16.12.2009   

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Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 306/56

1.1

L'energia nucleare è oggi al centro di un rinnovato interesse riconducibile a ragioni economiche, di diversificazione delle fonti di approvvigionamento e di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra.

1.2

Lo sviluppo nucleare presuppone un livello elevato di sicurezza e una trasparenza esemplare.

1.3

In tale contesto il Comitato economico e sociale europeo (CESE) accoglie con favore la direttiva, la quale, pur lasciando gli Stati membri liberi di scegliere se ricorrere o meno a questo tipo di energia, riveste una grande importanza tecnica e strategica per la sicurezza della popolazione, dei lavoratori del settore e dell'ambiente.

1.4

Il CESE è consapevole del fatto che il nucleare si sta sviluppando anche oltre i confini dell'Unione europea, talvolta in Stati in cui la cultura tecnologica e la gestione dei rischi non sono altrettanto avanzate quanto negli Stati membri. Alla luce di tale situazione, il CESE auspica che l'Unione europea svolga un ruolo guida e dimostri capacità propositiva in materia di sicurezza nucleare anche al di là del proprio territorio, come avviene già nell'ambito del pacchetto sul clima.

1.5

La sicurezza nucleare deve costituire un «bene pubblico mondiale» dal momento che le conseguenze di un incidente nucleare sulle popolazioni e sull'ambiente possono superare di gran lunga i confini dello Stato in cui dovesse verificarsi. A tal fine, rendendo obbligatorio sul proprio territorio, attraverso la direttiva in esame, il rispetto dei principi fondamentali di sicurezza che l'insieme degli Stati membri ha approvato in seno all'Agenzia internazionale per l'energia atomica (AIEA), l'Unione europea si pone nelle condizioni di esportare «il proprio modello di sicurezza» oltre i confini comunitari.

1.6

Il CESE considera appropriato l'approccio che consiste nell'obbligare gli Stati membri a predisporre autorità nazionali di sicurezza del tutto indipendenti, ad attribuire la responsabilità della sicurezza ai soli titolari delle licenze di esercizio e a garantire la trasparenza delle informazioni su tali questioni, e auspica dunque che tale aspetto della direttiva venga mantenuto e che l'approccio resti sempre caratterizzato da un livello molto elevato di responsabilità.

1.7

Il CESE attribuisce grande importanza all'acquisizione, al mantenimento e allo sviluppo delle competenze da parte degli Stati membri, e in special modo da parte di quelli la cui esperienza nel settore dell'energia nucleare è modesta o inesistente. Questi Stati membri devono affrontare la questione senza indugi, in particolare sviluppando i necessari percorsi di formazione. Il CESE auspica che venga prevista una certificazione europea delle competenze in materia di gestione nucleare e che le formazioni riguardino sia la gestione tecnica delle conseguenze degli incidenti nucleari sia quella sanitaria.

1.8

Il CESE sottolinea che la sicurezza è anche una questione di cultura industriale e di comportamenti e non può limitarsi all'elaborazione di norme e vincoli operativi.

2.1

All'indomani della crisi del 1973 l'industria nucleare ha conosciuto un notevole sviluppo nell'Unione europea, e ben presto è emersa l'esigenza di armonizzare le pratiche in materia di sicurezza.

2.2

La risoluzione del Consiglio del 22 luglio 1975 sui problemi tecnologici di sicurezza nucleare (1) riconosce alla Commissione una funzione catalizzatrice per le iniziative che sono prese su un piano internazionale nel settore della sicurezza nucleare.

2.3

Nel 1992 è stata adottata una seconda risoluzione (2) nella quale il Consiglio invita gli Stati membri a proseguire e a rafforzare la loro concertazione per quanto riguarda i problemi di sicurezza. Nella sentenza relativa alla causa C-29/99 del 10 dicembre 2002, la Corte di giustizia delle Comunità europee ha confermato che la Comunità è competente a legiferare nel settore della sicurezza nucleare.

2.4

Il 30 gennaio 2003, in applicazione dell'articolo 31 del Trattato Euratom, la Commissione ha proposto una direttiva sulla sicurezza degli impianti nucleari (3) in merito alla quale il CESE ha in seguito emesso un parere (4).

2.5

Visto che non è stato possibile raggiungere una maggioranza il Consiglio non ha adottato la direttiva, ma la concertazione è proseguita e ha portato fra l'altro, nel 2004, alla creazione del gruppo di lavoro sulla sicurezza nucleare.

2.6

La Commissione intende adesso rilanciare e approfondire l'istituzione di un quadro comunitario sulla sicurezza nucleare.

3.1

La finalità generale della proposta è conseguire, mantenere e migliorare costantemente la sicurezza nucleare nella Comunità e rafforzare il ruolo delle autorità di regolamentazione. Il suo campo di applicazione comprende la progettazione, la scelta del sito, la costruzione, la manutenzione, l'esercizio e la disattivazione degli impianti nucleari, attività che impongono di tenere conto della sicurezza a norma del quadro legislativo e regolamentare dello Stato membro interessato. Viene riconosciuto e pienamente rispettato il diritto di ciascuno Stato membro di decidere se fare ricorso o no all'energia nucleare.

3.2

La strategia della direttiva in materia di sicurezza nucleare consiste nel sancire mediante una disciplina comunitaria un insieme di principi di sicurezza già presenti nella Convenzione dell'AIEA, cui aderiscono tutti gli Stati membri, integrandoli attraverso ulteriori prescrizioni di sicurezza per i nuovi reattori nucleari.

3.3

Si tratta pertanto di rendere vincolanti principi di sicurezza internazionalmente riconosciuti (AIEA, Convenzione sulla sicurezza nucleare, WENRA, ecc.) la cui applicazione è attualmente volontaria.

4.1

Nell'Unione europea l'energia proveniente dalla fissione nucleare rappresenta attualmente il 14,6 % dell'energia primaria consumata e il 31 % della produzione di elettricità. Per gli Stati membri che la utilizzano (quindici (5) su ventisette) essa rappresenta la fonte di energia con il prezzo più stabile e una di quelle che hanno il minor impatto in termini di emissioni di CO2. Tuttavia, il suo impiego è fonte di controversie, sia in alcuni dei paesi che la utilizzano, sia, ancor di più, negli Stati membri che non l'hanno inclusa nel proprio mix energetico per timore, in particolare, di contaminazioni radioattive dovute a eventuali incidenti e alla gestione delle scorie nucleari.

4.2

Conformemente alle prospettive menzionate dal parere del CESE sul tema Le sfide del nucleare per la produzione di elettricità  (6), l'energia nucleare è oggi al centro di un rinnovato interesse, per la sua convenienza economica e per l'opportunità di ridurre le emissioni di gas a effetto serra (politiche di salvaguardia del clima). In seno all'UE, alcuni Stati membri che avevano deciso di rinunciare all'energia nucleare rivedono oggi le proprie decisioni.

4.3

Affinché tale rilancio del nucleare venga accettato dai cittadini occorre garantire il livello di sicurezza più elevato possibile.

4.4

Questo rinnovato sviluppo di proporzioni «planetarie» pone le questioni della sicurezza nucleare sotto una nuova luce, specialmente per quanto attiene agli aspetti organizzativi e di controllo. La sicurezza nucleare deve costituire «un bene pubblico globale». A fronte di un simile impegno, la risposta deve essere «globalizzata» in quanto il rischio nucleare non resta circoscritto all'interno dei confini degli Stati che impiegano tale tecnologia.

4.5

Per progredire verso questo obiettivo l'Unione europea può svolgere un ruolo centrale sia nell'ambito della nuclearizzazione del suo territorio che per quanto riguarda le sue competenze industriali. L'Unione europea può dare il buon esempio, come già sul clima, avviando un processo di unificazione interna delle norme e delle organizzazioni incaricate della sicurezza, nonché individuando e superando gli ostacoli che si frappongono al raggiungimento di tale obiettivo.

4.6

In un simile contesto, la direttiva presentata dalla Commissione giunge al momento opportuno. Il CESE la accoglie con favore, giudicandola di notevole importanza tecnica e strategica per la sicurezza delle popolazioni, dei lavoratori del settore nucleare e dell'ambiente, sia negli Stati membri che hanno optato per il nucleare sia in quelli che l'hanno respinto.

4.6.1

Il CESE approva la nuova strategia adottata dalla Commissione consistente nel ricercare un maggiore consenso rendendo pienamente responsabili gli Stati membri e le rispettive autorità nazionali di regolamentazione. I diversi Stati membri hanno infatti esperienze, strutture e pratiche differenti, e l'approccio che prevede in sostanza di imporre il rispetto di norme comuni elaborate in seno all'AIEA, di predisporre autorità di regolamentazione realmente indipendenti e di rendere pienamente responsabili i titolari di licenze, senza possibilità di delegare tale responsabilità, è certamente quello attualmente più accettabile per tutte le parti interessate e quello che può meglio garantire la sicurezza degli impianti.

4.6.2

Il CESE ritiene altresì che la direttiva in esame rappresenti un passo in avanti nel processo di miglioramento della sicurezza. Sarà opportuno condurre una riflessione continua e approfondita al fine di comprendere e di tenere presenti le variazioni, aggiunte o modifiche che si giustificheranno alla luce dell'eventuale evoluzione degli scenari, delle tecniche e dei piani organizzativi.

4.6.3

Il CESE è lieto di constatare come il documento in esame, sia nella sezione «Principali disposizioni della proposta» sia nell'articolo 5, riservi un'attenzione particolare alla trasparenza e all'affidabilità delle informazioni fornite al pubblico nell'ambito dei processi decisionali. In tal senso, la convenzione di Aarhus (7) sull'accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l'accesso alla giustizia in materia ambientale può rappresentare un punto di riferimento per i soggetti della società civile.

4.6.4

Al di là di quanto esposto sin qui e del contenuto della proposta di direttiva, occorre tenere a mente e far proprio il concetto secondo cui la sicurezza non consiste esclusivamente nel definire in modo rigoroso nuove norme tecniche e industriali. Essa deriva anche da una cultura, ossia da un insieme di pratiche che pongono la sicurezza al centro dell'attenzione, la quale porta, al di là dell'indispensabile rispetto delle procedure, a ricercare costantemente nuovi progressi nell'ambito della sicurezza e a individuare i fattori, interni ed esterni, che rischiano di pregiudicarla. Tale cultura non matura in un solo giorno e per dispiegare tutta la sua efficienza deve coinvolgere non soltanto industriali, operatori e autorità preposte ai controlli, ma anche i responsabili politici.

4.7

Lo sviluppo della sicurezza può scontrarsi con eventuali limiti nelle competenze in materia di tecnologie elettronucleari, dovuti soprattutto a carenze in termini di know-how ed esperienza e a un ambiente scientifico e tecnologico poco adatto. È dunque necessario compiere notevoli sforzi di formazione (8). Potrebbero essere effettuati trasferimenti intraeuropei di conoscenze teoriche e pratiche, integrati da misure di sostegno volte a rispondere meglio, in particolare, agli obblighi di cui agli articoli 4, 7 e 9 in materia di formazione e risorse umane. Occorrerà inoltre adoperarsi per mettere a punto una certificazione europea delle formazioni, delle qualificazioni e delle competenze in materia di gestione e di sicurezza nucleare.

4.8

Il Forum europeo sull'energia nucleare, istituito dalla Commissione e sostenuto dal Consiglio del marzo 2007, riunisce alti rappresentanti delle autorità pubbliche, membri del Parlamento europeo, esponenti del CESE e rappresentanti dei produttori di elettricità, del settore nucleare, dei consumatori, della finanza e della società civile. Funge al contempo da centro di competenze e da luogo di dibattito sulle possibilità e sui rischi connessi all'energia nucleare. Nel gennaio 2009 il Forum ha espresso una serie di suggerimenti e osservazioni (9) sulla proposta di direttiva e il CESE ritiene che sia bene trarne ispirazione, sia per la loro qualità che per il loro impatto sul grado di accettazione da parte dei cittadini e dei loro rappresentanti.

5.3.1

Definizione (1) «impianto nucleare»: il CESE suggerisce di aggiungere «e dei residui radioattivi» dopo «combustibile esaurito».

5.3.2

Definizione (8) «autorità di regolamentazione»: il CESE invita la Commissione a riprendere esattamente la definizione riportata nel glossario sulla sicurezza del 2007: «Autorità o rete di autorità che il governo di uno Stato ha dotato di poteri giuridici per dirigere il processo di regolamentazione, inclusa la concessione delle licenze, e quindi per disciplinare la sicurezza nucleare, la sicurezza radiologica, la sicurezza dei residui radioattivi e la sicurezza del trasporto».

5.3.3

Definizione (10) «reattori di potenza nuovi»: il CESE preferisce un riferimento alla costruzione di impianti dopo l'entrata in vigore della direttiva. Gli sviluppi che intervengono all'inizio della costruzione possono essere presi in considerazione dal titolare della licenza. Diversamente, qualsiasi modifica a costruzione ultimata sarà più difficile da realizzare se una tale eventualità non era già prevista in sede di progettazione e costruzione dell'impianto. Talune circostanze particolari inerenti a centrali la cui costruzione è stata interrotta e deve essere ripresa inducono il CESE a proporre la seguente formulazione: «reattori di potenza nuovi», i reattori di potenza cui viene rilasciata un'autorizzazione di costruzione (o la cui costruzione è ripresa dopo una pausa di almeno 5 anni) posteriormente all'entrata in vigore della presente direttiva.

5.4.1

Il CESE suggerisce che l'articolo sia redatto precisando prima il quadro per la sicurezza, che è l'aspetto generale, e poi la responsabilità della sua attuazione. Esso consiglia di includere nell'articolo la possibilità di ritiro delle licenze in caso di infrazione poiché ciò rientra nel quadro generale e rafforza i poteri dell'autorità di regolamentazione. Di conseguenza, l'articolo 8 non ha più ragion d'essere. Il Comitato ricorda che la Commissione ha il potere di verificare la qualità del recepimento della direttiva ed eventualmente di avviare una procedura per infrazione nei confronti degli Stati membri che non ne abbiano rispettato i principi.

5.4.2

L'articolo 3 assumerà pertanto la seguente formulazione:

5.5.1

Ai fini dell'indipendenza dell'autorità di regolamentazione, che considera particolarmente importante, il CESE propone la seguente formulazione: «Gli Stati membri assicurano che l'autorità di regolamentazione, il cui obiettivo è esclusivamente la sicurezza, sia effettivamente indipendente da tutte le organizzazioni il cui compito è promuovere o gestire impianti nucleari. Essa deve essere libera da qualsiasi influenza che possa incidere sulle attività di regolamentazione». Il riferimento al compito di «pubblicizzarne i benefici per la società» è ridondante rispetto al concetto della promozione del nucleare, e se si mantiene tale indicazione occorre menzionare altresì l'indipendenza nei confronti delle organizzazioni che militano contro il ricorso al nucleare.

6.1

Gli obiettivi dell'allegato alla direttiva sono i seguenti:

6.2

L'allegato prevede sei principi:

6.2.1

Gli Stati membri devono garantire che la responsabilità della sicurezza venga assunta dal titolare della licenza.

6.2.2

La responsabilità e la gestione della sicurezza devono essere individuate al livello più elevato dell'impresa.

6.2.3

La valutazione della sicurezza deve avvenire sin dall'inizio della costruzione di un impianto e lungo la sua intera durata di vita.

6.2.4

Gli Stati membri accertano che gli impianti nucleari vengano ottimizzati per garantire il più elevato livello di sicurezza ragionevolmente raggiungibile.

6.2.5

Gli Stati membri si accertano che vengano compiuti tutti gli sforzi necessari per prevenire e ridurre gli incidenti nucleari.

6.2.6

Tutti gli Stati membri, senza eccezione, si accertano che siano adottate le disposizioni necessarie per far fronte a situazioni di emergenza e reagire in caso di incidenti nucleari, in conformità alla direttiva 96/29/Euratom.