Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio concernente misure volte a garantire la sicurezza dell'approvvigionamento di gas e che abroga la direttiva 2004/67/CE

Il Consiglio dell'Unione europea, in data 4 settembre 2009, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 95 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio concernente misure volte a garantire la sicurezza dell'approvvigionamento di gas e che abroga la direttiva 2004/67/CE

L'Ufficio di presidenza del Comitato economico e sociale europeo ha incaricato, in data 29 settembre 2009, la sezione specializzata Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione di preparare i lavori in materia.

Vista l'urgenza dei lavori, il Comitato economico e sociale europeo, nel corso della 459a sessione plenaria del 20 e 21 gennaio 2010 (seduta del 20 gennaio), ha nominato relatore generale SANTILLÁN CABEZA e ha adottato il seguente parere con 173 voti favorevoli e 4 astensioni.

1.1 La sostituzione dell'attuale normativa volta a garantire l'approvvigionamento di gas naturale rientra in un pacchetto di misure d'urgenza che vengono adottate per far fronte alle gravi conseguenze delle interruzioni di approvvigionamento.

1.2 Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) accoglie favorevolmente la proposta di regolamento in esame tesa a garantire l'approvvigionamento di gas naturale nell'UE.

1.3 Lo strumento giuridico scelto per sostituire la direttiva 2004/67/CE concernente misure volte a garantire l'approvvigionamento di gas naturale (1) è appropriato, in quanto consente una maggiore celerità e uniformità di applicazione. L'urgenza e la gravità del problema obbligano i soggetti responsabili ad agire con la massima rapidità possibile nell'attuazione di misure tese a evitare le interruzioni di approvvigionamento.

1.4 Il CESE rileva con compiacimento che nella proposta vengono precisate le azioni che i soggetti responsabili devono realizzare (per quel che concerne infrastrutture, misure di prevenzione e piani di emergenza per situazioni di crisi), riducendo in questo modo il margine di discrezionalità che presenta la direttiva del 2004.

1.5 Poiché l'attribuzione di competenze non è sufficientemente precisa nella proposta della Commissione, il CESE propone che si delimitino chiaramente le competenze delle autorità pubbliche (Commissione europea e autorità nazionali competenti) rispetto a quelle delle imprese e delle organizzazioni private.

1.6 Il CESE richiama l'attenzione sui diritti dei consumatori, di cui non si tiene sufficientemente conto nella proposta di regolamento, per quanto concerne aspetti quali il trasferimento del costo delle misure sulle tariffe, il chiarimento dei concetti di «cliente domestico» e «cliente protetto», il diritto d'informazione in caso di emergenze, ecc.

1.7 Come indicato più avanti al punto 5.3, bisogna stabilire delle sanzioni per gli Stati membri che non rispettano gli obblighi in materia di sicurezza dell'approvvigionamento.

1.8 Il CESE raccomanda di prevedere una tutela speciale per i clienti domestici e per i piccoli consumatori di gas in caso di emergenze.

1.9 Secondo il CESE, tutti i prestatori di servizi devono avere lo stesso livello di responsabilità nell'approvvigionamento conformemente alle loro capacità, senza alcuna eccezione.

1.10 I progetti di gasdotti alternativi (come il Nord Stream o il Nabucco) apporteranno soluzioni valide nel medio e nel lungo termine; tuttavia, finché le misure previste nella proposta di regolamento in esame non saranno entrate pienamente in vigore, è necessario adottare misure preventive per evitare il ripetersi della crisi del gennaio 2009.

1.11 Il CESE sottolinea l'importanza di attuare quanto prima le disposizioni del terzo pacchetto energetico, tra cui l'introduzione di piani d'azione nazionali in materia di energia per la lotta alla povertà energetica, l'indipendenza delle autorità di regolamentazione e la protezione degli utenti vulnerabili.

1.12 Il CESE raccomanda come opportuno l'avvio di un dibattito sulla liberalizzazione del mercato dell'energia, che è stata sinora una politica centrale dell'UE, visto che tale liberalizzazione non ha raggiunto l'obiettivo perseguito di diversificare le fonti di approvvigionamento e di assicurare le forniture. Inoltre, la liberalizzazione ha causato considerevoli perdite di posti di lavoro qualificati.

1.13 Occorre sottolineare che l'efficacia della proposta di regolamento, come anche l'efficacia delle altre misure approvate, dipende fondamentalmente dalla solidarietà e dalla volontà di cooperazione tra gli Stati membri dell'UE.

1.14 Al tempo stesso, è importante rafforzare i poteri di cui dispone la Commissione per coordinare le misure in caso di emergenza, perché si eviteranno così le decisioni unilaterali che indeboliscono la posizione dell'UE nei rapporti con paesi terzi.

2.1 Un quarto di tutta l'energia consumata nell'UE è costituita da gas di cui una percentuale pari al 58 % è importata. Il 42 % del gas importato proviene dalla Russia e l'80 % del gas russo giunge in Europa attraverso l'Ucraina (tra i 300 e i 350 milioni di metri cubi al giorno). Se si considerano gli 8 nuovi Stati membri dell'Europa orientale, la dipendenza dal gas russo si aggira mediamente sul 77 % (Documento di lavoro dei servizi della Commissione, SEC(2009) 977 def). Vista la forte dipendenza da fonti esterne, la sicurezza dell'approvvigionamento di gas rappresenta da anni un motivo di preoccupazione nell'UE e per rispondere a tale preoccupazione si è adottata la direttiva del 2004 (1). Nel 2006 il conflitto tra Gazprom (Russia) e Naftogaz (Ucraina) ha determinato un'interruzione temporanea dell'approvvigionamento.

2.2 Il 13 novembre 2008 la Commissione ha pubblicato la comunicazione COM(2008) 769 sull'applicazione della direttiva del 2004 in cui si evidenziava la necessità di apportarvi delle modifiche.

2.3 Il 1o gennaio 2009, in pieno inverno, Gazprom ha interrotto nuovamente le forniture di gas che passavano per l'Ucraina, con gravi conseguenze in 18 paesi europei. Benché si trattasse - in linea di principio - di una controversia commerciale sul prezzo del gas, viste le sue conseguenze e il coinvolgimento di numerosi Stati membri dell'UE, si è reso necessario un attivo intervento della Commissione europea. Il conflitto si è concluso con la firma di un accordo tra le due imprese (19 gennaio 2009), ma la sua durata, i grandi danni causati e la forte dipendenza europea dal gas russo hanno fatto scattare l'allarme.

2.4 Sulla scia del «vertice dell energia» («Gas naturale per l'Europa: sicurezza e partenariato», tenutosi a Sofia nell'aprile del 2009), che ha riunito i rappresentanti dei paesi delle regioni del Mar Caspio, dell'Asia centrale, del Mar Nero, dei Balcani e rappresentanti degli Stati Uniti, della Russia e dell'UE, la proposta di regolamento esaminata nel presente parere cerca di dare una soluzione ai problemi individuati, come la mancanza di coordinamento tra gli Stati membri o la definizione non sufficientemente precisa degli obblighi che incombono ai diversi responsabili. Di conseguenza, invece d'introdurre modifiche parziali, si è opportunamente scelto di sostituire in toto la direttiva del 2004.

3.1.1 Nel rispettivo ambito di competenza, i soggetti responsabili sono le imprese di gas naturale, l'autorità designata da ogni Stato membro, i clienti industriali di gas e la Commissione (art. 3, par. 1). Tra tali soggetti deve esistere un alto livello di cooperazione.

3.1.2 Entro dodici mesi dall'entrata in vigore del regolamento, l'autorità competente di ogni Stato membro stabilirà - dopo aver realizzato consultazioni con le parti interessate e aver effettuato uno scambio di informazioni con le altre autorità nazionali e con la Commissione - un piano d'azione preventivo e un piano di emergenza. La Commissione, previa consultazione della Rete europea di gestori di sistemi di trasporto del gas (REGST del gas) e dell'Agenzia per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell'energia (ACER), può inoltre raccomandare di istituire un piano comune a livello transnazionale (NdT: «regionale» nella versione italiana del documento della Commissione).

3.1.3 Le misure atte a garantire la sicurezza dell'approvvigionamento sono definite con chiarezza, sono trasparenti, proporzionate, non discriminatorie, verificabili e non distorcono indebitamente la concorrenza e il funzionamento del mercato interno (art. 3, par. 5).

3.2.1 Il piano d'azione preventivo deve comprendere misure in materia di infrastrutture, una valutazione del rischio, misure di prevenzione per affrontare i rischi individuati ed informazioni riguardanti gli obblighi di servizio pubblico. Il piano d'azione è aggiornato ogni due anni (art. 5).

3.2.2 Infrastrutture di fornitura. In caso di guasto della struttura principale di fornitura, si deve garantire che le infrastrutture rimanenti abbiano la capacità di fornire il volume di gas necessario a soddisfare la domanda totale di gas dell'area calcolata per un periodo di 60 giorni di domanda di gas particolarmente elevata durante il periodo più freddo statisticamente osservato negli ultimi anni (art. 6, par. 1). L'indicatore N-1 descrive la capacità dell'infrastruttura del gas di fornire gas corrispondente alla domanda massima nell'area calcolata nell'eventualità di un guasto dell'infrastruttura principale (Allegato I della proposta di regolamento).

3.2.3 Misure per garantire l'approvvigionamento. L'autorità competente deve garantire l'approvvigionamento ai clienti protetti dallo Stato (utenze domestiche, scuole, ospedali, ecc.) evitando discriminazioni e oneri eccessivi per chi entra sul mercato e per le piccole imprese (art. 7).

3.2.4 Valutazione di rischio. Essa dovrà essere obbligatoriamente realizzata dalle autorità competenti secondo determinati criteri (art. 8).

3.3.1 Il contenuto del piano è illustrato in modo dettagliato nella proposta di regolamento (e comprende, tra gli altri aspetti, la delimitazione degli obblighi di ogni soggetto responsabile, le procedure da seguire in caso di crisi, i meccanismi per la cooperazione tra gli Stati, ecc.). Il piano si fonda sui livelli di crisi che, in funzione della gravità della minaccia, sono: allerta precoce, allerta ed emergenza (art. 9, parr. 1 e 2).

3.3.2 La Commissione dispone di ampi poteri, in quanto può verificare «se la dichiarazione di emergenza è giustificata e se non impone un onere eccessivo alle imprese di gas naturale e al funzionamento del mercato interno»; inoltre, la Commissione può chiedere all'autorità competente di modificare o persino di revocare questa misura se essa comporta un onere eccessivo o sia priva di giustificazione (art. 9, par. 6).

3.3.3 La Commissione può dichiarare l'emergenza comunitaria su richiesta (tra gli altri casi) di un'autorità competente e determina il campo di applicazione geografico della misura. La Commissione ha come missione principale il coordinamento delle azioni delle autorità competenti e in ciò è assistita dal gruppo di coordinamento del gas (art. 10, par. 1).

3.4.1 Il GCG, istituito dalla direttiva del 2004, è composto di rappresentanti delle autorità competenti, delll'ACER, della REGST del gas e di «organismi rappresentativi dell'industria interessata e dei pertinenti clienti». La Commissione decide in merito alla composizione del GCG e ne esercita la presidenza (art. 11).

3.4.2 Rientra tra le attività del GCG prestare assistenza alla Commissione nell'attuazione delle misure previste nel regolamento.

3.5.1 In caso di emergenza nazionale, l'autorità competente dovrà disporre giornalmente di informazioni su aspetti quali il flusso di gas orario presso tutti i punti di entrata e di uscita transfrontalieri e, in caso di emergenza comunitaria, è previsto che la Commissione sia autorizzata a chiedere all'autorità competente delle informazioni su una serie di aspetti, tra cui i dati in suo possesso (art. 12, par. 1-5).

3.5.2 Inoltre, bisogna informare la Commissione in merito agli accordi intergovernativi e ai contratti commerciali di fornitura conclusi con paesi terzi (art. 12, par. 6). È anche prevista la pubblicazione di relazioni annuali (art. 13).

4.1 La sostituzione della direttiva del 2004 rientra in una serie di misure adottate per garantire la sicurezza dell'approvvigionamento; tra queste figurano la direttiva 2009/73/CE del Parlamento europeo e del Consiglio che abroga la direttiva 2003/55/CE relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale, il regolamento (CE) n. 713/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un'Agenzia per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell'energia e il «terzo pacchetto» sul mercato interno dell'energia (2). È fondamentale il rispetto rigoroso e puntuale di tutte queste misure.

4.2 Il CESE accoglie molto favorevolmente la proposta di regolamento, la quale - visti gli antefatti suesposti - è indispensabile. Per quanto attiene allo strumento normativo, ritiene che il regolamento sia la scelta appropriata al fine di una rapida entrata in vigore delle misure e dell'uniformità della loro applicazione.

4.3 Il CESE approva anche il fatto che la proposta di regolamento aumenta sostanzialmente il coordinamento della risposta a situazioni di emergenza e riduce il margine di discrezionalità attualmente esistente. I poteri della Commissione risultano rafforzati con il regolamento in esame e ciò è positivo.

4.4 Inoltre il CESE valuta molto positivamente la previsione dettagliata di piani e misure a fronte di situazioni critiche differenti, osservando che il loro rispetto richiederà un considerevole sforzo in risorse umane e materiali da parte dei vari soggetti responsabili.

4.5 Un altro aspetto positivo è la precisazione degli obblighi in capo ai vari soggetti responsabili per quel che concerne le infrastrutture, prendendo come riferimento un pericolo concreto (principio N-1). Allo stesso tempo, va sottolineato l'alto costo che alcuni Stati membri interessati dovranno sostenere per le infrastrutture che dovranno essere costruite in osservanza al regolamento.

5.1 Il CESE ritiene che la responsabilità e le competenze delle autorità pubbliche di cui all'art. 3, par. 1, debbano essere distinte da quelle delle imprese o degli organismi privati e per tale motivo propone una nuova formulazione, in cui sia chiaro che:

5.2 Il CESE ritiene che la proposta di regolamento (e, all'occorrenza, la sua applicazione in ogni Stato membro) debba tener maggiormente conto dei diritti dei consumatori, almeno per quanto concerne alcuni dei seguenti aspetti:

5.3 Il CESE reputa necessario garantire, come indicato nella proposta di regolamento, che tutti gli Stati membri siano in condizione di assicurare la fornitura ai loro clienti finali entro il 2014. A questo fine devono prevedere o creare una rete di N-1 oppure prevedere corrispondenti capacità di stoccaggio. Gli Stati membri elaboreranno relazioni negli anni 2011 e 2014 sulle misure prese per raggiungere questo livello. Qualora uno Stato membro non raggiunga detto livello, gli altri Stati membri sono esentati dall'obbligo di garantire le forniture di gas in caso di scarsità di approvvigionamento.

5.4 Secondo il CESE, i clienti domestici e i piccoli consumatori devono godere di una protezione speciale qualora si verifichino problemi di approvvigionamento. A questo fine tutti gli Stati membri devono impegnarsi a garantire la fornitura di gas e di riscaldamento secondo le norme vigenti.

5.5 Il CESE ritiene che, in caso di scarsità di approvvigionamento, tutti i fornitori di servizi di gas dovranno essere soggetti in pari misura all'obbligo di adottare le misure di emergenza necessarie. Soltanto così si potrà garantire a lungo termine una concorrenza equa e non discriminatoria nel mercato del gas dell'UE. Le eccezioni che figurano nella proposta di regolamento della Commissione europea per chi entra sul mercato e per le piccole imprese (art. 7, par. 3) andrebbero soppresse.

5.6 Sono stati avviati dei progetti per la costruzione di gasdotti alternativi che apporteranno soluzioni valide nel medio e nel lungo termine. Il 5 novembre 2009 il governo svedese e quello finlandese (preceduti dal governo della Danimarca) hanno autorizzato la costruzione del Nord Stream, ossia di due gasdotti paralleli che trasporteranno il gas dalla Russia alla Germania attraverso il Mar Baltico. Il termine previsto per l'entrata in funzione è il 2011-2012. Il progetto Nabucco, alla cui testa c'è il consorzio austriaco OMV e che gode dell'appoggio dell'UE e degli Stati Uniti, si prefigge di trasportare il gas in Europa dalle regioni del Mar Caspio, dell'Asia centrale e del Medio e Vicino Oriente senza passare per la Russia. Questo progetto è in concorrenza con il progetto South Stream (Gazprom - ENI) per la fornitura di gas russo alla Bulgaria e ad altre zone dell'Europa. Tuttavia, poiché le misure previste nella proposta di regolamento non entreranno in vigore fino al 2011, non si può non esprimere preoccupazione sulla sicurezza dell'approvvigionamento di gas nel futuro immediato, soprattutto durante la stagione invernale. Il CESE è fiducioso che le autorità europee e nazionali prenderanno le misure preventive necessarie per evitare il ripetersi di crisi simili a quella del gennaio 2009. La creazione di una cellula di crisi autorizzata ad adottare rapidamente delle misure può rappresentare un'opzione da prendere in considerazione.

5.7 Per quanto concerne l'obiettivo della proposta di regolamento in esame, il CESE evidenzia l'importanza sia dell'accordo UE-Russia, firmato a Mosca il 16 novembre 2009, sull'allerta precoce (early warning system) in caso di problemi di approvvigionamento, sia della volontà di cooperazione in materia energetica tra le due parti espressa nel vertice tenutosi a Stoccolma il 18 novembre 2009.

5.8 Le misure approvate nel terzo pacchetto energetico sul mercato interno dell'energia sono complementari a quelle previste nella proposta di regolamento in esame e per questo motivo è importante che esso entri in vigore. Tra tali misure si sottolineano le seguenti: l'introduzione di piani d'azione nazionali in materia di energia per la lotta alla povertà energetica, l'indipendenza delle autorità di regolamentazione e la protezione dei clienti vulnerabili, tra l'altro vietando l'interruzione delle forniture di energia a tali clienti nei periodi critici.

5.9 Il CESE ritiene che le pertinenti autorità politiche dell'UE debbano riesaminare la politica di liberalizzazione del mercato del gas, in quanto è in contraddizione con la sicurezza dell'approvvigionamento. In questo senso, Evert Faber Van der Meulen (Coordinatore degli studi sull'UE, Università di Leida) critica la «propensione liberista» della Commissione e sostiene che la liberalizzazione dovrebbe essere considerata soltanto come un obiettivo «di lungo termine» (cfr. Gas Supply and EU-Russia Relations - «L'approvvigionamento di gas e le relazioni UE-Russia»). Come hanno dimostrato alcuni casi concreti, la deregolamentazione dei mercati non ha generato un aumento degli investimenti in energie «pulite», né ha migliorato la diversificazione dell'approvvigionamento. Vedasi ad esempio il caso del Regno Unito: «L'invito a invertire radicalmente la politica governativa condotta per due decenni e che ha creato uno dei mercati dell'energia più liberisti è giunto sulla scorta delle conclusioni del Comitato sui cambiamenti climatici, presieduto da Lord Turner, secondo cui i mercati deregolamentati non hanno prodotto né gli investimenti in energie a basse emissioni di carbonio richiesti né una diversificazione dell'approvvigionamento» (U-turn urged on UK energy policy (Richiesta di capovolgimento della politica energetica del Regno Unito), Financial Times, 12 ottobre 2009). D'altro canto, il processo di liberalizzazione e di privatizzazione del settore energetico ha causato la perdita di molti posti di lavoro qualificati. Si è stimato che la liberalizzazione del mercato dell'elettricità ha causato la perdita del 34 % dei posti di lavoro nell'UE-15 (esempi di perdite negli Stati membri: Germania 34 %, Italia 40 %, Paesi Bassi 39 %, Spagna 34 %, Svezia 33 %), mentre nel caso del gas in 12 Stati membri (CZ, DK, DE, ES, IT, LV, LT, HU, AT, PT, SI, FI) si è registrata una perdita del 12 % in solo quattro anni (Hermann, C. e R. Atzmüller (2008) Liberalisation and Privatisation of Public Services and the Impact on Employment, Working Conditions and Labour Relations - «La liberalizzazione e la privatizzazione dei servizi pubblici e il loro impatto sull'occupazione, sulle condizioni lavorative e sui rapporti di lavoro», Transfer, estate 2008, volume 14, numero 2, pag. 303).

5.10 Il CESE evidenzia che la grande complessità della materia e la sua natura strategica rendono necessarie negli Stati membri decisioni fondamentali sulla sicurezza dell'approvvigionamento che sono complementari alle misure della proposta di regolamento in esame, come le decisioni riguardanti le reti di trasporto, le energie rinnovabili e il risparmio energetico. In ultima analisi la crisi del 2009 ha messo in evidenza la necessità di una maggiore solidarietà e cooperazione nell'ambito dell'UE dinanzi ad una situazione di emergenza. Questa proposta di regolamento fa segnare un passo importante in questa direzione, ma la sua efficacia dipende dalla sua applicazione rigorosa ed entro il termine previsto.

Bruxelles, 20 gennaio 2010

Il Presidente del Comitato economico e sociale europeo

Mario SEPI