Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulle emissioni degli impianti industriali (prevenzione e riduzione integrate dell'inquinamento) (rifusione)

Il Consiglio, in data 25 febbraio 2008, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 175, paragrafo 1, del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulle emissioni degli impianti industriali (prevenzione e riduzione integrate dell'inquinamento) (rifusione)

La sezione specializzata Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 30 ottobre 2008, sulla base del progetto predisposto dal relatore BUFFETAUT.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 14 gennaio 2009, nel corso della 450a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 152 voti favorevoli, 2 voti contrari e 4 astensioni.

1.1 Il testo in esame viene presentato come una rifusione della direttiva attualmente in vigore. In realtà, esso è più che una semplice revisione o riassetto del testo attuale. La Commissione assicura che questa rifusione si iscrive nella logica di semplificazione dell'iniziativa «Legiferare meglio», affermazione che alcuni contestano. La normativa in esame si prefigge due obiettivi fondamentali:

2.1 Pur dando atto della riduzione delle emissioni avvenuta negli ultimi anni, la Commissione la giudica insufficiente e auspica andare oltre nella lotta alle emissioni inquinanti.

2.2 La direttiva 96/61/CE relativa alla prevenzione e riduzione integrate dell'inquinamento (IPPC) riguarda circa 52 000 impianti nell'Unione europea e, malgrado gli sforzi realizzati, le emissioni inquinanti continuano a essere ben al di là degli obiettivi fissati nella strategia tematica sull'inquinamento atmosferico.

2.3 L'inquinamento provocato dalle attività industriali contribuisce in maniera significativa alle conseguenze negative sulla salute e sull'ambiente. Circa l'83 % dell'anidride solforosa, il 34 % degli ossidi di azoto, il 25 % delle emissioni di diossina e il 23 % del mercurio provengono da questi impianti (1). Tali emissioni non interessano soltanto l'atmosfera, ma possono tradursi nel rilascio di sostanze inquinanti nell'acqua e nel suolo. Le attività industriali sono tra le maggiori consumatrici di materie prime, acqua ed energia e contribuiscono alla produzione di rifiuti. L'approccio integrato (IPPC) basato sulla procedura di rilascio delle autorizzazioni da parte dalle autorità nazionali competenti, che disciplina l'emissione di rifiuti da parte delle imprese interessate, rappresenta quindi un valido strumento per ridurre l'inquinamento.

2.4 Per la Commissione, questo approccio deve essere fondato principalmente sull'utilizzo delle migliori tecniche disponibili (Best Available Techniques — BAT): si tratta fondamentalmente di utilizzare le tecniche più efficaci per la protezione dell'ambiente in un dato settore, fermo restando che queste tecniche devono essere disponibili a livello commerciale ed essere economicamente praticabili.

2.5 Per favorire questo approccio, la Commissione organizza uno scambio di informazioni sulle BAT con gli Stati membri e le parti interessate allo scopo di elaborare documenti di riferimento (Reference Documents on Best Available Techniques — BREF) che definiscano ciò che si può considerare la migliore tecnica disponibile a livello comunitario per ciascun settore industriale. Poiché l'Ufficio IPPC ha sede a Siviglia, questo processo viene denominato processo di Siviglia.

2.6 Alcuni settori industriali (ma soltanto alcuni) rientrano inoltre nel campo d'applicazione di direttive settoriali che determinano le condizioni di esercizio e le prescrizioni tecniche considerate come requisito minimo, fissando in particolare anche dei valori limite di emissione per talune sostanze inquinanti e lasciando impregiudicata l'attuazione della direttiva IPPC.

2.7 Al termine di numerosi studi e indagini, la Commissione è giunta alla conclusione che per lottare più efficacemente contro le emissioni industriali occorre rafforzare le disposizioni in vigore. Essa è inoltre dell'avviso che nella legislazione vigente esistano delle lacune che porterebbero a un'attuazione insoddisfacente della direttiva e renderebbero difficile controllarne l'applicazione.

2.8 La Commissione propone quindi di rivedere e fondere in un'unica direttiva (direttiva sulle emissioni industriali) sette direttive distinte, allo scopo di:

riscuotono il consenso delle imprese interessate e corrispondono a un approccio globale e sistematico di miglioramento delle prestazioni ambientali dei siti industriali.

3.2 È vero che l'attuazione della direttiva del 1996 presenta differenze da uno Stato membro all'altro, ma va detto anche che essa è stata completata solo di recente (ottobre 2007 per gli impianti esistenti) e che non si dispone del distacco necessario per valutarla pienamente. Secondo la Commissione, tuttavia, dalle valutazioni effettuate su autorizzazioni specifiche e, più in generale, sulle pratiche degli Stati membri emergono numerosi problemi di attuazione, dovuti in particolare alle disposizioni poco chiare della direttiva attuale. Sempre a detta della Commissione, tutte le consultazioni e proiezioni realizzate mostrano che la situazione non migliorerà se non si modifica la legislazione. Va notato peraltro che l'attuazione della legislazione è di competenza degli Stati membri e che l'obbligo di conformità alle condizioni previste dalle autorizzazioni grava sugli impianti interessati.

3.3 L'adozione e la diffusione dei BREF risalgono già al 2001, ma c'è voluto molto tempo per tradurre questi documenti nelle lingue ufficiali dell'Unione europea. È comunque dimostrato dagli studi di attuazione che non tutte le amministrazioni nazionali hanno svolto perfettamente i loro compiti, senza che si possa attribuire la responsabilità dell'attuazione tardiva o incompleta unicamente alle industrie interessate se le condizioni per il rilascio delle autorizzazioni non sono in linea con i BREF. Sarebbe quindi auspicabile ottenere un maggiore riscontro dall'attuazione generalizzata dei BREF su tutto il territorio dell'UE, date le notevoli differenze d'approccio nel loro utilizzo.

3.4 Tutto questo può probabilmente spiegare le disfunzioni rilevate. Ci si può chiedere tuttavia se non sia prematuro intraprendere una riscrittura radicale della direttiva, visto che un certo numero di Stati membri ha rilasciato tardi le autorizzazioni di esercizio agli impianti esistenti, talvolta addirittura dopo la scadenza dei termini fissati dalla direttiva.

3.5 Ma la preoccupazione è lecita, visto che le previsioni degli Stati membri in materia di emissioni lasciano pensare che l'attuazione delle BAT, in particolare nel caso dei grandi impianti di combustione, non consentirà di conseguire gli obiettivi della strategia sull'inquinamento atmosferico.

3.6 In ogni caso, una tale rifusione deve essere intrapresa nel rispetto dei «principi di trasparenza, efficienza economica e in termini di costi, equità e solidarietà nella ripartizione degli sforzi tra gli Stati membri», per riprendere i termini usati dal Consiglio europeo.

Le BAT sono state selezionate in base al fatto che la conformità a questi parametri tecnici non comportava costi tali da minacciare la competitività dell'industria. Tale requisito è implicito nella definizione stessa delle BAT, in quanto, per essere qualificate come tali, queste tecniche «devono essere sviluppate su una scala che ne consenta l’applicazione in condizioni economicamente e tecnicamente valide nell’ambito del pertinente comparto industriale (…) purché il gestore possa avervi accesso a condizioni ragionevoli» (articolo 2, paragrafo 11 della direttiva IPPC, articolo 3, paragrafo 9 della nuova versione). Negli altri casi, ad esempio per le tecniche emergenti non considerate BAT, queste ultime rappresentavano al tempo stesso le buone pratiche e lo stato dell'arte del processo di produzione, fornendo una banca dati dei risultati delle diverse tecnologie e metodi operativi applicati nel ramo industriale interessato.

4.1.2 È importante mantenere la logica attuale: le BAT rappresentano tecniche che consentono, caso per caso, di soddisfare i requisiti normativi e, fra gli altri obiettivi, di controllare le emissioni industriali garantendo la protezione dell'ambiente e tenendo conto al tempo stesso dei costi e dei vantaggi dell'applicazione di tali tecniche. Le normative dal canto loro devono rimanere applicabili a tutti contemporaneamente nell'Unione, onde evitare la confusione generale per quanto riguarda le date di riesame delle autorizzazioni, le date di riesame dei BREF settoriali o il grado di prudenza dei settori interessati. Le BAT devono anche contribuire a ridurre le distorsioni della concorrenza.

4.1.3 Nel quadro del riesame, occorre chiarire il ruolo dei BREF: essi non definiscono i livelli di emissione, ma devono rimanere un punto di riferimento e uno strumento di progresso, consentendo, fra gli altri obiettivi, di rispettare i valori limite di emissione o le norme di qualità ambientale (acqua, aria, suolo) definite altrove. Va ricordato che, come indicato nelle linee guida ai BREF del 2005 (IPPC BREF Outline and Guide), «i BREF non prescrivono tecniche né valori limite di emissione». La definizione dei valori limite di emissione spetta alla politica economica e ambientale dell'UE. Infine, questi strumenti non devono precludere la necessaria flessibilità in funzione delle condizioni locali e tecniche.

4.2.1 Si tratta di un processo aperto e fondato sulla concertazione, quantunque non democratico nel senso stretto del termine. Vi sono rappresentate, o possono esserlo, le tre parti interessate «classiche» — Stati, esperti tecnici e organizzazioni non governative. Si tratta sempre però di un processo «verticale», con pochi scambi tra rami industriali. I redattori dei BREF si avvicendano ed è raro (nel caso della Commissione e gli Stati membri) che siano le stesse persone a redigere versione successive dei BREF o BREF di settori diversi. Ciò comporta una perdita di conoscenze e di know-how per quanto riguarda le tecniche utilizzate nell'affrontare talune sostanze del tipo «mortale» (NOx, CO, CO2, ecc.) o globale (SOx, metalli, polveri), che dovrebbero essere comunicate al Forum per lo scambio di informazioni (Information Exchange Forum — IEF). Il processo di Siviglia ha tuttavia il merito di valutare periodicamente i risultati registrati dai settori industriali. Un maggiore coinvolgimento offrirebbe agli Stati membri l'opportunità di migliorarne il funzionamento: potrebbero infatti apportarvi i dati raccolti in occasione delle ispezioni che hanno l'obbligo di effettuare.

4.3.1 Un impianto può rientrare nel campo d'applicazione di più BREF contemporaneamente. Bisogna dunque assicurarsi che il riesame periodico dei BREF e la frequenza del riesame delle autorizzazioni, che possono tradursi in una modifica delle disposizioni, siano compatibili con i cicli di ammortamento degli impianti. Anche in questo caso, l'unica soluzione adatta è una regolamentazione/programmazione di tipo legislativo. Le tecniche emergenti vi troveranno tanto più facilmente impiego se le sfide saranno state precisate in anticipo. Allo stesso modo, una BAT sarà tanto più efficace quanto più seguirà l'evoluzione delle tecniche: appare tuttavia impensabile di imporre modifiche negli investimenti con la stessa frequenza con cui vengono riesaminati i BREF. Spetta dunque al legislatore europeo stabilire uno scadenzario coerente, alla luce dei risultati ottenuti e dei progressi tecnici: questo compito non può infatti essere delegato al processo di Siviglia.

Il nuovo testo introduce il concetto di tecnica emergente. Ciò che contraddistingue una tecnica emergente è la necessità di essere testata in un contesto industriale reale: essa può infatti apparire promettente in laboratorio o persino in impianti pilota, ma rivelarsi poi insoddisfacente nel normale utilizzo. Bisogna dunque assicurarsi che sia chiaro che l'introduzione di questo concetto nel testo è da intendersi come uno strumento per stimolare l'innovazione al fine di testare tecniche nuove, e non come un preludio alla definizione di nuovi riferimenti.

Il nuovo testo mantiene il principio dell'adeguamento al contesto locale e alle specifiche condizioni di esercizio e sceglie di procedere per deroghe. Questo sistema, pur lasciando alle autorità competenti una certa flessibilità per tenere conto di condizioni specifiche, è più rigido del precedente. È importante che la definizione delle BAT sia il frutto di una discussione autentica e trasparente tra le amministrazioni locali e nazionali e le industrie interessate.

Bisognerà vigilare affinché l'integrazione non dia luogo a un testo particolarmente gravoso e complesso, andando così nel senso opposto all'obiettivo di semplificazione perseguito. L'integrazione delle direttive settoriali nella proposta di direttiva in esame varia piuttosto sensibilmente da una direttiva all'altra, principalmente per quanto riguarda i valori limite di emissione, la ragione principale essendo quella di avvicinare i valori limite di emissione ai valori ottenuti dalle BAT. Chiarezza e coerenza, sia per gli Stati membri che per gli operatori interessati, devono rimanere un obiettivo essenziale di tale integrazione, che consente anche di diminuire gli oneri amministrativi inutili.

La proposta di direttiva in esame propone un maggiore ricorso alla procedura di comitato, in particolare nella definizione dei criteri di deroga ai BREF. Quale sarà quindi il ruolo delle parti interessate? E quale ruolo verrà attributo all'IEF e all'Ufficio IPPC di Siviglia? C'è da temere che in futuro l'industria europea sarà sempre più restia a fornire all'Ufficio IPPC informazioni pertinenti sulle BAT, mentre fino a oggi tale collaborazione era stata accolta unanimemente come un successo europeo. Inoltre, la procedura di comitato è una procedura piuttosto opaca, generalmente poco apprezzata dal Parlamento europeo. Il suo uso dovrebbe quindi essere circoscritto alla modifica di elementi secondari della legislazione.

Il nuovo testo prevede l'obbligo di ripristino delle condizioni esistenti sul sito prima dell'avvio dell'impianto. La grande diversità dei suoli europei presuppone l'applicazione del principio di sussidiarietà, con un maggiore margine di manovra per le autorità nazionali. L'opzione migliore sembra essere quindi quella di bonificare il sito creando condizioni che corrispondano al previsto uso futuro.

Il testo prevede che entro due mesi dal termine delle ispezioni le autorità pubblichino la relativa relazione. Si tratta di un termine troppo breve: è opportuno infatti dare all'industriale interessato tempo a sufficienza per presentare le sue osservazioni e definire un piano d'azione ed è inoltre opportuno che questi elementi siano resi pubblici.

La data prevista per l'applicazione della direttiva (gennaio 2016) appare troppo ravvicinata alla luce dell'esperienza dell'attuazione della direttiva IPPC vigente. Inoltre, attualmente è in via di elaborazione una serie di progetti di direttive europee la cui applicazione è prevista per il 2020 (riesame della direttiva sui limiti nazionali di emissione, attuazione del green package agreement). Per il 2020 è inoltre fissata anche la definizione dei nuovi obiettivi del protocollo di Göteborg, in via di revisione presso la Commissione economica per l'Europa dell'ONU a Ginevra.

Sarebbe più coerente armonizzare la proposta di direttiva con le altre norme ambientali proponendo il 2020, anziché il 2016, come data di attuazione.

5.1 Se è vero che la direttiva IPPC è stata attuata in modo insoddisfacente, va detto anche che sarebbe opportuno impegnarsi quanto più possibile con gli Stati membri e le altre parti interessate per migliorare rapidamente la qualità dell'attuazione della direttiva attuale affinché questa possa servire da fondamento concreto per la rifusione, prevista nella comunicazione della Commissione e nel piano d'azione 2008-2010 sull'attuazione della legislazione relativa alle emissioni industriali. La revisione del testo dovrebbe essere finalizzata al conseguimento di obiettivi di efficacia ambientale ed economica, trasparenza, concertazione con i soggetti interessati, equilibrio tra costi e benefici, e rispetto dei principi di equità e solidarietà nella ripartizione degli sforzi tra gli Stati membri.

5.2 La rete IMPEL potrebbe contribuire a migliorare l'attuazione della direttiva attuale, mentre una traduzione ufficiale dei documenti BREF nelle lingue dell'Unione dovrebbe concorrere a migliorare la comprensione di questi ultimi e quindi la loro applicazione a livello nazionale. Bisognerebbe inoltre adoperarsi, in collaborazione con l'Ufficio IPPC di Siviglia, per evitare che nei BREF siano inserite opinioni divergenti che intacchino la coerenza e la pertinenza di questi documenti a livello europeo.

Bruxelles, 14 gennaio 2009

Il Presidente del Comitato economico e sociale europeo

Mario SEPI