1.1.

In virtù dell’articolo 248 del trattato CE, la Corte dei conti presenta al Parlamento europeo e al Consiglio una dichiarazione concernente l’affidabilità dei conti e la legittimità e la regolarità delle operazioni sottostanti (DAS). Il trattato dà inoltre la facoltà alla Corte di completare questa dichiarazione con valutazioni specifiche per ciascuno dei principali settori di attività dell'UE.

1.2.

I lavori attinenti all’affidabilità dei conti delle Comunità europee hanno lo scopo di acquisire elementi probatori sufficienti per poter stabilire in quale misura le entrate, le spese, le attività e le passività siano state registrate correttamente e se i conti annuali riflettano fedelmente la situazione finanziaria al 31 dicembre 2007, nonché i risultati delle operazioni e i flussi di cassa per l’esercizio concluso a tale data (cfr. paragrafi da 1.6 a 1.31).

1.3.

I lavori di audit della Corte riguardanti la legittimità e la regolarità delle operazioni sottostanti i conti 2007 sono finalizzati a raccogliere elementi probatori sufficienti ed adeguati, diretti o indiretti, che consentano di esprimere un giudizio sulla conformità delle operazioni alle disposizioni normative o contrattuali applicabili e sull’esattezza degli importi calcolati (cfr. paragrafi da 1.32 a 1.54 del presente capitolo per le questioni orizzontali e i capitoli 2 e 4-11 per informazioni dettagliate).

1.4.

Ancora una volta, la Corte ha valutato i progressi compiuti dalla Commissione per rafforzare il proprio sistema di controllo interno e il seguito dato ai piani d’azione adottati nel contesto della «tabella di marcia» (roadmap) per un quadro di controllo interno integrato (cfr. capitolo 2).

1.5.

Inoltre, in mancanza di indicatori della Commissione per una serie di anni e per integrare quelli forniti per il 2007 (9), la Corte ne presenta alcuni che permettono di monitorare i progressi compiuti nel miglioramento dei controlli interni, sia complessivamente che per ciascun settore delle entrate e delle spese (cfr. allegati al presente capitolo e ai capitoli 2 e 4-11).

1.6.

Le osservazioni della Corte vertono sui conti annuali dell’esercizio finanziario 2007, compilati dal contabile della Commissione e approvati da quest’ultima conformemente all’articolo 129 del regolamento finanziario del 25 giugno 2002 (10) e trasmessi alla Corte il 28 luglio 2008. I conti comprendono i «rendiconti finanziari consolidati» — che contengono, in particolare, lo stato patrimoniale, in cui figurano le attività e le passività alla chiusura dell'esercizio ed il conto del risultato economico — e le «relazioni consolidate sull’esecuzione del bilancio», riguardanti le entrate e le spese dell’esercizio.

1.7.

Nel 2007, per il terzo anno consecutivo, i conti annuali sono stati redatti in base alle norme della contabilità per competenza, adottate dalle Comunità europee nel 2005 in ottemperanza alle disposizioni del regolamento finanziario (in particolare, gli articoli da 123 a 138). Le principali modifiche apportate rispetto ai conti annuali degli esercizi 2005 e 2006 sono le seguenti:

—

l'estensione del consolidamento è passata dalle 16 agenzie consolidate del 2005 a 26 agenzie nel 2007 (erano 24 nel 2006);

—

sono state raggruppate le informazioni fornite sulle diverse forme di recupero di spese indebite da parte della Commissione;

—

è stata fornita una riconciliazione tra il risultato di bilancio e quello economico;

—

quest'anno, per la prima volta, i contabili delle altre istituzioni ed organismi hanno trasmesso al contabile della Commissione una «lettera di trasmissione», debitamente firmata, sostanzialmente simile, nella maggior parte dei casi, alla dichiarazione (management representation letter) (11) trasmessa dal contabile della Commissione.

1.8.

Il contabile della Commissione ha trasmesso alla Corte una dichiarazione (representation letter) nella quale conferma che i conti consolidati sono, malgrado alcune limitazioni, completi e affidabili (cfr. tuttavia i paragrafi da 1.29 a 1.31) e che la maggior parte dei sistemi locali della Commissione sono stati convalidati (cfr. tuttavia i paragrafi 1.13 e 1.16).

1.9.

Il passaggio alla contabilità per competenza, e le notevoli modifiche che ne derivano per quel che riguarda la struttura ed il contenuto dei conti delle Comunità europee, richiedono alla Commissione un processo di adattamento pluriennale. Negli audit dei conti del 2007, la Corte ha prestato particolare attenzione ai cambiamenti introdotti a seguito della modernizzazione in corso della contabilità delle Comunità (12). L'audit ha esaminato in particolare i seguenti elementi (13):

—

l’analisi delle misure adottate nell’ambito della Commissione per porre rimedio alle carenze rilevate nel nuovo quadro per l’informativa finanziaria e nei sistemi contabili di talune istituzioni e direzioni generali (14), al fine di stabilire se contribuiscano a fornire una ragionevole garanzia riguardo all’esattezza e alla veridicità dei conti. A tale fine, essa ha analizzato, in particolare, le basi per le convalide (ai sensi dell'articolo 61 del regolamento finanziario) da parte degli ordinatori dei conti per l'esercizio 2007 di loro competenza, la convalida del contabile per la metodologia utilizzata per la separazione degli esercizi e lo stato di preparazione dei sistemi locali di gestione finanziaria che forniscono i dati per i conti della Commissione (cfr. i paragrafi da 1.13 a 1.18);

—

la verifica dell’affidabilità dei conti per l’esercizio 2007, concentrandosi sugli elementi per i quali erano state formulate riserve nel contesto della dichiarazione di affidabilità 2006 (15) (prefinanziamenti, fatture/dichiarazioni di spesa e separazione degli esercizi). Tale verifica è stata effettuata mediante esami analitici e test di convalida su campioni statistici rappresentativi (cfr. paragrafi 1.23, 1.24, 1.25 e 1.26).

1.10.

Al fine di consolidare il passaggio alla contabilità per competenza, il contabile della Commissione ha adottato una serie di misure. Uno studio pilota sulla qualità dei dati contabili, avviato nel luglio 2006, è stato completato. Di conseguenza, il contabile della Commissione ha ultimato una serie di misure, rese note a tutte le direzioni generali nel marzo 2007, la cui finalità è di migliorare l’ambiente di controllo contabile a livello di singole direzioni generali. Esse comprendono lo sviluppo di un'analisi del rischio contabile, l'introduzione di esercizi di revisione contabile basati sul rischio, la produzione di specifici manuali contabili e la documentazione dei file di chiusura contabile a fine anno. Il progetto si applica per la prima volta ai conti annuali del 2007.

1.11.

Tali misure hanno contribuito a rafforzare il quadro per l’informativa finanziaria e i sistemi contabili. Persistono tuttavia alcune carenze che rischiano di compromettere la qualità dei dati contabili (cfr. paragrafi da 1.13 a 1.18). Si è inoltre rilevato che gli orientamenti per l’ambiente di controllo contabile emanati dal contabile della Commissione non sono stati pienamente applicati per il calcolo relativo alla separazione degli esercizi da parte di un numero limitato di direzioni generali operative.

1.11.

Anche se sono state individuate carenze relative alla qualità di alcuni dati contabili, esse non hanno avuto effetti significativi sull’attendibilità dei conti.

1.12.

La tabella 1.1 illustra il seguito dato alle riserve, espresse dalla Corte nella dichiarazione di affidabilità per l’esercizio finanziario 2006, riguardanti l’affidabilità dei conti, e le altre questioni sollevate dalla Corte e successivamente in parte risolte (o in attesa di esserlo), nell’ambito delle misure prese dalla Commissione per consolidare il passaggio alla rinnovata contabilità per competenza.

1.13.

Molte direzioni generali usano i propri sistemi informatici locali per la gestione finanziaria e per la registrazione di operazioni successivamente trasmesse al sistema contabile centrale (ABAC) tramite un’interfaccia.

1.13.

In una situazione in costante evoluzione, l’équipe di convalida dei servizi di contabilità deve seguire questa evoluzione e ha introdotto, come è stato segnalato l’anno scorso, una procedura di convalida dei cambiamenti nei sistemi locali.

1.14.

Per l’esercizio 2007, i servizi del contabile della Commissione hanno monitorato il seguito dato ai risultati dei controlli relativi all’esercizio precedente (16). Inoltre, nel quadro di un piano di controlli a rotazione che mira a coprire a medio termine tutti i servizi della Commissione, sono stati sottoposti ad un controllo approfondito altri sei servizi (17). Sono stati sottoposti a controllo anche altri due servizi (18), ma le relazioni al riguardo non sono state finalizzate in tempo utile per la relazione di convalida globale del contabile della Commissione per il 2007.

1.14.

L’équipe di convalida dei servizi di contabilità segue i problemi evidenziati nelle relazioni precedenti, per garantire che le raccomandazioni vengano applicate e che la qualità dei sistemi locali di gestione finanziaria migliori costantemente.

1.15.

Per l'esercizio finanziario 2007, il contabile della Commissione, come indicato nella sua dichiarazione (cfr. paragrafo 1.8), non è ancora stato in grado di convalidare i sistemi locali della direzione generale dell'Istruzione e della cultura (19) e della direzione generale delle Relazioni esterne (20) ed ha dovuto convalidare con riserve il sistema locale dell'Ufficio di cooperazione EuropeAid (21). La riserva di carattere non contabile espressa per il Centro comune di ricerca (22) nel 2006 è stata mantenuta anche per l'esercizio 2007. La quantità e l'importanza delle questioni orizzontali e dei problemi che richiedono un ulteriore esame resta praticamente invariata rispetto agli esercizi precedenti (23).

1.15.

Per quanto riguarda le direzioni generali Relazioni esterne e Istruzione e cultura, l’opera di convalida non è ancora completata.

1.16.

L’audit della Corte ha confermato la fondatezza delle decisioni del contabile della Commissione: i problemi e le questioni in sospeso erano importanti.

1.17.

Al momento del passaggio alla contabilità per competenza, il contabile della Commissione ha invitato i servizi della Commissione ad effettuare verifiche ex post sui metodi di separazione degli esercizi, se del caso (24), combinando i dati provenienti da fonti di bilancio con quelli della contabilità generale, al fine di verificare l'adeguatezza dei metodi applicati. Delle nove direzioni generali esaminate (25), sei sono state parzialmente interessate da queste verifiche che rappresentano meno del 20 % dell'importo complessivo relativo alla separazione degli esercizi, una ha migliorato le procedure verificando e correggendo le proprie procedure di separazione degli esercizi (26), altre hanno verificato la metodologia ma hanno rinviato le azioni correttive (27), mentre alcune direzioni generali (28) non hanno ancora effettuato verifiche ex post sui metodi di separazione degli esercizi. Ciò può determinare imprecisioni nei dati contabili.

1.17.

Secondo il contabile, i dati erano sufficientemente accurati per i conti definitivi.

1.18.

Alcune direzioni generali (che rappresentano all'incirca il 20 % dell'importo complessivo relativo alla separazione degli esercizi), separano gli esercizi per le spese da pagare con un metodo pro rata temporis (29). Tuttavia, se sono inesatte o non vengono aggiornate le date dei contratti nei sistemi contabili usate come base dei calcoli relativi alla separazione degli esercizi, si producono conseguenze negative per l'affidabilità dei conti.

1.18.

Il piano di controllo della qualità della principale direzione generale coinvolta si concentrava sulle date relative alle attività. Sono stati esaminati 935 contratti e, tra questi, tutti i contratti di lunga durata. Pertanto, i restanti errori relativi alle date dei contratti riguardano contratti di breve durata, caratterizzati da un’incidenza molto minore sulla separazione degli esercizi rispetto agli anni scorsi. All’interno del campione di 20 transazioni analizzato dalla Corte, si rilevano 3 errori imputabili a date dei contratti sbagliate. Rispetto agli anni precedenti, ciò rappresenta un miglioramento.

1.19.

Nel corso del 2007, la Commissione ha adottato misure per garantire che i nuovi pagamenti a titolo di prefinanziamento e le relative garanzie, nonché le nuove fatture/dichiarazioni di spesa, siano registrati in maniera completa e corretta.

1.20.

L'audit della Corte su prestiti, inventari, crediti a lungo termine, tesoreria ed equivalenti di tesoreria, benefici per i dipendenti, accantonamenti, altre passività e riserve a lungo termine e finanziarie, non ha rilevato inesattezze significative. Sono stati tuttavia individuati una serie di errori relativi ad altri elementi che vengono presentati qui di seguito.

1.21.

L'Autorità di vigilanza del GNSS (30) europeo (GSA), agenzia dell'UE creata nel 2004 (31), è subentrata ufficialmente nei compiti (32) della ex Impresa comune Galileo (GJU) dal 1o gennaio 2007. Era stato inizialmente previsto che il nuovo organismo operasse come una partnership pubblico/privato; ma, a seguito di una decisione del Consiglio nel novembre 2007, il programma Galileo verrà ora finanziato dal bilancio dell'UE. Alla fine del 2007, nonostante la firma di accordi (33) tra le parti interessate (GJU, Agenzia spaziale europea, Autorità), la proprietà delle attività del progetto non era ancora stata completamente trasferita dalla GJU all'Autorità e non era stato stabilito un elenco delle attività di Galileo detenute dall'Agenzia spaziale europea. La Corte non ha pertanto formulato un giudizio sull'affidabilità dei conti dell'Autorità per l'esercizio chiuso al 31 dicembre 2007.

1.21.

Alla fine del 2007, nonostante la firma di accordi tra le parti interessate (Impresa comune Galileo, Agenzia spaziale europea, GSA), la proprietà delle attività dei progetti non era stata del tutto trasferita dall'ESA alle Comunità europee. Permanendo incertezze e ritardi nel trasferimento delle attività, per prudenza le Comunità europee non hanno registrato le attività del programma nel proprio bilancio. Le attività saranno registrate non appena saranno risolti i problemi di trasferimento.

1.22.

Nei rendiconti finanziari consolidati delle Comunità europee, tutte le operazioni su capitali di rischio (218 milioni di euro al 31 dicembre 2007) figurano come «investimenti a lungo termine» (attività disponibili per la vendita). Esse vengono mantenute al loro costo storico al netto degli accantonamenti per la perdita di valore, in quanto non è attualmente possibile valutarne in maniera affidabile il giusto valore. Anche se tale metodo di valutazione è accettabile, date le circostanze, esso non viene però applicato in maniera coerente. La Corte ha rilevato che le riduzioni di valore si basano solo sulle minusvalenze, mentre le stime provvisorie per le perdite di valore di cui disponeva il gestore delle operazioni (Banca europea per gli investimenti) non erano state trasmesse alla Commissione (34).

1.22.

Le norme in materia di presentazione delle relazioni e di contabilità sono considerevolmente cambiate durante il periodo corrispondente ai mandati MEDA che coprono queste operazioni di capitali di rischio. La Banca europea per gli investimenti (BEI) e la Commissione hanno seguito gli sviluppi e stanno esaminando insieme la situazione per trovare la soluzione più vantaggiosa dal punto di vista del rapporto costo/benefici e stanno inoltre tenendo conto delle informazioni disponibili in applicazione dei contratti firmati con i beneficiari finali numerosi anni fa (e che quindi non includono le attuali norme in materia di presentazione delle relazioni). Tale esame ha confermato che l’attuale esercizio di valutazione delle operazioni relative ai capitali di rischio è un’attività difficile e che richiede molto tempo, a causa del numero elevato delle transazioni e della loro complessa struttura a cascata. La BEI ha inoltre sottolineato che la valutazione delle operazioni relative ai capitali di rischio si basa, nella misura del possibile, sui principi contabili internazionali, in particolare sullo IAS 39.

1.23.

Per la rubrica in questione, l’audit svolto dalla Corte su di un campione statistico rappresentativo di 150 operazioni di prefinanziamento registrate nel sistema contabile, ha individuato un basso livello di errori in termini di incidenza finanziaria. Tuttavia, la frequenza di tali errori evidenzia la necessità di migliorare ulteriormente l'esattezza dei dati contabili di base a livello delle direzioni generali operative. I tipi di errore più frequenti sono i seguenti:

—

i prefinanziamenti non sono registrati in base ai differenti tipi di gestione illustrati nelle note dei rendiconti finanziari;

—

importi di prefinanziamento sono restati aperti nonostante fossero stati utilizzati dai beneficiari prima della chiusura dell'esercizio.

1.24.

Lavori di audit complementari sull’identificazione e sulla convalida dei prefinanziamenti hanno inoltre evidenziato, a livello dello stato patrimoniale, i seguenti problemi in materia di esaustività/esattezza:

1.24.

—

alcuni pagamenti sono stati registrati come spese nel conto del risultato economico mentre avrebbero dovuto essere registrati come prefinanziamenti nello stato patrimoniale;

—

alcuni prefinanziamenti sono restati nello stato patrimoniale nonostante fossero disponibili le informazioni pertinenti, quali i certificati di audit, per procedere alla loro liquidazione registrando le spese corrispondenti nel conto del risultato economico. Si è inoltre rilevato un trattamento incoerente per quel che riguarda la liquidazione dei prefinanziamenti. La direzione generale della Società dell'informazione e dei media procede correttamente alla liquidazione dei prefinanziamenti nel caso di dichiarazioni di spesa non accompagnate da certificati di audit, mentre la direzione generale Ricerca, nelle stesse circostanze, mantiene aperto il prefinanziamento.

—

La Commissione concorda con la Corte che la pratica migliore consiste nel liquidare gli importi di prefinanziamento nel minor tempo possibile e il suo obiettivo è che tutti i servizi agiscano in tal modo non appena dispongano della documentazione sufficiente. Nel frattempo, la registrazione contabile a fine esercizio garantisce che la pratica oggetto delle critiche non incida sull’attendibilità dei conti.

Inoltre, la direzione generale Società dell’informazione e media e la direzione generale della Ricerca stanno cooperando per individuare una modalità comune per affrontare il problema conformemente alle raccomandazioni dei servizi contabili.

1.25.

Per la rubrica in questione, l’audit svolto dalla Corte su di un campione statistico rappresentativo di 150 fatture/dichiarazioni di spesa estratto dalla popolazione dei debiti a breve registrati nel sistema contabile, ha individuato un basso livello di errori in termini di incidenza finanziaria. Tuttavia, la frequenza di tali errori evidenzia la necessità di migliorare ulteriormente l'esattezza dei dati contabili di base a livello delle direzioni generali operative. La maggior parte degli errori riguarda l'iscrizione di importi errati per fatture o dichiarazioni di spesa.

1.26.

Si sono notati ritardi significativi nel trattamento di alcune fatture e dichiarazioni di spesa. Ciò incide sui conti, in quanto i ritardi nell'esaminare l'ammissibilità delle fatture impediscono di avviare la procedura di liquidazione dei prefinanziamenti. Ciò può causare inesattezze nella posizione debitoria verso terzi e l'iscrizione di un importo di spesa, in base ad una stima di separazione degli esercizi, in luogo di un importo giustificabile da fatture già ricevute.

1.27.

La registrazione di pagamenti sotto un tipo di gestione erroneo incide sull'esatta ripartizione delle spese per tipo di gestione nelle note del conto del risultato economico e nell'informativa di settore (cfr. anche paragrafo 1.23).

1.28.

Anche se le note esplicative che corredano i conti annuali contengono informazioni sul fatto che alcune operazioni saranno probabilmente rettificate in una data successiva dai servizi della Commissione o dagli Stati membri, gli importi ed i settori di spesa che possono fare oggetto di ulteriori procedure di verifica e liquidazione dei conti (35) non vengono ancora identificati nelle note.

1.28.

Il regolamento finanziario e i regolamenti settoriali relativi all'agricoltura e ai fondi strutturali conferiscono alla Commissione il diritto di verificare tutte le spese nel corso di diversi anni dopo che tali spese sono state sostenute. Ciò non deve comportare che, in virtù di tale diritto, tutte le spese in questione debbano essere accettate. Qualora sia impossibile quantificare gli importi dei recuperi potenziali, essi vengono indicati nelle note 5.3 e 5.4 che accompagnano i conti consolidati.

1.29.

A seguito di una raccomandazione della Corte, nelle note dei rendiconti finanziari vengono fornite maggiori informazioni in materia di recupero di pagamenti indebitamente versati. Tuttavia, le note dei rendiconti finanziari non contengono ancora informazioni complete ed affidabili sulle rettifiche finanziarie effettuate dagli Stati membri. Esse forniscono tali informazioni in particolare per le regolarizzazioni, i recuperi ed i recuperi pendenti nel settore delle azioni strutturali (36). A causa dell'elevata percentuale di spese non ammissibili, ripetutamente indicata nelle relazioni annuali della Corte, e per ragioni di compatibilità ai fini di offrire un’immagine fedele della situazione, la Corte ritiene che sia importante che le note allegate ai conti forniscano informazioni adeguate su questi meccanismi di rettifica finanziaria.

1.29.

Il capitolo 6 dei conti annuali 2007 contiene una panoramica delle procedure attualmente attuate per il recupero dei pagamenti indebitamente versati e presenta una stima molto precisa dell’importo totale di tali recuperi, compresi i recuperi effettuati dagli Stati membri relativi alla spesa agricola.

1.30.

Sulla base dell'esame del lavoro degli organismi di certificazione (37), la Corte ribadisce (38) i propri dubbi riguardo l'esattezza dei crediti nei confronti degli Stati membri nel settore dell'agricoltura. La Corte nota inoltre che le diverse politiche applicate dagli organismi pagatori in merito alla data di riconoscimento dei debiti causano una presentazione incoerente del valore complessivo degli stessi (cfr. paragrafi 5.44 e 5.45).

1.30.

La Commissione ritiene che le informazioni ricevute dagli Stati membri in materia di crediti nel settore agricolo siano sufficientemente affidabili ai fini di liquidazione e contabilità.

1.31.

Inoltre, le note allegate ai conti non indicano i recuperi effettuati tramite detrazione da un pagamento successivo (compensazione).

1.31.

Come indicato nelle note ai conti, i sistemi informativi non hanno permesso l’individuazione di tali informazioni per il 2007. Nel 2008, la Commissione ha modificato tali sistemi in modo tale che tutti i recuperi tramite detrazione da un pagamento successivo possano essere individuati e spiegati.

1.32.

A seguito dell'introduzione da parte della Commissione di procedure di formazione del bilancio per attività (ABB, Activity Based Budgeting) e di gestione per attività (ABM, Activity Based Management), la Corte ha deciso di ristrutturare le proprie valutazioni specifiche ai fini della DAS suddividendo il bilancio in maniera da articolarle per gruppi di politiche corrispondenti a quelli dell'ABB (cfr. tabella 1.2 ).

1.33.

La Corte utilizza un modello di affidabilità basato su due fonti probatorie principali:

1.33.

a)

un esame del funzionamento dei sistemi di supervisione e controllo applicati da istituzioni dell'UE, Stati membri, regioni, paesi terzi, ecc., per la riscossione e l’erogazione dei fondi UE; tali sistemi devono permettere di ottenere informazioni rappresentative sull’attuazione e il funzionamento dei controlli chiave per quel che riguarda la loro capacità di prevenire o individuare e rettificare gli errori;

b)

controlli, basati su campioni statistici rappresentativi di operazioni sottostanti concernenti sia le entrate che le spese, svolti sino al livello del beneficiario finale e intesi a fornire elementi probatori diretti sulla legittimità e regolarità dei pagamenti.

b)

Conformemente alla normativa applicabile (46), la Commissione procede ad un ciclo di controlli relativi alle spese finanziate dalla Comunità che può durare diversi anni. Essa applica, a titolo di esempio, procedure di liquidazione dei conti in agricoltura, meccanismi di correzioni finanziarie per quanto riguarda le misure strutturali e recuperi nell'ambito delle politiche interne e delle azioni esterne. Gli errori individuati nel corso di un progetto pluriennale e i relativi pagamenti indebitamente versati possono essere recuperati in un anno successivo a quello oggetto di esame, ad esempio riducendo il pagamento finale in misura pari all’errore riscontrato.

L’applicazione di tali procedure da parte degli Stati membri e della Commissione e le altre misure attuate forniscono, con i limiti descritti nelle relazioni di attività del 2007, una garanzia ragionevole che le risorse assegnate alle attività della Commissione siano state usate allo scopo previsto e conformemente ai principi della sana gestione finanziaria. Le procedure di controllo attuate offrono le garanzie necessarie per quanto riguarda la legittimità e la regolarità delle transazioni sottostanti.

In tal modo, la Commissione assume la propria responsabilità finale per quanto riguarda l’esecuzione del bilancio, conformemente all’articolo 274 del trattato CE.

La Commissione accoglie favorevolmente il fatto che la Corte insista maggiormente sull’esame delle misure adottate per individuare e correggere gli errori, soprattutto tramite rettifiche finanziarie, liquidazioni e recuperi. La Commissione ha compiuto notevoli sforzi per migliorare la qualità dei dati relativi ai recuperi effettuati dagli Stati membri e sta attualmente portando avanti un lavoro di verifica della completezza e dell'accuratezza di detti dati.

Vi è stato pertanto un miglioramento dal punto di vista della disponibilità di elementi affidabili che comprovino l'attività dei meccanismi correttivi pluriennali. Nelle note dei conti annuali delle Comunità europee per l'esercizio 2007, la Commissione ha incluso un nuovo capitolo relativo al recupero dei pagamenti indebiti. Il capitolo intende fornire un quadro della procedura esistente in materia di recupero di pagamenti indebiti e presentare una stima per quanto possibile esatta dell'importo totale recuperato.

1.34.

Queste fonti principali possono essere integrate da altre due fonti:

a)

l’analisi delle relazioni annuali di attività, delle dichiarazioni dei direttori generali della Commissione e della loro sintesi, che indicano se la Commissione dispone della ragionevole garanzia che i sistemi in atto garantiscono la legittimità/regolarità delle operazioni sottostanti;

b)

l’esame del lavoro svolto da altri auditor, ovvero da quei revisori che non partecipano, per definizione, al processo di gestione e di controllo della Comunità (quali, ad esempio, le istituzioni superiori di controllo negli Stati membri o nei paesi terzi) (47).

1.35.

Gli errori possono riguardare una «condizione per il pagamento» o un «altro criterio di conformità». In generale, le condizioni per il pagamento non sono rispettate quando non vengono soddisfatti gli specifici obblighi giuridici di un regime di aiuto o di un contratto. Gli altri criteri di conformità si riferiscono invece a condizioni specifiche da rispettare, derivanti da obiettivi connessi alle politiche comunitarie (protezione dell'ambiente, buone pratiche agricole, ecc.) o da esigenze dei sistemi (numero minimo di controlli, strutture e procedure prescritte, ecc.).

1.36.

La Corte classifica gli errori come «quantificabili» o «non quantificabili». La prima categoria comprende gli errori che hanno un'incidenza finanziaria diretta e misurabile sull'importo delle operazioni sottostanti finanziate dal bilancio dell'UE (48).

1.37.

Nella stima dell'incidenza finanziaria degli errori per l'insieme della popolazione, vengono presi in considerazione solamente gli errori quantificabili. Nella presente relazione, la frequenza degli errori si riferisce sia agli errori quantificabili che a quelli non quantificabili (49).

1.38.

Nei settori «Entrate», «Affari economici e finanziari» e «Spese amministrative e di altra natura», nei quali i sistemi di supervisione e controllo sono, complessivamente, applicati in modo adeguato e corretto (cfr. paragrafi 4.40-4.41, 10.32-10.33 e 11.25), la Corte stima che gli errori abbiano un'incidenza finanziaria inferiore al 2 % degli importi complessivi (cfr.  tabella 1.3 ). L’esame da parte della Corte delle dichiarazioni dei direttori generali e degli ordinatori delegati ha confermato che non vi era motivo di esprimere riserve, se non di lieve entità (cfr. paragrafi 2.6, 2.7 e 2.9 e la tabella 2.1 ).

1.38.

Secondo le conclusioni della relazione sintetica del 2007, tenuto conto dei limiti individuati nelle relazioni annuali di attività del 2007, i sistemi di controllo interni in vigore forniscono ragionevoli garanzie che le risorse assegnate alle attività della Commissione siano state impegnate secondo lo scopo cui erano state destinate e conformemente ai principi della sana gestione finanziaria.

1.39.

Nei settori «Agricoltura e risorse naturali», «Coesione», «Ricerca, energia e trasporti», «Aiuti esterni, sviluppo e allargamento» ed «Istruzione e cittadinanza», in cui i sistemi di supervisione e controllo sono, nella migliore delle ipotesi, solo parzialmente soddisfacenti, (cfr. paragrafi 5.50-5.55, 6.32, 7.40-7.41, 8.31-8.32 e 9.25), la Corte stima che gli errori abbiano un'incidenza finanziaria superiore al 2 % della spesa complessiva (55) (cfr.  tabella 1.3 ). L’esame, da parte della Corte, delle dichiarazioni dei direttori generali ha inoltre confermato che, per i settori in questione, sono state formulate importanti riserve, oppure che, a giudizio della Corte, sarebbe stato opportuno esprimerle (cfr. paragrafi da 2.6 a 2.11 e tabella 2.1 ).

1.39.

La Commissione intende garantire che i sistemi di supervisione e di controllo individuino e correggano efficacemente gli errori, tenendo conto dei costi e dei benefici dei controlli che devono essere realizzati in loco. Il piano d’azione relativo al quadro di controllo interno integrato è stato ampiamente attuato e si rilevano miglioramenti graduali. L’impatto generale si manifesterà a lungo termine.

1.40.

Rispetto agli anni precedenti, si sono osservati i seguenti cambiamenti: una riduzione del livello di errore stimato, in base al campione, per le politiche comunitarie precedentemente raggruppate nell’ambito delle «Politiche interne» (58) e «Azioni esterne» (59) (cfr. tabella 1.3 ). Il valore della spesa agricola coperta dal SIGC è notevolmente aumentato a seguito dell'inclusione di alcuni settori di spesa a più alto rischio, tra cui l'olio d'oliva. La Corte tuttavia conclude che il SIGC, ove correttamente applicato e quando vengono immessi nel sistema dati esatti ed affidabili per quel che riguarda i pagamenti RPU basati sui diritti assegnati, rappresenta ancora un sistema di controllo efficace per limitare il rischio di spese irregolari. La recente introduzione nell'RPU di regimi di sostegno, come ad esempio quelli relativi all'olio d'oliva rappresenta uno sviluppo positivo anche se, a breve termine, potrebbe determinare una maggiore frequenza di errori (cfr. paragrafo 5.52).

1.40.

La Commissione vorrebbe inoltre segnalare che per quanto riguarda la politica di coesione, si è registrato un aumento della percentuale di progetti in cui non sono stati riscontrati errori e la valutazione generale della Corte relativa ai sistemi di supervisione e controllo è migliorata, passando da «inefficace» a «parzialmente efficace».

1.41.

La Corte sottolinea che gli audit da essa svolti nei settori «Agricoltura e risorse naturali», «Coesione», «Ricerca, energia e trasporti» e «Istruzione e cittadinanza», dimostrano come criteri di ammissibilità complicati o poco chiari, oppure obblighi giuridici complessi, incidano considerevolmente sulla legittimità e sulla regolarità delle operazioni sottostanti (60).

1.41.

La semplificazione rappresenta un elemento importante del programma «Legiferare meglio» della Commissione. Gli Stati membri devono inoltre semplificare i criteri di ammissibilità previsti dai rispettivi programmi nazionali. Tuttavia, un certo livello di complessità è inevitabile e se ne dovrebbe tener conto nel quadro delle future discussioni sui livelli di rischio tollerabili.

1.42.

Il paragrafo 1.39 e la tabella 1.3 indicano che la maggior parte della spesa, in valore, è oggetto di una supervisione e di un controllo parzialmente o totalmente inefficaci, e che le operazioni sottostanti sono ancora inficiate da un livello rilevante di errori. Tuttavia, le relazioni annuali per il 2007 e quelle precedenti indicano quanto segue:

a)

i dispositivi di controllo interno della Commissione continuano a migliorare (relazioni annuali di attività — cfr. paragrafi 2.8, da 2.10 a 2.12 e 2.37) o rimangono a livelli qualitativamente elevati (livello di conformità con le norme di controllo interno — cfr. paragrafi 2.25 e 2.39);

b)

la Commissione ha compiuto progressi nell'attuazione del piano d'azione per un quadro di controllo interno integrato (cfr. paragrafi da 2.29 a 2.36 e 2.39);

c)

nel corso degli ultimi anni, la gestione del bilancio della Commissione è migliorata (cfr. paragrafi 3.4, 3.6, 3.11, 3.15 e da 3.30 a 3.32).

1.42.

La valutazione della Corte riguarda l’efficacia della supervisione e dei controlli in termini di prevenzione degli errori. Il quadro di controlli interni della Commissione comprende i controlli che sono necessari ad individuare e a correggere gli errori e i controlli volti a prevenirli. La Commissione valuterà l’incidenza di tale quadro sull’efficacia dei sistemi nel loro insieme.

1.43.

Il bilancio dell'Unione europea comporta pagamenti effettuati a favore di milioni di singoli destinatari finali. I pagamenti sono effettuati se i beneficiari finali rispettano certi obblighi a livello giuridico o normativo (ad esempio, il beneficiario o i costi devono soddisfare norme di ammissibilità talvolta complesse), e se sono state accertate l'esattezza e l'esistenza delle attività sottostanti e/o dei costi. Alcune di queste condizioni di finanziamento sono stabilite da norme comunitarie, comprese le norme di applicazione generale quali le direttive sugli appalti pubblici, mentre altre sono decise dagli Stati membri. I beneficiari finali sono pagati direttamente (come nel caso della gestione diretta) oppure dalle autorità degli Stati membri, che rimborsano le spese ammissibili dichiarate (segnatamente nel caso della gestione concorrente).

1.44.

I pagamenti sono legittimi e regolari quando sono soddisfatte tali condizioni ed il corretto beneficiario riceve al momento giusto l'importo che gli è effettivamente dovuto. Ciò richiede una supervisione ed un controllo adeguati. È responsabilità della Commissione accertare che il bilancio sia speso in modo adeguato, e cioè che le spese siano legittime e regolari e presentino un rapporto costi-benefici soddisfacente. La responsabilità dell'esecuzione di circa l'80 % delle spese (coesione ed agricoltura) è condivisa con gli Stati membri; in pratica, ciò significa che questi ultimi hanno l'obbligo specifico di scegliere i progetti da finanziare, di effettuare i pagamenti e di operare sistemi di controllo che permettano di gestire i rischi in maniera efficace e di presentare relazioni sui risultati.

1.45.

Molteplici sono i fattori che possono causare errori o impedire ai sistemi di controllo di prevenirli o individuarli e rettificarli. Tra essi rientrano: la complessità delle norme di ammissibilità, gli obblighi cui sono soggetti i beneficiari, nonché il livello di esperienza specifica dei beneficiari stessi; il modo in cui le domande sono presentate e trattate; il numero e l’estensione dei controlli effettuati; la portata delle sanzioni inflitte ai beneficiari che abbiano presentato dichiarazioni in eccesso, quando vengono individuati gli errori e, infine, la visibilità delle procedure di controllo e l'effetto dissuasivo che esse comportano. Pertanto, norme ben formulate e regolamenti chiari da interpretare e semplici da applicare, riducono il rischio di errori.

1.46.

Qualunque sia il tipo di gestione, i dispositivi di supervisione e controllo rientrano in un quadro che comprende tre grandi livelli funzionali:

a)

Controlli primari (di primo livello), che verificano il rispetto degli obblighi imposti ai beneficiari finali dalla normativa vigente;

b)

controlli secondari (di secondo livello), che vertono sull'efficacia dei controlli di primo livello e

c)

supervisione globale da parte della Commissione, per garantire che gli Stati membri e/o le direzioni generali della Commissione rispettino i loro obblighi e si assumano le rispettive responsabilità in materia di gestione del bilancio (62).

1.47.

Le spese dell'UE sono di natura tale per cui il rischio principale di errore si colloca a livello del beneficiario finale che, intenzionalmente, per negligenza o involontariamente, può chiedere il rimborso di spese non ammissibili in quanto non rispettano gli obblighi a livello normativo, non sono adeguatamente documentate oppure sono calcolate in maniera non corretta. Ciò è confermato da precedenti osservazioni di audit della Corte, come pure da quelle contenute nella presente relazione annuale (cfr. paragrafi 5.12-5.16, 6.22-6.27, 7.14-7.22, 8.9, 9.8-9.11 e 10.16-10.19). Non solo il rischio risiede a questo livello, ma anche gli errori possono spesso essere scoperti in maniera affidabile solo mediante visite in loco, in quanto i controlli documentali sono solo parzialmente efficaci. Per tale ragione, oltre al fatto che ogni anno vengono effettuati molti milioni di pagamenti, lo svolgimento dei controlli di primo livello è oneroso, dato che il loro costo globale è direttamente proporzionale al livello di copertura.

1.47.

La Commissione concorda sul fatto che i controlli documentali sulle domande hanno soltanto un’efficacia parziale nella prevenzione degli errori. Pertanto, il quadro di controllo interno della Commissione aumenta la certezza della legittimità e della regolarità della spesa su base pluriennale tramite un numero maggiore di audit in loco.

1.48.

I controlli in loco svolti a questo livello riguardano spesso solo una piccola percentuale (solitamente tra il 5 % ed il 10 % annuo, a seconda del settore) delle singole domande. La Corte rileva carenze riguardo ai controlli nei settori agricolo (cfr. paragrafi 5.27, 5.28, 5.30-5.32 e 5.34-5.36) e delle politiche di coesione (cfr. paragrafo 6.29), che corrispondono a carenze a livello delle autorità degli Stati membri. Casi di carenze qualitative sono stati anche riscontrati nei controlli primari per la gestione diretta, come nel caso dei rimborsi a favore di beneficiari nel campo della ricerca, ove i controlli non hanno funzionato in maniera soddisfacente a livello della Commissione (paragrafi 7.29 e 7.30), e nel caso di audit svolti da revisori esterni su singole domande (cfr. paragrafi 7.32-7.33 e 10.29-10.30).

1.48.

Se è vero, da una parte, che i controlli in loco sono raramente realizzati per tutti i beneficiari dei regimi, i controlli amministrativi regolamentari vengono sempre eseguiti per tutte le singole domande. Ciò dipende dal fatto che i controlli in loco sono troppo onerosi.

1.49.

La natura dei controlli primari è tale che, se la loro qualità è carente, le carenze non possono essere direttamente compensate dai controlli di secondo livello. L'efficacia di questi ultimi non è pertanto determinata dalla capacità di individuare e correggere i singoli errori, quanto da quella di promuovere adeguati dispositivi di controllo a livello primario. Il lavoro di audit della Corte per l'esercizio finanziario 2007 ha ancora una volta rilevato come i controlli secondari a livello degli Stati membri ed i controlli di supervisione da parte della Commissione (63) non raggiungano il livello di efficacia desiderato. La Corte ha riscontrato carenze, ad esempio:

1.49.

La supervisione della Commissione mira a migliorare i sistemi di gestione e di controllo in modo che questi prevengano o individuino o correggano gli errori, come raccomanda la Corte, e a garantire che siano adottate le misure correttive necessarie. In sé, essa non mira all'individuazione dei singoli errori.

a)

nella verifica di conformità della Commissione nel settore agricolo (cfr. paragrafi 5.47 e 5.48);

a)

Le conclusioni della Corte di cui ai paragrafi 5.47 e 5.48 riguardano aspetti costitutivi del meccanismo di controllo della conformità nel settore dell’agricoltura e pertanto non possono essere considerate carenze di tale meccanismo. La Commissione ritiene che il meccanismo funzioni bene e che raggiunga pienamente l'obiettivo per cui è stato progettato, che consiste nell’escludere dal finanziamento comunitario le spese che non sono state effettuate conformemente alle regole comunitarie.

Inoltre, quando, grazie alle procedure di valutazione della conformità vengono individuati pagamenti indebiti ai beneficiari, gli Stati membri sono tenuti ad intraprendere azioni di recupero presso i beneficiari stessi. Tuttavia, anche laddove i recuperi dai beneficiari non sono necessari poiché la rettifica finanziaria è collegata soltanto a carenze nel sistema di gestione e controllo degli Stati membri e non a pagamenti indebiti, tali rettifiche costituiscono un mezzo importante per migliorare i sistemi degli Stati membri e in tal modo prevenire o scoprire e recuperare i pagamenti irregolari ai beneficiari.

Cfr. anche le risposte ai paragrafi 5.47 e 5.48.

b)

negli audit riguardanti le spese nel settore della coesione (cfr. paragrafi 6.30 e 6.31);

b)

La Commissione ritiene che nella maggior parte dei casi, gli audit esaminati dalla Corte nel settore della politica di coesione abbiano permesso di adottare misure correttive ed abbiano dato risultati utili sul piano operativo. Inoltre, le relazioni annuali sulle attività della direzione generale competente illustrano dettagliatamente i risultati delle attività di audit, in particolare azioni correttive, sospensioni e rettifiche finanziarie.

Cfr. anche le risposte ai paragrafi 6.30 e 6.31.

c)

negli audit finanziari ex post nel settore ricerca, energia e trasporti (cfr. paragrafo 7.34) e

c)

Nel 2007, le direzioni generali responsabili della ricerca hanno aumentato il proprio impegno a favore degli audit ed hanno raggiunto gli obiettivi annuali.

Attualmente, l’attenzione è rivolta alla correzione degli errori individuati. Le direzioni generali responsabili della ricerca sono attivamente impegnate a migliorare gli strumenti di controllo e ad elaborare orientamenti amministrativi e finanziari più precisi che dovrebbero migliorare l’efficacia e la completezza del processo di recupero (compresi processo di estrapolazione e seguito da dare alle conclusioni della Corte).

d)

nella dichiarazione di affidabilità ex ante per quel che riguarda la qualità della gestione e le relative visite di monitoraggio (cfr. paragrafi 9.16, 9.17 e 9.20).

d)

La direzione generale responsabile di Giustizia, libertà e sicurezza (DG JLS) ha migliorato i propri orientamenti ed ha organizzato un piano d'azione per concludere le proprie visite di monitoraggio. Cfr. le risposte ai punti 9.16, 9.17 e 9.20.

1.50.

La supervisione della Commissione non può sopperire alla scarsa qualità dei controlli primari e secondari. Lo scopo della supervisione è di garantire l'esistenza e l'efficace funzionamento di adeguati dispositivi di controllo a livello primario e secondario. La supervisione deve essere in grado di identificare le carenze ai livelli inferiori (ad esempio, nelle relazioni annuali di attività delle direzioni generali) e di adottare misure per porre rimedio alla situazione (cfr. paragrafo 2.40). La supervisione avviene a diversi livelli nell'ambito della Commissione, sia presso le direzioni generali interessate dalla gestione concorrente della spesa che al livello più elevato dell'istituzione, per quel che riguarda le singole direzioni generali.

1.50.

Per quanto riguarda il settore agricolo, le carenze a livello dei sistemi di gestione e controllo degli Stati membri vengono individuate mediante le procedure di verifica della conformità e possono dar luogo a rettifiche finanziarie imposte agli Stati membri. Tali rettifiche sono uno strumento importante di miglioramento dei sistemi adottati dagli Stati membri e quindi di individuazione e di recupero di pagamenti irregolari versati ai beneficiari.

1.51.

Tale processo può essere ostacolato da fattori direttamente collegati al numero di beneficiari, alla complessità delle norme e alla difficoltà con cui ne può essere verificato il rispetto, come pure dall'effetto dissuasivo di rettifiche e sanzioni finanziarie.

1.51.

Si tratta di rischi inerenti a determinati settori politici, di cui è necessario tenere conto per elaborare la strategia di controllo, in particolare nel contesto dei programmi pluriennali.

1.52.

Il parere n. 2/2004 della Corte raccomanda che i sistemi posti in essere per il controllo delle spese comunitarie stabiliscano un giusto equilibrio tra il costo dei controlli ed i benefici che essi apportano, riducendo ad un livello ragionevole il rischio di errore nelle operazioni (rischio residuo). Perché ciò sia possibile, è necessario che tutti i soggetti coinvolti nella procedura di bilancio ammettano che:

1.52.

La Commissione concorda con le raccomandazioni di cui al parere della Corte n. 2/2004, che sta attuando nel quadro del suo piano d'azione verso un quadro di controllo interno integrato, presentato nella relazione sui progressi registrati [COM(2008) 110 def.]. Essa continua a lavorare sui costi/benefici dei controlli, di cui al punto 10 del suddetto piano d’azione e, verso la fine del 2008, riaprirà il dibattito sul rischio tollerabile.

a)

non è possibile effettuare controlli in loco presso tutti i beneficiari finali, e pertanto sarà sempre presente un qualche rischio residuo di errore. La questione essenziale è di fissare tale rischio ad un livello appropriato (accettabile), tenendo conto della natura dei differenti tipi di spesa, della complessità delle norme vigenti e dell'effetto dissuasivo delle sanzioni disponibili;

b)

il costo dei controlli è un aspetto importante sia per il bilancio comunitario che per gli Stati membri o beneficiari e

b)

In particolare, è il costo dei controlli in loco che risulta elevato.

c)

l'equilibrio tra il costo ed il rischio residuo per i singoli settori di spesa è così importante da richiedere l'approvazione a livello politico (ovvero da parte delle autorità di bilancio/competenti per il discarico) a nome dei cittadini dell'Unione;

d)

se un regime non può essere attuato mantenendo i costi ed il rischio a livelli accettabili, esso deve essere rivisto.

1.53.

L’elaborazione di un quadro di controllo interno basato su tali principi razionali permetterebbe di definire i sistemi di controllo in termini di risultati da raggiungere (64) (obiettivi di output) e di criteri condivisi in base ai quali giudicarne e verificarne la performance.

1.53.

La Commissione prenderà in esame l’idea. Gli attuali orientamenti relativi alla politica di coesione incoraggiano già un approccio basato sui risultati che si fonda sulla registrazione dei tassi di errore e della loro variazione nel tempo, mentre il controllo e la segnalazione dei tassi di errore sono obbligatori per quanto riguarda la normativa 2007-2013. In agricoltura, i risultati dei controlli richiesti nel quadro del SCGI sono monitorati scrupolosamente.

1.54.

La Corte incoraggia la Commissione a concludere l'analisi sul costo dei controlli e sui differenti livelli di rischio intrinseco esistenti nei diversi settori di spesa (65). La Corte ritiene che un approccio alla gestione del rischio che sia al tempo stesso realistico, trasparente, razionale e con un rapporto ottimale costi/benefici sarebbe vantaggioso tanto per i contribuenti che per i beneficiari.

2.1.

Il presente capitolo prende in esame i progressi compiuti dalla Commissione nel 2007 nel migliorare l’efficacia dei sistemi di supervisione e controllo presso le proprie direzioni generali al fine di garantire la legittimità e regolarità delle operazioni finanziate dal bilancio dell’UE. In particolare, analizza in che misura:

2.1.

a)

le attestazioni dei responsabili della gestione esposte nelle relazioni annuali di attività e nelle dichiarazioni dei direttori generali, nonché nella sintesi stilata dalla Commissione, siano confermate dai risultati dell’audit della Corte (paragrafi 2.2-2.14);

b)

la Commissione sia riuscita a fornire crescenti garanzie sulla legittimità e regolarità utilizzando indicatori, criteri di rilevanza corrispondenti e sintesi annuali (paragrafi 2.15-2.23);

c)

la Commissione abbia realizzato progressi nell’attuazione delle norme di controllo interno e per quanto riguarda il quadro di controllo interno integrato, e in che misura sia stata in grado di dimostrarne l’impatto sulla spesa 2007 (paragrafi 2.24-2.36).

c)

I sistemi di controllo interni in vigore, tenuto conto dei limiti individuati dalle relazioni annuali di attività del 2007, forniscono ragionevoli garanzie che le risorse assegnate alle attività della Commissione siano state impegnate secondo lo scopo cui erano state destinate e conformemente ai principi della sana gestione finanziaria. Le procedure di controllo in vigore e il follow-up dei risultati dell’audit della Corte forniscono le garanzie necessarie per quanto riguarda la legalità e la regolarità delle operazioni sottostanti.

La Commissione sta adottando misure volte a migliorare ulteriormente il suo sistema di controllo interno sulla scorta della propria esperienza e a risolvere le questioni sollevate dai revisori. Fra le azioni adottate nel 2007 figurano la revisione delle norme di controllo interno per una gestione efficace, la prosecuzione dell’attuazione del piano di azione verso un quadro di controllo interno integrato e gli orientamenti riveduti in materia di relazioni annuali di attività.

La Commissione sta affrontando le questioni evidenziate nelle riserve degli ordinatori delegati. Fornirà spiegazioni più chiare sulle divergenze fra il parere annuale della Corte, richiesto a norma del trattato CE, e il parere pluriennale dei direttori generali, che tiene conto delle misure adottate per individuare e correggere gli errori che si verificano durante l’anno.

2.2.

Adottando la sintesi, la Commissione assume la propria responsabilità politica per l’esecuzione operativa del bilancio assicurata dai direttori generali (1). La Commissione ritiene che «le procedure di controllo in vigore forniscano le garanzie necessarie per quanto riguarda la legalità e la regolarità delle operazioni sottostanti e se ne assume la completa responsabilità, conformemente all’articolo 274 del trattato CE».

2.3.

La Commissione riconosce tuttavia la necessità di un impegno futuro inteso a colmare una serie di lacune, in particolare quelle sottolineate dagli ordinatori delegati con le loro riserve e quelle riguardanti settori del bilancio non ritenuti soddisfacenti dalla Corte dei conti. A tale riguardo, la Corte ritiene che la portata di alcune riserve dovrebbe essere maggiore rispetto a quella delle riserve presentate dai direttori generali della Commissione (paragrafo 2.12 e tabella 2.1 ).

2.3.

La Commissione accoglie con favore la valutazione più positiva espressa dalla Corte nella tabella 2.1 relativa agli elementi di prova forniti nelle relazioni annuali di attività dei direttori generali della Commissione ai fini della dichiarazione di affidabilità (DAS) della Corte.

2.4.

Per quanto riguarda i Fondi strutturali, la Commissione indica di aver fornito dati aggregati delle rettifiche finanziarie intraprese a livello nazionale tramite gli importi revocati e recuperati dagli Stati membri (8). La Commissione dovrebbe però porre maggiore enfasi nella sintesi sulle lacune e incoerenze esistenti nei dati trasmessi dagli Stati membri. Le misure intese a migliorare la qualità dell’informazione non dovrebbero perciò essere limitate unicamente alla Commissione, come indicato nella sintesi, ma anche estese agli Stati membri (cfr. paragrafi 1.42, 2.31-2.33 e 3.26-3.28).

2.4.

Nell’allegato della relazione annuale 2006 sui fondi strutturali, cui fa riferimento la relazione di sintesi [COM(2008) 338 def.], e nei i conti annuali per il 2007 si riconosce che i dati ricevuti dagli Stati membri presentano lacune e incoerenze.

2.5.

Per alcuni obiettivi pluriennali della Commissione, la valutazione da questa condotta differisce da quella della Corte. Ad esempio, la Commissione giudica raggiunti gli obiettivi riguardanti l’instaurazione di un sistema di controllo interno efficace e la promozione dell’obbligo di render conto attraverso le relazioni annuali di attività. Per contro, la Corte rileva che, sebbene le norme di controllo interno siano state attuate, non è ancora possibile dimostrare l’efficacia di diversi sistemi di supervisione e controllo nel prevenire o individuare e correggere gli errori (cfr. paragrafo 2.26); inoltre, l’estensione e l’entità di alcune riserve espresse nelle relazioni annuali di attività dovrebbero essere maggiori per rispecchiare pienamente il loro potenziale impatto (cfr. paragrafo 2.12).

2.5.

La relazione di sintesi della Commissione [COM(2008) 338 def., allegato 3] giudica completate alcune iniziative intraprese per il raggiungimento degli obiettivi. Ciò non significa che la Commissione ritenga che non saranno adottate ulteriori azioni per migliorare in futuro i sistemi di controllo interni o le relazioni annuali di attività: essa intende migliorare costantemente il suo sistema di controllo interno.

2.6.

Nell’esaminare le relazioni annuali di attività e le dichiarazioni dei direttori generali, la Corte ha valutato in che misura esse presentano un'immagine fedele (ossia senza distorsioni di rilievo) dell’efficacia delle procedure in atto. In particolare, è stato valutato se i sistemi di supervisione e controllo forniscono la garanzia necessaria riguardo alla legittimità e regolarità delle operazioni sottostanti.

2.7.

Sono state esaminate tutte le relazioni annuali di attività e si è proceduto ad un'analisi approfondita di quelle di 15 direzioni generali.

2.8.

Le istruzioni (9) per la preparazione delle relazioni annuali di attività per il 2007 sottolineavano la necessità, espressa dai servizi centrali della Commissione, di chiarire il collegamento tra l’efficacia dei sistemi di controllo interno e gli elementi su cui sono basate le dichiarazioni. Nella pratica, la maggior parte dei direttori generali ha illustrato nei dettagli «i pilastri», ossia gli elementi chiave in base ai quali avevano ottenuto garanzie riguardo all’efficacia dei sistemi.

2.9.

Tutti i direttori generali hanno affermato di aver ottenuto una ragionevole garanzia che le risorse assegnate alle loro attività erano state utilizzate per lo scopo a cui erano destinate e che il controllo interno instaurato aveva fornito garanzie per quanto riguarda la legittimità e regolarità delle operazioni sottostanti, formulando in alcuni casi riserve. La Corte ha valutato gli elementi su cui si basavano tali dichiarazioni, confrontando la copertura e l’impatto con i risultati degli audit della Corte.

2.10.

Su 40 dichiarazioni per il 2007, 13 (10) contengono una o più riserve, la maggior parte delle quali si riferisce a carenze riguardanti la legittimità e regolarità delle operazioni sottostanti. Il numero totale delle riserve è sceso da 20 (2006) a 17 (2007), anche se l’impatto finanziario cumulato è cresciuto.

2.11.

Per la direzione generale (DG) Politica regionale e la DG Occupazione, affari sociali e pari opportunità, l’impatto finanziario totale stimato delle riserve è aumentato da circa 140 milioni di euro nel 2006 a quasi 725 milioni di euro nel 2007 (11). Per la DG Agricoltura e sviluppo rurale, la nuova riserva per il 2007 relativa alla spesa per lo sviluppo rurale si basa su informazioni provenienti dagli Stati membri che mostrano un tasso di errore superiore al 3 %. Tali informazioni non sono state però ancora convalidate dagli organismi di certificazione o accettate dal direttore generale. Le riserve più significative in relazione alla legittimità e regolarità delle operazioni sottostanti sono illustrate nella tabella 2.1 .

2.11.

Le relazioni annuali di attività delle direzioni generali Politica regionale e Occupazione, affari sociali e pari opportunità riportando tanto gli importi a rischio, segnatamente i pagamenti relativi ai sistemi che presentano carenze, quanto una quantificazione dell’impatto finanziario. Questa è calcolata facendo riferimento a percentuali di rettifiche forfettarie per le carenze nei sistemi di gestione e controllo. La Commissione ritiene che con questo metodo si raggiunga una valutazione fedele del potenziale impatto finanziario delle carenze rilevate.

2.12.

La tabella mostra che le relazioni annuali di attività forniscono elementi chiari e non ambigui ai fini delle conclusioni DAS della Corte unicamente per la spesa amministrativa e per gli affari economici e finanziari. Per la maggior parte dei settori, le relazioni annuali di attività sono più vicine alle conclusioni delle valutazioni specifiche DAS corrispondenti rispetto agli anni precedenti, soprattutto per quanto riguarda la politica agricola e la politica di coesione. Per contro, la Corte rileva che l’estensione e l’entità di tali riserve dovrebbero essere maggiori per rispecchiare pienamente il loro potenziale impatto e, per una serie di settori, i direttori generali formulano ancora conclusioni sulla legittimità e regolarità della spesa UE più positive di quelle raggiunte dalla Corte sulla base dei risultati dei suoi audit.

2.12.

Mentre il parere annuale di audit espresso dalla Corte riguarda la legalità e regolarità delle operazioni sottostanti (come previsto dal trattato CE), il giudizio dei direttori generali valuta se le risorse sono state utilizzate per lo scopo a cui erano destinate, tenendo conto della natura pluriannuale dei controlli e della loro efficacia nell’individuare e correggere gli errori. I direttori generali esprimono un parere gestionale basato sui dati forniti dall’attività di audit della Commissione, dalle relazioni e osservazioni della Corte dei conti, nonché, ove opportuno, dai controlli degli Stati membri.

2.13.

Per quanto riguarda il settore Istruzione e cittadinanza, la garanzia fornita dai direttori generali non è compatibile, sotto alcuni aspetti rilevanti, con le risultanze ottenute dalla Corte. Essa ha riscontrato carenze significative nelle procedure per le dichiarazioni ex ante sotto la responsabilità della direzione generale Istruzione e cultura (cfr. paragrafi 9.17 e 9.25), in merito alle quali il direttore generale non ha però espresso alcuna riserva. Per quanto riguarda la direzione generale Comunicazione, una riserva riguarda la mancanza di controlli ex post strutturati; la Corte riscontra però anche carenze rilevanti nei controlli ex ante (cfr. paragrafi 9.23 e 9.25).

2.13.

La direzione generale Istruzione e cultura (DG EAC) ha fondato la sua dichiarazione di affidabilità su un insieme completo di controlli e non solo sulla procedura di valutazione della dichiarazione ex ante.

2.14.

Nel settore Aiuti esterni, sviluppo e allargamento, la Corte ritiene che le operazioni sottostanti presentino un'incidenza significativa di errori per quanto riguarda la legittimità e/o regolarità per lo più nelle operazioni gestite dagli organismi attuatori (cfr. paragrafo 8.31) e che i sistemi di supervisione e controllo siano parzialmente efficaci (cfr. paragrafo 8.32). Tali risultanze non trovano adeguatamente riscontro nelle riserve espresse dai direttori generali.

2.14.

La Corte si esprime sulla rilevanza in base ad un campione di operazioni che riguardano varie direzioni generali. Ogni direttore generale può tuttavia giungere a una conclusione e riferire in materia di rilevanza nei limiti del proprio settore.

2.15.

La Commissione ha posto particolare enfasi sulla necessità di includere indicatori di regolarità nelle relazioni annuali di attività per il 2007 (12). La maggior parte dei direttori generali ha usato i modelli di controllo interno indicativi per illustrare in che modo erano state applicate le disposizioni giuridiche, normative e contrattuali e il collegamento tra queste e la ragionevole garanzia (13). Tuttavia, per una direzione generale, i dati in base ai quali i modelli erano stati compilati erano inaffidabili e/o il collegamento con la legittimità e regolarità non era chiaramente stabilito (14). Quasi tutti i direttori generali non hanno incluso indicatori confrontabili per gli esercizi precedenti, né definito obiettivi di legittimità e regolarità (15).

2.15.

La Commissione ha elaborato vari modelli di controllo interno volti a presentare le strategie di controllo in modo uniforme, ma adeguati alle differenti esigenze di gestione o metodi. Gli indicatori di legittimità e regolarità delle operazioni, finalizzati ad agevolarne il monitoraggio e la segnalazione, sono diventati obbligatori per le relazioni annuali di attività 2007. La Commissione ritiene che ciò costituisca un importante primo passo pur riconoscendo la necessità di apportare dei miglioramenti in termini di affidabilità e chiarezza degli indicatori, che devono essere usati integralmente e con facilità per le verifiche e il monitoraggio.

2.16.

In virtù dell’articolo 53 ter, paragrafo 3, del regolamento finanziario modificato (16): «Gli Stati membri presentano una sintesi annuale, realizzata al livello nazionale opportuno, delle revisioni contabili e delle dichiarazioni disponibili» (17). In base alle istruzioni dei servizi centrali della Commissione, i direttori generali devono presentare una valutazione preliminare della garanzia ottenuta dalle sintesi annuali nelle relazioni annuali di attività per il 2007 (18).

2.17.

La Corte aveva riconosciuto in precedenza che le sintesi annuali costituiscono un elemento supplementare del controllo interno ed aveva incoraggiato la Commissione ad accrescere il valore aggiunto che esse apportano in termini di individuazione di problemi comuni, possibili soluzioni e migliori pratiche e a servirsi delle informazioni da esse fornite nell’esercitare il proprio ruolo di supervisore (19).

2.18.

Dall’audit della Corte è emerso che, al 31 marzo 2008, 25 dei 27 Stati membri avevano presentato una sintesi annuale. Di questi 25, otto non ottemperavano agli obblighi minimi previsti dal regolamento finanziario e dalle modalità d’esecuzione (20) e altri 12 ottemperavano solo in parte. Peraltro, solo 15 di questi 25 Stati membri avevano presentato dichiarazioni sulla completezza e sull’accuratezza delle informazioni fornite, due delle quali si riferivano al periodo di programmazione 2007-2013 per il quale erano stati pagati soltanto anticipi che comportavano di per sé un rischio ridotto.

2.18.

La Commissione accoglie la conclusione della Corte che la Commissione ha sorvegliato adeguatamente il processo di elaborazione della sintesi annuale emanando istruzioni chiare e intervenendo rapidamente in caso di inosservanza.

2.19.

A causa delle differenze di presentazione e della frequente assenza di una dichiarazione relativa alla completezza e all’accuratezza dei dati sottostanti, le sintesi annuali non forniscono ancora una valutazione affidabile del funzionamento e dell’efficacia dei sistemi di supervisione e controllo.

2.19.

Complessivamente la prima tornata di sintesi annuali ha avuto esito positivo poiché quasi tutti gli Stati membri hanno rispettato le istruzioni e la Commissione ritiene che ciò costituisca una buona partenza per migliorare la qualità delle sintesi per la prossima tornata. La Commissione presenterà agli Stati membri una nota orientativa riveduta contenente raccomandazioni per migliorare la qualità delle loro sintesi annuali per il 2008.

2.20.

La Corte ritiene che, per questo primo anno di sintesi annuali, la Commissione abbia adeguatamente sorvegliato il processo di elaborazione, sia emanando istruzioni chiare che ricercando le ragioni del mancato rispetto delle scadenze e dei requisiti relativi all’estensione e alla qualità delle sintesi.

2.21.

La maggior parte delle direzioni generali ha stabilito criteri per valutare l’importanza relativa (o rilevanza) (21) conformi agli orientamenti della Commissione e li ha adattati alle specifiche modalità di gestione applicate, al proprio ambiente di controllo interno nonché ai sistemi di controllo degli Stati membri (22).

2.22.

Facendo seguito ad una raccomandazione formulata dalla Corte nella relazione annuale sull’esercizio 2006 (23), le quattro principali direzioni generali responsabili dell’esecuzione del bilancio dell’UE nell’ambito della gestione concorrente (24) hanno rivisto il metodo per valutare il funzionamento dei sistemi di gestione e controllo degli Stati membri per le azioni strutturali. I direttori generali ritengono ora che tutti i programmi o sistemi sui quali un organismo competente abbia formulato un giudizio di audit negativo, contengano «carenze significative», a meno che non vi siano elementi probatori attendibili, provenienti da una fonte diversa, che attestino il contrario (25).

2.23.

Una direzione generale ha applicato soglie di rilevanza non compatibili con le altre informazioni e con le garanzie fornite in altre sezioni della sua relazione annuale di attività (26).

2.23.

Nella relazione di sintesi, i servizi centrali della Commissione hanno assunto l’impegno di fornire ulteriori orientamenti alle direzioni generali su come stabilire in modo più chiaro un nesso tra tasso d’errore, rilevanza e riserve.

2.24.

La Corte ha esaminato l’applicazione di alcune di norme di controllo interno selezionate, presso diversi servizi della Commissione. L’esame mirava a valutare non solo il grado di attuazione dei requisiti minimi (di base), ma anche l’efficacia dei sistemi intesi a garantire la legittimità e la regolarità delle operazioni sottostanti. Quest’ultimo esame è particolarmente importante per il 2007 in quanto consente di trarre conclusioni riguardo al successo degli sforzi intrapresi dalla Commissione in tale ambito, prima della revisione generale delle norme a partire dal 2008.

2.24.

La Commissione si prefigge l’obiettivo di dimostrare che l’applicazione delle norme contribuisce effettivamente all’affidabilità della gestione. Questo principio ha costituito la base della revisione delle norme di controllo interno effettuata nel 2007 (in vigore dal 2008).

2.25.

Dalla valutazione condotta dalla Corte sull’attuazione delle norme di controllo interno per l’esercizio finanziario 2007 risulta che le direzioni generali hanno applicato in media il 96 % (nel 2006: 95 %) dei requisiti di base (cfr.  tabella 2.2 ). La Commissione ha quindi applicato le norme di controllo interno in misura costantemente elevata sin dal 2004.

2.25.

La Commissione ha adottato le sue norme di controllo interno nel 2000, nell’ambito della riforma lanciata nello stesso anno. Le norme e i corrispondenti obblighi minimi intendono rendere misurabile l’efficacia dei sistemi di controllo interno della Commissione. Il buon esito di tale impostazione è dimostrato dal grado costantemente elevato di osservanza rilevato negli ultimi anni sia dai servizi che dalla Corte.

2.26.

Nonostante tale risultato, la Commissione non è stata in grado di dimostrare in modo completo per il 2007 che i sistemi di supervisione e controllo sono sufficientemente efficaci nel limitare il rischio di errori in taluni settori quali Agricoltura e risorse naturali (paragrafo 5.51), Coesione (paragrafo 6.32) (27), Ricerca, energia e trasporti (paragrafo 7.41), Aiuti esterni, sviluppo e allargamento (paragrafo 8.32) e Istruzione e cittadinanza (paragrafo 9.25).

2.26.

La Commissione riconosce che occorre adottare misure finalizzate ad aumentare l’efficacia dei sistemi di controllo interno e supervisione in certi settori. Si tratta di un processo permanente che implica un ulteriore miglioramento dei sistemi di controllo a tutti i livelli.

2.27.

Nel 2007 la Commissione ha deciso di sostituire l’attuale struttura delle norme di controllo interno con principi di base e con obblighi più dettagliati corrispondenti essenzialmente alle norme di controllo interno e ai requisiti di base precedenti (28). Un'analisi delle otto norme di controllo interno pertinenti ai fini della valutazione della Corte per il 2007 non rivela alcun cambiamento rilevante del loro formato.

2.27.

La revisione delle norme aveva lo scopo di chiarire e semplificare la loro applicazione: le nuove norme riguardano gli stessi settori ma usano un linguaggio più accessibile a tutto il personale. Il nuovo quadro ha inoltre eliminato le sovrapposizioni che esistevano fra le norme precedenti e pone l’accento sull’efficacia dei sistemi di controllo.

2.28.

Una delle componenti delle nuove norme di controllo interno è la valutazione dell’efficacia del controllo interno con cui i servizi della Commissione sono tenuti a giudicare e dimostrare l’efficacia dei sistemi di controllo interno da loro applicati. A tal fine, i responsabili della gestione individueranno alcune norme prioritarie e procederanno a una valutazione annuale dei rischi su cui si baserà poi tale valutazione. Tuttavia, dal momento che le norme di controllo interno sono interdipendenti e formano complessivamente un quadro di controllo, la Commissione deve anche essere in grado di dimostrare ogni anno l’efficacia del sistema di controllo interno nel suo insieme.

2.28.

L’obbligo di fornire una valutazione dell’efficacia ha una duplice funzione:

—

dimostrare che le norme stesse (riguardanti sia aspetti finanziari che non) sono applicate in modo efficace all’interno dei servizi della Commissione, e

—

dimostrare che i sistemi impiegati nella Commissione gestiscono in modo efficace il rischio di errore nelle operazioni sottostanti, che è l’oggetto di questa osservazione.

2.29.

Il dicembre 2007 ha segnato la fine del periodo di due anni stabilito dalla Commissione per l’attuazione del suo piano d’azione «Verso un quadro di controllo interno integrato» (29). La sintesi della Commissione per il 2007 (30) fornisce una valutazione concreta dei progressi compiuti nell’attuazione delle azioni a tale data, pur indicando che l’efficacia delle azioni in termini di riduzione del livello di errori nelle operazioni sottostanti è ancora lungi dall’essere dimostrata.

2.29.

Il piano d’azione ha l’obiettivo di colmare carenze specifiche nel quadro del controllo interno. Le sedici azioni erano da attuare su un periodo di due anni, entro il 31 dicembre 2007. Questo obiettivo è stato prevalentemente raggiunto (le azioni rimanenti saranno completate entro la fine del 2008).

2.30.

Sulla base dell’analisi della Corte (cfr. tabella 2.3 ), nel 2007 la Commissione ha compiuto progressi nell’attuazione del piano d’azione. Complessivamente, alla fine del 2007, un totale di 21 sottoazioni (nel 2006: 7) sono state attuate e 14 (nel 2006: 19) sono in fase di attuazione sia pur in misura diversa.

2.30.

L’esame della Corte conferma in gran parte i risultati dell’esame della Commissione stessa riportati nella relazione d’avanzamento del 27 febbraio 2008 [COM(2008) 110 def.]. L’attuazione delle azioni è un processo continuo che la Commissione porta avanti con grande impegno. L’impatto delle azioni è necessariamente successivo alla loro attuazione avvenuta negli anni 2006 e 2007. Una prima relazione di impatto verrà redatta all’inizio del 2009.

2.31.

Nel marzo 2007, è stata presentata la sottoazione 11N intesa a valutare se i sistemi di recupero e di compensazione funzionino efficacemente, individuando gli importi recuperati nel 2005 e 2006 e valutandone la coerenza con gli errori individuati nel corso dei controlli.

2.32.

Nonostante il notevole impegno, la Commissione non è stata in grado di produrre cifre complete ed affidabili per il 2005 e 2006. Inoltre, la Commissione non ha potuto dimostrare che le cifre infine presentate fossero relative agli esercizi in questione, che tenessero conto di tutti i recuperi avviati dagli Stati membri e che potessero essere riconciliate in modo trasparente con i rendiconti finanziari pubblicati.

2.32.

Il capitolo 6 delle note esplicative ai conti annuali per il 2007 offre la migliore stima dei recuperi (cfr. anche la risposta al punto 3.29). Nel settore della politica di coesione, la Commissione pubblica le cifre delle rettifiche finanziarie che risultano dalla propria azione di controllo. L’attendibilità di questi dati è già migliorata. La Commissione si adopera per migliorare la comunicazione da parte degli Stati membri delle rettifiche effettuate a seguito della loro attività di controllo, per assicurarsi di venire informata su tutte nel futuro.

2.33.

L’iniziativa adottata dalla Commissione di registrare nel sistema contabile e finanziario centrale i dati completi sugli importi da essa recuperati a partire dal 2008 rappresenta un progresso. La Corte rileva comunque che si è persa l’opportunità di attuare tale iniziativa per i dati relativi al 2007.

2.33.

Il costo per aggiornare le registrazioni arretrate delle note di accredito e degli ordini di riscossione del 2007 è stato considerato proibitivo.

2.34.

La Commissione ha effettuato una prima valutazione dell’impatto del piano d’azione nel febbraio 2008 (34). In generale, essa giudica che le azioni abbiano iniziato a produrre un impatto, con piccole variazioni tra le singole sottoazioni (cfr. tabella 2.3 ). Ai fini di una maggiore trasparenza, la Commissione dovrebbe chiarire su quali basi viene valutato l’impatto delle azioni.

2.34.

Dal 2009, le relazioni sposteranno l’attenzione dall’attuazione verso la misurazione di impatto. Nella sua prima relazione di impatto all’inizio del 2009, la Commissione fornirà maggiori informazioni circa la valutazione dell’incidenza di ogni azione, menzionando per ognuna di esse indicatori specifici di impatto. La Commissione è già tuttavia in grado di dimostrare l’incidenza effettiva di qualche azione, per esempio:

—

(per l’azione 3) i modelli di controllo interno e il migliorato processo di valutazione inter pares, assieme a più chiari orientamenti per le direzioni generali, hanno condotto a un miglioramento misurabile delle relazioni annuali di attività, come mostrato nella tabella 2.1 della Corte,

—

(per l’azione 8N) il caso di studio ha introdotto miglioramenti nelle relazioni fornite alle strutture di audit interno, che adesso ne fanno maggiore uso nel loro lavoro,

—

(per l’azione 12) la strategia di controllo relativa al sesto programma quadro di ricerca è stata riconosciuta dalla Corte come capace di contribuire a una gestione più efficace dei controlli a posteriori.

2.35.

Anche se la Corte riconosce che gran parte del piano d’azione è stato attuato, non rileva elementi attestanti un miglioramento collegabile direttamente e in modo misurabile alle azioni, soprattutto a quelle connesse con la legittimità e regolarità delle operazioni. Per quanto l’impatto possa essere misurabile obiettivamente, secondo la Corte esso può essere valutato soltanto a più lungo termine.

2.35.

Occorrerà del tempo affinché ogni semplificazione della normativa, e tutti i miglioramenti nei controlli della Commissione, abbiano effetto sulla prevenzione degli errori. Inoltre, molte misure riguardano i controlli a posteriori e il recupero di errori a distanza di molti anni da quando si sono verificati. La Commissione concorda con la Corte che l’impatto può solo essere valutato su un periodo di tempo più lungo, come affermato nella relazione sul piano d’azione della Commissione del febbraio 2008 [COM(2008) 110 def.]; cfr. anche la risposta al punto 2.29.

2.36.

La Corte prende atto del fatto che la Commissione intende presentare una prima relazione annuale sull’impatto del piano d’azione agli inizi del 2009.

2.37.

Per il 2007, la Corte ha constatato ulteriori progressi nei sistemi di supervisione e controllo della Commissione, in particolare il miglioramento del processo di preparazione delle relazioni annuali di attività e delle dichiarazioni (paragrafo 2.8), l’impatto delle riserve in esse formulate sulla garanzia fornita nelle dichiarazioni dei direttori generali (paragrafi 2.10-2.11) e un progresso verso una maggiore coerenza con le conclusioni delle valutazioni specifiche ai fini della DAS (paragrafo 2.12).

2.37.

La Commissione si compiace dei progressi individuati dalla Corte e porterà avanti il suo impegno. Ad esempio, la procedura interna di valutazioni inter pares condotta prima di completare le relazioni annuali di attività ha contribuito ad assicurare la loro coerenza e la robustezza. Come annunciato nella relazione di sintesi, questa procedura sarà ulteriormente intensificata per le relazioni annuali di attività 2008.

2.38.

L’audit della Corte ha però individuato, in alcune relazioni annuali di attività e dichiarazioni, persistenti carenze per quanto riguarda la portata e l’entità delle riserve e nella valutazione e nel funzionamento dei sistemi di supervisione e controllo (paragrafi 2.13-2.14).

2.38.

La Commissione ha incaricato i propri servizi di adottare provvedimenti incisivi per risolvere le cause delle riserve espresse nelle relazioni annuali di attività del 2007 e intende monitorare attentamente i progressi, soprattutto per quanto riguarda le riserve ricorrenti. Nel corso del 2008, i servizi riceveranno ulteriori orientamenti su come affrontare in modo più coerente i rischi connessi alla reputazione e per stabilire un nesso tra tasso d’errore, rilevanza e riserve.

2.39.

La Commissione è stata in grado di conseguire un grado costantemente elevato di attuazione delle norme di controllo interno dal 2004 (paragrafo 2.25) e alla fine del 2007 aveva attuato oltre due terzi delle sottoazioni previste dal piano d’azione «Verso un quadro di controllo interno integrato» (paragrafo 2.30).

2.40.

La Corte rileva tuttavia che la Commissione non ha potuto dimostrare l’efficacia delle sue azioni intese a migliorare i sistemi di supervisione e controllo nel limitare il rischio di errore in ampi settori del bilancio. La Corte non ha ancora trovato elementi che comprovino l’impatto del piano d’azione dichiarato dalla Commissione.

2.40.

Negli ultimi anni, i miglioramenti introdotti nel quadro legislativo per i programmi di finanziamento comunitario, il miglioramento delle condizioni di controllo, la semplificazione delle norme finanziarie e l’aggiunta delle sintesi annuali nella gestione condivisa e nella gestione centralizzata indiretta hanno rappresentato iniziative volte a perfezionare il quadro di controllo interno e a ridurre il rischio di errore nelle operazioni sottostanti.

2.41.

La Corte raccomanda alla Commissione di proseguire nel proprio sforzo volto a garantire e dimostrare l’efficacia dei sistemi di supervisione e controllo delle direzioni generali, mirando in particolare a:

2.41.

a)

far sì che le relazioni annuali di attività e le dichiarazioni presentino una valutazione coerente dei sistemi di supervisione e controllo, compatibile con le riserve espresse (paragrafi 2.12-2.14);

a)

Anche se il direttore generale rimane l’unico responsabile della relazione annuale di attività e di eventuali riserve espresse, si è proceduto a rafforzare il processo di valutazione inter pares delle bozze delle relazioni annuali di attività per l’esercizio 2007. Le relazioni di attività e le dichiarazioni annuali presentano adesso una valutazione coerente dei sistemi di supervisione e controllo nel loro insieme e non solo la loro efficacia nel prevenire gli errori. Ciò è compatibile con le riserve. Inoltre la Commissione sta migliorando la procedura delle relazioni annuali di attività in certi settori, in particolare per assicurare la piena coerenza fra i servizi e continuerà ad agire in questa direzione.

Cfr. anche le risposte ai punti 2.12-2.14.

b)

collaborare con gli Stati membri per migliorare le informazioni fornite nelle sintesi annuali e dimostrare come queste informazioni siano state utilizzate per ottenere garanzie o fornire valore aggiunto alla garanzia fornita nelle relazioni annuali di attività (paragrafo 2.19);

b)

La Commissione presenterà agli Stati membri una nota orientativa riveduta contenente le raccomandazioni per migliorare la qualità delle loro sintesi annuali per il 2008.

Cfr. anche la risposta al punto 2.19.

c)

completare un adeguato follow up delle misure corrispondenti del piano d’azione «Verso un quadro di controllo interno integrato» per far sì che abbiano un impatto effettivo sui sistemi di supervisione e controllo (paragrafo 2.35), in particolare in relazione alla sottoazione 1 (semplificazione), sottoazioni 10a e 10b (costo-efficacia) e sottoazione 11N (sistemi di recupero) (paragrafo 2.31).

c)

Una relazione sull’impatto del piano di azione aggiornata alla fine del dicembre 2008 sarà presentata all’inizio del 2009. Nel novembre 2008 la Commissione verificherà anche i risultati delle azioni 4, 10 e 11 con una comunicazione che mira a rilanciare la discussione sul rischio tollerabile.

Nel settore della politica di coesione, la Commissione ha fatto sforzi notevoli per migliorare la qualità dei dati trasmessi dagli Stati membri e sta provvedendo attualmente a verificarne l’esattezza e la completezza.

Cfr. anche le risposte ai paragrafi 2.31 e 2.35.

2.42.

La Corte raccomanda alle autorità legislative e alla Commissione di rivedere la concezione dei futuri programmi di spesa prendendo in debita considerazione i seguenti fattori:

2.42.

a)

semplificazione della base di calcolo delle spese ammissibili e maggiore ricorso a pagamenti globali o forfettari invece del rimborso delle «spese effettive»;

a)

La Commissione concorda circa la necessità di un’ulteriore semplificazione in materia di ammissibilità dei costi.

Nel piano di azione verso un quadro di controllo interno integrato, la Commissione ha già assunto l’impegno di presentare proposte per la semplificazione della normativa nei cicli legislativi futuri. Essa tuttavia non agisce sola e avrebbe bisogno di garanzie da parte dell’autorità legislativa che la legislazione futura preveda dei provvedimenti di semplificazione.

La Commissione si è impegnata a garantire che le proposte legislative future includano norme chiare e semplici per quanto riguarda il ricorso a importi forfettari o a pagamenti a tasso fisso.

Le norme attuali in materia di politica di coesione consentono già l’applicazione di tassi fissi in determinati casi e la Commissione cercherà di estendere questa prassi, applicabile a presente solo ad un numero limitato di categorie di costi. Per quanto riguarda i progetti di investimento, essi non sono adeguati a causa delle norme in materia di appalti e delle osservazioni sulla convenienza economica.

In materia di ricerca, la Commissione concorda sulla necessità di un’ulteriore semplificazione in materia di ammissibilità delle spese, in particolare quelle per il personale e le spese indirette. Richiama l’attenzione sui limiti legali del settimo programma quadro e sulle difficoltà nella definizione di importi forfettari e tassi fissi che siano rappresentativi.

Inoltre, la certificazione ex ante della metodologia di calcolo delle spese introdotta nel settimo programma quadro rappresenta un importante passo avanti verso la semplificazione. La Commissione fa riferimento alle questioni discusse nella sua risposta ai punti 7.20 e 7.21.

b)

ridefinizione dei sistemi di controllo in base all’output (obiettivo di rischio e conseguente livello di errore accettabile) invece che all’input come avviene attualmente (numero di verifiche da svolgere);

b)

La Commissione accetta questa raccomandazione e valuterà come metterla in atto.

c)

progressi nell’elaborare ulteriormente il concetto di rischio accettabile.

c)

Nell’autunno 2008, la Commissione adotterà una comunicazione in materia volta a rilanciare la discussione interistituzionale sul rischio tollerabile.

3.1.

Il presente capitolo analizza alcune questioni emerse dall’esecuzione del bilancio generale dell’UE nel 2007, il primo esercizio del quadro finanziario pluriennale 2007-2013. Esso riguarda segnatamente il tasso di esecuzione di bilancio ed il livello di impegni non ancora liquidati, con particolare riferimento all’applicazione della regola n + 2. Il capitolo verte inoltre sulle rettifiche finanziarie e sui recuperi conseguenti alle debolezze del sistema o ai pagamenti non corretti degli anni precedenti, di cui va tenuto conto nell’esecuzione del bilancio.

3.2.

Uno dei compiti fondamentali della gestione di bilancio della Commissione consiste nell’assicurare che i fondi che il Consiglio e il Parlamento hanno assegnato conformemente alle priorità politiche dell’UE siano spesi secondo le norme stabilite e nel rispetto dei principi della sana gestione finanziaria. L’analisi dell’esecuzione del bilancio non è che un aspetto della corretta esecuzione dello stesso. Il bilancio deve anche rispettare i principi di economia, efficienza ed efficacia, che sono oggetto delle relazioni speciali pubblicate dalla Corte piuttosto che della presente relazione annuale.

3.3.

Gli stanziamenti di bilancio adottati per il 2007 (attraverso la votazione del bilancio e dei bilanci rettificativi) sono ammontati in totale a 126,4 miliardi di euro per gli impegni e a 113,8 miliardi di euro per i pagamenti, registrando un aumento pari, rispettivamente, al 5 % e al 6 % rispetto al bilancio definitivo 2006. Nel complesso, gli stanziamenti di impegno totali dell’esercizio sono risultati inferiori di 2,5 miliardi al massimale del quadro finanziario; per gli stanziamenti di pagamento tale differenza è dell’ordine di 10 miliardi di euro (cfr. grafici III e IV dell’ allegato I ).

3.4.

I sette bilanci rettificativi votati nel corso dell’anno si sono tradotti in una diminuzione complessiva degli stanziamenti per impegni di 0,167 miliardi di euro e in una diminuzione degli stanziamenti per pagamenti di 1,65 miliardi di euro. Quest’ultimo effetto è principalmente riconducibile a pagamenti inferiori alle previsioni nei settori della competitività (0,5 miliardi di euro), delle politiche di coesione (0,7 miliardi di euro), nonché dell’agricoltura e delle risorse naturali (0,5 miliardi di euro). Tale modalità di riduzione degli stanziamenti per pagamenti denota una buona gestione di bilancio, in quanto dimostra la capacità di reagire ai cambiamenti e riduce l’eccedenza di bilancio (1) (consentendo la restituzione di risorse proprie agli Stati membri).

3.5.

I grafici III e IV dell’ allegato I danno informazioni dettagliate sugli stanziamenti per impegni e sugli stanziamenti per pagamenti nonché sulle rispettive situazioni nel 2007 per rubrica del quadro finanziario e per settore dell’ABB (bilancio basato sulle attività).

3.6.

La Commissione produce una serie di documenti (che in parte si sovrappongono) contenenti, tra l’altro, le seguenti informazioni sull’esecuzione del bilancio delle Comunità europee (2):

3.6.

I documenti cui fa riferimento la Corte sono prodotti per motivi diversi (cfr. risposta al paragrafo 3.20).

—

l’eccedenza di bilancio è diminuita, passando da 1,9 miliardi di euro nel 2006 a 1,5 miliardi di euro nel 2007;

—

i tassi di esecuzione degli impegni e dei pagamenti, pari, rispettivamente, al 96 % e al 98 %, restano elevati, a livelli simili a quelli del 2006 (99 % e 96 %);

—

1,2 miliardi di euro di stanziamenti di pagamento inutilizzati (escluse le entrate aventi destinazione specifica) — un livello simile a quello dell’anno precedente — non sono stati annullati, bensì riportati dal 2007 al 2008 o riprogrammati;

—

per quanto riguarda il settore della «Coesione» [compreso nei titoli 04, 05, 11 e 13 (3)], la diminuzione di 0,745 miliardi di euro degli stanziamenti di pagamento si è tradotta in un tasso di esecuzione finale del 100 % circa (se il bilancio rettificativo non fosse stato adottato, sarebbe stato del 97 %). Negli ultimi anni le previsioni di pagamento degli Stati membri sono migliorate. La sovrastima complessiva è diminuita, scendendo dal 33 % del 2006 al 18 % del 2007.

—

Se le previsioni degli Stati membri diventano sempre più accurate, esse restano ancora troppo incoerenti per poter essere utilizzate ai fini del bilancio. Tuttavia, dopo un ulteriore miglioramento, potrebbero diventare uno strumento utile che contribuirebbe a garantire tassi di esecuzione costantemente elevati.

3.7.

Gli impegni di bilancio non ancora liquidati sono una conseguenza diretta delle spese dissociate; l’esecuzione completa di questi programmi di spesa richiede infatti più anni e tra gli impegni e i pagamenti corrispondenti trascorrono alcuni anni. Aumenti sporadici degli impegni (ad esempio a seguito di un allargamento) e la spesa inferiore alle previsioni (per il mancato utilizzo di tutti gli stanziamenti di pagamento iscritti) possono aumentare il livello degli impegni ancora da liquidare. Siccome gli impegni sono liquidati dai pagamenti, l’effetto a lungo termine di impegni nettamente superiori ai pagamenti è l’accumulo strutturale di impegni non ancora liquidati, che si ripete di anno in anno (4).

3.8.

Gli impegni di bilancio non ancora liquidati (ossia gli impegni non utilizzati, riportati in vista di future spese), principalmente su programmi pluriennali, sono aumentati di 6,855 miliardi di euro (5,2 %) raggiungendo i 138,6 miliardi di euro. Soltanto per i settori finanziati con stanziamenti dissociati, l’importo degli impegni non ancora liquidati ammonta a 136 miliardi di euro, corrispondenti a 1,9 anni di impegni o a 2,1 anni di pagamenti al tasso di spesa 2007 nei rispettivi settori.

3.9.

I Fondi strutturali rappresentano la parte più consistente degli impegni ancora da liquidare, che, in questo settore, sono ammontati a 84 miliardi di euro (5) (all’incirca il 66 % dell’importo totale), equivalenti a 1,9 anni di impegni o a 2,3 anni di pagamenti al tasso di spesa 2007. Il 2007, tuttavia, è stato il primo anno del nuovo periodo di programmazione e gli anticipi rappresentano quindi circa il 20 % dei pagamenti totali. Pertanto, il confronto con i valori di riferimento dell’anno scorso di due possibili indicatori (gli impegni non ancora liquidati alla fine dell’anno confrontati con gli stanziamenti d’impegno o i pagamenti eseguiti durante l’anno) non è così indicativo come negli esercizi precedenti.

3.7-3.9.

Gli impegni previsti in bilancio sono sensibilmente più elevati rispetto ai pagamenti a causa dei tempi più lunghi necessari per i pagamenti rispetto agli impegni. Pertanto, in generale, gli impegni aumentano anno dopo anno.

3.10.

Il 13 % degli impegni inutilizzati (18,1 miliardi di euro) riguarda il Fondo di coesione, benché questo rappresenti soltanto il 5 % circa degli stanziamenti d’impegno autorizzati per il 2007. Ciò rappresenta un aumento di 2,7 miliardi di euro, circa il 15 %, rispetto al 2006. L’elevato livello di impegni di bilancio non ancora liquidati riguardanti il Fondo di coesione rappresenta 2,5 anni di impegni o 4,2 anni di pagamenti al tasso di spesa 2007 ed è anche conseguenza del fatto che questo fondo non è soggetto alla regola dell’anno n + 2 (cfr. paragrafi da 3.12 a 3.17). Il tasso di spesa per il Fondo di coesione è stato inferiore al previsto, soprattutto per progetti in Spagna, nella Repubblica ceca e in Slovenia. Il bilancio rettificativo ha ridotto gli stanziamenti di pagamento di 0,67 miliardi di euro (14 %).

3.10.

Per molti progetti del Fondo di coesione, la data ultima per sostenere spese è il 2010. Per il nuovo periodo di programmazione, il Fondo di coesione è soggetto alla regola n + 2/n + 3.

3.11.

Per quanto riguarda gli impegni non ancora liquidati per i Fondi strutturali per il periodo di programmazione 2000-2006, si osserva un calo del 41 %, da 78 miliardi di euro (2,4 anni di pagamenti al tasso di spesa 2007) a 46 miliardi di euro [1,5 anni di pagamenti al tasso di spesa 2007 (6)] (7). Tuttavia, i beneficiari dei fondi devono effettuare i pagamenti entro la fine del 2008 per permettere alla Commissione di liquidare il rimanente importo. La Commissione deve quindi assicurarsi che non venga ritardata la chiusura del precedente periodo di programmazione 2000-2006, onde evitare che ciò influisca negativamente sull’attuazione dei nuovi programmi approvati per il periodo 2007-2013. La Corte constata un notevole miglioramento per il nuovo periodo di programmazione, in quanto, grazie alla tempestiva adozione dei programmi, in questo settore sono stati impegnati oltre il 98 % degli stanziamenti per il 2007 (8), contro il 50 % circa nel 2000 per il vecchio periodo di programmazione.

3.11.

La Commissione farà il possibile per evitare ritardi nella chiusura dei programmi 2000-2006, che dovrebbe aver generalmente luogo nel 2010/2011. Per prepararsi alla chiusura, nel 2006 la Commissione ha pubblicato orientamenti a tale riguardo e sta tenendo seminari sulla chiusura per gli Stati membri. La Commissione sta inoltre svolgendo audit della preparazione degli Stati membri alla chiusura [cfr. l'azione 3.1 del piano d'azione della Commissione del 19 febbraio 2008 per il rafforzamento della sua funzione di supervisione nel contesto della gestione condivisa delle azioni strutturali, COM(2008) 97 def.]. Se il termine utile fissato per la spesa non viene rispettato, al momento della chiusura dei programmi la Commissione procederà al disimpegno dei fondi non spesi.

3.12.

Per le azioni strutturali, generalmente di esecuzione pluriennale, è in vigore un sistema di disimpegno automatico, istituito dall’articolo 31 del regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio, del 21 giugno 1999, recante disposizioni generali sui Fondi strutturali (9) per il periodo 2000-2006, al fine di evitare che il crescente accumulo di impegni non ancora liquidati potenzialmente anomali si ripeta di anno in anno. Questo sistema è anche chiamato «la regola dell’anno n + 2».

3.13.

Un’analisi degli impegni non ancora liquidati [«RAL» (10)] per anno di origine, pubblicata nei conti annuali (11), mostra l’impatto, nel settore dei Fondi strutturali, degli sforzi intesi a liquidare questi impegni mediante pagamenti prima che venga applicata la regola del disimpegno automatico. Nei conti annuali, gli impegni non ancora liquidati per gli ultimi tre anni del periodo 2000-2006 rappresentano circa il 95 % del loro importo totale, mentre soltanto il 5 % degli impegni ancora da liquidare nel settore dei Fondi strutturali riguarda anni precedenti.

3.14.

Mentre il meccanismo dell’anno n + 2 ha determinato un’accelerazione del processo di pagamento (cfr. paragrafo 3.15), nel settore dei Fondi strutturali si osserva un costante aumento dell’importo cumulativo degli impegni ancora da liquidare (cfr. grafico 3.1 ), che alla fine del 2007 ammontava a 79 miliardi di euro (cfr. anche paragrafo 3.7).

3.14.

Come osservato nelle risposte della Commissione alla relazione annuale 2006 (paragrafi 3.9-3.10), l'accumularsi d'impegni non ancora liquidati nel periodo iniziato nel 1994 è in parte dovuto alla modifica del sistema d'impegni e di pagamenti subentrata nel periodo 2000-2006 e all'allargamento. L'effetto dei diversi periodi di programmazione è chiaramente illustrato nella tabella 21 a pagina 38 della relazione della Commissione del maggio 2008 sull’analisi dell’esecuzione di bilancio dei Fondi strutturali e di coesione nel 2007, che mostra la naturale riduzione nel tempo degli impegni ancora da liquidare (RAL).

3.15.

I disimpegni automatici prodotti dalla regola dell’anno n + 2 sono stati proporzionalmente pochi (una media di circa 200 milioni di euro negli ultimi tre anni). In altri termini, il sistema n + 2, a causa della potenziale imminenza di disimpegni automatici, ha avuto l’effetto auspicato di incoraggiare la tempestiva liquidazione degli impegni. C’è però il pericolo di un effetto collaterale indesiderato, ossia che l’accelerazione del processo di pagamento per ridurre gli impegni non ancora liquidati avvenga applicando procedure di controllo interno meno rigorose, aumentando così il rischio riguardante la legittimità e la regolarità delle operazioni sottostanti (12).

3.15.

Nel suo lavoro di audit, la Commissione tiene conto del rischio cui si fa riferimento e fa quanto opportuno allorché vede che gli Stati membri hanno adottato misure inaccettabili per evitare disimpegni nel quadro del sistema n + 2.

3.16.

Nei prossimi anni questa tendenza potrà essere in parte invertita, grazie all’introduzione, per il nuovo periodo di programmazione 2007-2013, della regola dell’anno n + 3 per taluni Stati membri, che renderà meno rigido il meccanismo del disimpegno automatico (13). Nell’ambito del nuovo quadro finanziario, gli impegni relativi agli Stati membri soggetti alla regola dell’anno n + 3 rappresentano il 61 % di tutti gli impegni per il periodo 2007-2010.

3.16.

Come osservato nella relazione della Corte per il 2006 (paragrafo 3.17), tale effetto sarà probabilmente mitigato dall'applicazione della regola n + 2/n + 3 ai progetti del Fondo di coesione nel periodo 2007-2013. Per il nuovo fondo di sviluppo rurale continua ad applicarsi la regola n + 2.

3.17.

In altri settori interessati da progetti pluriennali in cui non vige alcuna regola analoga a quella dell’anno n + 2 (ad esempio nelle direzioni generali Ricerca, società dell’informazione e media, Energia e Trasporti) non si nota una tendenza a liquidare gli impegni pendenti con una rapidità comparabile a quella dei Fondi strutturali (11).

3.17.

Nelle azioni di ricerca finanziate dall'UE, ogni specifico impegno ha una data finale di esecuzione, fissata sulla base della durata del progetto. La durata del progetto varia da pochi mesi a diversi anni, a seconda della natura dell'azione. Ai sensi dell'articolo 77 del regolamento finanziario, tutti gli importi non liquidati entro 6 mesi dalla data finale di esecuzione devono essere disimpegnati. Gli importi disimpegnati corrispondono prevalentemente ad una sottoutilizzazione da parte del progetto e solo in casi davvero eccezionali ad una conclusione anormale del progetto dovuta a problemi scientifici o finanziari.

3.18.

Come si è osservato negli anni precedenti, la relazione della Commissione sulla gestione finanziaria e di bilancio contiene numerose informazioni dettagliate sull’esecuzione del bilancio, sugli impegni non ancora liquidati e sulle cause che hanno determinato una spesa inferiore alle previsioni. Tuttavia sono possibili ulteriori miglioramenti, soprattutto per quanto riguarda l’analisi dei dati relativi agli impegni ancora da liquidare («RAL»).

3.18.

La Commissione concorda sul fatto che vi è margine per ulteriori miglioramenti.

3.19.

Inoltre, le informazioni fornite dovrebbero essere riferite in modo più preciso ai diversi periodi di programmazione.

3.19.

Le informazioni sono fornite nella relazione sull’analisi dell’esecuzione di bilancio dei Fondi strutturali e di coesione nel 2007.

3.20.

Altri documenti, quali i conti annuali, contengono anche informazioni pertinenti sull’esecuzione del bilancio, che non si trovano nella relazione sulla gestione finanziaria e di bilancio (ad esempio sul risultato di bilancio). È necessario prestare maggiore attenzione alla coerenza dei dati presentati in questi diversi documenti (14).

3.20.

La Commissione non ritiene che nella relazione sulla gestione finanziaria e di bilancio debba essere presentato anche il risultato di bilancio, dal momento che la definizione degli stanziamenti dell'anno è logicamente diversa in tale determinazione contabile (che mira a calcolare gli importi da rendere agli Stati membri) rispetto alla tradizionale analisi di esecuzione. Inoltre, sul piano delle entrate, la relazione è limitata alle risorse proprie.

3.21.

L’articolo 274, primo comma, del trattato CE stipula che «La Commissione cura l’esecuzione del bilancio […] sotto la propria responsabilità … [e] … gli Stati membri cooperano con la Commissione per garantire che gli stanziamenti siano utilizzati secondo i principi della sana gestione finanziaria.» La Commissione detiene quindi la responsabilità finale per quanto riguarda la corretta esecuzione del bilancio.

3.22.

Il regolamento finanziario fa distinzione tra diverse modalità di gestione per l’esecuzione del bilancio, ciascuna delle quali richiede adeguati sistemi di supervisione e di controllo al fine di evitare o di scoprire e correggere errori nei pagamenti.

3.23.

A causa del modo in cui sono interconnesse le disposizioni del trattato, del regolamento finanziario e dei regolamenti settoriali relativi alla gestione finanziaria e al controllo, la risultante struttura delle responsabilità e dei diversi strumenti per le rettifiche finanziarie è estremamente complessa. Il grafico 3.2 presenta un quadro semplificativo dei vari elementi giuridici e della loro interazione.

3.24.

Nel caso della gestione centralizzata diretta (esecuzione del bilancio da parte dei servizi della Commissione, ad esempio per le spese amministrative e alcune parti della ricerca, dell’energia e dei trasporti) e della gestione centralizzata indiretta (esecuzione del bilancio da parte di enti delegati, ad esempio le agenzie esecutive), la Commissione è la sola responsabile dell’esecuzione, compresa l’applicazione di adeguate misure correttive. Per le spese soggette alla gestione concorrente, in particolare l’agricoltura e la coesione, la responsabilità della corretta esecuzione del bilancio, compreso il recupero di pagamenti non corretti, spetta in primo luogo agli Stati membri (15). Tuttavia, laddove gli Stati membri non riescono a correggere le spese irregolari o ad instaurare sistemi di supervisione e di controllo efficaci per impedire il rimborso di tali spese o per operare rettifiche, la Commissione apporta rettifiche finanziarie nell’ambito della liquidazione dei conti o di procedure analoghe (16).

3.25.

Come per gli esercizi precedenti, l’audit della Corte ha riscontrato errori rilevanti in settori importanti della spesa dell’UE gestiti in maniera concorrente, constatando altresì che la maggior parte degli errori si verificano a livello dei beneficiari finali. I meccanismi di recupero, e il livello dei recuperi effettuati, dovrebbero corrispondere al tipo e all’entità dei rischi in questione. Sebbene sia difficile effettuare una valutazione globale dell’effettivo funzionamento dei meccanismi di correzione a livello di Stato membro, a causa della complessità e della diversità dei regimi di aiuto comunitari, la Corte non ha riscontrato elementi sufficienti da cui risulti che i meccanismi di correzione pluriennali di talune azioni comunitarie (ad esempio nel campo dell’occupazione e degli affari sociali o della politica regionale) sono proporzionati ai relativi rischi.

3.25.

Un recupero può essere effettuato solo dopo che i risultati dell'audit sono stati confermati in una procedura in contraddittorio con il soggetto sottoposto ad audit, e tale procedura a volte porta all'abbandono o alla modifica delle conclusioni. È pertanto inevitabile che i recuperi siano di entità inferiore ai rischi individuati dagli audit.

3.26.

Attualmente le informazioni fornite sui meccanismi di correzione applicati a livello di Stati membri per le politiche di coesione sono incomplete e inaffidabili. Per quanto concerne l’agricoltura, la Corte nutre dei dubbi riguardo all’attendibilità delle informazioni fornite (cfr. paragrafo 5.44). La Commissione non dispone ancora di informazioni complete e/o pienamente affidabili sulle conseguenze per i destinatari della spesa comunitaria, nonché per i bilanci dell’UE e degli Stati membri.

3.26.

Nelle note dei conti annuali delle Comunità europee per l'esercizio 2007, la Commissione ha incluso un nuovo capitolo relativo al recupero dei pagamenti indebiti. Il capitolo intende fornire un quadro della procedura esistente in materia di recupero di pagamenti indebiti e presentare una stima per quanto possibile esatta dell'importo totale recuperato.

3.27.

I meccanismi di correzione non comportano necessariamente il recupero, presso singoli beneficiari, di importi pagati in eccesso. Ad esempio, se gli importi pagati in eccesso sono di entità esigua, potrebbe non essere conveniente recuperarli, oppure le procedure di controllo potrebbero non aver individuato i beneficiari che hanno presentato dichiarazioni eccessive (ad es. quando si usano per le rettifiche tassi di errore estrapolati da campioni). Inoltre, quando sono imposte agli Stati membri rettifiche finanziarie per carenze nei loro sistemi di supervisione e di controllo, in generale gli importi non vengono recuperati presso i beneficiari.

3.28.

Nei casi menzionati al paragrafo 3.27, le rettifiche sono finanziate, in ultima analisi, dai contribuenti nazionali e non dai beneficiari responsabili delle sovradichiarazioni. Ciò riduce l’effetto deterrente diretto dei sistemi di controllo e di sanzione e quindi gli errori possono ripresentarsi. L’efficacia delle procedure di recupero dovrebbe anche essere giudicata in base alla loro capacità di stimolare il miglioramento dei sistemi di supervisione e di controllo (riducendo così il rischio di errori in futuro).

3.27-3.28.

Gli Stati membri sono invitati a recuperare dai beneficiari, quando opportuno, gli importi pagati in eccesso. A quanto risulta, in generale ciò viene fatto. Nei casi in cui gli errori sono imputabili a carenze dei sistemi di gestione e di controllo, potrebbe non essere opportuno operare recuperi presso beneficiari non colpevoli. Quando vengono applicate rettifiche forfettarie o estrapolate, le autorità nazionali possono avviare azioni di recupero solo nei confronti di beneficiari singoli per i quali vi sono prove di irregolarità. Il meccanismo di correzione è prevalentemente inteso ad escludere dal finanziamento comunitario le spese non eseguite nel rispetto della normativa comunitaria, evitando così di imputare spese indebite al bilancio delle Comunità. Quando è l'amministrazione dello Stato membro a sopportare i costi, le rettifiche forfettarie o estrapolate proteggono il bilancio comunitario e incentivano le autorità a prevenire il reiterarsi di tali carenze. Le rettifiche forfettarie o estrapolate sono pertanto strumenti importanti per il miglioramento dei sistemi di gestione e di controllo degli Stati membri e contribuiscono così ad evitare pagamenti irregolari a favore di beneficiari finali o a garantire l'individuazione e la rettifica di tali pagamenti.

3.29.

Sulla base dell’esame svolto sui sistemi e sulle procedure per ottenere e segnalare i recuperi, la Corte conclude che la Commissione dovrebbe (17):

3.29.

La Commissione conferma il proprio impegno a proseguire nel miglioramento delle informazioni disponibili sui recuperi e sulle rettifiche finanziarie effettuati dalla stessa Commissione o dagli Stati membri.

—

elencare e descrivere tutte le procedure utilizzate sia dagli Stati membri che dalla Commissione per recuperare gli importi, al fine di aumentare la trasparenza per quanto riguarda gli attuali meccanismi di correzione;

—

stabilire un chiaro collegamento tra gli errori scoperti nel corso dei controlli e il conseguente recupero o adeguamento (compensazione) degli importi dichiarati dai beneficiari e fare in modo che tale processo sia oggetto di un adeguato monitoraggio e di un corretto rendiconto;

—

collegare i recuperi e gli adeguamenti degli importi dichiarati all’anno in cui sono stati commessi gli errori o le irregolarità, in modo da poter valutare l’efficacia dei meccanismi di correzione pluriennali;

—

Informazioni nei conti della Commissione:

Le note dei conti annuali per l'esercizio finanziario 2007 comprendono un capitolo relativo al recupero dei pagamenti indebiti, nel quale è riportato un quadro delle procedure esistenti per il recupero dei pagamenti indebiti.

Il capitolo contiene anche una stima per quanto possibile esatta dell'importo totale previsto per i recuperi sulla base delle informazioni attualmente disponibili. Queste informazioni non coprono però tutti i recuperi effettuati mediante deduzione da pagamenti successivi gestiti direttamente dalla Commissione. Esse includono soltanto i dati provvisori relativi ai recuperi effettuati dagli Stati membri nel settore della politica di coesione.

Al fine di migliorare ulteriormente le informazioni circa gli errori corretti a livello della Commissione, nel 2008 la stessa Commissione ha apportato modifiche al sistema di contabilità finanziaria «ABAC» in modo da creare un chiaro collegamento tra gli errori o le irregolarità individuati dai controlli e i relativi recuperi o adeguamenti degli importi dichiarati dai beneficiari. Le modifiche permetteranno anche di creare un collegamento tra i recuperi e adeguamenti degli importi dichiarati dai beneficiari e l'anno in cui gli errori o le irregolarità hanno avuto luogo, in modo da permettere alla Commissione di verificare l'efficacia dei sistemi di recupero pluriennali, come raccomandato dalla Corte.

—

quantificare gli importi recuperati presso i destinatari finali che avevano presentato dichiarazioni eccessive e le rettifiche finanziarie pagate attraverso il bilancio nazionale, ovvero dai contribuenti;

—

assicurare che gli Stati membri forniscano informazioni tempestive, complete e attendibili sulle revoche e sui recuperi, effettuati o pendenti, in particolare per quanto riguarda i Fondi strutturali;

—

valutare in quale misura le rettifiche finanziarie siano efficaci nello stimolare il miglioramento dei sistemi di supervisione e di controllo negli Stati membri;

—

Informazioni ottenute dagli Stati membri:

Nel settore agricolo, gli importi recuperati dai destinatari finali sono dichiarati alla Commissione e inseriti tanto nei conti del 2007 quanto nelle note dei conti del 2007, insieme alle rettifiche finanziarie a carico degli Stati membri. Tutte le decisioni relative alle rettifiche finanziarie sono pubblicate nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea, mentre nella relazione annuale di attività della DG Agricoltura e sviluppo rurale sono riportate informazioni complete circa le relazioni finanziarie tra la Commissione e gli Stati membri, nonché circa il recupero da parte degli Stati membri di pagamenti indebiti presso i beneficiari finali.

Anche per le spese per azioni strutturali, le rettifiche finanziarie decise dalla Commissione sono riportate nei conti. Per le rettifiche effettuate a livello nazionale, gli Stati membri sono invitati a presentare alla Commissione relazioni annuali circa le rettifiche realizzate tramite revoche e recuperi di contributi e circa i recuperi ancora pendenti alla fine dell'anno. La Commissione ha presentato le informazioni ottenute dagli Stati membri per il 2006 in un allegato della relazione annuale sui Fondi strutturali 2006 [SEC(2007) 1456] e pubblicherà i dati relativi al 2007 nella relazione 2007. Le azioni specifiche del piano d'azione volte a rafforzare la funzione di supervisione della Commissione nelle azioni strutturali [COM(2008) 97 def.] rispondono all'esigenza di migliorare ulteriormente queste relazioni. Tra tali azioni rientrano i controlli in loco volti a valutare l'affidabilità e la completezza delle informazioni fornite.

I risultati della costante valutazione da parte della Commissione dell'efficacia dei sistemi di supervisione e di controllo negli Stati membri vengono riportati in particolare nelle relazioni annuali di attività delle direzioni generali interessate. Allorché vengono individuate serie carenze, la Commissione, come accadeva già in passato, sospende i pagamenti e, se lo Stato membro non adotta l'azione concordata per il miglioramento dei sistemi, impone rettifiche finanziarie.

Per le spese agricole, la Corte ha in passato riconosciuto un miglioramento dei sistemi di supervisione e di controllo degli Stati membri (cfr. ad esempio la relazione annuale della Corte sull'esercizio finanziario 2006). La Commissione ritiene che tali miglioramenti siano, almeno in parte, una conseguenza dell'attuazione da parte degli Stati membri delle sue raccomandazioni nonché delle rettifiche finanziarie imposte agli Stati membri.

—

valutare il carattere appropriato dei meccanismi di correzione che la Commissione e gli Stati membri devono utilizzare nonché l’intensità della loro applicazione, in funzione del rapporto costi/benefici (18).

—

Costi del controllo:

La Commissione completerà presto la valutazione dei costi del controllo in agricoltura, nel FESR e nella gestione centralizzata diretta. I risultati formeranno, verso la fine del 2008, la base di una comunicazione della Commissione volta a rilanciare il dibattito interistituzionale sul rischio tollerabile.

3.30.

Rispetto all’inizio del precedente periodo di programmazione si può affermare che nel 2007 si è verificato un notevole miglioramento per quanto riguarda l’attuazione degli stanziamenti d’impegno per il primo anno del nuovo periodo di programmazione. Nel 2007 i tassi di spesa sono rimasti elevati. Nel settore della politica di coesione, gli stanziamenti di pagamento iniziali sono stati ridotti di 0,745 miliardi di euro dai bilanci rettificativi.

3.31.

Gli Stati membri hanno migliorato le previsioni di spesa nel settore dei Fondi strutturali, riducendo la percentuale di sovrastima dal 33 % del 2006 al 18 % nel 2007 (19).

3.31.

Se le previsioni degli Stati membri diventano sempre più accurate, esse restano ancora troppo incoerenti per poter essere utilizzate ai fini del bilancio. Tuttavia, dopo un ulteriore miglioramento, potrebbero diventare uno strumento utile che contribuirebbe a garantire tassi di esecuzione costantemente elevati.

3.32.

Gli impegni di bilancio non ancora liquidati per le spese dissociate rimangono molto alti e superano gli stanziamenti d’impegno totali del bilancio 2007. Il sistema dei disimpegni automatici ha prodotto un relativo miglioramento a tale riguardo nel settore delle azioni strutturali. Vi è il rischio, tuttavia, che l’accelerazione dei pagamenti comporti procedure di controllo interno meno severe per quanto attiene alla legittimità e alla regolarità delle operazioni sottostanti. La Commissione deve tenere presente questo aspetto nel contemplare l’eventuale introduzione di norme analoghe in altri settori con attività pluriennali, quali la ricerca, l’energia e i trasporti, nonché la società dell’informazione e i media.

3.32.

Nel suo lavoro di audit, la Commissione tiene conto del rischio cui si fa riferimento e fa quanto opportuno allorché vede che gli Stati membri hanno adottato misure inaccettabili per evitare disimpegni nel quadro del sistema n + 2.

3.33.

L’informazione sulla gestione delle azioni correttive e sulle loro ripercussioni deve essere sensibilmente migliorata, per consentire di valutare l’efficacia dei meccanismi di correzione pluriennali per le spese dell’Unione.

3.33.

La Commissione ha migliorato, e sta ulteriormente migliorando, le informazioni disponibili (cfr. paragrafo 6.5 dei conti 2007).