27.11.2007   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 285/1

I-VIII

1-7

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ADF

Fondo albanese per lo sviluppo (Albanian Development Fund)

AER

Agenzia europea per la ricostruzione

CARDS

Assistenza comunitaria per la ricostruzione, lo sviluppo e la stabilizzazione (Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation)

CE

Commissione europea

CFCU

Unità centrale per le finanze e gli appalti (Central Finance and Contracting Unit)

CSP

Documento di strategia nazionale (Country Strategy Paper)

ECPA

Missione di assistenza alla polizia della Comunità europea in Albania (EC Police Assistance mission in Albania)

EURALIUS

Missione di assistenza europea al sistema giudiziario albanese

IPA

Strumento di preadesione (Instrument for Pre-Accession)

ISC

Istituzione superiore di controllo

KFOR

Task force per il Kosovo guidata dalla NATO

OSCE

Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa

PIP

Programma indicativo pluriennale

ROM

Monitoraggio orientato ai risultati (Result Oriented Monitoring)

UE

Unione europea

UNMIK

Missione delle Nazioni Unite in Kosovo

I.

I principali obiettivi del programma per l’«Assistenza comunitaria per la ricostruzione, lo sviluppo e la stabilizzazione» (CARDS) consistono nel contribuire alla partecipazione dei beneficiari al processo di stabilizzazione e di associazione e nell’accrescere la responsabilità dei paesi ed entità dei Balcani occidentali in relazione a tale processo. CARDS è stato concepito per favorire una riforma sostenibile e compatibile con l’UE, per rafforzare la stabilità e per avvicinare la regione all’Unione europea. Per il periodo 2000-2006, il programma ha ottenuto una dotazione di bilancio di oltre 5 000 milioni di euro (cfr. paragrafi da 1 a 7).

II.

La Corte ha svolto un audit del programma CARDS per stabilire, in via conclusiva, se la gestione del programma da parte della Commissione sia stata efficace. L’audit intendeva accertare (cfr. paragrafo 8):

III.

Gli orientamenti strategici forniti dalla Commissione erano molto generici. Questa scelta era appropriata per la fase di ricostruzione, ma non per gli obiettivi, più impegnativi, di rafforzamento delle capacità istituzionali. I documenti di strategia nazionale non hanno fornito un orientamento sufficiente, soprattutto perché non erano sostenuti da strategie settoriali elaborate per tempo. I programmi indicativi pluriennali non stabilivano un ordine delle priorità tra i diversi ambiti di intervento o all’interno di questi. I partenariati europei introdotti nel 2004 non sono stati utilizzati per migliorare le linee guida concernenti la selezione delle azioni (cfr. paragrafi da 11 a 27).

IV.

In passato l’assistenza dell’UE nei Balcani occidentali ha sofferto per la coesistenza di tre diverse basi giuridiche, per il ritmo rallentato dell’attuazione dei programmi e per un’eccessiva centralizzazione. Il regolamento CARDS ha unificato le basi giuridiche. La Commissione è riuscita anche a garantire che gli aiuti fossero forniti con rapidità, sebbene talvolta ciò sia avvenuto a discapito della capacità dei paesi beneficiari di trarre beneficio da tali interventi. La Commissione si è avvalsa di quattro diverse modalità di gestione. Le due modalità principali (trasferimento delle responsabilità gestionali alle delegazioni e all’Agenzia europea per la ricostruzione — AER) si sono rivelate perlopiù efficaci e adeguate (cfr. paragrafi da 28 a 41).

V.

Se da un lato la Commissione ha dato priorità alla partecipazione responsabile dei paesi beneficiari, dall’altro non è stato utilizzato un approccio coerente per conseguire tale scopo e i metodi di gestione impiegati non hanno favorito questa partecipazione (cfr. paragrafi da 42 a 54).

VI.

Il monitoraggio e la valutazione sono stati di buona qualità in taluni ambiti, ma sussistono incoerenze tra le delegazioni e l’AER. L’assenza di indicatori adeguati per i progetti ha compromesso l’efficacia delle attività di monitoraggio (cfr. paragrafi da 55 a 60).

VII.

La Corte conclude che la gestione del programma CARDS da parte della Commissione ha contribuito in gran parte alla stabilizzazione e alla ricostruzione nei paesi beneficiari. Tuttavia, l’assistenza fornita è stata meno efficace in termini di miglioramento delle capacità amministrative, a causa di una scarsa attenzione mostrata inizialmente per il rafforzamento di tale ambito e della capacità insufficiente, da parte dei paesi beneficiari, di assorbire gli aiuti forniti (cfr. paragrafi da 61 a 70).

VIII.

Il regolamento CARDS è giunto a termine nel 2006 e il nuovo strumento di assistenza preadesione è entrato in vigore nel 2007. La Corte raccomanda alla Commissione di: migliorare i suoi orientamenti strategici; fare in modo che il ritmo di attuazione tenga pienamente conto della capacità dei beneficiari di assorbire gli aiuti; definire una strategia efficace per assicurare una partecipazione responsabile dei paesi beneficiari e diffondere le migliori prassi di monitoraggio e valutazione (cfr. paragrafi da 61 a 70).

1.

CARDS è l’acronimo di «Assistenza comunitaria per la ricostruzione, lo sviluppo e la stabilizzazione» (Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation). Il programma CARDS (1) interessa i seguenti paesi dei Balcani occidentali: Albania, Bosnia-Erzegovina, Croazia, Repubblica federale di Iugoslavia ed ex Repubblica iugoslava di Macedonia. Per quanto riguarda l’assistenza alla Repubblica federale di Iugoslavia, e all’Unione statale di Serbia e Montenegro (2) succedutale, il programma CARDS è stato suddiviso in tre programmi annuali: Serbia (3), Kosovo e Montenegro.

2.

Il progamma CARDS rientra nell’ambito della strategia di stabilizzazione e di associazione dell’Unione europea nei confronti dei Balcani occidentali, scaturita in risposta alle guerre che hanno colpito la ex Iugoslavia negli anni ’90. La strategia di stabilizzazione e di associazione ha segnato la fine del conflitto a fuoco, l’inizio della ricostruzione materiale e il rilancio economico dei paesi (ciò che si intende con il termine «stabilizzazione») nonché un rafforzamento dei legami con l’Unione europea (ciò che si intende con il termine «associazione»). Nella sua riunione del giugno 2000, il Consiglio europeo aveva esplicitamente dichiarato che tale processo di integrazione avrebbe potuto concludersi con l’adesione all’Unione europea.

3.

Nel suo preambolo, il regolamento CARDS descrive l’obiettivo principale dell’assistenza: «È opportuno sviluppare e riorientare l’assistenza finanziaria attuale per adeguarla agli obiettivi politici dell’Unione europea nei confronti di questa regione, e soprattutto per contribuire al processo di stabilizzazione e di associazione, nonché rafforzare la responsabilità nei confronti di tale processo dei paesi ed entità beneficiarie». Sempre secondo il regolamento, particolare attenzione deve essere riservata alla dimensione regionale dell’assistenza comunitaria.

4.

Il processo di stabilizzazione e di associazione è un partenariato graduale in cui l’Unione europea offre una combinazione di concessioni commerciali (misure commerciali autonome), di assistenza economica e finanziaria (programma CARDS) e di relazioni contrattuali (accordi di stabilizzazione e di associazione).

5.

Nel periodo compreso tra il 2000 e il 2006, il programma CARDS ha disposto di un bilancio complessivo di oltre 5 000 milioni di euro, prevalentemente per il sostegno agli investimenti e il rafforzamento della capacità istituzionale. Nella regione dei Balcani occidentali vivono complessivamente circa 24 milioni di persone. Pertanto, la dotazione di CARDS corrisponde a un sostegno annuo di 30 euro pro capite, a testimonianza dell’importanza politica che l’Unione europea attribuisce a questa regione (4).

6.

I principali ambiti di intervento del programma CARDS sono:

7.

In seno alla Commissione europea, la gestione del programma CARDS, fino all’inizio del 2005, era una responsabilità condivisa della direzione generale delle Relazioni esterne e dell’Ufficio di cooperazione EuropeAid. Alla prima spettava la responsabilità delle relazioni politiche e dello sviluppo strategico, come la preparazione dei documenti di strategia nazionali e dei programmi indicativi pluriennali. L’Ufficio di cooperazione EuropeAid era invece responsabile della gestione dei programmi annuali. All’inizio del 2005 la direzione generale per l'Allargamento ha assunto la responsabilità dell’intero ciclo progettuale, dalla formulazione delle politiche alla programmazione e all’attuazione dei progetti.

8.

L’audit della Corte dei conti europea si prefiggeva di valutare l’efficacia della gestione del programma CARDS da parte della Commissione. I principali obiettivi dell’audit consistevano nell’accertare, in via conclusiva:

9.

L’attività di audit ha compreso un esame dei documenti strategici e di programmazione, delle linee guida e delle relazioni. È stato inoltre esaminato un campione ragionato di progetti CARDS (allegato) relativi al periodo 2002-2005.

10.

Infine, nell’ambito dell’audit, sono state analizzate le relazioni di valutazione pertinenti preparate per conto della Commissione, tra cui la valutazione intermedia del programma CARDS (5), che è stata ultimata nel giugno 2004, unitamente alle azioni di follow-up intraprese dalla Commissione. La Corte ha concluso che questo materiale offriva una base sufficiente e che i risultati potevano servire a corroborare le proprie constatazioni di audit (6).

11.

Il regolamento CARDS offre la base giuridica per i principali documenti strategici utilizzati per l’assistenza CARDS: «L’assistenza comunitaria dovrebbe essere oggetto di un quadro strategico, di una programmazione annuale e pluriennale che saranno sottoposti al comitato di gestione instaurato dal presente regolamento».

12.

La Corte ha analizzato fino a che punto il programma CARDS sia stato guidato da un orientamento strategico adeguato e focalizzato sulle esigenze specifiche dei paesi coinvolti, rimanendo al tempo stesso coerente con gli obiettivi regolamentari del programma e con il processo di stabilizzazione e di associazione in senso lato.

13.

In conformità del regolamento CARDS, la Commissione ha definito un quadro strategico per i paesi dei Balcani occidentali, con documenti di strategia nazionale (CSP) per ciascun paese e un documento di strategia regionale redatto tenendo conto di tutti gli Stati beneficiari. Sempre conformandosi al quadro regolamentare, la Commissione ha prodotto due programmi indicativi pluriennali (PIP), uno per ciascun paese e uno per il programma regionale interstatale per i periodi 2002-2004 e 2005-2006.

14.

Nel 2004 (al termine del primo periodo PIP) il Consiglio europeo ha approvato documenti di partenariato europeo relativi ad Albania, Bosnia-Erzegovina, ex Repubblica iugoslava di Macedonia, e Serbia e Montenegro, compreso il Kosovo (7), allo scopo di intensificare il processo di stabilizzazione e di associazione (8). Per ciascun paese della regione sono stati redatti i documenti relativi al partenariato e individuati gli ambiti d’azione, nonché definiti gli obblighi incombenti a ciascuno dei paesi partner per avvicinarsi all’Unione europea. Gli aiuti dell’Unione europea avrebbero dovuto essere stati orientati verso le priorità definite nei partenariati.

15.

L’audit effettuato dalla Corte ha rilevato punti deboli nell’orientamento strategico dei meccanismi di programmazione di CARDS. Le strategie descritte nei documenti di strategia nazionali (CSP), pur essendo formalmente conformi alle linee guida per i CSP redatte dalla Commissione, erano state formulate in maniera troppo generica per poter essere di qualche utilità all’esercizio di programmazione. Inoltre, i CSP non sono stati aggiornati per tener conto dei cambiamenti più importanti intervenuti, come i documenti di partenariato europeo del Consiglio.

16.

I PIP non indicavano un ordine di priorità tra e all’interno dei vari settori, come richiesto dalle linee guida della Commissione (9), né specificavano un calendario per le azioni previste. Il primo partenariato europeo nel 2004 ha rappresentato per la Commissione un’opportunità per dare un orientamento più preciso alle proprie azioni nel PIP relativo al periodo 2005-2006 (10). Anche se i PIP per il periodo 2005-2006 contenevano riferimenti alle priorità del partenariato europeo, si trattava comunque di orientamenti ancora insufficienti per poter selezionare le azioni da finanziare.

17.

Come previsto dal regolamento CARDS, il comitato di gestione CARDS (11) era tenuto a formulare un parere sugli orientamenti di programmazione di CARDS, sui programmi indicativi pluriennali e sui programmi annuali, allo scopo di migliorare gli orientamenti strategici nel corso del processo di programmazione. In realtà, non vi sono elementi che dimostrino che le attività del comitato abbiano contribuito a migliorare la qualità dei documenti proposti.

18.

Le analisi settoriali dettagliate realizzate dalla Commissione e/o le strategie nazionali dei paesi beneficiari sono quasi inesistenti e, se disponibili, sono state presentate troppo tardi per contribuire a migliorare gli orientamenti strategici. Di conseguenza, i progetti non sono stati selezionati sulla base di criteri obiettivi e, in taluni casi, la selezione è avvenuta in seguito a richieste ad hoc dei beneficiari.

19.

Benché complesso, il processo di individuazione delle priorità non si è avvalso di una metodologia chiara per ottimizzare la selezione dei progetti. Ad esempio, non è stata realizzata un’analisi costi/benefici (12) né altre analisi comparative di potenziali progetti alternativi prima della selezione dei progetti. Alcuni progetti sono stati una semplice continuazione di precedenti interventi di sostegno. Non sono stati forniti orientamenti per aiutare a decidere quale intervento avrebbe contribuito al meglio al processo di stabilizzazione e di associazione.

20.

L’audit ha individuato una serie di differenze tra i progetti pianificati e quelli realizzati. È accaduto che progetti fondamentali non venissero messi in atto a causa della resistenza del paese beneficiario; inoltre, in alcuni casi sono stati realizzati progetti senza tener conto dei programmi iniziali (riquadro 1).

Riquadro 1Esempi di progetti non realizzatiCaso 1: Nessun sostegno politico per l’Istituzione superiore di controllo (ISC) serbaGià nel 2001 l’AER aveva individuato gli ambiti di intervento prioritari per avviare una riforma significativa delle istituzioni di governo in Serbia, tra cui il sostegno al ministero delle Finanze, una funzione di audit interno e un progetto concernente la creazione di un’Istituzione superiore di controllo. Tuttavia, è venuto a mancare per la costituzione dell’ISC il necessario appoggio del parlamento serbo, al punto che il progetto non è stato avviato fino al programma 2006.Caso 2: Missione di assistenza alla polizia della Comunità europea in AlbaniaLa scheda del progetto relativa al settore Giustizia e affari interni in Albania per l’esercizio di programmazione 2002 prevedeva, per la componente «Polizia e ordine pubblico», di contribuire all’instaurazione dello Stato di diritto e alla creazione di una forza di polizia funzionante, in grado di favorire la stabilità democratica. La scheda prevedeva inoltre che il progetto sarebbe stato eseguito fornendo sostegno alla missione di assistenza alla polizia della Comunità europea (ECPA), formazione e il relativo sostegno agli investimenti. Degli 8 milioni di euro assegnati alla componente «Polizia e ordine pubblico», 4 milioni erano destinati alle attività di rafforzamento delle capacità istituzionali (per finanziare la missione ECPA), 2,5 milioni alla componente connessa alla formazione e all’assistenza, e 1,5 milioni alla componente relativa agli investimenti.In realtà la scheda del progetto è stata completamente ignorata. Non è stato speso un solo euro per finanziare la missione ECPA. Un totale di 4,7 milioni di euro è stato speso in favore della rete per la trasmissione dei dati, mentre 1,9 milioni di euro sono stati utilizzati per le apparecchiature di alimentazione e 1 milione di euro per una sovvenzione alle Nazioni Unite per sostenere il programma di riforma del settore della sicurezza.

21.

Nei primi anni del programma CARDS, quando i paesi beneficiari si stavano riprendendo dal conflitto, le attività erano maggiormente concentrate sulla ricostruzione (attraverso progetti di investimento) anziché sul rafforzamento delle capacità istituzionali. Con il maturare del programma, tuttavia, sarebbe stato necessario intervenire di più nella sfera dello sviluppo delle capacità a livello istituzionale.

22.

Il riorientamento degli aiuti interessava l’autorità competente per il discarico. Nella sua relazione all’Agenzia europea per la ricostruzione (AER), pubblicata nel maggio 2002, il Parlamento europeo ha ritenuto che l’AER avrebbe dovuto incrementare in maniera significativa gli aiuti europei nei due paesi (vale a dire la Repubblica federale di Iugoslavia e l’ex Repubblica iugoslava di Macedonia), puntando in particolare alle azioni di rafforzamento delle capacità istituzionali.

23.

La Corte ha analizzato i progetti CARDS per determinare e valutare l’entità dei progetti in questo ambito rispetto ai progetti di investimento (cfr. grafico 1).

24.

In generale, tra il 2001 e il 2005 l’enfasi sui progetti di rafforzamento delle capacità istituzionali è aumentata. Fin dall’inizio, l’attenzione allo sviluppo istituzionale è stata più marcata nei paesi in cui l’assistenza era gestita dalle delegazioni (14), rispetto ai paesi in cui era gestita dall’AER (15).

25.

Quando si tratta di potenziare la capacità amministrativa di un paese, uno strumento importante per raggiungere questo obiettivo è il gemellaggio (16). Inizialmente, l’applicazione di tale formula ha registrato una certa lentezza nei Balcani occidentali, soprattutto nella ex Repubblica iugoslava di Macedonia, dove l’AER ha cominciato ad avvalersi di questa risorsa soltanto nel 2005. Da una valutazione del gemellaggio da parte dell’AER (17) emerge che, talvolta, si è riscontrato un sostegno soltanto limitato nei confronti del gemellaggio da parte dei responsabili del programma dell’Agenzia e che il personale dell’AER non sempre è formato in maniera adeguata per ricorrere a questo strumento.

26.

Quando i paesi dei Balcani occidentali si sono ripresi dal conflitto, le bozze di programma e le relative Schede dei progetti  (18) nonché i progetti già in fase di attuazione hanno tenuto conto della richiesta del Parlamento di incrementare gli aiuti dell’UE nella sfera del rafforzamento delle capacità istituzionali, trasferendo eventualmente a tale ambito fondi destinati al sostegno agli investimenti. In alcuni casi, tuttavia, le modifiche introdotte ai progetti in programma si sono tradotte in una riduzione dell’enfasi posta sul rafforzamento delle capacità istituzionali (cfr. riquadro 2).

Riquadro 2Riorientare un progetto di rafforzamento delle capacità istituzionali — Gestione integrata delle frontiere nella ex Repubblica iugoslava di MacedoniaIl programma annuale CARDS per il 2003 nella ex Repubblica iugoslava di Macedonia prevedeva, tra l’altro, di potenziare il controllo della frontiera verde; per raggiungere questo obiettivo sono stati stanziati 2,8 milioni di euro. Secondo il programma annuale, in questo settore era necessario avviare una serie di azioni a breve termine, vale a dire: 1) la creazione di un servizio di guardie di frontiera specializzato; 2) il miglioramento delle procedure di assunzione; 3) l’erogazione di una formazione di base e di un corso approfondito sul controllo delle frontiere; 4) la fornitura di apparecchiature per il rilevamento di documenti contraffatti o falsificati e di apparecchi sofisticati per le ricerche sui veicoli, unitamente ai relativi strumenti di formazione.L’iniziativa aveva un duplice obiettivo: 1) valorizzare la capacità cooperativa dei servizi di frontiera del governo nell’ambito del quadro organizzativo esistente, allo scopo di rispondere ai requisiti immediati; 2) creare una nuova struttura organizzativa per la polizia di frontiera e rafforzarne le capacità operative, in conformità degli standard dell’Unione europea.Anziché rispondere con coerenza a questi obiettivi, esigenze e priorità, l’AER ha utilizzato l’intero importo messo a disposizione per acquistare autoveicoli.

27.

La Corte non ha riscontrato elementi che confermassero l’esistenza di attività di monitoraggio in corso dei progetti da parte del comitato di gestione, dopo la fase di approvazione. In altri termini, il comitato di gestione non si è interessato dei cambiamenti introdotti nei progetti dopo l’avvio delle attività.

28.

Nel luglio 1998 la Corte ha pubblicato la relazione speciale n. 5/98 sulla ricostruzione in ex Iugoslavia (periodo 1996-1997). L’audit riguardava due paesi: Bosnia-Erzegovina e, in misura minore, Croazia. La relazione criticava il fatto che, nonostante le dichiarazioni d’intento inequivocabili dell’UE, la Commissione non era riuscita ad assegnare le necessarie risorse umane alle azioni di ricostruzione nella ex Iugoslavia, né nella propria sede né nelle aree in fase di ricostruzione. La Corte era giunta alla seguente conclusione:

29.

Per ovviare a queste carenze nella fornitura degli aiuti dell’UE, la Corte ha raccomandato alla Commissione di affidare la gestione degli aiuti alle sue delegazioni e di concentrarsi su un numero di settori più limitato.

30.

Pur tenendo conto delle debolezze appena descritte, il presente audit della Corte ha valutato anche il grado di efficienza delle strutture di gestione del programma CARDS e se gli aiuti siano stati erogati con sufficiente rapidità.

31.

L’audit ha rivelato un significativo miglioramento, in termini di efficienza, delle operazioni dell’UE nei Balcani occidentali rispetto al 1998. Da allora sono stati introdotti importanti cambiamenti. In primo luogo, il regolamento CARDS ha unificato la base giuridica per operazioni di questo genere. In secondo luogo, è stato introdotto il processo di deconcentrazione della gestione per accrescere la rapidità degli interventi ed elevare la qualità degli aiuti esterni comunitari (19). Infine, la Commissione ha delegato parte degli interventi operativi a una nuova organizzazione, appositamente creata a tal fine, vale a dire l’Agenzia europea per la ricostruzione. Tutte queste azioni hanno accelerato l’erogazione degli aiuti e migliorato l’efficienza dell’assistenza (cfr. riquadro 3).

Riquadro 3Esempio di elevati ritmi di attribuzione di contratti nell’ambito di CARDSL’AER è stata creata per rispondere all’esigenza di agire prontamente ed efficacemente al fine di soddisfare i bisogni urgenti della popolazione del Kosovo nel periodo immediatamente successivo alla crisi del 1999. La Corte, nel corso dei suoi primi audit, era giunta alla conclusione che le azioni dell’AER in Kosovo, immediatamente dopo la crisi, rispondevano agli ambiziosi obiettivi prefissati nel campo dei servizi basilari. L’elevato tasso di aggiudicazione di contratti è rimasto invariato in Kosovo nell’arco dell’intero programma CARDS. Nel novembre 2006 l’AER aveva gestito in Kosovo, per conto della Commissione, oltre 1 100 milioni di euro, il 91 % dei quali era già stato assegnato tramite contratti e l’86 % già erogato. Assieme alle forze della KFOR, l’assistenza comunitaria ha contribuito a riportare la normalità in Kosovo.

32.

In generale, il programma CARDS è stato attuato utilizzando quattro diversi metodi e strutture (cfr. grafico 2), che perlopiù hanno lasciato poco spazio al coinvolgimento degli Stati beneficiari. Questa decisione è stata presa per garantire una rapida erogazione degli aiuti, alla luce delle debolezze riscontrate a livello di amministrazioni locali.

33.

Le principali caratteristiche delle diverse strutture di gestione sono le seguenti:

34.

La Corte ha riscontrato che la gestione deconcentrata e la gestione centralizzata indiretta (AER) hanno assicurato un’erogazione efficiente degli aiuti, mentre ha rilevato punti di debolezza nelle altre due modalità di gestione (ossia centralizzata e decentrata) (23).

35.

Sia nel caso delle delegazioni sia in quello dell’AER, la rapidità con cui sono stati gestiti i progetti ha tratto benefici dall’accresciuta capacità delle unità operative e dalla disponibilità in loco del personale che si occupa di aspetti finanziari e contrattuali. I maggiori contatti con i beneficiari e altre parti interessate e una migliore comprensione delle condizioni, dei rischi e delle opportunità locali hanno migliorato il rendimento e ridotto il tempo necessario per risolvere i problemi (24).

36.

Le altre due strutture di gestione, per quanto meno significative in termini monetari, non sono state altrettanto efficaci. Per quanto riguarda la gestione centralizzata (programma regionale interstatale gestito a livello centrale) è stata rilevata una serie di mancanze:

37.

Anche le strutture di attuazione decentrata in Albania e in Croazia hanno incontrato problemi:

38.

Nelle sue relazioni sulle azioni esterne, la Corte dei conti europea ha criticato ripetutamente la Commissione per i ritardi accumulati nell’aggiudicazione dei contratti e nell’attuazione [per esempio, nella relazione speciale n. 6/2006 sugli aspetti ambientali della cooperazione allo sviluppo della Commissione (26)]. Il programma CARDS, al contrario, si è caratterizzato per una notevole rapidità di attribuzione dei contratti (cfr. il grafico 3) in Kosovo, Bosnia-Erzegovina, e Serbia, mentre l’avvio del programma in Albania e in Croazia è stato relativamente lento, a causa di ritardi accumulati nei precedenti programmi.

39.

In Albania, il bisogno di compensare questo ritardo ha determinato, in un secondo momento, una concentrazione molto alta di contratti stipulati: il 63 % dei contratti CARDS sottoscritti tra il 2001 e il 2005 è stato siglato nel 2004, con una conseguente attuazione simultanea di un elevato numero di contratti, che ha messo a dura prova la capacità di assorbimento dei beneficiari (27) (cfr. riquadro 4). Per via dei ritardi accumulati nel programma annuale 2001 in Croazia è accaduto che due programmi annuali fossero attuati contemporaneamente.

Riquadro 4Eccessivo carico di lavoro per le amministrazioni nazionali in AlbaniaIn Albania, oltre al numero di progetti avviati in un breve lasso di tempo, la maggior parte degli aiuti è stata concentrata nel settore Giustizia e affari interni. All’epoca dell’audit della Corte erano in corso in quest’area almeno 48 diversi progetti, di cui 13 finanziati dall’UE e 35 da altri donatori.Per esempio, nell’ambito del progetto EURALIUS in Albania (missione di assistenza europea al sistema giudiziario albanese), l’audit ha rilevato che la concezione del progetto era estremamente ambiziosa. Dieci obiettivi specifici avrebbero dovuto essere realizzati, con la partecipazione simultanea di 15 diversi partner progettuali. Ciascuno di questi dieci obiettivi prevedeva il coinvolgimento di numerosi altri partner progettuali. La conseguenza era che il ministero della Giustizia, il principale beneficiario del progetto, avrebbe dovuto gestire 78 attività diverse.

40.

Uno dei principali effetti negativi, non voluti, di questo ritmo serrato di aggiudicazione dei contratti (incoraggiato dalla Commissione) è che i beneficiari non hanno potuto trarre pieno vantaggio dai progetti, con il risultato che l’efficacia e l’impatto degli stessi progetti sono stati più limitati.

41.

Per garantire l’efficacia dei progetti, l’assistenza comunitaria erogata nell’ambito del processo di stabilizzazione e di associazione è subordinata a una serie di condizioni; il mancato rispetto di tali condizioni potrebbe indurre la Commissione ad adottare misure appropriate. Alcuni progetti, tuttavia, sono stati realizzati anche laddove le condizioni poste dalla Commissione non erano state rispettate dai beneficiari, e il valore aggiunto previsto originariamente è stato quindi minore rispetto alle aspettative. Un esempio a tale riguardo è offerto dal sostegno al sistema giudiziario croato, descritto nel riquadro 5.

Riquadro 5Sostegno al sistema giudiziario della CroaziaIl progetto di gemellaggio finanziato dal programma 2002 è stato attuato nonostante nessuna delle condizioni definite nel formulario di candidatura del progetto fosse stata soddisfatta all’epoca dell’avvio delle attività. Una delle condizioni presumeva l’esistenza di una strategia di riforma dell’apparato giudiziario. Poiché il progetto rappresentava una priorità assoluta per la Commissione, esso è stato imposto al beneficiario. Per le ragioni suddette, le raccomandazioni fatte al beneficiario, benché accolte e riconosciute dal ministero della Giustizia croato, non hanno generato azioni importanti in tutti i settori.

42.

Oltre a precisare il contributo offerto al processo di stabilizzazione e di adesione, il preambolo del regolamento CARDS descrive l’altro importante obiettivo dell’assistenza in questi termini: «È opportuno […] rafforzare la responsabilità nei confronti di tale processo dei paesi ed entità beneficiarie.»

43.

Come già indicato al paragrafo 31, il motivo principale alla base delle modalità di gestione adottate era quello di garantire una rapida erogazione degli aiuti. Lo svantaggio di questo approccio è uno scarso coinvolgimento dello Stato beneficiario. Questo approccio era adeguato nella fase di ricostruzione, mentre lo era in misura minore man mano che l’assistenza si spostava dai progetti infrastrutturali ai progetti volti al rafforzamento delle capacità istituzionali.

44.

Il regolamento non attribuisce responsabilità specifiche ai paesi beneficiari. Nonostante l’apparente volontà politica di integrare questi paesi il più rapidamente possibile nell’Unione europea, non si è verificato un aumento delle responsabilità gestionali in questi paesi. La Corte non ha riscontrato alcun elemento che attestasse l’adozione, da parte della Corte, di una strategia formale di gestione degli aiuti (generica o specifica per paese) intesa ad aumentare progressivamente le responsabilità dei beneficiari.

45.

La Corte ha accertato fino a che punto la gestione del programma CARDS da parte della Commissione abbia contribuito ad accrescere la responsabilità dei paesi beneficiari in talune tappe critiche della gestione del ciclo progettuale, e ha valutato le conseguenze di una partecipazione insufficiente.

46.

Le linee guida della Commissione per la definizione dei progetti e la successiva stesura dei programmi annuali (28) non promuovevano la partecipazione dei beneficiari al processo decisionale. Le istruzioni fornite da EuropeAid per la programmazione annuale del 2001 e del 2002 non specificavano alcun tipo di coinvolgimento dei beneficiari. Le linee guida per i programmi annuali del 2003 e 2004 prevedevano un certo coinvolgimento, per quanto limitato, laddove si richiedeva di prendere contatto con i potenziali beneficiari nel corso delle attività preliminari e si dava istruzione alla delegazione o all’AER di inviare le bozze delle schede dei progetti ai beneficiari almeno due settimane prima della finalizzazione del programma annuale. L’audit ha valutato il grado di coinvolgimento dei beneficiari attraverso interviste sul campo di circa 30 soggetti beneficiari.

47.

La Corte ha individuato alcuni casi, soprattutto in Bosnia-Erzegovina, Croazia e Serbia, in cui la Commissione e l’Agenzia avevano cercato di intensificare la partecipazione responsabile dei paesi beneficiari (cfr. riquadro 6).

Riquadro 6Esempio di buone prassi a livello di partecipazione responsabileCaso 1 — Rafforzamento della direzione dell’Integrazione europea in Bosnia-Erzegovina (BiH)Il processo decisionale per la programmazione CARDS 2006 in Bosnia-Erzegovina è un buon esempio di sviluppo della partecipazione attiva e della responsabilità. Già nel corso dei programmi annuali CARDS del 2004 e del 2005 la Commissione aveva cominciato a rafforzare la capacità del paese beneficiario, per esempio introducendo posti di alto funzionario per la programmazione all’interno dei principali ministeri ed enti della Bosnia-Erzegovina e fornendo sostegno alla direzione per l’Integrazione europea. Grazie agli sforzi profusi, nel corso dell’ultimo anno del programma CARDS le schede dei progetti sono state preparate dalle autorità della Bosnia-Erzegovina.Caso 2 — Il progetto Nikola Tesla in SerbiaPer quanto il quadro giuridico dell’Agenzia (ossia la gestione centralizzata indiretta) non sia il più appropriato per aumentare la partecipazione responsabile del paese beneficiario, l’Agenzia è stata comunque in grado di trovare una soluzione innovativa nel caso di un progetto per la realizzazione di una centrale elettrica in Serbia (Nikola Tesla A5).L’aspetto innovativo dell’attuazione del progetto è stato il ricorso a una «convenzione di sovvenzione». Grazie a questo meccanismo la responsabilità della pianificazione, comprese la definizione delle specifiche tecniche e la gestione del progetto, è stata assegnata al beneficiario, l’ente serbo per l’energia elettrica.Le specifiche tecniche sono state verificate e approvate dal supervisore con cui era stato stipulato il contratto, mentre l’Agenzia ha mantenuto il controllo della procedura d’appalto e dei pagamenti. Tutte le parti, compreso il beneficiario, sono state estremamente soddisfatte di questa soluzione, per cui si può concludere che l’ente beneficiario ha assunto la piena responsabilità che ci si attendeva nelle circostanze del caso.

48.

Tuttavia, nella maggior parte dei casi la Commissione non è stata altrettanto coerente nel promuovere la responsabilità del paese beneficiario al momento di elaborare le cosiddette schede dei progetti e, in un secondo tempo, i capitolati specifici. La partecipazione è stata diversa da paese a paese, a seconda delle iniziative intraprese dalle delegazioni o dall’AER alla luce delle capacità dei paesi interessati. Se da un lato la Corte ha notato un contributo maggiore dei paesi beneficiari, dall’altro la partecipazione attiva di questi paesi è rimasta limitata.

49.

Il cofinanziamento dei progetti con fondi nazionali è un indicatore del senso di responsabilità e dell’interesse dei paesi beneficiari. Anche se le linee guida CARDS incoraggiano il ricorso al cofinanziamento nazionale, raramente questa soluzione è stata ricercata (29). Un’eccezione positiva in tal senso, l’unica riscontrata su 31 progetti sottoposti a verifica (escludendo i progetti finanziati con sovvenzioni), è il progetto per il catasto fondiario in Croazia, che è stato cofinanziato in misura massiccia e in cui il coordinamento dei donatori è stato efficacemente guidato dalle autorità croate. Anche l’impegno dei beneficiari delle sovvenzioni è stato notevole (30).

50.

Un modo per accrescere la partecipazione responsabile dei paesi beneficiari è quello di coinvolgere le autorità nazionali nelle commissioni per la valutazione delle offerte. Le istruzioni di EuropeAid, tuttavia, che sono vincolanti per le delegazioni e che offrono un orientamento all’AER, impongono che la maggioranza dei membri votanti delle commissioni di valutazione rappresenti la Commissione (cfr. riquadro 7). Ciò è in contrasto con molti altri settori delle azioni esterne, in cui la Commissione non è rappresentata come membro votante nelle commissioni di valutazione, ma gode del diritto di veto.

Riquadro 7Composizione delle commissioni per la valutazione delle offerteLa Corte ha esaminato 177 commissioni per la valutazione delle offerte, operative nel periodo 2002-2005. In media, il 55 % dei membri votanti era costituito da gestori di compiti delle delegazioni o dei centri operativi dell’AER e il 13 % da esperti esterni indipendenti. La rappresentanza media delle organizzazioni beneficiarie ammontava al 32 %, a eccezione della Croazia, dove la percentuale è aumentata significativamente al 52 %, e della Bosnia-Erzegovina, dove la percentuale dei membri votanti provenienti da organizzazioni beneficiarie è scesa al 24 %.

51.

Secondo le istruzioni di EuropeAid, le commissioni di valutazione devono comprendere un minimo di quattro membri del personale della delegazione CE/AER (vale a dire, il presidente, il segretario e due valutatori) per ciascun valutatore esterno e di altri due membri della delegazione CE/AER per ogni valutatore aggiuntivo del beneficiario. Ciò comporta un eccessivo onere in termini di risorse umane per le delegazioni e rappresenta un ostacolo al miglioramento della partecipazione dei paesi destinatari.

52.

Uno degli ostacoli al decentramento è stata la scarsa dimestichezza dei paesi beneficiari con le procedure contrattuali della Commissione europea. In Croazia, la delegazione ha sistematicamente invitato i rappresentanti delle autorità nazionali a partecipare alle riunioni delle commissioni di valutazione in qualità di osservatori senza diritto di voto. Questa si è rivelata una buona prassi, che ha consentito alle autorità nazionali di acquisire familiarità con le procedure d’appalto dettagliate, una prassi che tuttavia non è stata seguita sistematicamente in altri paesi. Per esempio, in Albania, nella ex Repubblica iugoslava di Macedonia e in Serbia questa soluzione è stata adottata soltanto in pochissimi casi.

53.

Secondo le linee guida CARDS, tutti gli aiuti erogati attraverso il programma dovrebbero essere coordinati con quelli di altri donatori. Il coordinamento dei donatori è particolarmente complesso nei Balcani occidentali, dove i donatori sono numerosi e dove coesistono due agende: l’agenda dell’UE, riguardante l’adesione di nuovi paesi, e l’agenda della Banca mondiale, delle Nazioni Unite e di talune agenzie degli Stati membri dell’UE concernente lo sviluppo e la riduzione della povertà.

54.

La dichiarazione di Parigi sull’efficacia degli aiuti (31) ha confermato il principio che spetta ai paesi beneficiari stessi prendere le redini del coordinamento degli aiuti a tutti i livelli, mentre i donatori dovrebbero impegnarsi a rispettare il ruolo di guida assunto dai paesi partner. Nei paesi partecipanti a CARDS l’audit della Corte ha riscontrato l’assenza quasi totale di elementi che comprovino l’esistenza di una guida da parte dei paesi beneficiari o di qualsiasi azione da parte dei donatori per incoraggiare questo ruolo guida. L’unica iniziativa è stata rilevata in Albania (cfr. riquadro 8).

Riquadro 8Coordinamento dei donatori in AlbaniaPer migliorare il coordinamento dei donatori in Albania, nel dicembre 2003 i quattro donatori multilaterali (CE, OCSE, Nazioni Unite e Banca mondiale) hanno istituito un meccanismo di coordinamento settoriale, concordando una ripartizione delle responsabilità per area tematica. Per gestire il processo di coordinamento hanno dato vita a un segretariato tecnico dei donatori. Ciò contribuisce a una più efficace complementarietà delle azioni e a una suddivisione più adeguata delle responsabilità operative. Si prevede che i donatori sfruttino i rispettivi vantaggi comparativi a livello settoriale e che deleghino ai donatori leader selezionati i poteri per attuare i programmi.La comunità dei donatori ha contribuito a creare un sistema integrato di programmazione, che è stato lanciato dal governo albanese nel 2005 e che dovrebbe aiutare il paese a guidare il proprio processo di sviluppo. Lo scopo è di integrare i vari quadri politici in un unico piano di sviluppo a medio termine nel 2007 e di stabilire una nuova struttura di coordinamento dei donatori e di gestione degli aiuti esterni.

55.

Le delegazioni e l’AER si avvalgono di procedure di monitoraggio diverse:

56.

Perché un’attività di monitoraggio sia efficace è indispensabile che i progetti abbiano obiettivi e che vi siano indicatori oggettivamente verificabili su cui il monitoraggio possa fare affidamento. Tuttavia, gli obiettivi oggettivamente verificabili non vengono forniti o, se disponibili, non sono commensurabili o soggetti a scadenze. Per esempio, in un progetto relativo a un’accademia di polizia, uno degli indicatori oggettivamente verificabili era un'«adeguata formazione del personale», senza che fosse specificato il numero di partecipanti previsti o il percorso di studi. In un altro progetto sono stati rilevati indicatori quali il «miglioramento della capacità operativa» senza che vi fossero indicazioni in merito a criteri specifici.

57.

Come prescritto dal regolamento CARDS, la Commissione ha valutato il programma entro la fine di giugno 2004. Stando al capitolato relativo alla valutazione, l’obiettivo era quello di fornire alla Commissione europea una valutazione indipendente e affidabile della strategia di assistenza nell’ambito di CARDS e della sua evoluzione in uno scenario politico più ampio. La valutazione ha interessato il periodo 2001-2003 (cfr. anche paragrafo 10).

58.

Per migliorare la gestione finanziaria, una parte fondamentale del processo di valutazione è rappresentata dal seguito dato alle raccomandazioni in essa espresse. In linea di principio, la Commissione ha un anno di tempo per riferire in merito alle proprie azioni di follow-up. In questo caso la Commissione ha riferito a distanza di oltre due anni. Ciò può essere dovuto in parte al fatto che la Commissione non era soddisfatta della qualità di alcune delle raccomandazioni formulate.

59.

Se è vero che non era stato formalmente richiesto di valutare i singoli progetti o settori, tale valutazione rappresenta una buona prassi che consente di ottenere risultati e raccomandazioni più mirati. L’AER ha sistematicamente svolto valutazioni a livello sia di settore sia di progetto. Sono state eseguite valutazioni intermedie e a posteriori. Le sintesi di tali valutazioni sono state pubblicate sul sito web dell’AER, contribuendo in tal modo a divulgarne i risultati. Al contrario, le delegazioni hanno condotto soltanto di rado valutazioni di progetto o settore e le poche relazioni stilate dalle delegazioni non sono state pubblicate sui loro siti web.

60.

Tra le delegazioni e l’AER si notano differenze anche nella divulgazione dei risultati degli esercizi di monitoraggio e valutazione. L’AER organizza periodici incontri e workshop per i gestori di compiti e di programmi dei vari centri operativi, al fine di favorire lo scambio di esperienze. Questo stesso genere di divulgazione non si osserva invece tra i paesi nei quali il programma è gestito dalle delegazioni. Tra le delegazioni e il personale dell’AER vi sono effettivamente dei contatti, che tuttavia non possono definirsi sistematici.

61.

La Corte conclude che la gestione del programma CARDS da parte della Commissione ha contribuito in gran parte alla stabilizzazione e alla ricostruzione nei paesi beneficiari. Tuttavia, l’assistenza erogata è stata meno efficace in termini di miglioramento delle capacità amministrative, a causa di una scarsa attenzione mostrata inizialmente per la sfera del rafforzamento delle capacità amministrative e di una capacità insufficiente, da parte dei paesi beneficiari, di assorbire gli aiuti forniti.

62.

Gli orientamenti strategici della Commissione erano alquanto generici e non focalizzati su alcune aree specifiche. Questa scelta era appropriata per la fase di ricostruzione, ma non per i più ambiziosi obiettivi di rafforzamento delle capacità istituzionali.

63.

I documenti di strategia nazionale sono stati formulati in maniera troppo generica, per cui fornivano una guida insufficiente a livello particolareggiato, soprattutto perché non erano supportati da strategie settoriali elaborate per tempo. I programmi indicativi pluriennali, che costituivano la base per la programmazione annuale e la definizione dei progetti, non indicavano un ordine di priorità tra o all’interno dei vari ambiti di intervento. Di conseguenza, è venuta a mancare la base per una selezione ottimale dei progetti, cosa che a sua volta ha determinato l’adozione di una serie di progetti isolati e non coordinati tra loro.

64.

All’inizio dei programmi gli aiuti sono stati incanalati prevalentemente verso i progetti relativi agli investimenti nella ricostruzione, anziché verso il rafforzamento delle capacità istituzionali. Con l’avanzare del programma, tuttavia, l’attenzione si è spostata naturalmente verso il consolidamento delle capacità a livello istituzionale, dove attualmente si conta la stragrande maggioranza delle spese. La Corte osserva che, fin dall’inizio, l’attenzione allo sviluppo istituzionale è stata più marcata nei paesi in cui l’assistenza era gestita dalle delegazioni rispetto ai paesi in cui era gestita dall’AER. A causa di ciò, l’introduzione dei progetti di gemellaggio è stata, in quest’ultimo caso, posticipata.

Raccomandazione n. 1Gli orientamenti strategici per l’attuazione del nuovo strumento di assistenza preadesione (IPA) (32) dovrebbero prestare sufficiente attenzione ai singoli ambiti di intervento, in modo da garantire un adeguato orientamento degli aiuti, un approccio sistematico ai settori chiave e una base adeguata per la determinazione delle priorità e la selezione dei progetti.

65.

Le modalità di gestione utilizzate dalla Commissione sono apparse in buona parte, anche se non sempre, adeguate alle circostanze e alle esigenze dei paesi beneficiari. In questo modo è stato possibile garantire una rapida erogazione degli aiuti, ma si è data troppo poca importanza all’ottimizzazione dei benefici che potevano derivarne.

66.

Per riflettere le situazioni dei paesi beneficiari interessati sono state utilizzate quattro diverse tipologie di gestione. Due di queste (ossia il processo di deconcentrazione a favore delle delegazioni e l’AER), che hanno assorbito la maggior parte delle spese, si sono rivelate perlopiù efficaci e adeguate. Le altre due (gestione centralizzata e decentrata) sono risultate meno efficaci e capaci di rispondere alle esigenze specifiche.

67.

La Commissione ha reagito positivamente alle precedenti critiche, che lamentavano una certa lentezza nell’attuazione degli interventi, garantendo che gli aiuti fossero erogati con maggior rapidità. Ciò si è rivelato particolarmente vantaggioso nella fase di ricostruzione. Tuttavia, per quanto riguarda il rafforzamento delle capacità istituzionali, l’importanza riservata alla rapidità degli aiuti non è stata controbilanciata da una sufficiente considerazione della capacità dei paesi beneficiari di trarre il massimo beneficio dagli aiuti o di soddisfare tutte le condizioni preliminari.

Raccomandazione n. 2La Commissione dovrebbe continuare a perseguire un’erogazione rapida degli aiuti, ma dovrebbe nel contempo prestare sufficiente attenzione agli aspetti collegati all’efficacia, come la capacità dei beneficiari di assorbire interamente gli aiuti ricevuti (soprattutto nell’ambito dei progetti di rafforzamento delle capacità istituzionali).

68.

Se da un lato la Commissione ha dato priorità alla partecipazione responsabile dei paesi beneficiari, dall’altro non è stato utilizzato un approccio coerente per raggiungere questo obiettivo e i metodi di gestione impiegati non hanno incoraggiato questa partecipazione.

69.

Il coinvolgimento dei paesi beneficiari nelle fasi di definizione dei progetti e di licitazione è stato limitato. Verso la fine del programma il contributo dei paesi beneficiari è aumentato, ma ciò nonostante il loro coinvolgimento è rimasto limitato. Benché i paesi beneficiari si siano impegnati a coordinare i numerosi donatori nell’area (cosa che rappresenta un importante indicatore del senso di responsabilità sviluppato), dall’audit della Corte non sono emersi elementi da cui risulti che tale coordinamento sia effettivamente avvenuto.

Raccomandazione n. 3Per il programma IPA la Commissione dovrebbe affrontare l’aspetto fondamentale della partecipazione responsabile dei paesi beneficiari attraverso la definizione di specifiche strategie in tutti i settori della gestione e dell’attuazione, in particolare, a livello di gare di appalto.

70.

La qualità delle attività di monitoraggio e valutazione è stata in parte buona, ma incostante. Le delegazioni e l’Agenzia europea per la ricostruzione hanno fatto ricorso a procedure di monitoraggio diverse, anche se dal 2005 viene utilizzata una metodologia comune. L’assenza di indicatori di progetto adeguati ha compromesso l’efficacia del monitoraggio. Si è proceduto, come previsto, alla valutazione del programma CARDS, ma la Commissione ha tardato a porre in atto la fase di follow-up. Si rilevano incoerenze ingiustificate tra le delegazioni e l’AER riguardo alla periodicità delle valutazioni dei progetti o dei settori e alla divulgazione dei risultati delle attività di monitoraggio e valutazione.

Raccomandazione n. 4Le pratiche di monitoraggio e valutazione dovrebbero essere armonizzate, tra l’altro estendendo alle delegazioni la prassi in uso presso l’AER di valutare i singoli progetti/settori e di divulgare i risultati e gli insegnamenti tratti.La Commissione dovrebbe garantire una reazione tempestiva alle valutazioni.

a)

il programma CARDS è stato estremamente importante nell’assicurare il sostegno finanziario e tecnico al processo di stabilizzazione e di associazione;

b)

la natura e l’approccio centralizzati avrebbero potuto ostacolare la partecipazione responsabile dei beneficiari e l’efficacia del programma;

c)

una delle sfide più ambiziose è stata garantire un equilibrio tra il sostegno al rafforzamento delle capacità istituzionali e gli investimenti per lo sviluppo;

d)

la dimensione regionale del programma è risultata modesta.