[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

Bruxelles, 22.12.2006

SEC(2006) 1726

DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE Documento di accompagnamento della

Proposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO

concernente il trasporto interno di merci pericolose Sintesi della valutazione dell'impatto {COM(2006) 852 definitivoSEC(2006) 1725}

DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE

Sintesi della valutazione dell'impatto della proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente il trasporto interno di merci pericolose

DG Capo-fila: Energia e trasporti

PARTE 1: ASPETTI PROCEDURALI E CONSULTAZIONE DELLE PARTI INTERESSATE

L'iniziativa è stata preparata sin dall'inizio del 2005. La valutazione dell'impatto è stata avviata nel maggio 2006 ed è terminata nell'agosto 2006 senza il ricorso a consulenti esterni.

Gli Stati membri e i paesi dell'EFTA sono stati consultati principalmente per il tramite del Comitato di regolamentazione per il trasporto delle merci pericolose .

Il Parlamento europeo è stato tenuto al corrente dei lavori del comitato.

Oltre a partecipare come osservatori ai lavori del comitato, le parti interessate hanno espresso il loro parere nel corso dell'intero procedimento.

Una consultazione pubblica è stata organizzata sul sito Internet "La vostra voce in Europa" dal 21.5.2006 al 31.7.2006.

Parte 2: Definizione del problema

2.1 Dati generali sul trasporto terrestre di merci pericolose

La seguente tabella illustra il volume totale dei trasporti di merci via terra e dei trasporti di merci pericolose nei paesi dell'UE-15 (2002) suddivisi per modalità.

TIPO DI TRASPORTO | TRASPORTI (in miliardi di t/km) | PARTE DEL TRASPORTO NAZIONALE (in miliardi di t/km) |

Volume totale dei trasporti | Merci pericolose | Volume totale dei trasporti | Merci pericolose |

Strada | 1100 | 64 | 990 | 58 |

Ferrovia | 218 | 28 | 131 | 19 |

Vie navigabili interne | 99 | 19 | 29 | 6 |

Totale | 1417 | 111 | 1150 | 84 |

Considerando i nuovi Stati membri, il volume totale dei trasporti e quello relativo alle merci pericolose dovrebbero aumentare, rispettivamente, del 25% e del 30%.

2.2 Norme europee applicabili al trasporto internazionale via terra di merci pericolose

Il trasporto internazionale delle merci pericolose è disciplinato da accordi internazionali basati sulle Raccomandazioni delle Nazioni Unite relative al trasporto delle merci pericolose – Regolamenti-tipo . Le raccomandazioni delle Nazioni Unite sono state attuate per le modalità di trasporto interno tramite tre strumenti:

- L'accordo europeo relativo al trasporto internazionale di merci pericolose su strada ( ADR )

- Il regolamento riguardante il trasporto internazionale ferroviario delle merci pericolose ( RID )

- L'accordo europeo relativo al trasporto internazionale delle merci pericolose per vie navigabili interne ( ADN )

Quasi tutti i paesi dell'Unione europea hanno firmato l'ADR e il RID.

L'ADN non è ancora entrato in vigore; è in corso di ratifica e dovrebbe entrare in vigore entro il 2009. Nove paesi dell'Unione europea hanno firmato l'ADN. Altri due sistemi basati sull'ADN (AND-R e AND-D), attualmente applicati nelle regioni del bacino del Reno e del Danubio, sono stati sottoscritti dai paesi il cui territorio comprende parte di dette aree. Inoltre esistono norme nazionali che disciplinano i trasporti nazionali.

2.3 Disposizioni legislative dell'UE relative al trasporto terrestre delle merci pericolose

Le disposizioni legislative dell'Unione europea completano i regolamenti internazionali relativi al trasporto delle merci pericolose estendendo l'applicazione delle norme degli accordi internazionali anche al trasporto nazionale. Le norme in causa sono illustrate di seguito.

L'ADR e il RID sono stati integrati nel diritto comunitario mediante due direttive quadro: la direttiva 94/55/CE (ADR) e la direttiva 96/49/CE (RID).

Nel 1997 la Commissione ha presentato una proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al trasporto di merci pericolose per vie navigabili interne. La proposta non è mai stata adottata poiché l'ADN non è stato concluso nei tempi previsti ed è stata ritirata nel 2004.

Due specifiche direttive sono state adottate in relazione alle direttive quadro. Esse riguardano la designazione di consulenti per la sicurezza dei trasporti di merci pericolose e vertono sulle tre modalità di trasporto terrestre: direttiva 96/35/CE del Consiglio e direttiva 2000/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio.

Infine, quattro decisioni della Commissione autorizzano gli Stati membri ad accordare deroghe rispetto alle direttive quadro, vale a dire le decisioni 2005/263/CE, 2005/903/CE, 2005/180/CE e 2005/777/CE.

2.4 Problemi che richiedono un intervento

Le disposizioni legislative dell'Unione europea che disciplinano il trasporto terrestre di merci pericolose riguardano il trasporto su strada e per ferrovia, ma non esiste alcuna norma europea per il trasporto delle merci pericolose per vie navigabili interne. Nel contesto del trasporto multimodale non è auspicabile mantenere norme distinte per ciascuna modalità di trasporto che i trasportatori devono applicare. Per quanto possibile, le norme dovrebbero essere identiche.

Per ragioni storiche l'attuale legislazione dell'Unione europea in materia di trasporto di merci pericolose è piuttosto complessa e potrebbe essere semplificata.

2.5 Parti interessate

Le parti interessate sono le imprese che effettuano operazioni di trasporto di merci pericolose.

2.6 Base giuridica dell'intervento dell'UE

Articolo 71 del trattato.

2.7 Sussidiarietà e proporzionalità

Il rafforzamento e l'estensione dell'applicazione degli accordi ADR e RID conseguenti al loro inserimento nel diritto comunitario in materia di trasporti su strada e per ferrovia hanno dato prova della giustificazione dell'intervento comunitario. Per giungere ad una analoga situazione nel campo dei trasporti per le vie navigabili interne e l'ADN è nuovamente necessario intervenire a livello dell'UE.

Per gli Stati membri che applicano già uno degli accordi ADN, o intendono farlo, sarà sufficiente un piccolo intervento volto ad estendere il campo d'applicazione al trasporto nazionale. La questione della proporzionalità riveste particolare rilievo per gli Stati membri che utilizzano poco o per nulla le vie navigabili interne ai fini del trasporto di merci pericolose o del trasporto di merci in generale. La questione è trattata al punto 5.3.

2.8 Prevedibili problemi

Nel contesto di un maggiore utilizzo delle possibilità offerte dalla multimodalità, l'esistenza di norme diverse per i vari tipi di trasporto aggraverà ulteriormente i problemi che gli operatori incontrano quotidianamente nel trasporto multimodale e aumenterà inutilmente i costi. Con riferimento alle vie navigabili interne, l'applicazione di norme diverse per i trasporti internazionali e i trasporti nazionali ostacolerebbe lo sviluppo di questa forma di trasporto, che peraltro dovrebbe essere considerata la modalità preferibile in molti casi.

Parte 3: Obiettivi

L'obiettivo generale consiste nel garantire la sicurezza dei trasporti di merci pericolose sul territorio dell'UE.

Per i trasporti internazionali l'obiettivo è conseguito mediante l'applicazione degli accordi internazionali (ADR, RID e presto ADN). Nel territorio dell'UE, si avverte l'ulteriore necessità di definire i medesimi obiettivi per i trasporti nazionali.

Fino ad oggi, le norme dell'UE applicabili ai trasporti interni di merci pericolose erano limitate ai trasporti su strada e ferroviari. Il terzo accordo internazionale (ADN) dovrebbe entrare in vigore a breve termine, pertanto appare giustificato trattare in modo armonizzato i tre tipi di trasporto in futuro. Garantire nei trasporti nazionali lo stesso livello di sicurezza previsto nei trasporti internazionali consentirà di evitare incidenti lungo le vie navigabili, sostenendo in tal modo la strategia per lo sviluppo sostenibile, in particolare a vantaggio dell'ambiente e della società.

Le due direttive quadro relative al trasporto delle merci pericolose sono state modificate a più riprese. Il Servizio giuridico della Commissione ha pertanto intrapreso una procedura di codificazione volta a semplificare la legislazione, ma tale processo si è interrotto quando è stata presa in considerazione la possibilità di estendere l'intervento dell'Unione europea alle vie navigabili interne. In tale ottica, si è ritenuto preferibile sostituire le direttive esistenti con un unico atto legislativo il cui campo d'applicazione fosse esteso alle vie navigabili interne. Questa opzione consentirebbe di semplificare la legislazione dell'Unione europea, conformemente agli obiettivi della strategia di Lisbona.

Se si opta per l'adozione di un unico atto legislativo saranno possibili ulteriori semplificazioni.

In primo luogo, l'inclusione dell'accordo ADN nel campo d'applicazione del diritto comunitario renderebbe senza oggetto le due direttive relative ai consulenti per la sicurezza delle merci pericolose, che potrebbero quindi essere abrogate.

In secondo luogo, le disposizioni delle due direttive quadro non sono necessariamente simili, anche dove potrebbero esserlo, e contengono disposizioni che sono in parte diventate obsolete o lo diventeranno nel prossimo futuro. Si presenta ora l'occasione di stabilire disposizioni il più possibilmente uniformi per le tre forme di trasporto, abrogare le disposizioni obsolete e predisporre fin d'ora per le disposizioni che diverranno necessariamente obsolete in futuro.

In terzo luogo, le quattro decisioni della Commissione relative alle deroghe nazionali potrebbero essere integrate nella nuova direttiva quadro.

Per concludere, sarebbe possibile ridurre il volume dell' acquis comunitarie di circa 2000 pagine.

Parte 4: Opzioni possibili

Sono state prese in considerazione tre opzioni.

4.1 Opzione 1: Codificazione, senza alcuna modifica della politica

Il campo di applicazione e il contenuto della normativa comunitaria in vigore relativa al trasporto di merci pericolose sarebbero mantenuti allo stato attuale. Il trasporto per vie navigabili interne non sarebbe incluso nel diritto comunitario. Ci si limiterebbe a completare il processo di codificazione della legislazione in vigore.

4.2 Opzione 2: Codificazione e nuovo atto legislativo per le vie navigabili interne

Si procederebbe alla codificazione, come indicato nell'opzione 1, e si aggiungerebbe un nuovo atto legislativo comunitario per disciplinare il trasporto di merci pericolose per vie navigabili interne che integri le disposizioni dell'ADN.

4.3 Opzione 3: Revisione della legislazione, integrandovi la navigazione interna

La legislazione comunitaria in vigore in materia di trasporto di merci pericolose sarebbe rivista e semplificata, le direttive quadro sarebbero fuse e il campo d'applicazione sarebbe esteso alle vie navigabili interne ai sensi dell'ADN.

Parte 5: VALUTAZIONE DELL'IMPATTO

5.1 Prevedibili effetti economici, sociali e ambientali delle opzioni previste

Gli effetti economici, sociali e ambientali variano in funzione dell'opzione prevista, ma nell'insieme sembrano essere abbastanza modesti.

È innegabile che il trasporto di merci pericolose debba essere effettuato nel rispetto di norme che consentano di rendere minimi i rischi per la popolazione, l'ambiente e i lavoratori che partecipano a dette operazioni di trasporto. Conseguentemente, non si intende intraprendere alcuna azione volta a sopprimere le norme in questione o a modificare sostanzialmente il sistema: le merci pericolose esistono e il loro trasporto da un luogo ad un altro è inevitabile.

In effetti, l'opzione 1 non cambierebbe né le politiche né le norme. La codificazione potrebbe – in certa misura - rendere probabilmente più agevole l'applicazione delle norme per il semplice fatto che sarebbe fortemente ridotto il numero degli atti, delle modifiche e dei riferimenti incrociati. È ipotizzabile che sia più facile accettare norme semplificate e che i pericoli ne sarebbero ridotti di conseguenza, riducendo in tal modo la probabilità di effetti negativi in tutti i settori: economico, sociale e ambientale. Questi cambiamenti sarebbero certamente ben accolti dalle parti interessate, ma si ritiene che il loro impatto, in tutti i settori, sarebbe limitato.

L'opzione 2 aggiunge la navigazione interna all'opzione 1. Come per il trasporto di merci pericolose su strada o per ferrovia, anche il trasporto per vie navigabili interne deve sottostare a norme che garantiscano la sicurezza dei trasporti e riducano al minimo i pericoli per la società, i lavoratori e l'ambiente. Esistono norme che disciplinano il trasporto internazionale nelle regioni del Reno e del Danubio (rispettivamente, ADN-R e ADN-D) e i trasporti nazionali in quei paesi che dispongono di vie navigabili interne e le utilizzano per il trasporto di merci pericolose. Secondo la natura degli accordi internazionali applicabili, le norme internazionali possono essere vincolanti o meno; in questo secondo caso possono essere adottate altre disposizioni. Le norme nazionali integrano quelle applicabili alle operazioni internazionali.

Benché sia apprezzabile che molti Stati membri abbiano cercato di allineare le loro norme nazionali alle norme internazionali, resta il fatto che esiste tuttora una grande moltitudine di norme, tanto più in una Comunità allargata. Le norme che regolano il trasporto delle merci pericolose sono inevitabilmente complesse dato l'elevato numero dei prodotti in questione, è pertanto auspicabile che gli operatori economici debbano conformarsi ad un unico insieme di norme, tanto per i trasporti nazionali che per i trasporti internazionali. Poiché le norme internazionali diventeranno presto vincolanti per gli Stati membri firmatari dell'accordo ADN, è logico che tali norme siano applicate anche ai trasporti nazionali.

Oltre agli evidenti vantaggi economici per gli operatori del settore, questa opzione avrebbe effetti positivi anche sul piano sociale. Sono necessarie norme atte a garantire la protezione e la sicurezza dei lavoratori, in particolare nel settore del trasporto delle merci pericolose. È riconosciuto che l'accordo ADN offre un livello di protezione contro gli incidenti e le emissioni accidentali di sostanze pericolose durante le operazioni di trasporto. Infatti, la maggior parte dei lavoratori del settore ha beneficiato di questo livello di protezione grazie alle norme di sicurezza contenute nell'ADN-Reno, che forma la base dell'accordo ADN. Tali norme forniscono parimenti una buona protezione per i servizi di soccorso che devono intervenire in caso di incidente. Anche le ripercussioni sull'ambiente saranno significative giacché i rischi di incidenti durante il trasporto di merci pericolose per via navigabile interna risulteranno fortemente ridotti se saranno adeguatamente applicate le norme proposte.

Naturalmente è necessario che le norme in questione siano efficacemente applicate. Il compito degli Stati membri a tale riguardo sarebbe enormemente facilitato dall'esistenza di un unico corpus di norme. Infatti, è proprio l'obiettivo di un'applicazione più agevole ed efficace che ha indotto alcuni Stati membri a cercare di ridurre il numero dei regimi applicabili nei loro mercati interni.

In sintesi, l'introduzione di un regime unico per l'insieme dell'UE nel settore del trasporto di merci pericolose, che comprenda le operazioni a livello nazionale e internazionale, ha effetti positivi sul piano economico, sociale e ambientale, e favorisce la corretta applicazione delle norme. Il mercato deve essere regolamentato a motivo dei rischi inerenti alle operazioni di trasporto delle merci pericolose. È logico utilizzare il sistema di norme che gli Stati membri con un significativo mercato dei trasporti per vie navigabili interne dovranno comunque applicare a motivo dei loro obblighi internazionali, vale a dire il regime dell'accordo ADN.

L'opzione 3 include un elemento di revisione rispetto all'opzione 2. La revisione comprende due aspetti. Il primo consiste nell'eliminare le disposizioni obsolete. Quest'opzione non sarebbe possibile nell'ambito di un processo di mera codificazione. Non c'è bisogno di spiegare l'utilità dell'eliminazione delle clausole obsolete, il cui mantenimento rende inutilmente più complicata una materia di per sé già complessa, con la conseguenza di aumentare la possibilità di rischio e i costi. Il secondo aspetto mira ad armonizzare per quanto possibile le norme che disciplinano le tre modalità di trasporto terrestre: strada, ferrovia e vie di navigazione interna. Un numero crescente di operazioni di trasporto richiede il ricorso alla multimodalità e l'applicazione di norme diverse rende questo tipo di operazioni inutilmente costose e complesse. È chiaro che l'applicazione di un corpus di norme armonizzate faciliterà il trasporto multimodale.

La stessa complessità delle norme genera rischi per la sicurezza e l'ambiente. Per questo motivo è generalmente riconosciuto che l'armonizzazione delle norme si ripercuoterebbe positivamente in tutti i settori: sul piano economico, perché riduce i costi delle operazioni; sul piano sociale, perché una più facile applicazione delle norme rafforza la sicurezza; e lo stesso vale per l'ambiente. Una riduzione del numero di varianti consentite dalle regole ne renderebbe più facile l'applicazione da parte delle autorità nazionali. Infine, le parti interessate potrebbero certamente conformarsi meglio a norme armonizzate e di più facile applicazione per l'utente.

Le tre opzioni hanno incidenze positive sul piano economico, sociale e ambientale, e favoriscono la corretta applicazione delle norme, ma l'opzione 3 è quella che offre maggiori vantaggi.

La situazione particolare degli Stati membri in cui il trasporto di merci pericolose non è effettuato per vie navigabili interne, o che non hanno vie navigabili di collegamento con altri Stati membri, è trattata al punto 5.3.

5.2 Ripercussioni relative alla semplificazione del diritto comunitario

Le opzioni 1 e 2 semplificherebbero il diritto comunitario soltanto mediante la codificazione, il che significa in pratica che esisterebbero delle versioni consolidate delle direttive esistenti.

L'opzione 3 comporterebbe una semplificazione legislativa di maggiore portata, orientata ad una maggiore facilità di utilizzo dei testi, integrando tutte le direttive e le decisioni attuali in un unico atto di diritto comunitario.

5.3 Differenze regionali in termini di ripercussioni

L a proposta legislativa redatta nell'ottica dell'opzione 3 prevede che uno Stato membro che non è collegato ad altri Stati membri per vie navigabili può decidere se applicare le norme comunitarie o continuare ad applicare altre norme. Inoltre, gli Stati membri nei quali il trasporto di merci pericolose non avviene per vie navigabili non sarebbero obbligati ad applicare la direttiva.

5.4 Ripercussioni al di fuori dell'UE

Per i trasporti su strada e per ferrovia, nessuna delle opzioni illustrate cambierebbe la situazione rispetto ai paesi terzi.

Le opzioni 2 e 3 potrebbero probabilmente promuovere un'armonizzazione delle norme relative al trasporto delle merci pericolose per vie navigabili interne anche nei paesi terzi del resto dell'Europa.

5.5 Risultati della consultazione pubblica

La grande maggioranza delle risposte era a sostegno dell'azione proposta dalla DG TREN (cfr. punto 6.2).

Parte 6: Raffronto delle opzioni

6.1 Sintesi degli effetti previsti

L'unica differenza sostanziale tra le tre opzioni previste consiste nell'inclusione o meno della navigazione interna nel campo d'applicazione del diritto comunitario. Inoltre, le opzioni 2 e 3 differiscono in relazione al grado d'armonizzazione e di semplificazione delle norme applicabili al trasporto di merci pericolose.

La tabella comparativa illustra le prevedibili conseguenze delle tre opzioni

Conseguenza | Opzioni |

1. Codificazione, politica invariata | 2. Codificazione + navigazione interna | 3. Revisione + navigazione interna |

Miglioramento della sicurezza e della protezione dei trasporti | No | Probabile | Probabile |

Promozione della libera circolazione dei servizi di trasporto | No | Probabile | Probabile |

Diminuzione dei rischi di incidenti per l'ambiente | No | Probabile | Probabile |

Semplificazione del diritto dell'UE | In certa misura | In certa misura | Considerevol-mente |

Aggiornamento del diritto dell'UE | In certa misura | In certa misura | Completamente |

Armonizzazione delle norme per le diverse modalità di trasporto | No | No | Sì |

6.2 Opzione preferita

L'estensione alla navigazione interna del campo di applicazione delle norme attualmente in vigore nell'UE nel settore del trasporto delle merci pericolose è giustificata ora che l'accordo ADN sta per entrare in vigore. Tale obiettivo può essere conseguito mediante le opzioni 2 o 3. Atteso che solo l' opzione 3 , che prevede la revisione della legislazione e l'estensione del campo di applicazione alle vie navigabili interne, consente di conseguire gli obiettivi della piena armonizzazione e della semplificazione del diritto comunitario nel settore interessato, essa è l'opzione da preferire.