Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito al «Libro verde — L'esecuzione effettiva delle decisioni giudiziarie nell'Unione europea: la trasparenza del patrimonio del debitore»

La Commissione europea, in data 6 marzo 2008, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato CE, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito al:

Libro verde — L'esecuzione effettiva delle decisioni giudiziarie nell'Unione europea: la trasparenza del patrimonio del debitore

La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il proprio parere in data 6 novembre 2008, sulla base del progetto predisposto dal relatore PEGADO LIZ.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data3 dicembre 2008 nel corso della 449a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 161 voti favorevoli, 2 voti contrari e 7 astensioni.

1.1 Il Libro verde L'esecuzione effettiva delle decisioni giudiziarie nell'Unione europea: la trasparenza del patrimonio del debitore (COM(2008) 128 def. del 6 marzo 2008) fa seguito al Libro verde relativo al sequestro conservativo dei depositi bancari (COM(2006) 618 def.) e si inquadra in un vasto complesso di misure che la Commissione ha cominciato a prendere con l'obiettivo di creare uno spazio giudiziario europeo che serva di sostegno, per quanto riguarda gli aspetti giudiziari, alla realizzazione del mercato interno.

1.2 Il CESE in generale ha dato il suo appoggio a tali iniziative, richiamando però l'attenzione sulla necessità che le stesse siano debitamente giustificate sotto il profilo della sussidiarietà e della proporzionalità, da un lato, e della compatibilità con i principi fondamentali del diritto procedurale civile comuni agli Stati membri e di totale rispetto dei diritti fondamentali, dall'altro.

1.3 Ora, sia nel suo parere sul precedente Libro verde sul sequestro conservativo sia nel caso presente, il CESE ritiene che le iniziative non solo non siano debitamente fondate sulla definizione e caratterizzazione concreta delle situazioni cui si cerca di trovare una soluzione, ma alcune delle misure proposte superano largamente, in termini di proporzionalità, ciò che sarà necessario e che non può essere raggiunto con gli strumenti nazionali esistenti e in alcuni casi possono addirittura configurare attentati ad alcuni diritti fondamentali dei cittadini, come la difesa della vita privata o l'equilibrio dei mezzi di difesa.

1.4 Il CESE reputa che, nei settori qui analizzati, si può e si deve progredire molto in termini di migliore cooperazione tra le autorità nazionali, di maggiore efficacia e di maggiore celerità nel funzionamento degli strumenti nazionali esistenti, di migliore accesso alle informazioni e ai registri esistenti e di un migliore scambio di informazioni e in termini di una maggiore conoscenza reciproca delle modalità e della rapidità di funzionamento dei sistemi nazionali.

1.5 Il CESE si dichiara così esplicitamente contrario all'idea di creare un registro centrale dell'anagrafe della popolazione europea, di permettere un accesso generale e indiscriminato da parte di qualsiasi creditore ai registri dell'amministrazione fiscale e della sicurezza sociale, di adottare a livello comunitario una formula standard di dichiarazione della totalità del patrimonio dei debitori.

1.6 Il CESE ritiene che una migliore conoscenza dei sistemi nazionali di esecuzione e del loro modo di funzionamento nella pratica dei tribunali possa appoggiarsi su una base di dati di diritto comparato elaborata da professionisti competenti e costantemente aggiornata.

1.7 Infine, il CESE propone, nelle osservazioni specifiche (punto 5.8), la considerazione di alcune iniziative alternative che vanno nel senso dell'obiettivo raccomandato dal Libro verde, senza che vi sia necessità di legiferare ulteriormente a livello comunitario.

2.1 Con questo Libro verde la Commissione lancia una seconda consultazione (1) delle parti interessate riguardante le modalità con cui si possono migliorare le decisioni giudiziarie, consultazione questa relativa alle modalità atte a superare le difficoltà derivanti dai problemi di accesso ad informazioni degne di fede sulla residenza dei debitori e sul loro patrimonio.

2.2 La Commissione ritiene che la conoscenza dell'indirizzo corretto del debitore e l'accesso ad informazioni esatte sui suoi beni costituiscano la base per procedimenti di esecuzione più efficaci, ma riconosce che i sistemi nazionali dei registri e delle dichiarazioni dei debitori sui loro patrimoni, sebbene comparabili, contengono differenze significative per quanto riguarda le condizioni di accesso, le procedure per l'ottenimento delle informazioni e il loro contenuto, differenze che mettono in discussione la loro affidabilità e la loro immediata disponibilità.

2.3 Considerato che il recupero transfrontaliero dei crediti in un altro Stato membro incontra serie difficoltà anche a causa dei diversi ordinamenti giuridici nazionali e della conoscenza insufficiente, da parte dei creditori, delle strutture informative degli altri Stati membri, con questo Libro verde la Commissione persegue l'obiettivo finale dell'eventuale adozione, a livello europeo, di una serie di misure volte a migliorare la trasparenza della situazione patrimoniale del debitore e a rafforzare il diritto dei creditori e delle autorità nazionali preposte all'esecuzione di ottenere informazioni che garantiscano un'esecuzione efficace delle sentenze di esecuzione per il pagamento dei debiti di natura civile e commerciale, rispettando, nel contempo, i principi inerenti alla tutela dei dati personali, stabiliti dalla direttiva 95/46/CE.

2.4 Nel perseguimento di tale obiettivo, la Commissione esamina, in dettaglio, i lineamenti delle eventuali misure, di cui articola i parametri in 10 domande.

3.1 Questa iniziativa si inquadra, giustamente, in un ampio complesso di misure che la Commissione sta prendendo con l'intenzione, lodevole, di creare uno spazio giudiziario europeo unico (2) che sostenga, sotto il profilo degli aspetti giudiziari, la realizzazione del mercato unico, in particolare mirando a facilitare l'esecuzione delle decisioni giudiziarie nell'Unione europea attraverso provvedimenti che consentano l'individuazione della residenza o della sede del debitore dove possa essergli notificata l'esecuzione e l'informazione precisa sugli elementi del patrimonio del debitore atti a rispondere del debito da eseguire, in qualunque parte del territorio di qualsiasi Stato membro essi si trovino.

3.2 In questa occasione, lodevolmente la Commissione ha avuto cura di sollecitare risposte non solo ai 15 Stati membri, la cui situazione è stata analizzata nello studio che è servito di base per il Libro verde (3), ma anche a tutti gli altri 12 Stati che fanno parte oggi dell'Unione europea. Tuttavia, l'esattezza dei dati o la loro interpretazione lasciano a volte a desiderare.

3.3 Va anche messo in evidenza che questa iniziativa ha evidentemente tenuto conto della raccomandazione formulata dal CESE nel suo parere sul Libro verde sul sequestro conservativo dei conti bancari, in merito alla assoluta necessità della «(…) considerazione adeguata di misure per rendere più trasparente il patrimonio dei debitori (…)».

3.4 Purtroppo, la Commissione non fornisce nessun dato, in particolare di ordine statistico, sulla dimensione del problema che vuole affrontare, né definisce con esattezza quale sia la natura del problema o a che cosa servano precisamente le misure che propone ipoteticamente di prendere.

4.1 Il Libro verde in esame costituisce il seguito e il complemento del Libro verde sul sequestro conservativo dei depositi bancari (COM(2006) 618 def.), sul quale il CESE ha adottato il suo parere in data 31 luglio 2007 (4) e alle cui osservazioni si rinvia.

4.2 Come si affermava nel parere summenzionato, la questione oggetto di questo Libro verde precede logicamente quella relativa al sequestro conservativo dei conti bancari e traduce correttamente la necessità di una conoscenza del patrimonio del debitore sufficiente a costituire una garanzia comune effettiva per i creditori, principio fondamentale e paradigmatico del diritto di procedura civile; essa non può, tuttavia, esser compresa senza mettere in discussione a livello comunitario tutta una serie di campi del diritto civile materiale, che logicamente la precedono.

4.3 Il CESE riconosce così la necessità che le autorità preposte all'esecuzione di qualsiasi Stato membro abbiano accesso all'informazione precisa sul luogo dove il debitore si trova, a cominciare dalla sua sede o residenza, e sui beni mobili e immobili che costituiscono il suo patrimonio, indipendentemente dalla sua ubicazione.

4.4 Come affermato nel parere succitato, il CESE ha delle serie riserve e dei dubbi fondati, tuttavia, per quanto riguarda l'effettiva necessità di misure specifiche di armonizzazione legislativa a livello comunitario nel settore in questione, benché riconosca la competenza dell'Unione europea nella materia e l'esistenza di una base giuridica per procedere in questo senso.

4.5 In effetti, dall'insieme delle esigenze di migliore informazione, migliori dati e miglior accesso, individuate nel Libro verde non si deduce la necessità della creazione di nuovi registri a livello comunitario o di nuovi obblighi di dichiarazione patrimoniale. Si teme inoltre che tali misure non superino l'esame del criterio di proporzionalità e che possano configurare violazioni inaccettabili di diritti fondamentali.

4.6 In realtà, si ritiene che, più che la creazione di registri dell'anagrafe, di registri delle imprese e dei consumatori, dei beni mobili e immobili, di registri fiscali e di sicurezza sociale centralizzati a Bruxelles, un migliore scambio di informazioni tra le autorità nazionali e un accesso più facile e veloce ai dati esistenti saranno sufficienti a garantire una parità di opportunità e di trattamento nell'individuazione dei beni dei debitori, quale che sia la natura o la nazionalità del debitore.

4.7 Ciò non osta alla creazione di incentivi e alla definizione di orientamenti a livello comunitario per i miglioramenti da inserire nel contenuto, nel funzionamento e nell'accesso ai menzionati registri pubblici e ad altre basi di dati private, sempre che sia debitamente garantita la tutela che tali dati meritano, a norma delle direttive comunitarie applicabili e con la riserva che tale conoscenza debba essere limitata esclusivamente all'obiettivo di soddisfare i crediti da eseguire e nella misura di quanto necessario a tal fine.

4.8 Non dovrà neanche esservi discriminazione nell'accesso ai dati tra creditori privati e creditori pubblici e questi ultimi, in ragione della loro situazione privilegiata, non dovranno essere avvantaggiati dal fatto di avere un accesso più rapido e più efficace ai registri pubblici, sia che questi facciano capo alla struttura tributaria, a quella della sicurezza sociale oppure che si tratti di registri patrimoniali pubblici.

4.9 Occorrerà inoltre garantire la cooperazione con i paesi terzi, in particolare Andorra, Svizzera, Liechtenstein e tutti gli altri paesi con collegamenti consolidati con paradisi fiscali o piazze finanziarie in Europa.

5.1.1 Le dieci domande presentate nel Libro verde sono in realtà otto; qui di seguito vengono analizzate in dettaglio.

5.1.2 In relazione alla questione se si debbano prendere misure a livello comunitario per migliorare la trasparenza dei debitori, il CESE ritiene che, in linea con le riserve precedentemente espresse nelle osservazioni generali, debbano essere realizzate iniziative comunitarie riguardanti il miglior coordinamento e una più intensa cooperazione tra le autorità nazionali e il perfezionamento del contenuto e dell'accesso ai registri nazionali esistenti, in modo da rendere possibile l'identificazione e la localizzazione dei debitori e del patrimonio necessario a soddisfare i crediti da eseguire.

5.2.1 A parere del CESE, tutto ciò che sia in grado di contribuire a una migliore conoscenza e ad una migliore informazione relative alle leggi e alle prassi nazionali va appoggiato e incentivato. Tuttavia il CESE non crede che la migliore conoscenza e migliori informazioni passino per l'elaborazione di un semplice manuale, tenuto conto della complessità della materia che, a rischio di perdere in qualità e certezza, non può essere oggetto di semplificazione ad uso del «grande pubblico».

5.2.2 In questo senso, il CESE propone piuttosto che la Commissione consideri la possibilità di organizzare una base di dati di diritto comparato in materia di processo esecutivo dei 27 Stati membri — di cui siano garantiti un aggiornamento e un commento costanti — accessibile per via elettronica in tutte le lingue comunitarie, da realizzare da parte di professionisti competenti e abilitati dei rispettivi Stati membri.

5.3 Maggiori informazioni nei registri delle imprese e un migliore accesso a tali informazioni?

5.3.1 Il grado di armonizzazione già esistente in questo campo sembra sufficiente per gli obiettivi perseguiti e non si considera necessario od opportuno procedere nel senso della creazione di registri delle imprese centrali a livello comunitario, senza pregiudizio, tuttavia, della possibilità di armonizzare gli elementi comuni dei rispettivi registri.

5.3.2 Inoltre, nulla osta all'adozione di iniziative volte a migliorare il contenuto delle informazioni riportate in tali registri, compresi, in particolare, quelli degli imprenditori individuali, aggiornandoli e facilitandone la consultazione, segnatamente per via elettronica.

5.3.3 Lo stesso dovrà avvenire con i registri immobiliari, alla stregua di quanto accade con EULIS (European Land Information Service), un consorzio europeo delle autorità preposte ai registri immobiliari (5).

5.4.1 Allo stesso modo non è concepibile un registro centrale dell'anagrafe della popolazione europea, in quanto incombe agli Stati membri gestire i registri civili centrali o locali della loro popolazione e definire le condizioni per avervi accesso, garantendo che non vi siano discriminazioni ingiustificate.

5.4.2 Ciò non vuol dire che non si debba garantire alle autorità preposte all'esecuzione dei singoli paesi un facile accesso a tali registri per ottenere informazioni relative alla residenza dei debitori privati, segnatamente attraverso mezzi elettronici.

5.5 Migliore accesso ai registri dell'amministrazione fiscale e della sicurezza sociale?

5.5.1 Il CESE respinge espressamente l'idea di un accesso generalizzato e indiscriminato ai registri delle amministrazioni fiscali e della sicurezza sociale.

5.5.2 Il CESE ritiene che solo le autorità giudiziarie dovrebbero avere accesso ai dati riportati in tali registri, sempre in casi ben definiti e con garanzie di protezione efficace dei dati personali in essi contenuti.

5.5.3 Ad ogni modo, un tale accesso in un paese diverso da quello dell'autorità preposta all'esecuzione dovrà necessariamente passare per la cooperazione con un'autorità giudiziaria del paese in cui si trova il registro.

5.6 Un migliore scambio di informazioni tra le autorità nazionali preposte all'esecuzione?

5.6.1 Come affermato in precedenza nelle osservazioni generali, il CESE ritiene che il campo in cui si debbano realizzare iniziative comunitarie è precisamente quello riguardante l'intensificazione della cooperazione in materia di scambio di informazioni tra le autorità nazionali preposte all'esecuzione, creando in particolare un sistema di scambio diretto di informazioni per via elettronica con l'obiettivo d'identificare e localizzare i debitori e di determinarne il patrimonio.

5.6.2 Sarà comunque sempre necessario garantire che negli Stati membri in cui le autorità preposte all'esecuzione non siano organismi pubblici, le informazioni ottenute siano controllate dalle autorità giudiziarie competenti a sorvegliare il processo di esecuzione.

5.6.3 Apportandovi i necessari adattamenti, i sistemi come quelli previsti nel regolamento (CE) n. 1206/2001 (6), relativo alla cooperazione fra le autorità giudiziarie degli Stati membri nel settore dell'assunzione delle prove in materia civile o commerciale o nella direttiva 76/308/CEE, possono costituire modelli da seguire (7).

5.6.4 Deve essere considerato fondamentale l'impiego di mezzi elettronici o anche la creazione di un sistema di intranet in cui tutte le autorità nazionali sarebbero collegate tra loro.

5.6.5 Le informazioni fatte circolare attraverso questa rete di cooperazione dovrebbero essere accessibili soltanto alle autorità incaricate delle esecuzioni, quali organi competenti per l'esecuzione, ufficiali giudiziari, tribunali, curatori fallimentari, e i risultati dovrebbero essere sempre portati a conoscenza dei debitori.

5.6.6 Non andrà esclusa la possibilità di utilizzare il Sistema di informazione per il mercato interno (IMI) ai fini dello scambio di informazioni tra le autorità nazionali preposte all'esecuzione.

5.7.1 Il CESE respinge in modo assoluto l'adozione a livello comunitario di una formula standard di dichiarazione da parte del debitore della totalità del suo patrimonio a fini di esecuzione ed esclude a priori la possibilità di ammettere che il debitore che ottemperi in maniera lacunosa a tale obbligo sia sanzionato, in certi casi, con l'arresto.

5.7.2 Questo ovviamente perché non tutto il patrimonio del debitore risponde dei debiti contratti e spetta agli stati membri la definizione dei beni che non possono essere sottoposti a sequestro in modo assoluto, relativo o parziale.

5.7.3 Si aggiunga che l'obbligo di rivelare il patrimonio deve essere circoscritto ai beni necessari ad assicurare il pagamento del debito, spettando ai sistemi giudiziari nazionali garantire che tale indicazione di beni del debitore sia veritiera, a pena di sanzioni pecuniarie.

5.7.4 D'altro canto il CESE ritiene che l'istituzione a livello comunitario di un formulario standard per una dichiarazione patrimoniale uniforme superi largamente gli obiettivi corrispondenti a una misura del genere. Reputa, al contrario, che questo sia un campo privilegiato per una maggiore cooperazione e collaborazione tra gli organi preposti all'esecuzione, nel senso che essi stessi potrebbero occuparsi, con i mezzi legittimi a loro disposizione, dell'individuazione dei beni del debitore necessari al pagamento del debito, concedendo, segnatamente, ai giudici dell'esecuzione i poteri per indagare in modo ufficioso sui beni del debitore.

5.7.5 Ad ogni modo, si dovrà sempre garantire al debitore la possibilità di evitare di rendere noti i beni che possono essere oggetto di sequestro, posto che paghi precedentemente il debito da eseguire o indichi beni sufficienti al suo pagamento o presti una cauzione o garanzie di pagamento idonee, quali garanzie bancarie o simili; gli si dovrà altresì garantire il diritto di opporsi a un provvedimento di sequestro di beni il cui valore superi quanto necessario al pagamento del debito da eseguire e degli interessi legali.

5.7.6 Sarà completamente da escludere perché costituisce una violazione dei principi fondamentali di rispetto della sfera privata del debitore, anche la pubblicazione della dichiarazione patrimoniale del debitore in un registro aperto alla consultazione (una sorta di «lista dei debitori»).

5.8.1 Si avanzano le seguenti proposte, a titolo di meri elementi di riflessione:

Bruxelles, 3 dicembre 2008

Il Presidente del Comitato economico e sociale europeo

Mario SEPI

Il Segretario generale del Comitato economico e sociale europeo

Martin WESTLAKE

(1) La prima consultazione è stata condotta sul Libro verde sul sequestro conservativo dei depositi bancari, (COM(2006) 618 def.), parere del CESE: GU C 10 del 15.1.2008, pag. 2.

(2) Un elenco abbastanza completo di tali misure si può trovare nel parere CESE (GU C 10 del 15.1.2008, pag. 2) sul summenzionato Libro verde sul sequestro conservativo dei depositi bancari, cui si rinvia.

(3) Per una compiuta comprensione del Libro verde in esame è essenziale tener conto non solo del documento di lavoro della Commissione SEC(2006) 1341 del 24 ottobre 2006, ma anche della versione aggiornata (18 febbraio 2004) dello studio JAI/A3/2002/02 del Prof. Dr. Burkhard Hess, direttore dell'istituto di diritto internazionale privato comparato dell'Università di Heidelberg, che si può consultare all'indirizzo seguente: http://europa.eu.int.comm/justice_home/doc_centr/civil/studies/doc_civil_studies_en.htm

(5) Detto consorzio, creato nel 2006, è un'associazione di autorità responsabili dei registri immobiliari e rappresenta un primo passo verso la garanzia di accesso ai registri immobiliari degli Stati membri che ne fanno parte (Inghilterra, Irlanda, Galles, Lituania, Norvegia, Paesi Bassi e Svezia). Sito web: www.eulis.org

(6) Regolamento (CE) n. 1206/2001 del Consiglio, del 28 maggio 2001, GU L 174 del 27.6.2001. In questo ambito, risulta particolarmente importante la questione della comunicazione tra le varie autorità per via delle differenze linguistiche, per le quali il disposto dell'articolo 5 di tale regolamento si rivela insufficiente.

(8) Come si propone nel parere d'iniziativa del CESE sul tema Codice della strada e registro automobilistico europeo, relatore: PEGADO LIZ (GU C 157 del 28.6.2005, pag. 34).