Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema L'energia e il cambiamento climatico al centro della strategia di Lisbona rinnovata

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 17 giugno 2008, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 29, paragrafo 2, del proprio Regolamento interno, di elaborare un parere di iniziativa sul tema:

L'energia e il cambiamento climatico al centro della strategia di Lisbona rinnovata.

L'Ufficio di presidenza del Comitato economico e sociale europeo ha incaricato la sezione specializzata Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale (Osservatorio della strategia di Lisbona) di preparare i lavori in materia.

Vista la natura dei lavori, alla sua 457a sessione plenaria, dei giorni 4 e 5 novembre 2009 (seduta del 4 novembre), il Comitato economico e sociale europeo ha nominato relatrice generale SIRKEINEN e ha adottato il seguente parere con 164 voti favorevoli, 6 voti contrari e 12 astensioni.

1.1. Il cambiamento climatico e la sicurezza dell'approvvigionamento energetico sono due delle principali sfide di questo secolo. La struttura dei consumi e della produzione deve cambiare per permettere la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra e dei consumi energetici. Alcune produzioni saranno abbandonate, mentre altre cominceranno a svilupparsi e cresceranno. Si perderanno dei posti di lavori e se ne creeranno di nuovi; si renderanno necessarie misure di sostegno. Cambieranno inoltre le esigenze in materia di qualificazioni e di conoscenze e dovranno essere realizzate attività di ricerca ed enormi investimenti.

1.2. Passare finalmente dalle dichiarazioni politiche alle misure concrete è necessario ed urgente, ma non sarà facile. I nostri leader politici devono spiegare chiaramente ai cittadini le sfide da affrontare e le loro implicazioni, e programmare attentamente gli interventi necessari. I cambiamenti infatti non potranno intervenire senza il sostegno dei cittadini e della società civile. Rimangono ancora aperte numerose questioni collegate alle conseguenze delle decisioni politiche dell'UE, che richiedono ulteriori studi e informazioni da parte della Commissione.

1.3. L'attuale crisi economica, per quanto grave, non deve far rimandare le azioni concrete dirette a realizzare una società a basso tenore di carbonio. La crisi può e deve essere vista come un'opportunità per un nuovo inizio caratterizzato da un differente approccio alla crescita. Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) sottolinea in particolare l'importanza di raggiungere un accordo internazionale a Copenaghen.

1.4. La strategia di Lisbona rinnovata deve includere un piano d'azione per un'economia a basso tenore di carbonio. Ciò deve avvenire nel rispetto dei tre pilastri dello sviluppo sostenibile, economico, ambientale e sociale, e senza perdere di vista l'obiettivo globale della competitività, della crescita e dell'occupazione. Un contesto economico competitivo è un requisito indispensabile per realizzare gli obiettivi in materia di clima ed energia e a condizione di adottare l'opportuna strategia, le politiche sul clima e quelle energetiche possono sostenere la crescita e l'occupazione.

1.5. I principali ambiti d'azione sono lo sviluppo tecnologico e gli investimenti, la sensibilizzazione e i comportamenti, gli aspetti relativi alla società e all'istruzione, nonché la dimensione internazionale. Ma per realizzare risultati concreti e sostenibili occorreranno tempo e risorse.

2.1. La politica energetica dell'UE persegue tre obiettivi paralleli: sicurezza dell'approvvigionamento, competitività e protezione dell'ambiente, compreso il contenimento dei cambiamenti climatici. Se necessario, però, bisogna dare la priorità al primo obiettivo (sicurezza dell'approvvigionamento). La carenza di energia, anche per quanto riguarda la generazione di elettricità, rappresenta un rischio sempre più concreto, specialmente quando l'economia comincia a mostrare segni di ripresa.

2.2. Gli effetti ambientali e climatici della produzione di energia e del suo consumo su vasta scala sono oggetto di regolamentazione comunitaria. L'UE ha infatti fissato nuovi massimali attraverso il sistema di scambio delle quote di emissione, che riguarda la produzione di energia, le industrie ad alto consumo energetico e il trasporto aereo. Malgrado il fatto che siano state effettuate delle valutazioni di impatto a livello aggregato, gli effetti pratici di queste proposte non sono ancora noti.

2.3. L'efficienza energetica e il risparmio in tutti i settori di utilizzazione dell'energia costituiscono l'elemento essenziale, dotato di un grande potenziale, della sicurezza energetica e della riduzione delle emissioni. L'UE ha diverse politiche in materia e ulteriori misure sono in preparazione. Nondimeno le misure concrete negli Stati membri sono ancora poche.

2.4. Occorre diversificare le fonti e le rotte delle forniture di energia europee e orientare il mix energetico verso alternative con un tenore di carbonio e un livello di emissioni ridotti, come le energie rinnovabili e il nucleare. L'ottimizzazione del mix energetico e le relative decisioni spettano agli Stati membri, tuttavia le politiche dell'UE sulle fonti rinnovabili e la legislazione comunitaria in materia di ambiente e clima guidano tali scelte.

2.5. L'Europa deve rafforzare il proprio ruolo nelle relazioni e nei mercati internazionali dell'energia. I problemi nell'approvvigionamento di gas che si sono nuovamente registrati nel 2009 potrebbero far nascere finalmente la determinazione, attesa da tempo, ad agire insieme.

2.6. Il pacchetto legislativo in materia di energia e cambiamenti climatici adottato nel 2008 include misure in tutti i settori per raggiungere entro il 2020 gli ormai noti obiettivi 20-20-20. L'obiettivo principale, quello di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra, verrebbe innalzato al 30 % nel contesto di un accordo internazionale sufficientemente ambizioso e ampio.

2.7. Gran parte delle misure per la riduzione delle emissioni dovrebbero essere applicate dagli Stati membri. Su molti dettagli della legislazione, in particolare per quanto riguarda il sistema di scambio delle emissioni e il problema della delocalizzazione delle emissioni, devono essere però ancora prese decisioni a livello dell'UE.

2.8. Non si sa ancora come funzionerà, una volta messo in atto, l'intero sistema. Questioni molto importanti sono per esempio il prezzo del biossido di carbonio, l'aumento del prezzo dell'energia dovuto alle politiche in favore delle fonti rinnovabili e il costo per le famiglie dell'intervento nei settori non coperti dal sistema di scambio delle emissioni. Occorrono pertanto ulteriori studi e informazioni provenienti dalla Commissione.

2.9. I negoziati relativi all'accordo internazionale sul clima culmineranno a Copenaghen nel dicembre 2009. Il CESE ha presentato in un parere a parte il suo punto di vista in materia. Il Consiglio europeo ha concordato le linee principali in preparazione del vertice di Copenaghen, compresa la definizione di una ripartizione degli oneri tra Stati membri per sostenere i paesi più poveri.

3. Questioni relative alle politiche in materia di energia e di clima da affrontare nel quadro della strategia di Lisbona rinnovata

3.1. Un'economia a basso tenore di carbonio presuppone importanti trasformazioni industriali. Le emissioni devono essere ridotte e l'uso dell'energia e delle risorse naturali dev'essere disgiunto dalla crescita economica. La struttura dei consumi e della produzione deve cambiare. Alcune produzioni verranno abbandonate, mentre altre cominceranno a svilupparsi e cresceranno; si perderanno posti di lavoro e ne verranno creati di nuovi; cambieranno inoltre le esigenze in materia di qualificazioni e di conoscenze e dovranno essere garantiti ingenti investimenti e misure sociali di sostegno.

3.2. I nostri leader politici devono spiegare chiaramente questa situazione e le sue implicazioni per la nostra vita quotidiana. Devono cioè spiegare chiaramente ciò che occorre fare: ad esempio, quanta energia di origine fossile dev'essere sostituita e da cosa, o quanta energia ciascuno di noi deve risparmiare. I cambiamenti auspicati non potranno infatti realizzarsi senza il sostegno e la partecipazione dei cittadini. Il ruolo della società civile è pertanto essenziale.

3.3. Le misure volte contrastare i cambiamenti climatici e a garantire l'approvvigionamento energetico dell'Europa non devono essere procrastinate a causa della crisi economica attuale. Le politiche volte ad alleviare le crisi economiche dovrebbero contribuire agli obiettivi di un'economia a basso tenore di carbonio e viceversa. La crisi potrebbe e dovrebbe essere vista come un'opportunità per un nuovo inizio caratterizzato da un differente approccio alla crescita.

3.4. La maggior parte delle politiche e delle normative concernenti i temi energetici e ambientali dei prossimi anni è stata già adottata, con l'importante eccezione di un accordo internazionale. Adesso sono necessari interventi di rilievo a livello nazionale, e non sappiamo ancora che forma avranno. A questo punto occorre evitare di modificare gli obiettivi e la legislazione, per consentire a tutti i soggetti coinvolti di preparare e attuare le loro misure, con la massima lungimiranza e certezza possibile. Gli sforzi devono concentrarsi ora sulla fase di attuazione pratica.

3.5. La strategia di Lisbona rinnovata deve comprendere un piano d'azione per un'economia a basso tenore di carbonio. Ciò deve avvenire nel rispetto dei tre pilastri dello sviluppo sostenibile, il pilastro economico, quello ambientale e quello sociale, e senza perdere di vista l'obiettivo globale della competitività, dalla crescita e dell'occupazione.

3.6. Occorre introdurre misure appropriate - attentamente pianificate e valutate per ottenere i risultati più efficaci, anche rispetto ai costi - nelle politiche strutturali contemplate dagli orientamenti integrati, dalle raccomandazioni specifiche per paese e dai piani nazionali di riforma. La Commissione dovrebbe realizzare un monitoraggio dell'attuazione. Oltre al PIL, devono essere utilizzati altri indicatori per seguire i progressi compiuti verso la sostenibilità.

3.7. Il mutamento è sospinto da un lato dallo sviluppo tecnologico e dall'altro da modifiche negli atteggiamento e nei comportamenti. Entrambi i fattori richiedono tempo per dare risultati concreti e duraturi. Altri temi importanti sono gli investimenti, gli aspetti relativi alla società e all'istruzione, nonché la dimensione internazionale.

3.8. La concorrenza tecnologica è molto intensa a livello mondiale. Gli Stati Uniti hanno destinato ingenti risorse alle attività di ricerca e sviluppo relative alle tecnologie per il contenimento dei cambiamenti climatici. La stessa tendenza si osserva in altre economie sviluppate e in misura crescente più nelle grandi economie in rapida crescita.

3.9. L'Europa deve essere in grado di realizzare appieno il suo potenziale di precursore nel campo delle tecnologie «pulite» relative all'energia rinnovabile e al cambiamento climatico. Si tratta di un compito particolarmente urgente e arduo, come dimostra ad esempio il fatto che il Giappone è molto avanti nello sviluppo delle auto elettriche e di quelle ibride, e la Cina potrebbe presto superare l'Unione europea nelle tecnologie eoliche e gli Stati Uniti nel fotovoltaico. Non si può immaginare che la semplice fissazione di un prezzo per il biossido di carbonio possa fornire incentivi sufficienti al mutamento tecnologico.

3.10. La Commissione ha presentato diverse iniziative per stimolare le tecnologie pulite/rinnovabili e quelle relative al clima. Bisognerebbe destinare a questi obiettivi maggiori risorse del bilancio comunitario.

3.11. Solo la diversità e la sana concorrenza tra approcci, innovazioni e metodi differenti possono far emergere le tecnologie più efficienti. Ciò significa che non bisogna rinunciare prematuramente ad alcuna tecnologia utile, come per esempio la fissione nucleare di quarta generazione o la fusione, ma al contrario puntare al suo costante e continuo sviluppo.

3.12. Si dovrebbe sfruttare il vasto potenziale offerto dallo sviluppo e dall'utilizzo delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione.

3.13. Le tecnologie per lo sfruttamento delle energie rinnovabili che sono ancora lontane dall'essere redditizie non dovrebbero essere poste prematuramente sul mercato grazie a dispendiose sovvenzioni (o a prezzi imposti). Tali fondi andrebbero invece destinati alle attività di ricerca e sviluppo relative a tecnologie sostenibili e capaci di evitare le emissioni di CO2 fino a quando queste tecnologie non siano pronte per il mercato.

3.14. La quota di finanziamenti dell'UE per la ricerca, lo sviluppo e l'innovazione è esigua rispetto alle risorse degli Stati membri. Attualmente il livello degli sforzi varia sensibilmente da uno Stato membro all'altro. È essenziale pertanto che questi ultimi aumentino le risorse, comprese quelle derivanti dalla vendita all'asta delle quote di emissioni, da destinare alla ricerca e sviluppo in materia di tecnologie pulite in particolare, e che si punti all'eccellenza mondiale e alla creazione di una massa critica attraverso un'efficace cooperazione. Queste misure devono essere concretamente inserite negli orientamenti e nei piani d'azione nazionali della strategia di Lisbona riveduta.

3.15. Le nuove tecnologie e innovazioni sono fruibili soltanto tramite investimenti effettuati a livello di famiglie, aziende e settore pubblico. Gli investimenti sono necessari per lo sviluppo economico e l'occupazione, nonché per raggiungere gli obiettivi relativi al clima e all'energia.

3.16. Le esigenze di investimenti nelle infrastrutture della produzione e del trasporto di energia sono enormi ed urgenti. Per esempio nei prossimi dieci anni, anche a domanda invariata, occorreranno circa 1 000 miliardi di euro per sostituire la capacità di generazione obsoleta. Le reti di trasporto dell'energia, in particolare quelle transfrontaliere, e il collegamento dell'elettricità prodotto con fonti rinnovabili alla rete richiedono notevoli ammodernamenti. Il blocco degli investimenti in un periodo di recessione e i suoi potenziali effetti a lungo termine suscitano serie preoccupazioni.

3.17. Per poter investire sono necessarie determinate condizioni generali, tra cui un solido contesto economico, una domanda di mercato e l'accesso ai mercati. Il quadro normativo dev'essere stabile e prevedibile, e non deve imporre oneri amministrativi e finanziari gravosi alle imprese. Solo le aziende redditizie, infatti, possono investire nello sviluppo tecnologico e nell'adozione delle nuove tecnologie.

3.18. Di conseguenza, un contesto economico competitivo è una condizione essenziale per realizzare gli obiettivi in materia di clima ed energia e, a condizione di adottare l'opportuna strategia, le politiche sul clima e l'energia possono generare crescita e occupazione.

3.19. La pressione sulle risorse finanziarie aumenterà quando le attività di ricerca e sviluppo e le esigenze di investimento nell'UE entreranno in concorrenza con l'esigenza di finanziare il contenimento e l'adattamento ai cambiamenti climatici nei paesi in via di sviluppo. Gli Stati membri avranno a disposizione il gettito della vendita all'asta di diritti di emissione, ma esso non basterà a far fronte a tutte le esigenze. I decisori devono quindi fare molta attenzione ad un aumento degli oneri a carico delle imprese, che metterebbe a rischio i loro investimenti in nuove tecnologie.

3.20. Per agire e cambiare i loro comportamenti i cittadini devono sapere cos'è in gioco e cosa deve essere modificato. Occorre rafforzare la consapevolezza delle persone in merito a ciò che esse stesse possono fare e prevedere un'adeguata educazione in questo campo. È questo un compito sia dei governi che delle organizzazioni della società civile. Un elenco di buone pratiche fornito dalla Commissione potrebbe essere uno strumento utile.

3.21. Se è molto positivo che i consumi energetici e le emissioni di gas serra occupino oggi una posizione di primo piano nelle attività di commercializzazione e di informazione rivolte ai consumatori, è tuttavia da deplorare il fatto che vengano date anche informazioni ingannevoli. Gli attori interessati devono ovviare a tale situazione.

3.22. Giustamente l'UE fa ampio ricorso agli strumenti di mercato nelle sue politiche in materia di clima. I segnali trasmessi attraverso i prezzi dovrebbero far cambiare i comportamenti dei cittadini e delle imprese. Tuttavia, tale approccio non consente, da solo, di realizzare appieno le possibilità di cambiamento. In alcuni casi, come per esempio nel settore dell'edilizia, occorre una regolamentazione, mentre per altre finalità è necessario un sostegno concreto.

3.23. Una maggiore efficienza energetica comporta in genere dei risparmi. Gli incentivi sono necessari in particolari casi in cui i tempi di ammortamento dell'investimento sono piuttosto lunghi, oppure quando chi sostiene il costo non raccoglie i benefici. Il Comitato ha proposto precedentemente alla Commissione di analizzare la fattibilità di obiettivi settoriali di efficienza energetica, soprattutto nei comparti con implicazioni in termini di mercato interno.

3.24. Per evitare di distorcere la concorrenza nel mercato interno, l'UE impone il rispetto di norme comuni in materia di aiuti pubblici.

3.25. I modelli di consumo, e di conseguenza anche la produzione, cambiano col tempo. Secondo uno studio condotto da ETUC e SDA (1), l'effetto occupazionale netto delle misure volte a ridurre le emissioni di gas a effetto serra di circa il 40 % entro il 2030 sarebbe leggermente positivo. Nondimeno altri considerano questa valutazione e questo approccio troppo ottimistici (2). Il succitato studio conclude che in ogni caso vi sarebbero notevoli cambiamenti a livello di strutture dell'occupazione e di competenze richieste. Inoltre i cambiamenti maggiori si registrerebbero all'interno dei settori, anziché fra un settore e l'altro. Per esempio, si prevede un trasferimento di posti di lavoro dalla produzione di elettricità ad attività connesse all'efficienza energetica, oppure dal trasporto su strada a quello ferroviario o per vie navigabili.

3.26. Vi è una forte domanda di istruzione e formazione per consentire alle imprese, ai servizi pubblici e ai lavoratori di affrontare i cambiamenti. L'istruzione e la formazione, compresa quella permanente, sono state al centro di un precedente parere del CESE sul cambiamento climatico e la strategia di Lisbona.

3.27. La Commissione ha avanzato recentemente una serie di proposte per migliorare le previsioni relative alle competenze richieste, fattore essenziale per consentire all'istruzione e alla formazione di reagire tempestivamente. Una migliore capacità previsionale, un migliore allineamento fra domanda e offerta di competenze e il rafforzamento delle iniziative di apprendimento permanente sono parti integranti della strategia di Lisbona rinnovata.

3.28. Poiché quasi tutte le persone presenti nel mercato del lavoro saranno interessate dai cambiamenti, l'istruzione deve essere accessibile a tutti in modo che possano adattarsi alle nuove esigenze. Per quanti avranno comunque delle difficoltà, gli Stati membri devono garantire il mantenimento di reti di sicurezza sociale complete.

3.29. Sui cittadini incidono anche le variazioni delle strutture di costo dovute alle politiche sull'energia e il clima. È necessario monitorare attentamente gli effetti delle variazioni dei prezzi dell'energia. Tali prezzi oscillano ampiamente per diverse ragioni e uno degli obiettivi delle politiche energetiche dell'UE è ridurre il più possibile queste fluttuazioni.

3.30. Le politiche ambientali, e in particolare quelle sul clima, provocano un rialzo dei prezzi dell'energia con l'obiettivo di ridurre i consumi. Ma lo svantaggio di quest'approccio è che frena la competitività dell'industria europea e comporta un rischio di povertà energetica per i cittadini. La reazione all'aumento dei prezzi mediante la riduzione dei consumi energetici comporta solitamente investimenti in nuove strutture, fatto che può richiedere tempo. Pertanto, è necessario un approccio molto equilibrato ai prezzi dell'energia, che tenga conto di questi archi temporali, al fine di ottenere risultati buoni e sostenibili ed evitare di creare problemi economici e sociali.

3.31. Le misure di contenimento del cambiamento climatico, se applicate soltanto in Europa avranno un impatto modesto, dato che l'Europa è responsabile di solo il 14 % delle emissioni globali e tale quota è in diminuzione. Senza un contributo di tutte le grandi economie non sarà quindi possibile ridurre le emissioni in linea con l'obiettivo di limitare il riscaldamento a 2 gradi centigradi e l'Europa registrerà una perdita di competitività e quindi metterà in pericolo il benessere dei suoi cittadini. Pertanto è di cruciale importanza che venga raggiunto un accordo a Copenaghen e l'UE deve mantenere il proprio ruolo guida.

3.32. L'obiettivo a Copenaghen dev'essere, come afferma la Commissione stessa, «un accordo internazionale sufficientemente ambizioso e organico che preveda riduzioni comparabili da parte di altri paesi industrializzati e interventi adeguati da parte dei paesi in via di sviluppo». Un elemento importante è un sistema internazionale di scambio delle emissioni, o almeno dei sistemi compatibili, per garantire sia efficaci riduzioni delle emissioni che un contesto uniforme per tutti.

3.33. I paesi in via di sviluppo più poveri necessiteranno ovviamente di assistenza economica sia per attenuare il cambiamento climatico, sia per adeguarsi a tale fenomeno. In tale contesto è importante adottare norme chiare riguardo al trasferimento di tecnologia, compresa la protezione dei diritti di proprietà intellettuale, e promuovere il meccanismo di sviluppo pulito.

3.34. L'accordo internazionale è necessario anche per consentire all'Europa di imporsi come vero e proprio precursore nel campo del miglioramento delle tecnologie in materia di clima e di energia: in mancanza di un simile accordo, infatti, la domanda di tali tecnologie sarebbe molto inferiore.

3.35. L'UE deve rafforzare la propria posizione e la propria attività a livello internazionale per assicurare il proprio approvvigionamento energetico. Un contesto di politica estera più ampio, come auspicato dall'Unione, sarebbe di grande aiuto. Come ha affermato il CESE in precedenti pareri, l'UE deve anche assumere un ruolo guida per l'adozione di una strategia globale responsabile e sostenibile in materia di energia.

Bruxelles, 4 novembre 2009

Il Presidente del Comitato economico e sociale europeo

Mario SEPI

(1) Lo studio sul cambiamento climatico e l'occupazione, eseguito su incarico della DG Ambiente della Commissione europea, è stato condotto da un consorzio guidato dalla Confederazione europea dei sindacati (CES) e dalla Social Development Agency (SDA), che comprende Syndex, il Wuppertal Institute e l'ISTAS. Lo studio è disponibile al seguente indirizzo http://www.etuc.org/a/3676.

(2) Cfr. Hans Werner Sinn. Das Grüne Paradoxon («Il paradosso verde»). Econ-Verlag (ISBN 978-3-430-20062-2).