Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni relativa a una metodologia armonizzata per la classificazione e la notifica dei reclami e delle richieste dei consumatori

La Commissione, in data 7 luglio 2009, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni relativa a una metodologia armonizzata per la classificazione e la notifica dei reclami e delle richieste dei consumatori

La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 5 gennaio 2010.

Alla sua 459a sessione plenaria, dei giorni 20 e 21 gennaio 2010 (seduta del 20 gennaio), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 197 voti favorevoli e 4 astensioni.

1.1 Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) accoglie con favore e appoggia la proposta della Commissione.

1.2 Inizialmente, e almeno per i prossimi anni, il sistema proposto deve applicarsi su base volontaria.

1.3 I costi per gli organismi che notificano alla Commissione le richieste e i reclami dei consumatori dovrebbero essere ridotti al minimo possibile. Il sistema dovrebbe essere efficiente sul piano dei costi.

1.4 Il Comitato appoggia la proposta della Commissione di mettere a disposizione di organismi «terzi» uno strumento di gestione dei dati. Ciò consentirà agli organismi terzi che non dispongono di sistemi sofisticati di adottare facilmente l'approccio armonizzato proposto.

1.5 A livello settoriale la Commissione potrebbe incoraggiare tutti gli organismi incaricati del trattamento dei reclami ad adottare, nei rispettivi settori di competenza, la sua metodologia armonizzata per la classificazione e la notifica dei reclami dei consumatori.

2.1 La Commissione utilizza cinque indicatori chiave per stilare una «pagella dei mercati dei beni al consumo». Quest'ultima è un documento annuale, giunto ormai alla sua seconda edizione, volto a individuare le parti del mercato interno che non funzionano bene dal punto di vista dei consumatori. Uno dei cinque indicatori chiave è costituito dai reclami dei consumatori, o meglio dalle statistiche ad essi relative. Gli altri quattro sono i prezzi, la soddisfazione, il cambiamento del fornitore e la sicurezza. Le statistiche relative ai reclami dei consumatori andrebbero quindi considerate come uno strumento macroeconomico, e non come una semplice analisi di tali reclami.

2.2 La proposta della Commissione consiste essenzialmente nel registrare i reclami e le richieste dei consumatori in tutta Europa su una base armonizzata comune, utilizzando gli stessi descrittori, in modo da poter creare agevolmente una banca dati a livello europeo di proprietà della DG SANCO della Commissione. La Commissione si farà carico del finanziamento e della manutenzione della banca dati e dell'attrezzatura IT necessaria per immagazzinare ed elaborare i dati. La Commissione presenta uno schema, una griglia comune per la classificazione e la registrazione dei reclami dei consumatori.

2.3 I dati relativi ai reclami e alle richieste dei consumatori da inserire nella banca dati non includeranno i reclami e le richieste rivolti direttamente agli operatori commerciali, ma solo quelli raccolti da organismi «terzi» ai quali i consumatori si sono rivolti, come le amministrazioni pubbliche, le autorità di regolamentazione, le organizzazioni di consumatori e altri organismi come i difensori civici e gli organismi di autoregolamentazione. L'adozione della base comune per la registrazione sarà volontaria per tutti gli organismi interessati, sebbene ci si possa attendere che gli organismi finanziati dai governi nazionali si mettano al lavoro per adottarla il più presto possibile, qualora ricevano i necessari finanziamenti. La Commissione assisterà con software e consulenza tecnica le piccole organizzazioni di consumatori che non sono in grado di adottare la metodologia armonizzata.

2.4 Nel corso dell'elaborazione della proposta in esame, la Commissione ha effettuato ampie consultazioni, ricorrendo fra l'altro anche ad un gruppo di esperti.

2.5 La banca dati verrà utilizzata per realizzare le edizioni future della «pagella»; essa sarà inoltre resa accessibile al pubblico, in modo che organizzazioni e persone fisiche possano consultarla.

2.6 La proposta ha un solo obiettivo: far sì che i dati relativi ai reclami e alle richieste dei consumatori possano essere utilizzati come indicatore chiave del funzionamento del mercato interno, e consentire in tal modo alle pertinenti politiche di dare risposte più rapide alle disfunzioni dei mercati. Tali risposte, a livello nazionale o europeo, potrebbero consistere anche nell'orientare l'attività di applicazione delle norme negli ambiti di interesse oppure, se necessario, in soluzioni legislative.

2.7 La proposta non è intesa a consentire alcuna verifica delle seguenti circostanze:

2.8 La banca dati è giustamente destinata a essere anonima. I dati relativi ai singoli consumatori che propongono reclami non vanno quindi notificati alla Commissione, e lo stesso vale per i dati relativi ai singoli operatori commerciali contro cui i reclami vengono sporti.

2.9 Nel sistema armonizzato comune proposto, le informazioni vengono registrate in tre sezioni, intitolate rispettivamente:

2.10 La seconda e la terza sezione sono a loro volta suddivise in categorie denominate, a seconda dei casi, «campi» o «livelli». Alcuni dei campi in cui sono registrate le informazioni relative ai reclami sono indicati come «raccomandati», gli altri come «facoltativi». I campi riguardanti le richieste sono invece tutti «facoltativi». La distinzione tra campi «raccomandati» e «facoltativi» ha un duplice scopo:

2.11 La proposta della Commissione è contenuta in due documenti, entrambi datati 7 luglio 2009:

Il progetto di raccomandazione della Commissione non è un documento definitivo, e il suo testo potrebbe dunque essere modificato nella prima metà del 2010. Tuttavia, i concetti principali e la filosofia di fondo del documento rimarranno invariati.

3.1.1 I costi di conformità varieranno da un organismo all'altro, ma saranno comunque significativi per un buon numero di essi. Le risorse disponibili per questo scopo varieranno da uno Stato membro all'altro e all'interno dei singoli Stati membri. Attualmente, vi è una notevole diversità tra i metodi con cui gli organismi nazionali dei vari Stati membri (a prescindere dagli altri organismi) registrano i reclami. Alcuni, infatti, dispongono di sistemi meno sofisticati di quello proposto, mentre altri adoperano sistemi più sofisticati, che - comprensibilmente - non intendono abbandonare. In generale, saranno questi ultimi organismi a dover sostenere i costi più elevati per conformarsi al sistema armonizzato. Nell'offrire assistenza tecnica o finanziaria, la Commissione non dovrebbe accordare la preferenza ad alcun organismo locale di raccolta dei reclami.

3.1.2 Ciascun campo supplementare registrato rappresenta un «costo», e ciò sotto un duplice profilo. In primo luogo, è necessario del tempo (e quindi del denaro) a chi riceve un reclamo per raccogliere ciascun singolo dato dal reclamante e registrarlo. In secondo luogo, più dati si chiedono a un consumatore, più diminuiscono le probabilità che questi completi la registrazione del reclamo.

3.1.3 Il sistema armonizzato utilizzato deve presentare la massima compatibilità possibile con il maggior numero dei sistemi attualmente adoperati dagli organismi nazionali. A tutti gli organismi che adottino un tale sistema vanno fornite istruzioni e linee guida chiare per assicurare una modalità uniforme di registrazione dei reclami e delle richieste, a prescindere dalla scelta della metodologia definitiva.

3.1.4 Il numero dei campi «raccomandati» dovrebbe essere il minimo possibile. Nei primi anni, ciò dovrebbe rendere più facile per gli organismi nazionali adottare il sistema a un livello di base.

3.1.5 Il Comitato reputa che la proposta risponda agli obiettivi enunciati. I campi «raccomandati» possono probabilmente essere notificati senza troppa difficoltà dalla maggior parte degli organismi terzi, ed è lecito attendersi che già questi soli campi consentano di raccogliere un utile corpus di dati provenienti da tutta Europa. La qualità e l'utilità della banca dati saranno poi ancora maggiori se e quando gli organismi terzi saranno in grado di registrare e notificare anche i campi e i livelli «facoltativi».

3.1.6 A livello settoriale la Commissione potrebbe incoraggiare tutti gli organismi incaricati del trattamento dei reclami ad adottare, nei rispettivi settori di competenza, la sua metodologia armonizzata per la classificazione e la notifica dei reclami dei consumatori. Ad esempio, la rete FIN-NET potrebbe accelerare il processo per il settore dei servizi finanziari, comprese le compagnie di assicurazione. Tale rete trarrebbe vantaggio da un sistema armonizzato in materia di reclami dei consumatori. Essa collabora per offrire ai consumatori un accesso agevole ai sistemi extragiudiziali di reclamo nelle controversie transfrontaliere. Quando un consumatore ha una controversia con un fornitore di servizi finanziari di un altro paese, i membri di FIN-NET lo mettono in contatto con il sistema extragiudiziale competente per il suo reclamo e forniscono le informazioni necessarie. Un metodo comune per la classificazione e la notifica dei reclami dei consumatori rappresenta un progresso importante per accrescere l'efficacia di questo sistema.

3.2 Continueranno ad esservi variazioni nella qualità e nella portata dei dati notificati dai diversi Stati membri, e di ciò si terrà conto nell'analisi di quei dati in ciascuna edizione annuale della «pagella». È probabile che tali variazioni non vengano mai totalmente eliminate. Tuttavia, è plausibile che nell'arco di diversi anni un sistema armonizzato di notifica dei dati porti a una riduzione di tali variazioni.

3.3 La proposta in esame incoraggia gli organismi interessati a notificare tutti i microdati per ciascun singolo reclamo. Essa raccomanda (al punto 33 della comunicazione della Commissione) che uno dei campi facoltativi sia il «nome del commerciante»; tuttavia, la proposta non dovrebbe includere la notifica, sia pure facoltativa, del nome o di altri dati identificativi di singoli operatori commerciali. Pertanto, il Comitato accoglie con favore e appoggia con forza quanto affermato al punto 39 della comunicazione stessa, secondo cui la Commissione non desidera ricevere, o divulgare, dati relativi a nominativi degli operatori commerciali o che ne permettono l'identificazione. Il «nome del commerciante» dovrebbe quindi essere interamente rimosso dall'elenco dei campi da notificare.

3.4 Uno dei campi della sezione Informazioni generali (quello contrassegnato dal n. 67) viene denominato «vendite a domicilio» (doorstep selling). Coerentemente con la proposta di direttiva sui diritti dei consumatori, tale denominazione dovrebbe essere sostituita da «vendite fuori dei locali commerciali» (off-premises selling).

3.5 Nella sezione Informazioni settoriali (sezione B) sono compresi anche campi relativi ai musei, alle scuole, agli ospedali, alle biblioteche, ai servizi postali. Molti di questi servizi sono prestati da amministrazioni pubbliche. Per esempio, l'istruzione scolastica può essere fornita anche da privati, ma è perlopiù offerta da scuole pubbliche. L'obiettivo della proposta in esame è fornire informazioni sul funzionamento del mercato interno e consentire in tal modo alle politiche pertinenti di dare risposte più rapide alle disfunzioni dei mercati. Essa non è intesa a fornire informazioni circa la qualità delle prestazioni delle amministrazioni pubbliche. Pertanto, ci si può chiedere se sia appropriato o pertinente notificare i reclami dei consumatori quando il prestatore dei servizi è una amministrazione pubblica. Una possibile conseguenza di tutto ciò potrebbe consistere nel fatto che, in relazione a un dato servizio (ad esempio il trasporto ferroviario), risulterebbero proposti molti più reclami nei paesi in cui tale servizio viene prestato dallo Stato che in quelli in cui esso viene fornito da imprese private.

3.6 Un aspetto importante della proposta è dato dal fatto che la banca dati fornirà informazioni statistiche migliori da utilizzare per l'analisi pubblicata annualmente nella «pagella». A tal fine è necessario che le informazioni utilizzate siano aggiornate. Tutte le informazioni utilizzate in ciascuna edizione della «pagella» dovrebbero riferirsi esattamente, o almeno approssimativamente, allo stesso periodo di tempo. In ciascuna edizione della «pagella» il lettore dovrebbe poter rendersi conto con facilità di quale sia il periodo coperto dalle statistiche ivi analizzate.

3.7 Il CESE nutre serie preoccupazioni circa la raccolta dei dati. Inevitabilmente, vi saranno variazioni significative quanto alla completezza e all'accuratezza dei dati notificati dai diversi organismi e provenienti da diversi Stati membri. Anche il sistema dei ricorsi varia da uno Stato membro all'altro. Un organismo che riceve un reclamo e poi lo notifica a un organismo più appropriato può cancellare oppure no il reclamo dalla propria banca dati: se non lo fa, e se entrambi gli organismi notificano il reclamo alla Commissione, può ben darsi che uno stesso reclamo venga notificato due volte. Nel pubblicare i dati, anche all'interno della «pagella», la Commissione dovrebbe illustrarne i limiti noti in termini di completezza e accuratezza, compresi i rischi di doppio conteggio e di mancata verifica. A più lungo termine, i dati dovrebbero essere raccolti e verificati da un unico organismo a livello nazionale.

3.8 La proposta in esame consentirà un'informazione e una comprensione migliori del modo in cui funziona il mercato interno e delle sue carenze dal punto di vista dei consumatori. Tuttavia, è altrettanto importante comprendere le disfunzioni dei mercati dal punto di vista delle imprese, ad esempio in relazione ai prodotti contraffatti e al «furto industriale» di proprietà intellettuale: informazioni, queste, che probabilmente non saranno ricavabili dai reclami dei consumatori, ma che è altrettanto necessario ottenere e analizzare. Occorrono inoltre meccanismi efficaci, istituiti in seno alla Commissione, per esaminare in che misura il mercato interno non corrisponda alle esigenze delle imprese.

3.9 Il CESE riconosce che i reclami possono fornire un indicatore utile del tipo di problemi incontrati dai consumatori. Tuttavia, il grado di soddisfazione dei consumatori non può essere misurato solo con i dati relativi ai loro reclami. Tutta una serie di fattori possono influenzare la decisione finale del consumatore di presentare o meno un reclamo: la motivazione personale dell'autore del reclamo e il comportamento proattivo delle imprese, l'analisi costi-benefici, specie nel caso di perdite finanziarie lievi, la pressione sociale, il grado di accessibilità degli organismi competenti a ricevere i reclami, l'esposizione mediatica, ecc. Del resto, la stessa «pagella dei mercati dei beni al consumo» utilizza cinque indicatori: i reclami, i prezzi, la soddisfazione del consumatore, il cambiamento di fornitore e la sicurezza. Tutti questi indicatori andrebbero analizzati in maniera più approfondita per individuare le disfunzioni dei mercati dei beni al consumo.

Bruxelles, 20 gennaio 2010

Il Presidente del Comitato economico e sociale europeo

Mario SEPI