31.3.2009   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 77/143

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) accoglie con favore l'iniziativa del Parlamento europeo in materia di governance e partenariato a livello nazionale e regionale e per progetti di politica regionale.

1.2

A giudizio del CESE, una buona governance presuppone un «governo a più livelli» e l'instaurazione di partenariati con la società civile organizzata rappresentativa a livello regionale.

1.3

Il CESE concorda pertanto con il Consiglio e con la Commissione riguardo all'opportunità di realizzare un efficace sistema di «governo a più livelli» e una migliore governance nell'impiego dei finanziamenti e nell'attuazione delle politiche dell'Unione europea. Il punto non è «se», ma «come» farlo. Si tratta di adeguare le iniziative dal basso verso l'alto (bottom-up) e le condizioni quadro dall'alto verso il basso (top-down).

1.4

Il CESE approva la proposta del Parlamento di istituire ufficialmente un Consiglio UE sullo sviluppo territoriale. Quest'ultimo porrebbe l'accento sulla rilevanza del «governo a più livelli» e rafforzerebbe l'obbligatorietà di discussioni e accordi.

1.5

Il CESE ritiene che il «governo a più livelli» non sia tanto un quadro gerarchico di competenze ripartite fra i vari livelli di governo, quanto piuttosto una struttura flessibile di relazioni fra Commissione, governi ed enti regionali e locali, calibrata in base a situazioni specifiche e considerazioni tematiche. Una buona governance è caratterizzata da relazioni in uno spirito di apertura e da un'applicazione meno rigida del principio di «sussidiarietà».

1.6

L'Europa ha bisogno di regioni e città caratterizzate da fiducia in sé stesse, capacità di recupero e sostenibilità. Come dimostrano numerosi esempi, le regioni e le città ricevono spesso impulsi positivi dalla dinamica dell'internazionalizzazione economica, trovando nuovi modi per venire efficacemente alla ribalta.

1.7

Nonostante l'ampia e spesso complicata varietà di strutture amministrative esistente negli Stati membri, per il futuro il CESE raccomanda vivamente che si applichino procedure e metodi di lavoro che accrescano la responsabilità e l'obbligo di rendere conto di regioni e città (1).

1.8

La prassi dimostra che decentrare le responsabilità e l'obbligo di rendere conto favorisce la leadership e la visione creativa, che di solito costituiscono una solida base per i partenariati pubblico-pubblico nonché per quelli pubblici con diversi soggetti, come parti sociali, camere di commercio, imprese, agenzie per lo sviluppo, organizzazioni dell'edilizia abitativa, enti parastatali, agenzie ambientali, organizzazioni sociali, istituti scolastici di ogni ordine e grado, architetti e artisti.

1.9

Di conseguenza, bisognerebbe offrire alla società civile organizzata rappresentativa a livello regionale l'opportunità di partecipare in modo responsabile e trasparente alla definizione e all'attuazione dei programmi regionali dell'UE. Tenere conto dei punti di vista locali e regionali (non governativi) contribuirà all'accettazione dei valori dell'UE da parte dei cittadini.

1.10

Il CESE ritiene che consultazioni ben strutturate possano portare a partenariati efficaci con soggetti non governativi nell'intero processo di definizione, monitoraggio e valutazione della politica regionale (2).

1.11

Una forma flessibile di «governo a più livelli» e una buona governance, nonché le relative sinergie incentrate su soluzioni su misura, possono risultare estremamente utili per rispondere all'obiettivo ultimo della politica regionale nazionale ed europea: attivare le forze esistenti e le potenzialità nascoste di regioni e città.

1.12

In tale contesto è possibile istituire un programma di scambio europeo per i funzionari regionali e comunali nonché un sistema ben strutturato per scambiare esperienze e diffondere buone pratiche. Al riguardo, gli istituti di ricerca specializzati e le università possono svolgere un ruolo di sostegno.

2.1

Dal 2001 la governance è stata posta giustamente in primo piano a causa della crescente esigenza di un collegamento più diretto fra le politiche dell'Unione europea, da un lato, e la loro osservanza e attuazione da parte e all'interno degli Stati membri, dall'altro (3).

2.2

Nella stessa prospettiva, il CESE accoglie con favore la prossima relazione del Parlamento europeo sulla governance e il partenariato a livello nazionale e regionale e per progetti di politica regionale (4). È un segnale positivo che il PE, come istituzione europea, stia mostrando un interesse crescente per le concrete modalità di formulazione della politica regionale negli Stati membri.

2.3

Più in generale, il documento del PE dimostra che dinamiche dello sviluppo, quali l'internazionalizzazione dell'economia e i continui cambiamenti, impongono inevitabilmente degli adeguamenti rispetto alla rigida applicazione del principio di sussidiarietà. Per stare al passo con gli sviluppi mondiali e per attuare efficacemente le politiche europee concordate occorre maggiore flessibilità nell'interazione e nelle sinergie fra i vari livelli di governo. Le nuove procedure per la realizzazione della strategia di Lisbona, che prevedono la condivisione di responsabilità fra Commissione, Consiglio e Stati membri, sono un chiaro esempio di processi di interazione e di attuazione di questo tipo.

2.4

Un «governo a più livelli» in cui la Commissione, le amministrazioni e i governi nazionali, gli enti regionali e locali ricoprono ognuno un proprio ruolo ma condividono anche delle responsabilità nel contesto di un quadro comune, è il prodotto delle stesse dinamiche.

2.5

Le politiche e i progetti regionali vengono formulati nel quadro di pratiche amministrative nazionali e regionali che di solito risultano profondamente complicate ed eterogenee. Tuttavia, è ovviamente nell'interesse dei cittadini e delle imprese che tali politiche e progetti vengano portati avanti in modo corretto e coerente in tutta Europa.

2.6

L'attenzione del Parlamento europeo per tale argomento, come pure i numerosi problemi da risolvere per promuovere la convergenza delle pratiche in tutta Europa allo scopo di ottenere risultati ottimali nell'ambito delle politiche regionali, si riducono sostanzialmente alle considerazioni in materia elaborate nei documenti della Commissione e del Consiglio.

2.7

Diverse riflessioni in materia e i relativi principi vengono formulati nel documento di lavoro dei servizi della Commissione sull'innovazione e la politica regionale (5), in preparazione della riunione ministeriale informale sulla coesione territoriale e la politica regionale delle Azzorre (6). Tali principi sono già stati applicati e in parte realizzati nel periodo 2000-2006. In diversi punti la Commissione sostiene che una maggiore «competitività non può essere raggiunta dai singoli Stati membri o dalle sole regioni: occorre una stretta collaborazione fra tutte le autorità pubbliche di competenza, le imprese, i cittadini e le parti sociali nell'ambito di un partenariato con la Commissione e le istituzioni europee» (7). Inoltre, una valutazione efficace richiede capacità amministrative e istituzionali aggiornate.

2.8

La Commissione sostiene che sarà possibile ottenere progressi solamente sviluppando sistemi di governo innovativi a più livelli, che comprendano un coordinamento strategico e un adeguato mix di strategie per ciascuna regione (poiché non esiste un'unica «strategia miracolosa»), e in cui vengano identificati, a fini di selezione, reti, raggruppamenti e poli d'eccellenza, eventualmente con il sostegno delle agenzie regionali.

2.9

Per il periodo di programmazione 2007-2013, la Commissione ha approfondito i propri obiettivi nell'ambito delle linee guida della strategia comunitaria sulla coesione, con particolare riferimento a competitività, crescita e risorse umane. La Commissione ha stabilito un obiettivo in materia di cooperazione territoriale europea, che si concentra sulla «cooperazione transfrontaliera mediante iniziative e obiettivi congiunti a livello locale e regionale, la cooperazione transnazionale volta allo sviluppo territoriale e la cooperazione e lo scambio di esperienze a livello interregionale» (8).

2.10

I ministri competenti per la coesione territoriale e la politica regionale hanno definito un'agenda per le regioni e le città nell'ambito della Carta di Lipsia e dell'Agenda territoriale (9). La riunione ministeriale informale delle Azzorre ha compiuto il passo successivo, definendo le modalità da seguire per realizzare tale agenda. Nel primo programma d'azione (10) i ministri hanno sottolineato con vigore la loro convinzione che «la governance a più livelli rappresenti uno strumento fondamentale per uno sviluppo spaziale equilibrato dell'UE e si propongono di organizzare, insieme a soggetti selezionati e autorità locali e regionali, l'attuazione delle priorità dell'Agenda territoriale».

2.11

Nell'ambito di tale programma, i ministri hanno inoltre sottolineato che gli obiettivi dell'Agenda territoriale possono essere perseguiti, conformemente alle disposizioni istituzionali all'interno di ciascuno Stato membro, attraverso un forte coinvolgimento dei poteri e dei soggetti nazionali, regionali e locali e il dialogo con la Commissione e le altre istituzioni europee (11). Ancora una volta si può notare l'accento posto sull'esigenza di discutere, interagire e sostenersi reciprocamente nell'intera catena della governance, a partire dai soggetti locali di tutta Europa verso la Commissione e viceversa.

2.12

Nelle cinque linee d'azione i ministri hanno sottolineato la necessità di rafforzare la governance territoriale a più livelli, le nuove forme di partenariato e la governance territoriale, nonché l'esigenza di introdurre una dimensione territoriale/urbana nell'ambito delle politiche settoriali.

2.13

È tuttavia deludente — se non tipico — che nel programma d'azione la competenza per la sua concreta attuazione, almeno sul piano delle definizioni, sia ancora quasi esclusivamente nelle mani degli Stati membri e che gli enti regionali e locali e le altre parti interessate siano raramente citati quale parte indispensabile di tale processo. Prevale ancora il concetto tradizionale di sussidiarietà.

3.1

Esistono degli ostacoli alla trasparenza, alla coerenza e all'efficienza in fase di programmazione e attuazione delle politiche regionali. Essi sono in parte dovuti alle differenze organizzative e di metodi di lavoro esistenti a livello europeo fra le direzioni generali e tra i fondi europei. In gran parte, però, sono connessi ai difetti e alle lacune inerenti al funzionamento del «governo a più livelli» e all'attuazione di politiche e programmi.

3.2

Il progetto di relazione del PE dimostra giustamente che per migliorare la governance a livello europeo sono state adottate diverse iniziative positive, quali URBAN I e II, Leader e Urbact.

3.3

A giudizio del CESE alcune iniziative, come l'Agenda territoriale, risultano tuttavia piuttosto vaghe. Inoltre, non esistono prove concrete che dimostrino fino a che punto «il governo a più livelli» rappresenta un fattore di successo nell'ambito dei programmi sopramenzionati.

3.4

Sebbene il «governo a più livelli» stia divenendo una pratica più accettata in tutta l'Unione, vi sono ancora carenze per quanto riguarda sia la trasparenza e la coerenza dei metodi di lavoro sia la comunicazione. Ciò è in gran parte dovuto al fatto che l'Unione europea non agisce come uno Stato unitario.

3.5

Inoltre in alcuni casi, a seconda degli interessi nazionali e delle tradizioni culturali, vi sono notevoli divergenze tra i modi in cui i governi nazionali e parti interessate come gli enti territoriali interpretano la posizione dell'UE nell'ambito del concetto di «governo a più livelli».

3.6

Una terza considerazione riguardante i potenziali problemi di un «governo a più livelli» nasce dall'ampia varietà di impostazioni amministrative e politiche esistenti negli stessi Stati membri, che sono profondamente radicate e solitamente inadatte al cambiamento.

3.7

Le suddette considerazioni dimostrano che è pressoché impossibile adottare un approccio uguale per tutti, a livello europeo, nella pianificazione e nella programmazione regionale. Le strutture, gli approcci e gli atteggiamenti nazionali e spesso anche regionali restano decisivi. Ciò nonostante, le circostanze concrete, come gli effettivi sviluppi socioeconomici e finanziari a livello internazionale, impongono di riesaminare le procedure per far sì che le regioni siano capaci di recuperare e adatte al cambiamento.

3.8

La politica regionale dell'Unione europea dovrebbe essere un processo bottom-up (dal basso verso l'alto) come pure top-down (dall'alto verso il basso). Bottom-up perché le regioni devono individuare e migliorare le loro condizioni sociali ed economiche, ambientali e concorrenziali e perché la politica regionale europea (e nazionale) deve essere necessariamente attuata in loco. Top-down per il fatto che le risorse finanziarie e le condizioni quadro sono fornite e definite a livello europeo e nazionale. Comunque, non è mai una strada a senso unico.

3.9

Le iniziative adottate a livello dell'UE e le buone intenzioni degli Stati membri di promuovere approcci amministrativi più efficaci e convergenti in tutta Europa meritano un giudizio positivo. Tuttavia, una buona governance nella politica regionale impone innanzitutto di correggere le rigidità del «governo a più livelli», intervento che sostanzialmente si riduce a modificare stile e mentalità di governo.

3.10

I documenti menzionati nel capitolo 2 dimostrano che il Consiglio condivide ampiamente questo punto di vista. Si tratta certamente di un importante passo in avanti, ma per passare dalle parole all'attuazione pratica la strada è spesso lunga.

3.11

L'attuazione pratica è più agevole da realizzare in quei paesi e regioni che vantano una tradizione decentrata, piuttosto che nei sistemi amministrativi centralizzati. Ulteriori complicazioni emergono, poi, in alcuni Stati membri, dove non esiste una politica regionale ben regolata e dove gli enti regionali non sono ancora completamente consolidati.

3.12

Il CESE sottolinea la necessità di disporre di statistiche europee più valide e accurate come condizione fondamentale per una politica regionale efficace.

3.13

Il CESE sostiene tutti gli sforzi intesi a migliorare la governance europea, che dovrebbero consentire un collegamento migliore e più trasparente tra «politiche» e risultati. Per ottenere dei risultati è indispensabile la partecipazione dei soggetti regionali e locali, pubblici e privati. Essi devono essere coinvolti in modo più visibile. Di norma, la partecipazione comporta un impegno e responsabilità condivisi, il che, a giudizio del CESE, è essenziale.

4.1

A livello della Commissione, sarebbe opportuna una maggiore coerenza nella presentazione dei vari fondi comunitari connessi alla politica regionale. Il quadro generale dei principi, traguardi e obiettivi delle politiche comunitarie in materia risulta alquanto confuso agli osservatori esterni.

4.2

Occorre un approccio condiviso fra le direzioni generali della Commissione e, a questo proposito, il gruppo interservizi «Affari urbani» (12) può essere di grande aiuto.

4.3

Una presentazione più coesa e la visibilità di un approccio comune a livello dell'Unione possono inoltre dare l'esempio ai governi e ai loro ministeri perché giungano a un approccio integrato per le regioni e le città laddove questo, a livello nazionale, è di norma carente. Sarà comunque utile colmare, in una certa misura, il divario fra il livello europeo e quello regionale e comunale.

4.4

Un'attuazione flessibile del «governo a più livelli» e le relative sinergie possono dare un incentivo positivo all'adeguamento delle pratiche amministrative degli Stati membri. Dato che l'obiettivo ultimo della politica regionale è quello di attivare quanto più possibile le potenzialità (nascoste) di regioni e città, le strutture di governo devono essere organizzate di conseguenza, in modo trasparente e coerente.

4.5

I fondi UE, in stretto coordinamento con i programmi nazionali, devono offrire incentivi stimolanti per sviluppare queste potenzialità.

4.6

La Commissione deve svolgere un ruolo più ampio anche nel collegare le regioni e le città all'Europa e nel promuovere la loro fiducia in sé stesse, la capacità di recupero e la sostenibilità, spiegando, anche a livello decentrato, l'importanza dell'Agenda di Lisbona (che ad oggi non è stata ancora ben compresa), sensibilizzando sul ruolo futuro delle città e delle zone metropolitane nonché diffondendo gli approcci riusciti in tutta l'Europa (13). Gli istituti di ricerca specializzati e le università possono svolgere un ruolo di sostegno a queste iniziative.

4.7

A giudizio del CESE, questo non significa certo introdurre nuove procedure, quanto piuttosto ridurre gli adempimenti burocratici e gli oneri amministrativi e favorire un decentramento mirato e coerente.

4.8

Secondo il CESE il decentramento offre prospettive molto interessanti per il futuro, poiché accresce le responsabilità degli enti regionali e locali e rafforza l'obbligo di rendere conto.

4.9

La responsabilità e l'obbligo di rendere conto sono aspetti essenziali. Rappresentano gli elementi costitutivi di quei requisiti fondamentali di qualsiasi tipo di sviluppo regionale che sono leadership, visione creativa e coerenza. In Europa vi sono eccellenti esempi al riguardo (14).

4.10

L'Unione europea e i governi nazionali dovrebbero tenere conto dei meccanismi e dei metodi di lavoro impiegati dalle regioni e dalle città che hanno successo, comprese le aree metropolitane. Non si tratta di piccoli «Stati», ma di entità di natura diversa la cui gestione diverge sostanzialmente dalla gestione statale.

4.11

Il loro approccio è spesso ispirato da obiettivi concreti che rappresentano il fattore trainante dello sviluppo totale (15); la loro immagine è determinata nella maggior parte dei casi dal miglioramento delle condizioni per gli investimenti (esteri), dai cluster e dalle risorse umane. Al contempo, oggi lo sviluppo sostenibile rappresenta uno dei principali punti all'ordine del giorno, e lo stesso dicasi per l'inclusione sociale e la qualità delle condizioni di vita e di lavoro.

4.12

È inoltre possibile istituire un programma di scambio europeo per i funzionari regionali e comunali. Sarà di grande utilità approfondire la conoscenza di approcci e strategie altrui a livello transfrontaliero, con riferimento, ad esempio, allo sviluppo territoriale, alla promozione dell'attrattiva economica e all'edilizia popolare.

4.13

Il CESE suggerisce di istituire programmi di gemellaggio fra regioni e città in tutta Europa come quelli già esistenti in molti altri settori, che consentano alle loro regioni di abituarsi a programmi e procedure decentrate.

4.14

Tali scambi ben strutturati all'interno dell'Europa possono favorire un cambiamento di mentalità e di atteggiamento in grado di promuovere la capacità d'espressione e di recupero di regioni e città. Come dimostrano numerosi esempi, le regioni e le aree metropolitane ricevono spesso impulsi positivi dalla dinamica dell'internazionalizzazione economica, trovando nuovi modi per venire alla ribalta.

4.15

I programmi comunitari possono sostenere questa consapevolezza, sia attraverso progetti cofinanziati dai fondi, sia grazie a contatti e consulenze mirati offerti da funzionari della Commissione. Un ulteriore aiuto può essere fornito da organi consultivi specializzati operanti a livello transfrontaliero. Sarebbe anche molto utile che il Parlamento europeo sostenesse la strutturazione di tale processo, già in atto.

4.16

Il CESE condivide la proposta avanzata nel documento del Parlamento europeo di istituire ufficialmente un Consiglio UE sullo sviluppo territoriale. Quest'ultimo porrebbe l'accento sulla rilevanza del «governo a più livelli» e rappresenterebbe una buona piattaforma per sviluppare idee in merito ad un approccio olistico nei confronti di regioni e città. Rafforzerebbe inoltre l'obbligatorietà di discussioni e accordi in seno al Consiglio.

4.17

Sulla base del primo programma d'azione (2007) (16) si potrebbe avviare un dibattito europeo sulla modernizzazione dei sistemi e delle prassi amministrative per quanto concerne la relazione Stato-regioni/città. I suoi obiettivi dovrebbero essere: riduzione delle formalità burocratiche, rafforzamento della fiducia, promozione della sostenibilità e della capacità di recupero di regioni e città, trasparenza, riduzione delle distanze fra i livelli decentrati e il livello europeo.

4.18

Tali suggerimenti vanno considerati elementi di una migliore governance delle relazioni fra le autorità pubbliche a tutti i livelli. Dette relazioni non andrebbero, o non andrebbero più, considerate nel quadro di una gerarchia di competenze fra i vari livelli di governo. Al contrario, secondo il CESE, il «governo a più livelli» rappresenta un modello flessibile di relazioni fra Commissione, governi nazionali ed enti regionali e locali, calibrato sulla base di situazioni specifiche e considerazioni tematiche.

5.1

A giudizio del CESE, per una gestione locale e regionale aggiornata occorre il coinvolgimento attivo dei diversi segmenti delle comunità locali e regionali. Essi possono apportare competenze e punti di vista diversificati, rispondenti ad esigenze specifiche. In modo esplicito o implicito, questo fatto è riconosciuto anche in numerose considerazioni del Consiglio (17).

5.2

Il riferimento principale al «partenariato» è contenuto all'articolo 11 del regolamento generale sui fondi strutturali che raccomanda il partenariato, ossia la consultazione e la partecipazione dei soggetti socioeconomici e della società civile organizzata (18).

5.3

A giudizio del CESE la buona governance in materia di politica regionale prevede una partecipazione responsabile e trasparente della società civile rappresentativa e legittima, che è costituita da soggetti ben definiti a livello regionale. La consultazione e la partecipazione dovrebbero riguardare la definizione, la programmazione e la valutazione dei progetti regionali. Tale cooperazione dovrebbe essere avviata anche nel caso dei progetti interregionali e transfrontalieri, tra l'altro nel quadro di un gruppo europeo di cooperazione territoriale (19).

5.4

In termini più generali il CESE ritiene che il decentramento sia salutare per promuovere la responsabilità e l'obbligo di rendere conto degli enti locali e regionali, e che esso attiverà anche soggetti non governativi come parti sociali, camere di commercio, imprese, agenzie per lo sviluppo, organizzazioni dell'edilizia abitativa, enti parastatali, agenzie ambientali e sociali, istituti scolastici di ogni ordine e grado, enti sanitari, architetti e artisti.

5.5

Nonostante le intenzioni espresse dal Consiglio e il dialogo costante condotto tra la Commissione, gli Stati membri e le regioni per promuovere questi partenariati, essi sono stati attuati solo in un numero limitato di casi (20), mentre in molti altri semplicemente non esistono. I buoni esempi andrebbero resi pubblici.

5.6

Per parte sua, anche la società civile rappresentativa deve essere organizzata in modo soddisfacente a livello regionale, e deve disporre di competenze adeguate. Queste condizioni non sono facilmente realizzabili laddove la società civile è scarsamente sviluppata oppure rispecchia un'ampia varietà di interessi talvolta contrastanti.

5.7

La Commissione dovrebbe avere l'opportunità di agire da catalizzatore o promotore di curve di apprendimento nella governance decentrata.

5.8

Anche la consapevolezza e la visione creativa dell'esigenza di cambiamento e di adeguamento nelle regioni e nelle città può favorire lo sviluppo e il miglioramento dei partenariati. L'esperienza dimostra che una visione coerente tra gli enti pubblici crea lo spazio per intensificare la cooperazione con altri soggetti interessati. Si dovrebbe tenere conto, nella stessa prospettiva, dell'articolo 11 relativo al partenariato delle disposizioni generali sui fondi strutturali.

5.9

Le opportunità che si offrono sono tante. Una migliore governance a livello decentrato rafforzerà notevolmente la capacità delle società di recuperare terreno e di affrontare il futuro.

5.10

Tenuto conto dell'intenzione della Commissione europea di pubblicare verso la fine di quest'anno un documento sul tema del partenariato nel quadro della politica di coesione dell'UE, il CESE propone di riprendere l'argomento in modo più dettagliato in un parere a parte.