20.7.2007   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 168/77

1.1

Il CESE osserva con grande preoccupazione il forte calo dell'incidenza del trasporto pubblico a breve distanza di passeggeri sul volume totale dei trasporti urbani, che, nel complesso, appare in forte crescita. Tale calo non si limita all'UE a 15, ma riguarda anche i nuovi Stati membri, dove procede con grande rapidità.

1.2

La pressione sempre più forte che il traffico, soprattutto quello automobilistico, esercita sulle città, provoca numerosi problemi, per la maggior parte ancora irrisolti. Per invertire questa tendenza è pertanto necessaria un'azione concertata da parte della Commissione, degli Stati membri e dei comuni.

1.3

Il 40 % di tutte le emissioni di gas a effetto serra provocate dai trasporti viene prodotto in Europa. La politica di trasporto urbano ha quindi ripercussioni che vanno molto al di là dei limiti spaziali delle stesse città.

1.4

Per migliorare la qualità della vita e la tutela dell'ambiente nelle città, nonché per conseguire gli obiettivi di tutela del clima e per migliorare l'efficienza energetica, il CESE ritiene necessario intervenire su due piani: in primo luogo impedire che si generi traffico, o almeno far sì che questo fenomeno sia ridotto al minimo, come presupposto principale di qualsiasi politica di pianificazione urbanistica e dei trasporti, e in secondo luogo, soddisfare — o essere in grado di soddisfare — le necessità di mobilità quanto più possibile attraverso modi di trasporto rispettosi dell'ambiente (trasporto pubblico urbano, spostamenti in bicicletta o a piedi).

1.5

Le città devono rimanere vivibili, non può esistere una città fatta per l'automobile. I tempi in cui si potevano sostenere contemporaneamente tutti i modi di trasporto sono finiti, non essendovi più né fondi né spazio sufficienti. Per questo motivo il CESE fa appello agli enti locali, ai governi nazionali e alla Commissione affinché essi tengano conto di questo principio in tutti i loro regolamenti e programmi di aiuti.

1.6

In futuro, la pianificazione urbana ed edilizia effettuata dagli enti locali dovrà impedire l'ulteriore espansione urbana incontrollata e la separazione funzionale delle diverse zone della città, al fine di evitare di generare nuovo traffico. A questo scopo sarebbe opportuno avvalersi anche di strumenti sovraordinati di pianificazione nazionale e regionale, per evitare fin dall'inizio, e in maniera coordinata con lo sviluppo edilizio, l'aumento del traffico tra le città e le aree circostanti.

1.7

Il Comitato chiede inoltre di definire con chiarezza la gerarchia degli obiettivi e di dare priorità — rispetto alle infrastrutture per le auto — ai trasporti pubblici urbani e agli spostamenti in bicicletta e a piedi. Solo così sarà possibile migliorare di nuovo la qualità della vita nelle metropoli, nonché le loro condizioni abitative e ambientali.

1.8

Il Comitato vede quindi nel potenziamento dei servizi di trasporto pubblico un importante campo d'azione per la Commissione, il Parlamento, i governi regionali e i comuni, per diversi motivi: la necessità di salvaguardare la salute e l'ambiente, quella di garantire una mobilità di base e quella di garantire servizi sociali essenziali a tutti i gruppi della popolazione, in particolare i portatori di handicap.

1.9

Se si vogliono evitare altre ripercussioni negative sulla qualità della vita e l'ambiente, ai sistemi pubblici di trasporto di passeggeri deve assegnarsi una più elevata priorità nel quadro di una politica integrata dei trasporti. Questa constatazione della Commissione europea, formulata quasi 10 anni fa nella comunicazione dal titolo Sviluppare la rete dei cittadini  (1), finora ha purtroppo avuto scarsa influenza concreta sulla politica in materia. Il CESE si trova purtroppo a dover constatare la grande discrepanza tra le molte affermazioni a favore del trasporto pubblico a breve distanza e la realtà politica.

1.10

Il CESE chiede alla Commissione, nel quadro dell'annunciato Libro verde sui trasporti urbani, di presentare un pacchetto di misure politiche adeguate, nel quale vengano esposti con chiarezza linee direttrici e programmi che vadano nella direzione degli obiettivi desiderati e riesaminino le ragioni per cui molte delle buone intenzioni della «rete dei cittadini» non hanno trovato attuazione pratica.

1.11

Gli Stati membri dovrebbero sentirsi tenuti a contribuire anche finanziariamente alle prestazioni sociali che essi richiedono alle imprese di trasporto (tariffe ridotte per i ragazzi che frequentano le scuole, per i pensionati, le persone disabili ecc.), e ad appoggiare i progetti di investimento dei comuni. Come indicato nella «Strategia tematica sull'ambiente urbano», i comuni dovrebbero elaborare piani per il trasporto urbano sostenibile, con l'obiettivo vincolante di indurre il passaggio (modal shift) a modi di trasporto rispettosi dell'ambiente (trasporto pubblico urbano, spostamenti a piedi e in bicicletta) e in grado di soddisfare i requisiti minimi europei (che ancora non sono stati stabiliti). Questi piani dovrebbero includere, tra gli altri, un obiettivo quantitativo di aumento della quota dei trasporti pubblici urbani e degli spostamenti a piedi e in bicicletta sui trasporti complessivi. I comuni che non predispongono tali piani dovrebbero essere esclusi dagli aiuti comunitari.

1.12

Anche ai fini del rispetto delle norme e dei valori limite stabiliti dall'UE per la qualità dell'aria nelle città e nell'ottica della riduzione delle polveri sottili e dell'inquinamento acustico, è necessario dare priorità allo sviluppo di un sistema di trasporto pubblico attraente, che preveda nuovi sistemi tecnologici di informazione e offerta (quali l'acquisto di biglietti attraverso i cellulari, o servizi di autobus e taxi su chiamata telefonica) e servizi di consulenza e marketing sulla mobilità. È urgente migliorare l'uso combinato di diversi mezzi di trasporto quali l'autobus, il treno e la bicicletta, nonché migliorare la sincronizzazione degli orari.

1.13

Il CESE raccomanda alla Commissione, al Consiglio e in particolare al Comitato delle regioni di effettuare uno studio che analizzi i fattori che hanno permesso ad alcune città di ottenere risultati positivi nello sviluppo di un sistema di trasporto urbano sostenibile, mentre in molte altre continuano a manifestarsi sviluppi negativi. Il CESE è convinto che non si tratti soltanto di questioni finanziarie, ma anche, e in grandissima misura, di un problema di coscienza politica e collegato alle decisioni in materia di politica abitativa e dei trasporti prese dai responsabili istituzionali. Lavorare su questo aspetto è almeno tanto importante quanto raccogliere e diffondere le buone pratiche, come è avvenuto, ad esempio, nel caso del progetto Civitas dell'UE.

2.1

Negli ultimi anni il traffico sia all'interno che all'esterno delle città è notevolmente cresciuto e si è prodotto un drastico cambiamento del cosiddetto modal split: il numero degli spostamenti in macchina è costantemente aumentato, mentre quello degli spostamenti effettuati con i trasporti pubblici è invece costantemente diminuito, in termini sia assoluti che relativi. Ciò vale per la maggioranza assoluta delle grandi città e degli agglomerati urbani in tutta l'Europa. Nel prosieguo del documento con «trasporto pubblico/mezzi di trasporto pubblici» si designerà il trasporto in autobus, treno o tram, pianificato per incarico dei poteri pubblici o da essi delegato e effettuato da imprese private, comunali o statali.

2.2

Dagli anni '50 agli anni '90 la strategia in materia di trasporti della maggior parte dei paesi dell'Europa occidentale e di molti comuni si è concretizzata quasi esclusivamente nello sviluppo delle infrastrutture stradali e dell'uso delle auto, mentre il settore dei trasporti pubblici ha spesso subito tagli significativi. Molti altri fattori, quali ad esempio la differenza tra i prezzi dei terreni nelle aree urbane e in quelle rurali, una pianificazione territoriale e regionale sbagliata, la normativa fiscale e le decisioni riguardanti l'ubicazione delle aziende (zone di attività economica e commerciali alle periferie delle città), hanno fatto aumentare il traffico e allungato le distanze percorse tra il luogo di lavoro, le scuole, i servizi e i luoghi di svago.

2.3

Le conseguenze di tutto ciò sono molteplici, sotto il profilo sia sociale ed economico, sia sanitario e ambientale: numerosi posti di lavoro sono andati perduti, coloro che non sono in condizione di acquistare un'auto propria o che hanno scelto di non farlo trovano sempre più difficile spostarsi, in molte città europee le persone disabili sono molto spesso escluse dall'uso dei trasporti pubblici, e i danni ambientali — basti pensare al cambiamento climatico — sono divenuti inaccettabili, e minacciano di avere gravi conseguenze sia sull'ambiente che sull'economia.

2.4

Questa situazione è particolarmente sentita ed evidente in molte grandi città e aree metropolitane, dove le condizioni di vita si sono deteriorate a causa del traffico sempre più intenso. Gli abitanti si lamentano dell'inquinamento acustico e atmosferico, e aree molto estese sono state sacrificate alle automobili e alle infrastrutture ad esse necessarie, a scapito della qualità abitativa e della qualità della vita. Il CESE ricorda che circa l'80 % degli europei vive in aree urbane: il numero di persone coinvolte è quindi molto elevato. Anche gli autisti sono insoddisfatti: gli ingorghi sono diventati parte della vita quotidiana e i parcheggi sono difficili da trovare, per menzionare solo due delle situazioni più frequenti.

2.5

Il 40 % di tutte le emissioni di gas ad effetto serra dovuto ai trasporti viene prodotto nelle città europee (2), ed è legato soprattutto all'uso dell'auto. Nelle ore di punta, cioè quando nelle aree urbane si verificano i maggiori problemi di circolazione, il trasporto pubblico urbano è, dal punto di vista energetico, 10 volte più efficiente (e quindi meno produttore di emissioni) rispetto all'automobile (3). Di conseguenza il passaggio dall'autovettura ai trasporti pubblici urbani e agli spostamenti a piedi o in bicicletta, potrebbe alleviare notevolmente il problema delle emissioni. Gli Stati membri e l'UE potranno far fronte all'impegno da essi sottoscritto di ridurre le emissioni in linea con il protocollo di Kyoto — e oltre — solo se faranno progressi per quanto riguarda le misure per evitare il traffico e realizzare il modal shift dal trasporto automobilistico privato al trasporto pubblico.

2.6

Negli ultimi anni sono stati elaborati numerosissimi documenti ufficiali e studi scientifici, la maggior parte dei quali sostiene la stessa cosa: le città devono restare vivibili. Quindi, non può né deve esistere una città fatta per le automobili, ferma restando l'importanza dell'auto nella società moderna. I pilastri della moderna pianificazione del trasporto urbano dovrebbero invece essere i mezzi di trasporto pubblici e il trasporto privato rispettoso dell'ambiente (ad esempio gli spostamenti in bicicletta o a piedi).

2.7

Un sistema di trasporto europeo ben funzionante presuppone un trasporto di passeggeri locale e regionale attraente e rispettoso dell'ambiente. Questo contribuisce alla crescita economica e all'occupazione e riduce il traffico. Grazie a un minor consumo di energia, a un minore inquinamento acustico e a una riduzione delle emissioni nocive contribuisce inoltre alla rigenerazione dell'ambiente. Fa diminuire l'esclusione sociale, nel senso in cui dà alle persone la possibilità di raggiungere, anche senza bisogno di usare l'automobile, il posto di lavoro, la scuola, i negozi, le strutture mediche e del tempo libero, tenendo presente che sono le donne, i giovani, le persone anziane, i disoccupati e le persone disabili che dipendono dai mezzi pubblici. Un trasporto passeggeri attraente e compatibile con l'ambiente è di fondamentale importanze nelle aree urbane. Questa era la posizione della Commissione esposta nella comunicazione Sviluppare la rete dei cittadini  (4), risalente a quasi 10 anni fa. Queste affermazioni sintetizzano tutto ciò che c'è da dire, sotto il profilo politico, su questo argomento. All'epoca della sua pubblicazione, la comunicazione ottenne l'approvazione del CESE, che ribadisce oggi il suo appoggio alle argomentazioni esposte in quel documento, riconoscendo espressamente la grande importanza del trasporto pubblico urbano e dei modi di trasporto a emissioni zero.

2.8

In realtà, però, è cambiato ben poco. Al contrario, la tendenza a costruire strade e a privilegiare l'auto, che perdura da decenni, ha spesso portato allo sviluppo, dentro e fuori le città, di strutture fisiche ed economiche adattate al massimo al trasporto automobilistico o addirittura costruite in funzione di esso, che sarebbero difficili da cambiare. È proprio a causa di queste strutture, ormai saldamente insediate sul territorio (e che adesso stanno emergendo anche nei nuovi Stati membri), ma anche a causa dell'assenza di una reale volontà politica di introdurre cambiamenti strutturali nel settore dei trasporti (5), che si profila la sfida, finora non raccolta, di arrestare o addirittura invertire le tendenze negative. L'inversione di tendenza osservata in molte piccole città (ad esempio Friburgo e Münster in Germania e Delft in Olanda) grazie ad una politica dei trasporti chiara e basata su misure «push and pull» (misure dissuasive e incentivi) dimostra comunque che la politica può influenzare gli sviluppi in corso e dare loro una nuova direzione.

2.9

Nella comunicazione Sviluppare la rete dei cittadini  (6), la Commissione si è dichiarata intenzionata a dare priorità allo sviluppo del trasporto pubblico urbano e del trasporto ferroviario a breve distanza, segnalando addirittura la necessità di introdurre una strategia «push and pull» deliberatamente tesa ad eliminare le auto dai centri urbani e a promuovere con decisione l'uso dei mezzi pubblici urbani. Alla luce degli sviluppi attuali, che presumibilmente continueranno, si deve concludere che la Commissione non ha avuto grande successo nella fase di attuazione di tali obiettivi. Il CESE deplora profondamente il fatto che la dimensione politica non sia riuscita ad andare molto al di là di dichiarazioni di intenti, progetti di ricerca e progetti pilota.

3.1.1

Rispetto all'Europa occidentale, molti dei paesi dell'Europa centrale e orientale (PECO) godono oggi di una situazione più favorevole per gestire il traffico in maniera ecologicamente e socialmente sostenibile. Per ragioni storiche e politiche, nei PECO il settore dei trasporti si è sviluppato in maniera diversa rispetto ai paesi dell'Europa occidentale. Per molto tempo i passeggeri che usavano i trasporti pubblici sono stati nettamente più numerosi rispetto a quelli che facevano uso della macchina, sia nel trasporto urbano e regionale che in quello su lunga distanza.

3.1.2

Benché dopo la caduta della cortina di ferro si sia manifestata una fortissima tendenza a seguire il modello di sviluppo dell'Europa occidentale, oggi diversi indicatori ambientali relativi all'uso del suolo e ai trasporti dimostrano che i PECO sono tuttora in una situazione migliore rispetto ai paesi dell'Europa occidentale.

3.1.3

Ciononostante, le tendenze che caratterizzano il settore dei trasporti nei PECO sono, al momento, particolarmente inquietanti. La percentuale di proprietari di autoveicoli è in costante aumento, mentre l'espansione urbana e quella suburbana, le quali hanno a loro volta un effetto negativo sui trasporti pubblici e sulla conservazione dei centri delle città, stanno assumendo proporzioni allarmanti. A questo riguardo il CESE ritiene indispensabile che gli enti locali, gli Stati membri, la Commissione e il Parlamento europeo agiscano per contrastare tale tendenza anche nei PECO.

3.1.4

La politica dei trasporti perseguita dai governi dei PECO è incentrata soprattutto sulla costruzione di nuove autostrade e strade a scorrimento veloce. Nel caso dei trasporti urbani, si osserva che la maggior parte dei governi centrali si sono completamente ritirati dal trasporto pubblico locale, che una volta era centralizzato e gestito dallo Stato e si sentono completamente esonerati da qualsiasi responsabilità in materia. In numerosi PECO non esistono gli aiuti agli investimenti presenti ad esempio in Germania, dove, nel quadro della legge sul finanziamento dei trasporti comunali, il governo federale, attingendo al proprio bilancio, aiuta gli enti locali a sviluppare i trasporti pubblici e a renderli più attraenti. Il CESE ritiene utile sviluppare tali sistemi di sostegno. Inoltre, rispetto all'UE a 15, molti dei PECO sono anche in grave ritardo, sempre per quanto riguarda i trasporti pubblici, nei servizi di orientamento agli utenti, nel comfort, nei servizi di informazione e nel marketing, lacuna che deve essere colmata.

3.1.5

Nell'assegnazione degli scarsi finanziamenti messi a disposizione dall'UE per il trasporto pubblico urbano, ad esempio nel quadro del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) si manifestano ulteriori difficoltà. Se, da un lato, spesso sono i governi centrali a stabilire le «loro» priorità e a presentarle a Bruxelles nel quadro dei loro programmi operativi, dall'altro è vero che tali priorità non sono necessariamente coincidenti con quelle dei comuni. Inoltre al gruppo di studio è stato assicurato da fonti attendibili che le procedure di richiesta di finanziamento sono molto più difficili e complesse in caso di progetti relativi al trasporto pubblico urbano e al trasporto ferroviario di passeggeri a breve distanza piuttosto che per gli investimenti nella costruzione di strade. I progetti di trasporto pubblici urbani poi, oltre ad essere poco numerosi, si trovano talvolta, nel caso di grandi progetti, a competere tra loro: ad esempio la costruzione di una rete della metropolitana può essere in concorrenza con il potenziamento delle reti di tram e autobus esistenti, che ha costi molto più bassi.

3.1.6

Visto che i finanziamenti pubblici diventano sempre più scarsi, il CESE ritiene che anche per i trasporti pubblici sia necessario tener conto del rapporto costi-benefici, e usare i fondi in modo tale da garantire la massima offerta possibile di opzioni di trasporto interessanti, con numerose fermate, una rete di percorsi capillare e buone coincidenze tra le reti urbane e regionali. I tram, quasi altrettanto efficienti delle metropolitane, richiedono solo il 10 % dell'investimento rispetto a queste ultime e hanno costi di manutenzione inferiori. L'errore di molte città dell'Europa occidentale (quale, ad esempio Nantes, in Francia), che hanno smantellato un ottimo sistema di tram e filobus, e stanno adesso investendo milioni di euro per ripristinare i tram e risolvere i loro problemi di traffico, non devono essere ripetuti nei PECO.

3.1.7

Gli sviluppi descritti per i PECO sono quindi sempre più simili a quelli che nell'Europa a 15 sono stati da anni riconosciuti irresponsabili e non sostenibili.

3.2.1

Gli ultimi decenni hanno visto profondi cambiamenti, che nelle città hanno fatto sì che i servizi di trasporto pubblico di passeggeri a breve distanza subissero una più forte pressione concorrenziale.

3.2.2

Ovviamente anche il CESE è consapevole che non esistono modelli validi ovunque e applicabili nello stesso modo in tutte le città europee. La situazione si è evoluta in maniera differente nelle diverse città e regioni. Alcune città infatti da molti anni, e addirittura decenni, hanno prestato — e prestano tuttora — particolare attenzione a promuovere i servizi di trasporto pubblico urbano e la circolazione delle biciclette e dei pedoni. È quindi sorprendente osservare che le infrastrutture riservate alle biciclette a Bruxelles sono diverse, ad esempio, da quelle di Amsterdam o di Münster, e altrettanto diverse sono le percentuali di biciclette rispetto al totale dei mezzi di trasporto. Friburgo, Mulhouse e, recentemente, Parigi hanno creato, insieme ad altre città, nuove linee di tram, incoraggiando così numerosi automobilisti a servirsene.

3.2.3

Nei nuovi Stati membri esistono anche alcuni esempi positivi di comuni che hanno saputo superare la «svolta» e hanno valorizzato, con successo, i servizi di trasporto pubblico urbano. Uno di questi è costituito indubbiamente dalla città di Cracovia (Polonia) (7). La visita che il gruppo di studio responsabile dell'elaborazione del presente parere ha effettuato a Cracovia lo ha confermato in maniera molto convincente. Esperti indipendenti di pianificazione del traffico e gruppi ambientalisti hanno convinto l'amministrazione della città a modernizzare e migliorare i servizi di trasporto pubblico locale, nonostante la scarsità di risorse finanziarie. Tra i risultati raggiunti figurano il mantenimento, la modernizzazione e addirittura il parziale sviluppo di una rete di tram eccezionalmente capillare, l'acquisto di nuovi tram, la modernizzazione del parco autobus e delle fermate, il lancio di un sistema di precedenze ai semafori per i trasporti pubblici locali, la creazione di corsie preferenziali per gli autobus e per i tram, ma anche una coerente ristrutturazione e il parziale riorientamento dell'amministrazione e della gestione dei servizi di trasporto pubblico urbano. Il recupero dei costi è praticamente pari al 90 %, cioè ben superiore al consueto, e potrebbe essere ulteriormente migliorato se l'azienda comunale di trasporti non soffrisse di grossi disavanzi nelle entrate a causa di una decisione governativa che stabilisce una riduzione delle tariffe per alcuni gruppi di utenti (quali ad esempio gli scolari, gli studenti, i pensionati, le persone disabili, ecc.), senza peraltro compensare le conseguenti perdite di introiti.

3.2.4

Ovviamente il CESE non è contrario alle tariffe ridotte per i gruppi di utenti di cui sopra, ma ritiene che i costi che ne derivano non dovrebbero ricadere sulle imprese di trasporti.

3.2.5

L'analisi dell'esempio positivo di Cracovia mette tuttavia in luce anche i problemi con cui devono confrontarsi non solo i comuni, ma anche le aziende che gestiscono i servizi di trasporto pubblico urbano: la frequente scarsa consapevolezza degli ambienti politici (purtroppo a tutti i livelli gerarchici), lo status sociale dei mezzi di trasporto (automobile = moderno; trasporti pubblici urbani = fuori moda, destinati a chi non dispone di risorse finanziarie sufficienti per permettersi un'auto), la mancata presa in considerazione delle conseguenze dello sviluppo urbano per i trasporti da un punto di vista tecnico, l'insufficiente coordinamento tra il trasporto urbano ed extraurbano.

3.2.6

In alcune città si sono manifestati chiari segni di un cambiamento di mentalità, almeno parziale, e si è investito su modi di trasporto più rispettosi dell'ambiente, cosa di cui il CESE si compiace. Il Comitato ritiene importante precisare che, data la scarsità delle risorse finanziarie e le conseguenze altamente negative del traffico nei centri delle città, l'epoca in cui tutti i tipi di trasporto venivano incentivati deve considerarsi finita. In linea con le idee avanzate quasi dieci anni fa nel documento Sviluppare la rete dei cittadini, il ruolo dell'automobile nelle città deve essere ridimensionato. Ciò richiederà non solo enormi sforzi per rendere più attraenti i servizi di trasporto pubblico urbano e le infrastrutture destinate alle biciclette ed ai pedoni, ma anche misure che scoraggino l'uso dell'auto. Infatti, vista la mancanza sia di mezzi finanziari che di spazio fisico, non è possibile sviluppare contemporaneamente le infrastrutture destinate alle auto e i servizi di trasporto pubblico urbano.

3.2.7

La qualità della vita e dell'ambiente nelle aree metropolitane potrà dunque essere migliorata soltanto stabilendo una gerarchia degli obiettivi e dando la priorità ai trasporti pubblici urbani e agli spostamenti in bicicletta e a piedi piuttosto che alle infrastrutture destinate alle auto. È pertanto necessario, sia prima delle decisioni relative alla pianificazione territoriale sia prima di quelle relative a nuovi servizi di trasporto, tener conto degli interessi dei servizi di trasporto pubblico nel processo di programmazione e decisione politica a nella fase di finanziamento.

3.2.8

La varietà delle misure che i comuni dovrebbero applicare è tale che non è possibile elencarle tutte in un parere del CESE, che si prefigge un altro obiettivo. Per rendere più attraenti i servizi di trasporto pubblico urbano non ci si può limitare a migliorare la qualità e la quantità dei servizi in termini di frequenza, rapidità, pulizia, sicurezza, informazione ecc.: anche la disponibilità e l'accessibilità (soprattutto per i disabili, le madri con bambini ecc.) devono diventare un presupposto imprescindibile della pianificazione. La disponibilità, in particolare, deve essere vista nella prospettiva della creazione di possibilità interessanti di passaggio da un mezzo di trasporto all'altro, per garantire a tutti gli utenti la continuità degli spostamenti da un luogo all'altro. Anche tariffe ragionevoli hanno un ruolo importante nella scelta del tipo di trasporto. Sarebbe opportuno dare ai responsabili politici suggerimenti ancora più pratici e concreti su come migliorare la qualità dei servizi. La diminuzione del numero dei parcheggi nei centri città (e il conseguente aumento delle tariffe), l'aumento del numero di parcheggi (a tariffe inferiori) ai capolinea delle linee ferrotranviarie a breve percorrenza, la creazione di corsie preferenziali per autobus e tram (che ovviamente riducono — anzi, «devono» ridurre — lo spazio disponibile per le auto) sono altre misure che contribuirebbero al «modal shift» (per quanto riguarda la riduzione dello spazio da destinare ai parcheggi, è necessario garantire, già in fase di pianificazione, la disponibilità di posti destinati a coloro che soffrono di mobilità gravemente ridotta, che per muoversi hanno bisogno di una macchina specificamente attrezzata). Londra e Stoccolma (dopo un referendum!) hanno iniziato ad imporre una tassa agli automobilisti che vogliono recarsi in centro (o accedere a determinate strade), con buoni risultati. A Madrid e in altre grandi città europee, tale provvedimento è attualmente in corso di sperimentazione.

3.2.9

A Londra ad esempio le entrate provenienti dal cosiddetto «pedaggio urbano» vengono investite per la maggior parte nel sistema di autobus della città. Questa misura, da sola, ha consentito di migliorare notevolmente i trasporti pubblici e di diminuire nettamente le emissioni di gas a effetto serra (-10 %), il consumo di energia (-20 %) e le emissioni di ossido di azoto e di particelle (-16 %) (8).

3.2.10

Tuttavia, nonostante questi buoni esempi e nonostante gli esempi di buone pratiche, tra l'altro incoraggiati e documentati nel progetto Civitas dell'UE, la tendenza generale purtroppo non va ancora nella direzione di una politica dei trasporti urbani veramente innovativa. E nei paesi dell'Europa centrale e orientale vengono adesso ripetuti tutti gli errori che hanno portato alle gravi conseguenze che si osservano ogni giorno nelle città occidentali.

3.2.11

Secondo il CESE il presupposto di qualsiasi politica in materia di urbanistica e di trasporti consiste nell'impedire che si generi traffico o che questo sia limitato al minimo. In secondo luogo è indispensabile soddisfare — o essere in grado di soddisfare — le necessità di mobilità avvalendosi quanto più possibile di modi di trasporto rispettosi dell'ambiente (trasporto pubblico urbano, spostamenti in bicicletta o a piedi).

3.2.12

A tale scopo è necessario combinare opportunamente le misure di pianificazione e di organizzazione, e prendere adeguate decisioni in materia di investimenti. Le esperienze di numerose città europee hanno dimostrato che una pianificazione sostenibile del traffico urbano può funzionare, e che può migliorare le condizioni di vita senza per questo indebolire il potenziale economico delle città. In molti casi però tali misure ancora non sono state introdotte, vista la mancanza di know-how oppure per priorità politiche diverse.

3.2.13

Il CESE raccomanda alla Commissione e al Consiglio, ma anche — e in particolare — al Comitato delle regioni, di esaminare quali sono stati i fattori che hanno consentito ad alcune città di registrare risultati positivi nel campo dello sviluppo di un sistema di trasporti urbani rispettosi dell'ambiente, e perché invece in numerose città continuano a manifestarsi sviluppi negativi. Il CESE è convinto che non si tratti solo di questioni finanziarie, ma anche, e in grandissima parte, di problemi legati alla coscienza politica e alle decisioni assunte dai responsabili istituzionali in materia di trasporti e politica abitativa. Lavorare su questi elementi è almeno tanto importante quanto raccogliere e diffondere esempi di buone pratiche.

3.3.1.1

È indubbio che nella maggior parte dei casi è necessario un migliore coordinamento già in fase di pianificazione. È chiaro — e noto da molto tempo — che i trasporti e l'edilizia abitativa si condizionano a vicenda. La pianificazione dell'uso del territorio e la pianificazione edilizia, che rientrano tra le principali responsabilità dei comuni, sono quindi elementi che determineranno in maniera decisiva la dimensione e la natura dei futuri sistemi di trasporto. Un migliore coordinamento tra la pianificazione nazionale e quella regionale dovrebbe, in futuro, promuovere uno sviluppo dell'urbanizzazione più orientato verso gli obiettivi di evitare l'aumento del traffico e di impedire l'espansione urbana incontrollata e lo sviluppo di zone commerciali e attività economiche nelle periferie, a scapito dei centri cittadini.

3.3.1.2

Il fatto che le zone residenziali e le zone dove si svolgono le attività economiche, nuove e già esistenti, siano collegate da sistemi di trasporti pubblici urbani efficienti, migliora nettamente la loro capacità di attrazione, come dimostrano i cambiamenti dei prezzi dei terreni. Al di là di questo, tali collegamenti sono anche necessari per evitare un eccessivo inquinamento ambientale.

3.3.1.3

Per il CESE è indubbio che non solo le regioni metropolitane, ma anche tutte le città, dovrebbero in futuro prestare più attenzione allo sviluppo urbano «interno» molto più di quanto fatto finora, utilizzando cioè soprattutto le superfici «interne» alle città prima di sfruttare nuove superfici ubicate nelle zone periferiche ed esterne. Questo punto di vista corrisponde agli obiettivi della strategia tematica di protezione del territorio nell'UE.

3.3.1.4

È inoltre necessario che le zone destinate all'edilizia abitativa siano poco generatrici di traffico, concentrate, multifunzionali e dotate di aree commerciali e di aree destinate alle attività economiche. Per riconquistare spazi di vita urbani è poi necessario accettare e incoraggiare una mobilità in auto nettamente rallentata, adattata agli altri modi di trasporto. A tal fine è necessario creare ampie zone a traffico rallentato, zone pedonali e strade ricreative dove i pedoni e le biciclette abbiano la precedenza rispetto ai veicoli a motore. La riqualificazione di quartieri urbani dal punto di vista sociale e culturale, con offerte decentrate di esercizi commerciali e attività per il tempo libero, ha effetti particolarmente positivi sulla riduzione del traffico.

3.3.2.1

Liberare le zone urbane dalla pressione del traffico individuale presuppone trasporti pubblici urbani efficienti e attraenti. «Efficienti e attraenti» significa che, sotto il profilo quantitativo e qualitativo, l'offerta deve essere concepita in modo tale da rendere l'uso di questi trasporti pubblici quanto più semplice e gradevole possibile.

3.3.2.2

In un parere di questo tipo, il CESE non può prefiggersi il compito di elencare tutte le misure necessarie in materia di organizzazione del mercato, finanziamento e soddisfazione degli utenti. È comunque chiaro che il grado di attrazione dei modi di trasporto non si definisce solo in funzione del volume e della qualità dell'offerta, ma anche in funzione del prezzo. L'internalizzazione dei costi esterni nel settore dei trasporti, spesso annunciata a livello politico, aiuterebbe senz'altro a migliorare la posizione concorrenziale dei trasporti pubblici locali.

3.3.2.3

Gli utenti torneranno a usare frequentemente i trasporti pubblici urbani invece dell'auto solo in presenza di un'offerta vantaggiosa, un'offerta cioè di elevato valore qualitativo a un prezzo adeguato. L'unico modo per conseguire questo obiettivo consiste nel migliorare costantemente l'efficienza del trasporto pubblico urbano. Un buon risultato in tal senso consentirebbe anche di migliorare il recupero dei costi. Il pieno recupero dei costi di investimento e dei costi operativi attraverso la vendita dei biglietti non può però essere un obiettivo politico: un calcolo dei costi effettuato con criteri puramente «aziendali» non riflette infatti l'internalizzazione dei costi esterni dei trasporti urbani. Per questo motivo il CESE ritiene estremamente importante che i responsabili politici calcolino in maniera realistica i costi di trasporto, di cui fa inevitabilmente parte l'internalizzazione dei costi esterni. L'internalizzazione dei costi esterni nell'ambito dei trasporti, spesso oggetto di annunci politici, contribuirà indubbiamente a migliorare la posizione competitiva del trasporto pubblico urbano.

3.3.2.4

Le decisioni statali o nazionali relative alle infrastrutture (ad esempio le strade a lunga percorrenza, utilizzate per il trasporto locale e regionale in concorrenza ai trasporti pubblici urbani), le norme fiscali (forfait chilometrico per le auto, tassa sul carburante, tassa ecologica per il finanziamento dei trasporti pubblici ecc.) e la politica di aiuti dell'UE (ad esempio nel quadro delle reti transeuropee) influiscono fortemente sulla scelta del modo di trasporto e quindi sulla possibilità di creare trasporti pubblici locali finanziabili e nel contempo orientati verso il cliente, che dispongano cioè di una rete capillare e offrano buoni orari.

3.3.2.5

Per garantire trasporti pubblici locali efficienti e attraenti, e nel contempo alleggerire le aree metropolitane dai trasporti privati motorizzati e dal trasporto di merci su strada (e non dagli spostamenti individuali in bicicletta o a piedi, che devono invece essere incoraggiati) è necessaria una pianificazione del territorio e della circolazione ben integrata, che comprenda tutti i modi di trasporto e tenga conto dei loro obiettivi, valutandoli in un contesto regionale (incluse le zone periferiche). Dopo avere stabilito una gerarchia di obiettivi e definito le strategie per realizzarli, si dovranno poi applicare misure molto differenziate, nel quadro di un processo politico e di comunicazione. A tal fine è importante integrare le competenze in materia di pianificazione con quelle in materia di finanziamenti. È inoltre necessario che le zone destinate all'edilizia abitativa siano poco generatrici di traffico, concentrate, multifunzionali e dotate di aree commerciali e aree destinate alle attività economiche. Per riconquistare spazi di vita urbani è poi necessario accettare e incoraggiare una mobilità più lenta.

3.3.2.6

Allo scopo di strutturare in modo interessante e pratico il collegamento del traffico privato proveniente dalle zone rurali e di quello a più lunga distanza con la rete del trasporto pubblico urbano si dovrebbero creare (cfr. anche il punto 3.2.8), vicino a terminal di trasporto periferici adatti, infrastrutture di parcheggio ben attrezzate, economiche e comode («Park and Ride»).

3.3.2.7

Come misura guida per ridurre il traffico e spostarlo verso altri modi di trasporto, il CESE chiede anche la progressiva armonizzazione verso l'alto della tassazione dei carburanti, per creare condizioni di concorrenza uniformi e fonti di finanziamento per i trasporti pubblici urbani.

3.3.3.1

In rapporto al numero dei percorsi (e non alla loro lunghezza) uno spostamento su tre viene effettuato esclusivamente a piedi o in bicicletta, cosa che non lascia dubbi sulla grande importanza degli spostamenti in bicicletta e a piedi nelle città europee. D'altra parte però oltre la metà dei percorsi di meno di cinque chilometri continua ad essere effettuata in auto, benché si tratti di distanze per le quali la bicicletta spesso sarebbe il mezzo di trasporto più rapido. Una migliore accessibilità delle fermate dei mezzi pubblici urbani e maggiori possibilità di parcheggio o trasporto della bicicletta consentirebbero di percorrere distanze più lunghe avvalendosi di modi di trasporto ecologici e modificando la distribuzione dei modi di trasporto nelle città (modal split). (La questione relativa a come si possono promuovere gli spostamenti transfrontalieri in bicicletta a livello europeo viene affrontata separatamente, nel parere esplorativo Promozione del trasporto ciclistico transfrontaliero TEN/277, R/CESE 148/2007).

3.3.3.2

Come mezzo di trasporto pubblico, la Citybike offre la possibilità di spostarsi in bicicletta in tutta la città. Le Citybike sono noleggiabili in città presso apposite stazioni pubbliche, e devono essere restituite in una qualsiasi di tali stazioni. Si richiede solo un'iscrizione, ad esempio, mediante carta di credito. La tariffa per l'utilizzazione della bicicletta deve essere molto conveniente.

3.3.3.3

Oltre ad essere estremamente rispettosi dell'ambiente, gli spostamenti a piedi e in bicicletta sono anche molto sani. Nella nostra società, nella quale oltretutto la mancanza di movimento fisico provoca spese sanitarie elevate, sarebbe auspicabile, anche per ragioni di politica sanitaria, promuovere gli spostamenti in bicicletta e a piedi.

3.3.3.4

È evidente che per fare ciò devono essere disponibili infrastrutture adeguate e di qualità elevata. Per quanto riguarda la bicicletta, tra le infrastrutture si annoverano non solo le piste ciclabili in città, ma anche i parcheggi custoditi e altri servizi (ad esempio la possibilità di trasportare la bicicletta nei mezzi pubblici urbani e nei treni). In Europa il migliore esempio in materia di sviluppo di infrastrutture per le biciclette è probabilmente rappresentato dall'Olanda. Per questo motivo non si tratta tanto di stabilire cosa possano fare i comuni, ma piuttosto di capire perché essi ancora non usano né applicano le possibilità di cui dispongono, relativamente poco costose, per rendere più interessanti gli spostamenti a piedi e in bicicletta.

3.3.3.5

È proprio nelle aree metropolitane, dove è necessario migliorare la qualità della vita e l'abitabilità, e dove si sono riscontrati ritardi nell'applicazione delle direttive europee sulla qualità dell'aria e sull'inquinamento acustico, che la promozione degli spostamenti a piedi e in bicicletta riveste particolare importanza. Raffrontando i valori della distribuzione dei modi di trasporto (modal split) nelle grandi città e aree metropolitane europee, si osserva chiaramente che i fattori decisivi per aumentare la percentuale d'uso di questo modo di trasporto negli spostamenti quotidiani sono il grado di attrazione delle infrastrutture disponibili e le misure di accompagnamento incentrate sulla sua promozione e sulla sua immagine: spazi liberi da auto e a traffico limitato, reti capillari, precedenza agli incroci e ai semafori, marciapiedi più ampi, segnaletica, possibilità di sostare e riposare, stazioni e installazioni per il parcheggio delle biciclette, campagne pubblicitarie (giornate «a scuola a piedi», concorsi per pendolari «a lavoro in bicicletta», giornate senza auto, possibilità di trasportare le biciclette nei mezzi pubblici urbani). Sarebbe inoltre opportuno che vi fosse una figura istituzionale responsabile delle piste ciclabili e dei marciapiedi.

3.3.4.1

La telematica dei trasporti può contribuire a spostare il traffico verso i trasporti pubblici urbani e a migliorare lo sfruttamento delle capacità disponibili. Ciò determina una maggiore sicurezza dei trasporti e una minore pressione sull'ambiente. Ciononostante, lo sviluppo e l'applicazione della telematica dei trasporti finora non si sono concentrati né sulle pressioni ambientali né sul passaggio ai trasporti pubblici urbani. Il CESE osserva con preoccupazione che i milioni di euro destinati a promuovere il settore e a finanziare la ricerca e lo sviluppo in materia, hanno avuto come risultato la «fluidificazione» del traffico automobilistico, piuttosto che la sua riduzione, e quindi non hanno assolutamente alleviato la pressione sull'ambiente. Analogamente, l'aumento della capacità del trasporto su strada, attraverso un flusso di traffico più omogeneo, non ha comportato la rinuncia alla costruzione di nuove strade o all'estensione della rete stradale esistente. La deviazione del traffico automobilistico verso il trasporto pubblico urbano in caso di congestione non contribuisce ad un uso più equilibrato dei sistemi di trasporto pubblico, e per questo, dal punto di vista del trasporto pubblico urbano, può addirittura essere controproducente.

3.3.4.2

Il CESE si pronuncia a favore di un uso prioritario della telematica dei trasporti nell'ambito del trasporto pubblico urbano, allo scopo di fornire maggiori informazioni sul traffico e per i viaggiatori. Ritiene inoltre possibile utilizzare la telematica nel quadro della gestione dei flussi di traffico e della logistica urbana (evitare spostamenti di veicoli vuoti, raggruppare spostamenti singoli). Nel quadro di una pianificazione integrata del traffico, occorrerebbe inoltre sfruttare l'aumento dell'efficienza generato dai sistemi telematici per evitare la costruzione di infrastrutture stradali e l'ampliamento di quelle esistenti. In generale l'applicazione della telematica nell'ambito dei trasporti ha senso solo quando serve per ottenere una vera riduzione degli spostamenti effettuati con l'automobile privata e con i veicoli a motore.

3.3.5.1

L'inquinamento urbano provocato dal traffico e dalla congestione del traffico (polveri sottili, inquinamento acustico e uso del suolo) può essere ridotto solo grazie alle misure proposte per una prioritarizzazione della combinazione dei modi di trasporto rispettosi dell'ambiente (spostamenti a piedi e in bicicletta, uso del trasporto pubblico). L'introduzione di tali misure consentirebbe anche di applicare le direttive comunitarie in materia di protezione della salute e aumento del grado di attrazione delle città. Le misure tecniche (ad esempio i filtri di particelle), pur importanti e utili sotto molti aspetti, non possono, da sole, ridurre l'inquinamento dell'ambiente urbano. Gli enti locali non potranno sottrarsi all'obbligo di introdurre modifiche nella loro politica strutturale sui trasporti.

4.1

La Commissione viene invitata a rivedere le norme che regolano la distribuzione degli aiuti finanziari destinati alle misure di sviluppo regionale. Analogamente a quanto previsto per il Fondo di coesione, il CESE propone che anche nel caso del FESR una quota più alta degli investimenti previsti per i progetti relativi ai trasporti sia destinata obbligatoriamente a investimenti in progetti nel settore dei trasporti pubblici.

4.2

Fino a quando i costi generati dal trasporto privato con veicoli a motore non saranno coperti dai pedaggi stradali e da altri oneri finanziari, non è giustificato chiedere una piena compensazione dei costi generati dalla gestione delle infrastrutture ferroviarie.

4.3

L'internalizzazione dei costi esterni nel settore dei trasporti, come l'orientamento della scelta dei mezzi di trasporto attraverso la modulazione dei prezzi (tasse sugli autoveicoli, tasse sul carburante, tariffe dei parcheggi e pedaggi autostradali) sono condizioni necessarie per frenare la tendenza negativa che colpisce il trasporto pubblico e ottenere un'inversione di tendenza volta a ampliare l'offerta e i collegamenti, a incrementare la domanda e migliorare il grado di copertura dei costi del trasporto pubblico. In diverse occasioni il CESE si è pronunciato a favore dell'internalizzazione dei costi esterni, e la Commissione si è più volte dichiarata d'accordo. Nonostante tutto questo, non è cambiato niente. La Commissione viene invitata ad esprimere la sua posizione nell'imminente Libro verde sui trasporti urbani e a passare quanto prima all'azione.

4.4

Il CESE chiede alla Commissione di mettere a punto un programma UE, simile al programma Marco Polo, inteso a promuovere concretamente il passaggio dal trasporto automobilistico privato ai trasporti pubblici e grazie al quale possano essere finanziati anche progetti pilota innovativi per il trasporto di passeggeri locale e regionale, soprattutto nei PECO. Nei tragitti caratterizzati da un forte (e ancora non sfruttato) potenziale di utenti, tali progetti pilota dovrebbero prevedere anche la modernizzazione delle infrastrutture (incluse, laddove ciò sia ragionevole, nuove costruzioni), la modernizzazione del parco veicoli, l'introduzione di orari interessanti e l'offerta di collegamenti ottimali con gli altri trasporti pubblici regionali e a breve distanza. Tali iniziative dovrebbero essere appoggiate anche per le città.

4.5

Altrettanto opportuno sarebbe un programma comunitario di aiuti concreti in materia di mobilità e sviluppo urbanistico e pianificazione regionale. Grazie a questo programma sarebbe possibile promuovere progetti sperimentali che non comportino un'espansione urbana incontrollata, ma che invece favoriscano i nuclei residenziali esistenti e un sistema graduato di aree centrali, e definiscano assi di urbanizzazione che possano anche poi essere accessibili mediante un attraente sistema di trasporto pubblico urbano e trasporto ferroviario a breve distanza di passeggeri.

4.6

Per migliorare le basi statistiche il CESE raccomanda inoltre l'obbligo di notifica, per i singoli paesi, di alcuni parametri relativi al trasporto pubblico, nonché la diffusione sistematica di esempi di buone prassi nel settore del trasporto pubblico. A tale scopo una buona base è rappresentata dal servizio ELTIS (European Local Transport Information Service) e dal suo sito internet (www.eltis.org), un'iniziativa della Commissione. Gli esempi relativi alle singole misure citati in questo sito dovrebbero essere completati sistematicamente, soprattutto sulla base degli esempi dei nuovi Stati membri e dei paesi candidati all'adesione.

4.7

La Commissione europea e il Consiglio dovrebbero esaminare la possibilità di imporre agli enti locali l'obbligo di elaborare piani di trasporto urbano sostenibili, con l'obiettivo vincolante di passare a modi di trasporto ecologici (trasporti pubblici urbani, spostamenti in bicicletta o a piedi). Tali piani dovrebbero adattarsi ad una serie di requisiti minimi a livello europeo, ancora da stabilire. I comuni che non elaboreranno tali piani dovrebbero restare esclusi dagli aiuti finanziari provenienti dai fondi comunitari.

4.8

Il CESE chiede ai nuovi Stati membri di assumersi le proprie responsabilità in materia di trasporto pubblico urbano e trasporto ferroviario a breve distanza di passeggeri e di appoggiarli, ad esempio attraverso leggi di finanziamento dei trasporti comunali. Essi non possono quindi abbandonare a se stessi i comuni per quanto riguarda gli aspetti finanziari o organizzativi.

4.9

Le imprese non possono trovarsi costrette a dover sostenere gli oneri finanziari derivanti da decisioni di politica sociale perfettamente giustificate (ad esempio riduzioni tariffarie per gruppi della popolazione socialmente svantaggiati). Il CESE ravvisa in questo campo un comportamento irresponsabile da parte dei governi nei confronti dei trasporti pubblici urbani.

4.10

Gli Stati membri dovrebbero sentirsi tenuti a contribuire anche finanziariamente alle prestazioni sociali che essi impongono alle imprese di trasporti (ad esempio: biglietti a tariffa ridotta per scolari, studenti, pensionati, persone disabili ecc.).

4.11

Gli Stati membri dovrebbero promuovere l'internalizzazione dei costi esterni del trasporto privato motorizzato, e, grazie alle entrate così generate, potenziare l'offerta di trasporto pubblico e promuovere una nuova ripartizione tra modi di trasporto.

4.12

Gli Stati membri dovrebbero cercare, eventualmente insieme con la Commissione europea, di diffondere quanto più possibile gli esempi di buone pratiche relative agli sviluppi positivi del trasporto pubblico urbano. Al trasporto pubblico urbano mancano sì i fondi, ma non solo: senza consapevolezza né idee, e senza analisi comparative, spesso, pur disponendo di fondi, non si raggiunge nessun risultato.

4.13

Per garantire un trasporto pubblico urbano efficiente e attraente, e per alleviare la pressione che il trasporto privato motorizzato e il trasporto di merci su strada esercitano sulle aree metropolitane, è necessaria una pianificazione territoriale e dei trasporti ben integrata diretta da una parte ad evitare il traffico e dall'altra a promuovere modi di trasporto rispettosi dell'ambiente. A questo scopo si deve tener conto in primo luogo delle tipologie e degli obiettivi di ciascuno dei modi di trasporto, e valorizzare i collegamenti regionali con le aree periferiche.

4.14

Dopo aver stabilito insieme una gerarchia di obiettivi e averne studiato le rispettive strategie, i comuni dovranno procedere all'applicazione di misure diverse, nel quadro di un processo politico e di comunicazione.

4.15

Gli enti locali dovrebbero prefiggersi obiettivi chiari su come e quanto aumentare la percentuale d'uso dei trasporti pubblici urbani e del ricorso alla combinazione di mezzi di trasporto rispettosi dell'ambiente (spostamenti a piedi e in bicicletta) e ridurre in tal modo la percentuale assoluta del trasporto automobilistico individuale. A questo scopo è importante integrare le competenze di pianificazione e quelle di finanziamento.

4.16

Una pianificazione lungimirante del trasporto pubblico come parte integrante dei servizi comunali di interesse generale deve includere anche una politica di gestione dei suoli, in vista della costruzione, ad esempio, di tracciati e stazioni per i mezzi pubblici.

4.17

Affinché i trasporti pubblici abbiano successo, è di grande importanza la partecipazione dei cittadini e dei gruppi di utenti ai processi di pianificazione. Per questo motivo il CESE raccomanda agli enti locali e regionali di coinvolgere ampiamente i cittadini nello sviluppo dei loro sistemi di trasporto pubblico a breve distanza.