27.2.2007   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 44/1

I-IV

1-13

1-4

5-13

14-18

14-15

16-18

19-66

20-25

20-23

24-25

26-27

28-54

28-49

50-54

55-66

55-62

63-66

67-74

69

70-72

73-74

CE

Comunità europee

CEE

Comunità economica europea

DG BUDG

Direzione generale del Bilancio

DG TAXUD

Direzione generale della Fiscalità e dell’unione doganale

EWS

Early Warning System (sistema di allarme rapido)

GU

Gazzetta ufficiale

MCC

Minimum Common Core (tronco minimo comune)

NSTI

Nuovo sistema di transito informatizzato

OLAF

Ufficio europeo per la lotta antifrode

UE

Unione europea

I.

Le frodi che hanno interessato il regime di transito hanno provocato tra il 1990 e il 1994 una perdita di entrate per il bilancio comunitario stimata a 320 milioni di ecu. Il Parlamento europeo, il Consiglio e la Corte dei conti europea avevano allora raccomandato l’informatizzazione delle procedure di transito, la riforma della relativa base giuridica e un rafforzamento dei controlli fisici basato su un sistema comune di analisi di rischio.

II.

In risposta a tali raccomandazioni, la Commissione ha presentato nel 1997 un «piano d’azione per il transito in Europa». Nel 2001, ha definito un quadro normativo aggiornato ed ha coordinato, fino alla fine del 2005, l’introduzione di un nuovo sistema di transito informatizzato (NSTI) che rende possibile lo scambio di messaggi elettronici tra gli uffici doganali di tutti gli Stati membri.

III.

La Corte ha verificato l’applicazione del nuovo dispositivo normativo e l’attuazione dell’NSTI in 11 Stati membri. Ha esaminato l’appuramento delle operazioni di transito, l’eventuale riscossione dei relativi dazi doganali e le misure di lotta antifrode formulando, in particolare, le seguenti osservazioni:

IV.

La mancanza di dati relativi alle frodi e le carenze della gestione del rischio negli Stati membri richiedono un'azione coordinata a livello europeo. La Commissione dovrebbe poter avere accesso alle informazioni dettagliate dell’NSTI ai fini dell’analisi del rischio e, sulla base delle pratiche migliori, promuovere strategie per attuare controlli fisici mirati delle merci in transito.

1.

Il transito doganale facilita la circolazione delle merci sul territorio comunitario e semplifica le formalità doganali. I dazi e le imposte che gravano sulle merci importate nella Comunità vengono sospesi temporaneamente fino a quando queste non raggiungono la destinazione finale. Le formalità doganali vengono trasferite dal punto di passaggio della frontiera al punto di destinazione finale.

2.

Il transito comunitario è applicabile:

3.

Il rischio principale connesso al transito comunitario è che merci non comunitarie siano illecitamente sottratte alla vigilanza doganale e dirottate verso il mercato interno senza che vengano pagati i dazi doganali e le imposte indirette, in particolare l’imposta sul valore aggiunto e i diritti di accisa.

4.

A causa del carattere sospensivo e temporaneo di un transito, le autorità doganali tendono a considerare una priorità secondaria il controllo delle operazioni di transito. Per compensare i rischi finanziari, le operazioni di transito sono generalmente coperte da una garanzia che assicura il pagamento dei dazi e delle imposte. La garanzia può essere isolata, e coprire una singola operazione di transito, oppure può essere globale per più operazioni (1).

5.

Nei primi anni ’90 si è verificato un aumento delle frodi nel quadro delle operazioni di transito. Tra il 1990 e il 1994 (2), si stima che le perdite per il bilancio comunitario siano ammontate a 320 milioni di ecu, senza tener conto degli importi successivamente recuperati dagli Stati membri, e che le perdite a livello di imposte nazionali siano state ancora più ingenti. A quell’epoca, il Consiglio (3) e la commissione temporanea di inchiesta sul regime di transito comunitario del Parlamento europeo (4) hanno considerato importanti ai fini della lotta antifrode l’informatizzazione del transito e la riforma della base giuridica del transito comunitario, opinione condivisa dalla Corte nella relazione annuale sull’esercizio finanziario 1994 (5).

6.

In effetti, prima dell’informatizzazione del sistema, le dichiarazioni di transito comunitario venivano presentate per iscritto. Le copie delle dichiarazioni originali, conservate presso l’ufficio di partenza, accompagnavano le merci fino all’ufficio doganale di destinazione. Quest’ultimo doveva rispedire all’ufficio di partenza un documento attestante che le merci erano giunte a destinazione e indicare se erano state individuate o meno irregolarità. Si trattava di una procedura lenta, che comportava numerosi rischi.

7.

Nel 1997, pertanto, la Commissione ha presentato un «piano d’azione per il transito in Europa» (6), proponendo una serie di misure volte a migliorare la gestione dei rischi connessi al regime di transito e a renderlo meno vulnerabile alle frodi. Tali misure interessavano in particolare l’introduzione del sistema di transito informatizzato, il monitoraggio dello svolgimento delle operazioni di transito, il rafforzamento delle attività di controllo a tutti i livelli e, infine, il miglioramento della cooperazione tra amministrazioni doganali, nonché tra dogane e operatori. Al contempo, la Commissione avviava una revisione delle disposizioni normative disciplinanti il transito.

8.

Nel 1999, è stata adottata la base giuridica del progetto NSTI (nuovo sistema di transito informatizzato), inteso a sostituire la procedura di transito comunitario in formato cartaceo con uno scambio di messaggi elettronici tra gli uffici doganali e, successivamente, tra gli operatori e le dogane.

9.

Nel quadro della lotta antifrode, l’NSTI perseguiva un duplice obiettivo:

10.

Il grafico 1 illustra una procedura normale di transito nel quadro dell’NSTI.

11.

Nel 2001, la Commissione presentava, insieme all’informatizzazione, una riforma della base giuridica del transito (7), che prevedeva, in particolare, nuove disposizioni al fine di:

12.

L’attuazione dell’NSTI si è articolata in diverse fasi. La «fase principale» (9) è stata ultimata il 30 giugno 2003 nell’UE-15 e la Commissione ha continuato a sostenere l’attuazione dell’NSTI nei paesi in via di adesione. Le fasi successive, completate nel gennaio 2006, hanno interessato in particolare l’informatizzazione del trattamento delle garanzie e, successivamente, delle domande di ricerca.

13.

Dal 1o luglio 2005, le dichiarazioni di transito comunitario sono redatte, di norma, in formato elettronico (10). Le statistiche della Commissione registrano un aumento del numero dei movimenti di transito che hanno utilizzato l’NSTI, passato da 5,5 milioni circa nel 2004 a più di 7,5 milioni nel 2005.

14.

L’audit della Corte mirava ad accertare che gli Stati membri applicassero correttamente il dispositivo normativo aggiornato e che le nuove procedure di transito fossero state ben coordinate dalla Commissione e correttamente attuate dagli Stati membri, al fine di proteggere gli interessi finanziari dell’UE in maniera efficace.

15.

La Corte, inoltre, intendeva valutare l’applicazione delle misure raccomandate dal Parlamento europeo, dal Consiglio e dalla Corte, in particolare quelle contenute nel piano d’azione della Commissione. A tale riguardo, è stata prestata particolare attenzione all’esame della vulnerabilità alla frode del nuovo sistema e al seguito dato a tale questione dai servizi della Commissione.

16.

Al fine di rilevare dati recenti relativi al transito, è stato trasmesso un questionario a tutti gli Stati membri. Tra il maggio 2005 e il gennaio 2006, sono state effettuate missioni di audit in 11 Stati membri, corrispondenti a quasi l’80 % delle operazioni di transito NSTI (11).

17.

Tali audit hanno riguardato:

Nel corso dell’audit sono stati esaminati in totale 620 fascicoli e 26 dichiarazioni di transito.

18.

È stato analizzato inoltre il ruolo svolto dai servizi della Commissione e, più in particolare, i lavori di coordinamento e di gestione della direzione generale della Fiscalità e dell’unione doganale (DG TAXUD), le attività di controllo della direzione generale del Bilancio (DG BUDG) relative al transito e gli interventi di prevenzione e di lotta antifrode dell’OLAF.

19.

L’allegato I indica le principali carenze osservate nei paesi visitati.

20.

La Commissione ha coordinato l’attuazione del progetto NSTI negli Stati membri ed ha compiuto sforzi considerevoli per fornire assistenza e costituire degli strumenti di sorveglianza. Ha sviluppato, inoltre, l’applicazione standard dell’NSTI, chiamata MCC (Minimum Common Core — tronco comune minimo), e ne garantisce la manutenzione. L’applicazione MCC è usata in 15 Stati membri, mentre gli altri 10 Stati membri hanno scelto di sviluppare proprie applicazioni nazionali per il regime di transito.

21.

I lavori sono stati in gran parte subappaltati mediante le procedure d’appalto previste dalla normativa. Nel 2005, il servizio di audit interno della Commissione ha esaminato l’organizzazione, la pianificazione e la gestione del progetto NSTI, giudicandole molto soddisfacenti. In compenso, ha criticato la mancata conclusione di accordi operativi tra la Commissione e gli Stati membri per quanto riguarda la gestione delle situazioni critiche che compromettono la disponibilità e la continuità dell’NSTI.

22.

Dal momento che i testi normativi prevedono l’informatizzazione delle operazioni di transito come obiettivo generale della politica doganale comunitaria (12), la Commissione ha insistito sul fatto che ad essa spettava il compito di coordinare il progetto NSTI, mentre agli Stati membri competeva quello di sorvegliarne l’attuazione nella pratica.

23.

Nello svolgere le attività di coordinamento, la Commissione ha effettuato visite di assistenza regolari negli Stati membri e ha fornito sostegno tecnico.

24.

I test e le verifiche effettuati dalla Commissione non hanno permesso di evitare taluni problemi connessi all’ambiente di controllo informatico.

25.

Cinque Stati membri visitati, quattro dei quali usavano l’applicazione MCC, hanno incontrato notevoli problemi di compatibilità quando hanno tentato di integrare l’NSTI nell’ambiente informatico nazionale, ad esempio per verificare che a tutte le operazioni di transito già completate fosse stata attribuita una nuova destinazione doganale, o per usare i profili di rischio già esistenti. Alla fine, quattro di essi hanno preferito che l’NSTI rimanesse un sistema autonomo e non l’hanno collegato ai rispettivi sistemi informatici doganali.

26.

La DG TAXUD vigila sull’applicazione uniforme della normativa doganale comunitaria da parte delle amministrazioni nazionali. La DG BUDG verifica, nel quadro di ispezioni regolari relative alle risorse proprie tradizionali, il rispetto delle disposizioni doganali applicabili e collabora strettamente con la DG TAXUD in merito alle questioni di politica doganale sollevate durante le ispezioni.

27.

Tra il 2001 e il 2005, non è stata effettuata alcuna ispezione relativa alle risorse proprie tradizionali focalizzata in modo specifico sul transito, dato che la Commissione aveva deciso di attendere l’attuazione completa dell’NSTI prima di avviare un qualsiasi esame approfondito. Nel giugno 2003, tuttavia, è stata attuata la «fase principale» dell’NSTI (cfr. paragrafo 12), mentre nel 2001 erano entrati in vigore gli elementi principali della riforma della base giuridica. Il transito è il tema principale del programma di ispezioni previsto dalla DG BUDG per il 2006.

28.

A seguito della riforma della base giuridica (cfr. paragrafo 11), la Commissione ha specificato le modalità del regime di transito in un manuale redatto congiuntamente con le amministrazioni nazionali, disponibile in19 lingue comunitarie: il «manuale sul transito» (13).

29.

È risultato che gli Stati membri continuano a non applicare correttamente le disposizioni normative modificate; in effetti, sono state osservate infrazioni alle disposizioni in vigore (alcune di natura formale) in 392 fascicoli su 620 esaminati nel corso dell’audit.

30.

Quando scelgono le procedure di transito semplificate, gli operatori economici dell’UE ricorrono di norma alle garanzie globali e allo status di speditore/destinatario autorizzato. L’articolo 373 delle disposizioni di applicazione del codice doganale comunitario specifica le condizioni generali applicabili a chiunque desideri beneficiare di tali semplificazioni (cfr. allegato II).

31.

La garanzia globale permette la copertura di un gran numero di operazioni di transito con un solo strumento. Tale garanzia opera nel limite di un importo medio di dazi doganali e di imposizioni, detto importo di riferimento (14), che deve essere esaminato annualmente dall’ufficio doganale competente.

32.

Lo status di speditore autorizzato che dispone di una garanzia globale permette di effettuare operazioni di transito senza presentare le merci in dogana. Allo stesso modo, il destinatario autorizzato può porre fine a una procedura di transito senza presentare le merci in dogana.

33.

Quando l’operatore intende beneficiare di una riduzione o di un esonero dalla garanzia, o quando vuol trasportare merci sensibili vincolate al regime di transito, i criteri di affidabilità imposti sono più severi. Il riquadro 1 illustra i requisiti che deve possedere chi richiede garanzie globali che coprano le merci normali e le merci sensibili (15).

34.

Le autorità doganali non sono tenute a eseguire controlli dopo il rilascio dell’autorizzazione, ad eccezione dell’esame annuale dell’importo di riferimento. Tuttavia, il titolare di un'autorizzazione è tenuto a segnalare ogni elemento suscettibile di incidere sul suo mantenimento o sul suo contenuto (16).

Riquadro 1

Requisiti per ottenere una garanzia globale o un esonero dalla garanzia

35.

In sei Stati membri, le dogane non sono state in grado di fornire tutti gli elementi probatori attestanti la verifica dei requisiti per beneficiare dello status di esportatore/destinatario autorizzato prima della concessione dell’autorizzazione. In cinque di essi, le dogane non avevano verificato, dopo il rilascio dell’autorizzazione, se il beneficiario continuava a soddisfare le condizioni richieste.

36.

Per quanto attiene all’uso delle garanzie globali, la situazione era preoccupante: in nove Stati membri, le dogane non disponevano di dati sufficienti attestanti il possesso dei requisiti previsti per i beneficiari al momento del rilascio dell’autorizzazione. In quattro Stati membri, le dogane hanno accettato l’importo di riferimento calcolato dagli operatori, invece di procedere all’esame annuale previsto. In uno Stato membro, gli operatori hanno continuato a beneficiare degli esoneri dalle garanzie o di garanzie globali per un importo ridotto, e ciò nonostante le autorità doganali avessero avviato procedure di riscossione forzata nei loro confronti.

37.

Qualora un'operazione di transito non sia stata appurata entro il termine stabilito, spetta al paese di partenza avviare le ricerche, al fine di determinare se tale operazione sia stata completata come previsto e se ne sia risultata un'obbligazione doganale. Le disposizioni di applicazione modificate del codice doganale comunitario hanno abbreviato notevolmente i termini di notifica dell’obbligato principale (20) e di avvio delle ricerche in caso di procedura informatizzata.

38.

Conviene pertanto (21) procedere simultaneamente all’invio della notifica all’obbligato principale e all’avvio della procedura di ricerca allo scadere del termine prescritto (22) di presentazione delle merci all’ufficio di destinazione, ogniqualvolta quest’ultimo non abbia inviato il messaggio di arrivo previsto. Tale condizione non è stata rispettata in nessuno degli Stati membri visitati.

39.

Le norme nazionali tollerano in genere due settimane di ritardo prima dell’avvio della procedura di ricerca.

40.

Tuttavia, dieci degli undici Stati membri visitati non hanno rispettato le relative norme nazionali e hanno avviato ricerche con un ritardo decisamente superiore a due settimane. In taluni Stati membri, gli operatori non collaborano in modo soddisfacente con le dogane, provocando ritardi di appuramento che, a loro volta, possono causare una tardiva riscossione dei dazi doganali.

41.

Nella relazione annuale sull’esercizio finanziario 1994, la Corte aveva sottolineato la necessità di potenziare le procedure di riscossione rifocalizzandole sulle obbligazioni a carico dell’obbligato principale. Aveva anche raccomandato l’introduzione di un sistema sanzionatorio rafforzato e armonizzato.

42.

Prima dell’introduzione del sistema di gestione informatizzato delle ricerche, il paese di partenza trasmetteva un formulario di avviso di ricerca (TC 20) al paese di destinazione al fine di raccogliere le informazioni specifiche necessarie (23). Le autorità doganali dello Stato membro di destinazione erano allora tenute a rispondere quanto prima a tali avvisi di ricerca (24). In nove degli Stati membri controllati, le autorità doganali avevano tardato a reagire agli avvisi di ricerca o non avevano trasmesso le informazioni richieste. In sette di essi, le azioni di ricerca erano state avviate con parecchi mesi di ritardo, poiché le informazioni trasmesse non permettevano sempre di determinare in modo certo se, alla fine, i dazi doganali fossero stati riscossi. Tali carenze avevano ritardato la riscossione dei dazi doganali.

43.

La maggioranza degli Stati membri visitati ritenevano che l’introduzione del modulo di gestione delle ricerche dell’NSTI (25) avrebbe permesso di ovviare a tali problemi di comunicazione. L’audit della Corte non ha però permesso verificarlo, dato che il modulo era stato introdotto troppo di recente.

44.

Le procedure di ricerca concluse forniscono, in genere, le informazioni necessarie per accertare l’esistenza dell’obbligazione doganale e determinare il paese che deve riscuotere i dazi. In caso di dubbio, la nuova normativa stabilisce che l’obbligazione sorge nel paese di partenza o di entrata al massimo dieci mesi dopo che le merci sono state vincolate al regime di transito (26).

45.

Le disposizioni anteriori relative alle procedure di riscossione avevano già generato problemi di applicazione in due Stati membri. La Commissione aveva citato tali Stati davanti alla Corte di giustizia delle Comunità europee e aveva vinto la causa (27).

46.

Non tutti gli Stati membri hanno interpretato e applicato le nuove disposizioni allo stesso modo. In 10 degli 11 Stati membri visitati, il termine di 10 mesi è stato rispettato di rado e i ritardi sono stati spesso notevoli. In due Stati membri, le autorità doganali hanno atteso la fine del periodo di 10 mesi, benché esistessero già le condizioni necessarie per l’insorgere dell’obbligazione ben prima di tale termine. In uno degli Stati membri EU-10, 18 mesi dopo l’adesione non era stata praticamente ancora avviata alcuna azione di riscossione per quanto riguarda casi di questo genere negli uffici doganali visitati.

47.

La normativa comunitaria non stabilisce alcun termine per avviare una procedura di riscossione nei paesi di destinazione del transito. Tuttavia, non appena le autorità doganali vengono a conoscenza, per un'operazione di transito non appurata, dell’insorgere di un'obbligazione doganale nel loro paese e possono determinarne il debitore e liquidare i dazi, dispongono di due settimane al massimo per contabilizzare l’obbligazione (28).

48.

Negli Stati membri visitati, tali casi sono stati affrontati raramente con la necessaria diligenza e la riscossione delle risorse proprie è stata ritardata. In tre Stati membri, benché i destinatari stessi delle merci abbiano informato le autorità doganali, chiedendo la riscossione dei dazi, dette autorità hanno avviato le procedure di riscossione solo con diversi mesi di ritardo.

49.

Come sottolineato dalla Corte nella relazione annuale sull’esercizio 1994 e nella relazione speciale n. 8/99 sulle cauzioni e garanzie (29), gli Stati membri hanno indicato che i ritardi nella riscossione erano spesso dovuti al fatto che la normativa comunitaria non richiedeva di indicare sempre sulle dichiarazioni di transito il valore e il codice delle merci. In due Stati membri, tuttavia, le autorità hanno preteso che gli operatori fornissero tali informazioni prima dell’inizio di ogni operazione di transito.

50.

Così come accade con tutte le obbligazioni doganali accertate a posteriori, il codice doganale (30) stabilisce che, quando sono dovute obbligazioni per operazioni di transito non appurate, la registrazione (contabilizzazione) di tali obbligazioni deve avvenire entro due giorni dalla data in cui sono determinati l’importo e il debitore dei dazi in causa. Tale termine può essere prorogato a 14 giorni in determinati casi previsti nel codice doganale (31).

51.

In 10 degli 11 Stati membri visitati, sono stati osservati ritardi di contabilizzazione al di là del termine di 14 giorni, dovuti a procedure di ricerca insufficienti. In cinque Stati membri, vi sono stati altri ritardi nelle registrazioni contabili dovuti alla complessità delle procedure di riscossione. Sulle 194 pratiche di riscossione esaminate nel quadro dell’audit, 110 presentavano ritardi di registrazione.

52.

Gli Stati membri devono tenere una contabilità dettagliata conformemente al regolamento relativo alle risorse proprie (32). Devono aggregare i dati provenienti dalle registrazioni nella contabilità A e mettere a disposizione della Commissione il totale dei diritti accertati, previa deduzione delle spese di riscossione, durante il secondo mese successivo a quello nel corso del quale ha avuto luogo l’accertamento. Eccezionalmente, quando i diritti non sono riscossi e non è stata fornita alcuna garanzia, o sono coperti da garanzie, ma formano oggetto di contestazione, è possibile che non vengano messi a disposizione fino a quando non siano stati effettivamente riscossi. In questo caso, gli Stati membri iscrivono tali diritti in una contabilità separata (la contabilità B) (33).

53.

Gli Stati membri seguono pratiche diverse per la contabilizzazione delle risorse proprie da riscuotere quando le operazioni di transito non siano state appurate. In uno Stato membro, i diritti relativi a operazioni di transito non appurate coperte da una garanzia isolata sono stati iscritti nella contabilità B. Tre Stati membri hanno ritenuto che, poiché al momento in cui un ordine di riscossione viene stabilito non è noto l’importo reale coperto da garanzie globali, nessun importo può essere iscritto nella contabilità A. Tali Stati membri hanno iscritto tutti i diritti in causa nella contabilità B, ovvero hanno agito come se non fosse stata costituita alcuna garanzia. La stessa pratica è stata osservata presso gli uffici doganali di altri due Stati membri.

54.

Per evitare interpretazioni diverse, la Commissione ha previsto di iscrivere i diritti coperti da garanzie nella contabilità A e gli altri diritti nella contabilità B. Nel caso di garanzie globali, gli Stati membri non seguono sempre l’interpretazione della Commissione. Per tale ragione, quest’ultima ha promosso un'azione davanti alla Corte di giustizia delle Comunità europee relativa al trattamento contabile dei diritti coperti da garanzie.

55.

L’NSTI contribuisce a prevenire certe forme di frode, come l’utilizzo di timbri o di certificati di garanzia falsificati, e permette di accelerare la procedura di ricerca in caso di operazioni di transito non appurate. Tuttavia, l’informatizzazione non è in grado di impedire errori di descrizione o dichiarazioni intenzionalmente false con l’obiettivo di frodare il sistema.

56.

Per valutare l’efficacia della riforma del regime di transito in termini di riduzione delle frodi connesse alle operazioni di transito, sarebbe opportuno disporre di dati affidabili e completi relativi alle frodi a livello comunitario. L’audit ha mostrato però che non vi sono garanzie circa l’affidabilità e l’esaustività delle principali fonti di dati disponibili in materia di frodi e di irregolarità relative alle operazioni di transito comunitario.

57.

La Commissione analizza in permanenza i movimenti di transito non appurati nell’applicazione NSTI. I dati disponibili indicano che tali movimenti si sono dimezzati tra il 2004 (2,5 %) e il 2005 (1,2 %). Tuttavia, tale analisi dei movimenti di transito registrati nell’NSTI non tiene conto di quelli effettuati sul territorio di un solo Stato membro (34), che rappresentano comunque una parte considerevole del totale dei movimenti di transito dell’NSTI.

58.

La base di dati OWNRES recensisce i casi di frode e irregolarità relativi alle risorse proprie di importo superiore a 10 000 euro comunicati dagli Stati membri alla Commissione (DG BUDG) in virtù del regolamento relativo alle risorse proprie (35).

59.

La qualità dei dati OWNRES rimane insufficiente, nonostante gli sforzi della Commissione per migliorarla. Tali dati, tuttavia, costituiscono la sola fonte utilizzata nelle ultime relazioni annuali della Commissione sulla lotta antifrode, e mostrano, a differenza di altre fonti, un aumento del numero e del valore dei casi di frode e irregolarità nel settore del transito tra il 2001 (anno della riforma della base giuridica) e il 2005. Pertanto, è opportuno intraprendere nuove azioni per poter disporre di una fonte di informazioni affidabile per l’analisi delle frodi relative ai diversi regimi doganali comunitari.

60.

Il sistema EWS istituito nel 1992 introduce il concetto di merci sensibili (cfr. paragrafo 11). Il funzionamento pratico è simile a quello dell’NSTI: l’ufficio di partenza invia una notifica preventiva di merci sensibili all’ufficio di destinazione e, all’occorrenza, agli uffici di passaggio, nonché all’OLAF.

61.

Secondo l’OLAF, la percentuale dei casi di spedizioni in transito non giunte a destinazione notificata dagli Stati membri nel 2004-2005 è venti volte inferiore a quella corrispondente al solo primo trimestre 1998.

62.

A seguito dell’introduzione dell’NSTI e tenuto conto delle similitudini tra le informazioni da inserire nei due sistemi, gli Stati membri considerano in effetti sufficiente l’NSTI e non alimentano più EWS. L’OLAF non ha però accesso ai dati contenuti nelle dichiarazioni di transito dell’NSTI. Nel gennaio 2006, è stata adottata una revisione degli accordi amministrativi per garantire tale accesso ai dati relativi al transito di merci sensibili a partire dal 2007.

63.

Un giusto equilibrio tra fluidità degli scambi e protezione efficace degli interessi finanziari della Comunità richiede una gestione dei rischi appropriata e un controllo delle operazioni di transito basato sull’analisi di tali rischi.

64.

La Corte ha osservato che l’analisi dei rischi nel settore del transito permaneva rudimentale in numerosi Stati membri. Un solo paese procedeva a una selezione casuale informatizzata per mantenere un certo grado di incertezza tra gli operatori. Solo tre Stati membri sugli 11 visitati ricorrevano a un'analisi dei rischi automatizzata, integrata all’NSTI e basata su profili di rischio specifici al transito. Secondo le autorità doganali di questi tre Stati, il fatto che non fosse obbligatorio riportare il codice delle merci sulle dichiarazioni di transito costituiva un serio ostacolo all’attuazione di controlli efficaci sulle operazioni. Nella relazione speciale n. 8/99, la Corte aveva già sottolineato che l’assenza di disposizioni che richiedessero di includere nel documento amministrativo unico informazioni sulla natura e sul valore delle merci ostacolava i controlli delle autorità doganali comunitarie.

65.

La determinazione dei rischi e il controllo delle merci sono tuttora lasciati alla discrezione degli agenti doganali. La maggioranza degli Stati membri visitati non hanno considerato prioritari i controlli delle spedizioni in transito, in parte perché le informazioni contenute nelle dichiarazioni di transito erano limitate. In cinque Stati membri, la Corte ha osservato che il tasso dei controlli fisici sulle spedizioni in transito era particolarmente modesto (1 % circa), mentre in sette degli 11 Stati membri visitati quasi nessun controllo concerneva gli speditori o i destinatari autorizzati.

66.

L’NSTI comunica alla Commissione dati statistici sul numero e sullo status delle operazioni di transito e sui paesi interessati, ma non fornisce indicazioni sulle merci o sugli operatori che permettano di svolgere un'analisi più approfondita. Inoltre, i servizi della Commissione non hanno ancora analizzato i meccanismi di frode in materia di transito, non hanno intrapreso alcuna attività di informazione in tale settore né hanno elaborato strumenti di analisi dei rischi specifici per le operazioni di transito.

67.

La Commissione ha attuato gli elementi fondamentali del piano d’azione per il transito, in particolare informatizzando la procedura del transito e completando una riforma della base giuridica (effettiva nel 2001).

68.

I lavori di audit della Corte sul transito comunitario hanno convalidato la buona qualità dell’attuazione del nuovo sistema di transito informatizzato (NSTI), sebbene permangano taluni problemi tecnici. Inoltre, hanno permesso di rivelare un certo numero di carenze nell’applicazione delle disposizioni normative in materia di transito e delle disposizioni connesse relative alle risorse proprie tradizionali. Talune carenze, peraltro, hanno interessato le misure di lotta antifrode connesse al transito, a livello sia comunitario sia nazionale.

69.

La Commissione ha coordinato bene l’attuazione dell’NSTI negli Stati membri. Tuttavia, l’ambiente informatico di taluni di essi non ha permesso di garantire un funzionamento ottimale del sistema (cfr. paragrafi 20-25).

La Commissione dovrebbe:

70.

Alla fine del 2005, la Commissione non aveva effettuato alcun controllo specifico relativo al transito, al fine di valutare l’efficienza dell’attuazione della riforma normativa completata nel 2001 (cfr. paragrafi 26 e 27).

71.

Gli Stati membri spesso non hanno applicato in modo corretto le disposizioni modificate. La regolamentazione doganale comunitaria stabilisce che solo gli operatori affidabili e che soddisfano requisiti specifici sono autorizzati ad applicare le procedure semplificate di transito. L’audit ha mostrato l’assenza di controlli sul rispetto di tali requisiti, il che può nuocere agli interessi finanziari della Comunità (cfr. paragrafi 30-36). La procedura di ricerca si è rivelata macchinosa, poiché gli Stati membri non hanno applicato la regolamentazione in vigore né hanno dato prova della necessaria diligenza quando tale procedura è stata avviata. L’attuazione delle nuove procedure nel quadro dell’NSTI è troppo recente per poterne misurare l’impatto (cfr. paragrafi 37-43). Infine, le procedure di riscossione sono state spesso avviate in ritardo, così che le risorse proprie tradizionali non sono state riscosse e rese disponibili in tempo utile (cfr. paragrafi 44-49).

72.

La contabilizzazione, a titolo di risorse proprie tradizionali, delle operazioni di transito non appurate ha subito ritardi connessi all’applicazione eterogenea delle procedure contabili o, più semplicemente, all’applicazione incorretta delle disposizioni normative, segnatamente in materia di garanzie (cfr. paragrafi 50-54).

La Commissione dovrebbe prendere in considerazione le carenze osservate nel quadro dell’audit della Corte in occasione dell’elaborazione delle modalità di applicazione delle disposizioni relative allo status di operatore economico autorizzato (36).Per quanto concerne le procedure di ricerca, la Commissione dovrebbe:

73.

Le fonti d’informazione messe a disposizione della Commissione in relazione alle frodi connesse alle operazioni di transito non sono ancora sufficientemente affidabili per misurare il contributo fornito dalla riforma della base giuridica e dal progetto NSTI alla riduzione delle frodi e all’analisi dei presunti casi di frode connessi a tali operazioni (cfr. paragrafi 55-62).

74.

I servizi della Commissione non hanno ancora svolto un'analisi dei meccanismi di frode connessi alle operazioni di transito né hanno elaborato strumenti di analisi dei rischi specifici. La gestione sistematica dei rischi nel settore del transito è rudimentale o inesistente in numerosi Stati membri e soltanto un numero limitato di essi hanno integrato dei profili di rischio nell’NSTI. I controlli fisici sulle spedizioni in transito sono scarsi e addirittura inesistenti in taluni Stati membri (cfr. paragrafi 63-66).

La Commissione dovrebbe prendere misure che permettano di migliorare l’affidabilità delle fonti d’informazione sulle frodi e sfruttarle meglio, elaborando delle strategie per la gestione dei rischi.Nell’ambito dell’attuazione del quadro comune di gestione dei rischi (37), la Commissione dovrebbe favorire la realizzazione di un numero ragionevole di controlli fisici mirati delle spedizioni in transito e l’elaborazione di profili di rischio automatizzati specifici per il transito.