29.9.2006   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 235/1

I-VI

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AAM

Accordi ambientali multilaterali

ACP

Paesi dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico firmatari dell'accordo di Cotonou

ALA

Paesi in via di sviluppo dell'America latina e dell'Asia

CAS/OCSE

Comitato dell'OCSE per l'aiuto allo sviluppo

CEP

Country Environment Profile (Profilo ambientale nazionale)

DFID

British Department for International Development (Dipartimento britannico per lo sviluppo internazionale)

DG DEV

Direzione generale dello Sviluppo

DG ENV

Direzione generale dell'Ambiente

DG Relex

Direzione generale delle Relazioni esterne

DSN

Documenti strategici nazionali

DWNP

Department of Wildlife and National Parks (Dipartimento per la natura e i parchi nazionali)

ECOFAC

Ecosistemi forestali dell'Africa centrale

EuropeAid

Ufficio di cooperazione EuropeAid

FAO

Food and Agriculture Organisation (Organizzazione delle Nazioni Unite per l'alimentazione e l'agricoltura)

GEF

Global Environment Facility (Fondo globale per l'ambiente)

iQSG

Interservice Quality Support Group

KfW

German Kreditanstalt für Wiederaufbau

MEDA

Misure per il sostegno delle riforme economiche e sociali nei paesi terzi mediterranei

NRPP

Natural Resources Policy Programme (Programma «Politica delle risorse naturali»)

OCSE

Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico

oQSG

Office Quality Support Group (Gruppo di sostegno alla qualità nelle funzioni di ufficio)

OSM

Obiettivi di sviluppo del Millennio

PEP

Poverty and Environment Partnership (Partenariato per l'ambiente e la povertà)

PNUS

Programma delle Nazioni Unite per lo sviluppo

PRSP

Poverty Reduction Strategy Papers (Documenti strategici sulla riduzione della povertà)

UNEP

United Nations Environment Programme (Programma ambientale delle Nazioni Unite)

VAS

Valutazione ambientale strategica

VIA

Valutazione di impatto ambientale

VMSS

Vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile

WWF

World Wildlife Fund (Fondo mondiale per la natura)

I.

La protezione dell'ambiente è fondamentale nella promozione dello sviluppo sostenibile. Il trattato stabilisce che la tutela dell'ambiente debba essere integrata nella definizione e nell'attuazione di tutte le politiche e azioni comunitarie, compresi gli aiuti esterni della Comunità. Più in generale, l'ambiente è diventato un elemento chiave dell'agenda dello sviluppo internazionale, e la sostenibilità dell'ambiente è uno degli obiettivi di sviluppo del Millennio (cfr. paragrafi 1-3).

II.

La Corte dei conti europea, pertanto, ha svolto nel 2005 un audit della gestione, da parte della Commissione, degli aspetti ambientali dell'aiuto allo sviluppo. L'audit ha esaminato se la Commissione disponesse di una strategia globale per trattare gli aspetti ambientali della cooperazione allo sviluppo, se avesse preso le disposizioni adeguate a livello di gestione per attuare tale strategia, in che misura l'ambiente fosse stato integrato nei suoi programmi e progetti di sviluppo e quali fossero i risultati dei suoi progetti ambientali. Oltre all'esame dei sistemi in essere a livello centrale e presso le delegazioni della Commissione, l'audit ha riguardato il controllo di 65 progetti ambientali (valore totale: 560 milioni di euro) e di 43 programmi e progetti il cui obiettivo principale non era l'ambiente (valore totale: 1 073 milioni di euro) attuati in 16 paesi (cfr. paragrafi 4-7).

III.

La Commissione deve definire una strategia globale chiara riguardo agli aspetti ambientali dell'aiuto allo sviluppo. Benché dal 2001 esista una strategia sulla necessità di integrare l'ambiente nella cooperazione allo sviluppo, l'approccio relativo al finanziamento di programmi e progetti nel settore dell'ambiente e delle risorse naturali non è stato trattato in modo chiaro. La nuova politica di sviluppo firmata nel dicembre 2005 costituisce una base solida per stabilire una strategia globale (paragrafi 9-12). Il piano di azione della Commissione per l'attuazione della strategia di integrazione dell'ambiente nelle sue politiche («mainstreaming») non è stato seguito né coordinato in modo sistematico dalle tre direzioni generali direttamente interessate. Di conseguenza, le misure pianificate sono state in genere attuate con un certo ritardo o non lo sono state affatto (paragrafi 15-17). La Commissione non ha analizzato adeguatamente le conseguenze di tale strategia di integrazione a livello del personale. La Commissione si è affidata ad un help-desk«Ambiente» tenuto da esperti esterni incaricati di assistere il personale della Commissione, che però non è stato operativo da metà 2002 a metà 2004. Il manuale sull'integrazione dell'ambiente, che avrebbe dovuto essere introdotto nel 2003, non era stato ancora ultimato alla fine del 2005, benché fosse importante sia per definire le procedure di integrazione dell'ambiente che il personale della Commissione avrebbe dovuto seguire, sia come supporto fondamentale per la formazione. I corsi di formazione non erano obbligatori per i funzionari responsabili, benché ciò fosse previsto, e il numero dei partecipanti era spesso ridotto (cfr. paragrafi 18-23). I sistemi di reporting, monitoraggio e valutazione degli aspetti ambientali della cooperazione allo sviluppo della Commissione devono essere ulteriormente rafforzati, per consentire una migliore valutazione dei risultati in questo settore (cfr. paragrafi 24-28).

IV.

Dal 2001, la Commissione ha realizzato solo progressi limitati per quanto riguarda l'integrazione dell'ambiente nella cooperazione allo sviluppo. I documenti strategici nazionali (DSN) elaborati dalla Commissione in collaborazione con i paesi beneficiari, relativi agli aiuti concessi dalla Commissione a questi ultimi nel periodo 2001-2006, non hanno tenuto sufficientemente conto delle questioni ambientali. Nel preparare la nuova generazione di DSN (2007-2013), la Commissione ha adottato un approccio molto più sistematico: per analizzare le questioni ambientali nei paesi beneficiari ha elaborato profili ambientali nazionali (CEP), anche se è troppo presto per valutare in che misura questa analisi influenzerà i DSN (paragrafi 29-35). Nonostante l'importanza crescente del sostegno al bilancio in quanto forma di aiuto allo sviluppo, la Commissione non ha fatto molto per l'integrazione dell'ambiente in questa area (paragrafi 36-38). È mancato un sistema coerente di selezione dei nuovi progetti in base a considerazioni di carattere ambientale. La Commissione non dispone di un inventario delle valutazioni di impatto ambientale (VIA) effettuate su progetti di sviluppo ed è stato documentato che tali valutazioni non erano sempre state svolte laddove avrebbero dovuto esserlo. È necessario, inoltre, stabilire procedure per garantire l'attuazione delle raccomandazioni formulate nelle VIA (cfr. paragrafi 39-46).

V.

Quasi tutti i progetti ambientali esaminati erano adattati ai bisogni dei paesi beneficiari e spesso rispondevano anche ai bisogni generali connessi alla conservazione, in particolare quella delle foreste e della biodiversità. Le realizzazioni dei progetti e i risultati ottenuti non hanno sempre raggiunto i loro obiettivi. Inoltre, l'approccio dei progetti ha difficoltà intrinseche a produrre un impatto significativo e garantire la sostenibilità finanziaria (paragrafi 47-56). Alcuni fattori, in particolare, hanno influenzato l'efficacia dei progetti: una concezione troppo ambiziosa, ritardi nella loro preparazione e attuazione, progressi limitati nel rafforzamento delle capacità istituzionali, difficoltà nel rispondere ai bisogni di sviluppo delle comunità locali nel rispetto degli obiettivi di conservazione, un impatto insufficiente sul quadro strategico e giuridico e obiettivi irrealistici in materia di sostenibilità finanziaria dei progetti dopo la fine del finanziamento (cfr. paragrafi 57-81).

VI.

Raccomandazioni particolareggiate su come definire una strategia ambientale globale e sorvegliarne l'attuazione, nonché sul modo per rendere più efficaci sia l'integrazione dell'ambiente che i progetti ambientali sono formulate nei paragrafi 88-101.

1.

A partire dalla Conferenza delle Nazioni Unite sull'ambiente umano, tenuta a Stoccolma nel 1972, il problema dell'ambiente e di come garantire uno sviluppo sostenibile sono diventati temi di preoccupazione internazionale. La Conferenza delle Nazioni Unite sull'ambiente e lo sviluppo, organizzata a Rio de Janeiro nel 1992, ha attribuito maggiore importanza all'ambiente e allo sviluppo sostenibile ed ha portato alla conclusione di tre accordi ambientali multilaterali (AAM): la convenzione sul cambiamento climatico, la convenzione sulla diversità biologica e la convenzione sulla lotta contro la desertificazione. Benché nella seconda metà degli anni Novanta l'agenda per lo sviluppo si sia rifocalizzata in una certa misura su questioni legate alla riduzione della povertà, la sostenibilità ambientale è stata inclusa tra gli otto obiettivi di sviluppo del Millennio (OSM) fissati nel 2000 al vertice delle Nazioni Unite per il Millennio. Il vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile (VMSS), tenuto a Johannesburg nel 2002, ha cercato di affrontare i problemi relativi sia all'ambiente, sia alla povertà.

2.

Esistono, essenzialmente, due tipi di intervento tramite i quali la comunità dei donatori ha cercato di affrontare gli aspetti ambientali della cooperazione allo sviluppo:

3.

L'attenzione riservata dalla Commissione all'integrazione dell'ambiente nel quadro dello sviluppo dovrebbe essere vista non solo in termini di un maggiore riconoscimento, da parte dei donatori, dell'importanza di tale approccio, ma anche nel contesto del più ampio quadro normativo e strategico dell'Unione europea. Pertanto, l'articolo 6 del trattato che istituisce la Comunità europea, modificato nel 1997 dal trattato di Amsterdam, stabilisce che «le esigenze connesse con la tutela dell'ambiente devono essere integrate nella definizione e nell'attuazione delle politiche e azioni comunitarie…, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile». Nel giugno 1998, il Consiglio europeo di Cardiff ha sottolineato l'importanza di integrare la protezione dell'ambiente e lo sviluppo sostenibile nelle politiche comunitarie importanti gestite dalla Commissione, tra cui l'aiuto allo sviluppo, invitandola ad elaborare strategie appropriate. La politica di sviluppo della Comunità europea, adottata nel 2000, includeva l'ambiente come «tema trasversale». Il consenso su una politica di sviluppo raggiunto dalla Commissione europea, dagli Stati membri e dal Parlamento europeo nel dicembre 2005 non solo ha mantenuto l'ambiente come «tema trasversale», ma ne ha fatto, insieme alle risorse naturali, uno dei nove settori prioritari su cui concentrare il finanziamento.

4.

Tenuto conto del ruolo chiave dell'ambiente, uno dei tre pilastri dello sviluppo sostenibile, e della sua importanza, quale uno degli obiettivi di sviluppo del Millennio (OSM), la Corte dei conti europea ha svolto nel 2005 un audit sulla gestione, da parte della Commissione europea, degli aspetti ambientali della cooperazione allo sviluppo con i paesi in via di sviluppo dell'Asia e dell'America latina, con i paesi mediterranei del Sud e con il gruppo dei paesi dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico. Più in particolare, l'audit si è concentrato sulle seguenti questioni principali (1):

5.

Il termine «ambiente» non è facile da definire. Ai fini del presente audit, l'ambiente è stato inteso in primo luogo nel senso relativamente ristretto definito dal comitato per gli aiuti allo sviluppo (CAS) dell'OCSE ai fini della classificazione dei progetti (cfr. allegato I). Inoltre, l'audit ha preso in considerazione anche i settori delle risorse naturali (silvicoltura, acqua, pesca), concentrandosi su uno di essi, ovvero la silvicoltura (2). La tabella sottostante presenta gli impegni per i programmi e i progetti contratti in questi settori nel 2003 e nel 2004:

Tabella

Impegni di bilancio 2003-2004 per il settore dell'ambiente e delle risorse naturali

6.

Il lavoro di audit è stato svolto presso la sede della Commissione, in particolare presso l'ufficio di cooperazione EuropeAid (EuropeAid), la direzione generale dello Sviluppo (DG DEV), la direzione generale delle Relazioni esterne (DG RELEX) e la direzione generale dell'Ambiente (DG ENV), allo scopo di individuare e valutare i sistemi posti in essere per gestire gli aspetti ambientali della cooperazione allo sviluppo. Sono state effettuate missioni in loco in Botswana, Brasile, nella regione dell'America centrale, in Cina, Congo, Gabon, Indonesia, Mali, Mauritius, Marocco, nella regione del Pacifico ed in Tanzania. Nel corso di tali missioni, la Corte ha controllato 65 progetti ambientali, per i quali sono stati impegnati, nel periodo 1995-2005, un totale di 560 milioni di euro, al fine di valutarne l'efficacia. In aggiunta, ha esaminato altri 43 programmi e progetti di sviluppo (impegni totali: 1 073 milioni di euro), il cui obiettivo principale non era il sostegno all'ambiente, al fine di valutare in che misura gli aspetti ambientali fossero stati integrati in tali interventi.

7.

Sono state inoltre organizzate riunioni con la Banca mondiale, il programma delle Nazioni Unite per lo sviluppo (PNUS), il Dipartimento britannico per lo sviluppo internazionale (DFID) e l'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE), che hanno reso possibile un confronto con l'approccio adottato dalla Commissione nella gestione degli aspetti ambientali della cooperazione allo sviluppo. Inoltre, sono state organizzate riunioni con due delle principali ONG attive nel settore dell'ambiente, il WWF (Fondo mondiale per la natura — Ufficio politico europeo) e l'Istituto internazionale per l'ambiente e lo sviluppo.

8.

L'audit mirava a stabilire:

9.

La protezione dell'ambiente è uno dei tre pilastri dello sviluppo sostenibile (3), pertanto dovrebbe essere un elemento essenziale degli obiettivi di sviluppo (4). La politica di sviluppo della Comunità europea adottata nel novembre 2000, il cui obiettivo principale era la riduzione della povertà, ha cercato di affrontare la questione ambientale facendone uno dei tanti «temi trasversali» da integrare in tutti i programmi e progetti di sviluppo. Essa non ha incluso, però, l'ambiente tra i sei settori prioritari su cui concentrare il finanziamento dei programmi e dei progetti di aiuto.

Riquadro 1Dichiarazione congiunta del Consiglio e della Commissione, del 10 novembre 2000, sulla politica di sviluppo della Comunità europeaObiettivo principale: riduzione della povertàSettori prioritari di cooperazione:

10.

La politica di sviluppo, nel seguire un approccio focalizzato in gran parte sull'integrazione dell'ambiente, non ha tenuto sufficientemente conto del fatto che i quadri di cooperazione regionale esistenti con i paesi ACP (5), dell'Asia e dell'America latina (ALA) (6) e del Mediterraneo (MEDA) (7) prevedevano la possibilità di finanziamenti consistenti di programmi e progetti nel settore dell'ambiente e in quello più vasto delle risorse naturali. In effetti, le linee di bilancio destinate al sostegno finanziario e tecnico delle regioni ALA e MEDA riservavano alla tutela dell'ambiente e delle risorse naturali il 10 % delle risorse finanziarie. Allo stesso tempo, benché non riguardasse la politica di sviluppo, un regolamento specifico relativo alla conservazione e alla gestione delle foreste destinava a tal fine 249 milioni di euro per il periodo 2000-2006 (8).

11.

La mancanza di una coerenza d'insieme tra, da un lato, l'approccio della politica di sviluppo all'ambiente e, dall'altro, l'approccio previsto nei quadri giuridici della cooperazione allo sviluppo sottolineava la necessità di una strategia globale integrata sugli aspetti ambientali della cooperazione allo sviluppo. Il principale documento strategico elaborato dalla Commissione sugli aspetti ambientali della cooperazione allo sviluppo è il documento di lavoro dei servizi della Commissione «Integrating the Environment into EC Economic and Development Cooperation — A Comprehensive Strategy» (Integrare l'ambiente nella cooperazione economica e nella cooperazione allo sviluppo della Comunità — Una strategia globale), dell'aprile 2001. Tale documento sottolinea l'importanza dell'ambiente per lo sviluppo sostenibile, evidenzia come la dimensione ambientale possa essere integrata nella politica generale di sviluppo della Comunità europea e individua le azioni necessarie per attuare la strategia. Tuttavia, non costituisce una strategia ambientale globale simile a quella adottata da vari altri donatori, che affrontano chiaramente non solo l'integrazione dell'ambiente, ma anche il finanziamento di programmi e progetti ambientali. Alcune delle questioni fondamentali che una simile strategia dovrebbe affrontare sono illustrate nel riquadro 2.

Riquadro 2Esempi di questioni strategiche relative al finanziamento di programmi e progetti ambientaliQuali sono gli obiettivi della Commissione e le aree prioritarie del finanziamento di programmi e progetti ambientali, tenuto conto dei suoi punti di forza e delle sue debolezze e del ruolo degli altri donatori?Laddove la Commissione finanzia un programma o un progetto specifico, in quali casi dovrebbe gestire lei stessa il progetto e in quali circostanze altri donatori potrebbero assicurare una migliore gestione del progetto?Quali sono i vantaggi comparativi dei diversi strumenti a disposizione della Commissione per sostenere gli interventi di carattere ambientale («grandi» progetti, «piccoli» progetti, programmi di sostegno alle politiche settoriali, fondi fiduciari, ecc.)?Quale dovrebbe essere il legame tra i progetti finanziati tramite gli aiuti bilaterali e quelli finanziati tramite la linea di bilancio «Ambiente e foreste tropicali»?Quali sono le implicazioni finanziarie degli impegni della Commissione a titolo degli accordi multilaterali ambientali (AAM), ad esempio in relazione al rafforzamento delle capacità istituzionali nei paesi beneficiari?Fino a che punto e in quali modi la Commissione affronterà le questioni del finanziamento dei beni pubblici mondiali?Quali sono gli obiettivi e le priorità di finanziamento della Commissione a livello regionale?

12.

Nel dicembre 2005 è stata firmata una nuova politica comunitaria di sviluppo («Consenso europeo sullo sviluppo»), che intende affrontare gli aspetti ambientali dell'aiuto allo sviluppo erogato dalla Commissione non soltanto tramite l'integrazione dell'ambiente, ma anche facendo dell'ambiente e delle risorse naturali uno dei nove settori prioritari del finanziamento. Con questo nuovo approccio, la Commissione riconosceva che la politica precedente aveva fatto troppo affidamento sull'integrazione dell'ambiente per far sì che venissero affrontati gli aspetti ambientali della cooperazione allo sviluppo della Commissione (9).

13.

Tuttavia, anche se la nuova politica mostra chiaramente che la Commissione intende attribuire maggiore priorità al finanziamento dei programmi e dei progetti ambientali, essa deve essere attuata mediante una strategia chiara. In particolare, oltre alle questioni sollevate nel riquadro 2, la strategia dovrebbe stabilire in che modo la Commissione cercherà di garantire che tale priorità politica venga effettivamente realizzata attraverso programmi e progetti ambientali nei documenti strategici nazionali. Si tratta di una considerazione importante, poiché questo è soltanto uno dei nove settori prioritari e i paesi beneficiari sono tenuti a concentrare i finanziamenti ottenuti soltanto su uno o due settori fondamentali. Dato che nella maggior parte dei paesi beneficiari l'ambiente non è la priorità principale, esiste il rischio che i fondi assegnati al settore dell'ambiente e delle risorse naturali siano relativamente limitati, nonostante la nuova enfasi posta dalla politica di sviluppo della Commissione sul finanziamento dei programmi e dei progetti ambientali.

14.

Dato che il documento strategico principale sugli aspetti ambientali della cooperazione allo sviluppo è incentrato sull'integrazione dell'ambiente, la presente sezione riguarda in particolare le misure di gestione prese per sorvegliare l'attuazione di tale strategia. Inoltre, esamina i passi compiuti dalla Commissione per valutare i risultati globali dei suoi aiuti sull'ambiente, in termini sia di integrazione dell'ambiente sia di finanziamento dei progetti ambientali.

15.

L'attuazione delle strategie di integrazione dell'ambiente nella cooperazione allo sviluppo si sta rivelando un compito impegnativo non soltanto per la Commissione, ma anche per altri donatori. Presso la Commissione, la ripartizione delle responsabilità in materia di aiuti esterni fra tre direzioni generali (direzione generale Sviluppo, direzione generale Relazioni esterne, Ufficio EuropeAid) complica ulteriormente il compito.

16.

Al fine di garantire un'attuazione efficace e facilitare il coordinamento, la Commissione ha elaborato un «Operational Framework for Further Mainstreaming» (Quadro operativo per il prosieguo dell'integrazione dell'ambiente), allegato al documento di lavoro dei suoi servizi sull'integrazione dell'ambiente. Tale quadro elenca gli obiettivi, i tipi di attività, le date di completamento e le direzioni generali coinvolte. Tuttavia, non è stato creato alcun gruppo direttivo interservizi che si occupasse del follow up sistematico globale dell'attuazione del quadro. In parte per questo motivo, lo stato di avanzamento delle diverse attività identificate in tale quadro variava in modo significativo, in funzione dell'area interessata, ma quasi sempre tali attività hanno subito ritardi o non sono state attuate.

17.

Nel documento di lavoro si osserva che per dirigere il processo di integrazione ambientale, occorrerà sviluppare un insieme di indicatori di performance per misurarne i progressi. Tuttavia, non è stato definito alcun indicatore di performance e non è stata prodotta alcuna relazione generale interna o esterna sullo stato di attuazione del quadro operativo.

18.

La Commissione non ha valutato in modo adeguato se disponesse di personale sufficiente per attuare la strategia di integrazione dell'ambiente. Nel documento di lavoro dei suoi servizi sull'integrazione dell'ambiente, la Commissione osserva semplicemente la necessità di accrescere il numero di agenti senza competenze specifiche in materia di ambiente nonché di specialisti per brevi periodi di tempo. La Commissione non ha preso misure sufficienti per rispondere a tali bisogni, nonostante la conclusione 4.3 del Consiglio europeo di Göteborg stabilisse che: «La capacità dei servizi della Commissione necessaria ai fini di un'effettiva integrazione della dimensione ambientale, tanto a Bruxelles, quanto nelle delegazioni, dovrebbe essere assicurata attraverso l'assegnazione delle necessarie risorse umane, la formazione, la messa in comune delle conoscenze acquisite e l'utilizzo adeguato dei riscontri ottenuti».

19.

L'approccio della Commissione per quanto riguarda il rafforzamento delle proprie capacità si è concentrato sulla formazione e sul sostegno al personale esistente in materia di integrazione dell'ambiente tramite, in particolare:

A causa del numero limitato di esperti interni disponibili, la Commissione ha appaltato tali lavori ad esperti ambientali esterni, incontrando tuttavia difficoltà nell'attuazione di ciascuno di questi elementi.

20.

Un help-desk«ambiente» è stato in funzione dal 1999 al 2002, ma dopo la scadenza del contratto si è dovuto attendere fino al 2004 perché fosse istituito un nuovo help-desk, composto da tre esperti ambientali. In una situazione in cui la Commissione si affidava in modo sostanziale a esperti esterni, questo vuoto di due anni ha ritardato gravemente l'attuazione della strategia di integrazione della Commissione, poiché l'help-desk, oltre a fornire consigli, è anche responsabile del manuale e della formazione.

21.

La strategia di integrazione dell'ambiente includeva l'elaborazione di un manuale per l'integrazione dell'ambiente entro il 2003. Benché la preparazione sia iniziata nel 1998, alla fine del 2005 il manuale non era ancora ultimato (cfr. riquadro 3 per maggiori dettagli).

Riquadro 3Un manuale per l'integrazione dell'ambienteNel 1998, la Commissione ne ha affidato la redazione ad una società di consulenza per 12 mesi, ma il manuale prodotto nel 2001 è stato ritenuto inadeguato e non è stato approvato in modo ufficiale. Pertanto, è rimasto allo stadio di documento preparatorio. È stato usato poco, innanzitutto perché era un progetto, in secondo luogo perché era estremamente lungo e infine perché taluni agenti non erano nemmeno al corrente della sua esistenza. Soltanto verso la metà del 2004 sono iniziati i lavori di revisione del manuale, affidati a una nuova società di consulenza. A causa della complessità del compito, della maggiore priorità attribuita dalla Commissione all'organizzazione di un programma di formazione e al frequente cambiamento dei responsabili del contratto alla Commissione, la nuova versione del manuale non era ancora disponibile alla fine del 2005.

22.

La strategia di integrazione prevedeva che tutti i funzionari impegnati nei principali settori delle politiche o responsabili a livello geografico presso la sede e le delegazioni avrebbero completato la formazione entro la fine del 2004. Di fatto, i primi corsi di formazione sono stati iniziati soltanto nel novembre 2004 e non erano obbligatori. Era previsto, inoltre, che la formazione avrebbe utilizzato il nuovo manuale, ma ciò si è rivelato impossibile (cfr. paragrafo 21). I corsi organizzati presso la sede della Commissione hanno registrato una bassa partecipazione. Benché i corsi presso le delegazioni abbiano globalmente avuto livelli di frequenza migliori, il numero degli agenti della Commissione che hanno partecipato alle formazioni resta limitato (cfr. riquadro 4).

Riquadro 4Formazioni sull'integrazione della dimensione ambientaleI corsi organizzati presso la sede della Commissione hanno avuto in media otto partecipanti per modulo di formazione, rispetto ai quindici previsti. Diverse sessioni sono state cancellate a causa del numero insufficiente di partecipanti. 37 funzionari della DG Relex hanno frequentato un corso di formazione (mezza giornata) sulla fase di programmazione dell'integrazione dell'ambiente, mentre solo 9 funzionari hanno frequentato il modulo di formazione completo (2 giorni) su tale argomento, benché il 2005 fosse proprio l'anno fondamentale in cui la DG Relex doveva preparare i DSN per il periodo 2007-2013. Per quanto riguarda le delegazioni, il bilancio assegnato alla formazione è bastato soltanto per organizzare corsi presso 20 delegazioni (i partecipanti a tali formazioni appartenevano alle delegazioni e ad organizzazioni dei paesi beneficiari). Nella maggior parte delle delegazioni in Asia, America latina e nei paesi del Mediterraneo la formazione è stata organizzata troppo tardi perché fosse possibile metterla a frutto al momento della preparazione dei nuovi DSN.

23.

Un'iniziativa che aveva il potenziale di rafforzare le capacità interne della Commissione di gestire gli aspetti ambientali della cooperazione allo sviluppo è stata la creazione nel 2003 di una «rete di punti focali per l'ambiente». La rete mirava a designare un funzionario per ciascuna unità e a metterli in contatto tra loro per riflettere su come dare maggiore spazio alle questioni ambientali nei progetti di sviluppo e contribuire a diffondere le pratiche migliori. Dopo quattro incontri fino al maggio 2004, però, la rete non si è mai più riunita. Inoltre, la rete si basava soprattutto su funzionari di EuropeAid, e non coinvolgeva a sufficienza altri servizi della Commissione, in particolare le delegazioni. Pertanto, il contributo finora dato dalla rete al rafforzamento delle capacità interne è stato limitato.

24.

La Commissione svolge anche valutazioni, sia della normativa che dei settori, organizzate dall'unità di valutazione di EuropeAid, nonché altre valutazioni in relazione a progetti individuali, organizzate dalle delegazioni. Il quadro operativo della Commissione (cfr. paragrafo 16) prevedeva la valutazione indipendente dei risultati ambientali dell'aiuto comunitario nel periodo 1996-2000, nel quadro di un processo di valutazione regolare degli stessi. Ciò sarebbe servito non solo per definire i dati relativi alla situazione di partenza e verificare gli indicatori di risultato (cfr. paragrafo 17), ma anche per individuare gli insegnamenti da trarre dai precedenti interventi, che avrebbero potuto contribuire allo sviluppo di una strategia ambientale globale (cfr. paragrafo 11). Tuttavia, la valutazione, il cui completamento era previsto per la metà del 2002, non è stata ancora svolta (10).

25.

Per i singoli progetti ambientali la Commissione non dispone a livello centrale di un sistema per ottenere ed esaminare i risultati delle valutazioni organizzate dalle delegazioni. Di conseguenza, mancano procedure per diffondere gli insegnamenti e le migliori pratiche risultanti dai progetti di valutazione ultimati. Analogamente, non esiste un sistema per ottenere e valutare le informazioni sull'impatto ambientale di progetti il cui obiettivo principale non è la tutela dell'ambiente.

26.

La Commissione dispone dal 2001 di un sistema di monitoraggio dei progetti di sviluppo in corso, il cosiddetto «sistema di monitoraggio orientato ai risultati», secondo il quale tutti i progetti di sviluppo di oltre un milione di euro devono essere oggetto, ogni dodici mesi circa, di controlli da parte di esperti di società di consulenza a cui la Commissione ha affidato la sorveglianza degli stessi. Questi esperti valutano ciascun progetto, assegnandogli un «punteggio» in base a cinque criteri: pertinenza, efficienza, efficacia, impatto e sostenibilità e relativi sottocriteri, compresa la sostenibilità ambientale. Tuttavia, i risultati quantitativi e qualitativi di tali controlli non sono sistematicamente analizzati dai servizi centrali della Commissione per valutare i risultati globali dei progetti ambientali e il grado di integrazione dell'ambiente in altri progetti di sviluppo.

27.

La Commissione usa il sistema di monitoraggio finanziario e di reporting sviluppato dal CAS/OCSE, che è inadeguato, poiché permette di individuare progetti in cui vi sono state spese per l'ambiente, ma non il relativo ammontare. Il sistema di codificazione usato dalla Banca mondiale risolve il problema (11). Inoltre, l'uso incoerente del sistema di identificazione stabilito per contrassegnare le spese effettuate nel contesto degli AAM non ha consentito alla Commissione di adempiere con precisione gli obblighi in materia di comunicazioni derivanti dagli AAM.

28.

La presente sezione è dedicata alla valutazione dell'efficacia con cui la Commissione ha integrato l'ambiente nella cooperazione allo sviluppo. La valutazione ha interessato tre diversi tipi di intervento della Commissione:

29.

La Commissione ha elaborato per la prima volta nel 2001 e nel 2002 dei documenti strategici nazionali (DSN) per ciascun paese e regione a cui fornisce aiuti allo sviluppo al fine di stabilire quale forma questi avrebbero dovuto assumere fino al 2006-2007. In linea di principio, i DSN avrebbero dovuto prendere in considerazione sia le priorità di sviluppo di ciascun paese, per garantire l'appropriazione del progetto da parte del paese, sia le politiche proprie della Commissione. La strategia della Commissione sugli aspetti ambientali dell'aiuto allo sviluppo, illustrati nella politica di sviluppo del 2000 e nel documento di lavoro della Commissione sulla stessa, si è concentrata sull'integrazione dell'ambiente in tutte le aree della cooperazione allo sviluppo. Era perciò essenziale integrare la dimensione ambientale nei DSN affinché la strategia globale fosse efficace.

30.

Di fatto, dall'esame della prima generazione di DSN (2001-2007) effettuato dalla Corte nel corso dell'audit e dai servizi della Commissione è emerso che l'ambiente non vi era stato integrato in modo soddisfacente. L'analisi delle questioni ambientali contenute nei DSN era in genere carente e le strategie di risposta della Commissione non tenevano adeguatamente conto delle considerazioni ambientali nei settori prioritari da finanziare. Su un campione di 60 DSN, nessuno faceva riferimento agli obiettivi di sviluppo del Millennio (OSM) relativi alla sostenibilità ambientale e soltanto un quarto di essi circa citava gli accordi multilaterali ambientali (AAM).

31.

In un certo senso il fatto che l'ambiente non sia stato integrato nei DSN rispecchiava la scarsa priorità attribuita alla questione da numerosi paesi beneficiari. Per quei paesi che avevano elaborato un documento strategico sulla riduzione della povertà (PRSP) (12), la politica della Commissione ha inteso allineare i propri DSN ai PRSP. Come dimostrato da uno studio della Banca mondiale (13), in genere l'ambiente non è stato integrato nei PRSP, in parte perché molti paesi beneficiari non hanno riconosciuto la stretta relazione tra povertà e ambiente. I vari ministeri dell'ambiente dovrebbero in primo luogo difendere i temi ambientali nell'ambito delle politiche nazionali, ma in pratica essi, anche in paesi più sviluppati e con gravi problemi ambientali, come Brasile e Cina, non hanno le risorse e l'influenza di altri ministeri meno recenti.

32.

Nondimeno, la mancata integrazione dell'ambiente nell'aiuto allo sviluppo riflette anche carenze da parte della Commissione. Benché il documento di lavoro della Commissione sull'integrazione dell'ambiente stabilisse che i DSN costituivano uno strumento importante per l'integrazione dell'ambiente nella fase di programmazione, un esame svolto nel 2002 dalla stessa Commissione su un campione di 60 DSN ha rivelato che erano stati elaborati soltanto sei CEP, sebbene questo tipo di analisi ambientale per paese fosse considerato tra le pratiche migliori fin da quando, nel 1992, il CAS/OCSE aveva pubblicato delle linee guida in materia (14).

33.

Nel 2005, la Commissione ha compiuto un passo importante per affrontare questo problema tramite la redazione di CEP relativi ai paesi dell'Asia, dell'America latina e del Mediterraneo beneficiari dell'aiuto, nel quadro del processo di preparazione della prossima generazione di DSN per il periodo 2007-2013. La Commissione segue un approccio simile per i paesi ACP. Poiché i DSN erano ancora in corso di elaborazione al momento del completamento dell'audit, era ancora prematuro valutare in che misura i CEP avessero migliorato l'integrazione dell'ambiente nei DSN. Ciò dipenderà, da ultimo, dalla priorità attribuita dai paesi beneficiari e dai servizi della Commissione all'includere nei DSN i problemi ambientali emersi con i CEP.

34.

A questo riguardo, da quando ha adottato una propria strategia di integrazione dell'ambiente, la Commissione ha compiuto soltanto limitati progressi nel sensibilizzare i paesi beneficiari ai problemi ambientali e nel rafforzare la loro capacità di integrazione dell'ambiente. Uno strumento specifico a disposizione della Commissione per promuovere l'integrazione dell'ambiente nella cooperazione allo sviluppo è il regolamento (CE) n. 2493/2000 (15), al quale è stata assegnata una dotazione di 93 milioni di euro per il periodo 2000-2006. L'impatto di tale strumento, tuttavia, è stato limitato. Avrebbe potuto fornire un contributo significativo al rafforzamento delle capacità ambientali nei paesi in via di sviluppo, ma la Commissione non ha definito un approccio globale per il rafforzamento di tale capacità, limitandosi a sviluppare progetti individuali caso per caso.

35.

Per quanto concerne la Commissione, è preoccupante che nel 2005 i funzionari responsabili della preparazione dei DSN si siano avvalsi in misura ridotta delle opportunità di formazione sull'integrazione dell'ambiente (cfr. riquadro 4). Benché la DG Sviluppo, la DG Ambiente e EuropeAid dispongano tutte di unità specializzate nell'esaminare gli aspetti ambientali dei DSN, tali esami in genere non sono basati sulla conoscenza dettagliata del paese in causa; inoltre, la dispersione delle risorse umane limitate fra queste tre DG rende spesso superficiali i controlli.

36.

La politica della Commissione e dei donatori in genere tende ad accrescere la quota del sostegno al bilancio sugli aiuti globali. Infatti, il 25 % circa dei fondi del FES assegnati ai paesi ACP nell'ambito dei DSN correnti è stato destinato a questo tipo di sostegno. Tuttavia, la Commissione ha fatto poco per integrare l'ambiente in questa forma più nuova di aiuto, benché il Consiglio abbia affermato, nelle sue conclusioni del 31 maggio 2001 sulla strategia di integrazione ambientale della Commissione, che «le considerazioni ambientali dovrebbero essere sistematicamente integrate nella preparazione di tutti i programmi […] di adeguamento strutturale, di una riforma che interessi l'intero settore e dei programmi di sostegno» (16).

37.

Il principale strumento di valutazione ambientale da usare nel quadro dei programmi di sostegno al bilancio è la valutazione strategica ambientale (VAS), che esamina gli aspetti ambientali delle politiche, dei piani e dei programmi dei paesi beneficiari, finanziati tramite il sostegno al bilancio, in particolare i documenti strategici per la riduzione della povertà. Nelle sue conclusioni il Consiglio osservava che, ai fini dell'integrazione, le VAS dovrebbero essere usate in modo sistematico, in particolare durante la preparazione dei programmi strutturali e settoriali, nonché per le nuove infrastrutture (17). L'importanza delle VAS è riconosciuta anche nella strategia di integrazione dell'ambiente della Commissione. Finora, la Commissione ne ha fatto un uso molto limitato, in parte perché, a differenza dei CEP e delle valutazioni di impatto ambientale (VIA), si tratta di uno strumento relativamente nuovo che la comunità di donatori nel suo insieme ha ancora difficoltà a gestire (18). Ciononostante, la Commissione avrebbe potuto utilizzare i suoi manuali dettagliati sul sostegno settoriale e al bilancio per sottolineare gli aspetti ambientali di tale aiuto, anche se questi non contengono praticamente alcun riferimento all'ambiente. I funzionari della Commissione, pertanto, non disponevano di linee guida relative ai tempi e alle modalità di uso delle VAS, nonché allo svolgimento di valutazioni ambientali più limitate qualora le VAS non siano considerate adeguate.

38.

La preparazione dei programmi di sostegno al bilancio risente di questa mancanza di procedure per la valutazione ambientale:

39.

Nonostante la proporzione crescente di aiuti erogati tramite il sostegno al bilancio, il finanziamento dei progetti continua ad essere il principale meccanismo per fornire aiuti. Una prima fase della valutazione ambientale dei progetti consiste in una selezione volta a valutarne i rischi e le potenziali opportunità per l'ambiente. Nel 2001, il progetto di manuale per l'integrazione ambientale stabiliva i principi base di tale selezione sotto forma di un «modulo di integrazione ambientale», che doveva essere completato per ciascun progetto, rispettando le linee guida illustrate nel manuale. Dato che il manuale è rimasto a livello di progetto (cfr. paragrafo 21), tale procedura non è stata applicata in modo sistematico. Molte delegazioni hanno perciò adottato altre procedure o non hanno attuato alcuna procedura di selezione dei progetti in base a considerazioni di carattere ambientale («selezione ambientale»).

Riquadro 6Selezione ambientale presso la delegazione della Commissione in NicaraguaLa delegazione regionale della Commissione in Nicaragua è responsabile di sei paesi e dispone di oltre 140 dipendenti. Dall'audit è emerso che essa non segue alcun orientamento per la selezione ambientale e non ha effettuato selezioni di questo tipo finalizzate ad un'ulteriore valutazione dettagliata dei progetti e programmi nel quadro dei DSN per il periodo 2002-2006. Inoltre, la delegazione non disponeva di un esperto ambientale che avrebbe potuto controllare e fornire assistenza per le procedure di selezione ambientale.

40.

In pratica, la procedura più usata dalla Commissione per controllare la selezione ambientale avviene nell'ambito della preparazione delle schede identificative del progetto, che sono elaborate dalle delegazioni all'inizio del ciclo del progetto e presentate all'Office Quality Support Group (oQSG) dell'EuropeAid. L'ambiente è, tuttavia, solo uno di una lunga serie di aspetti che tali schede devono considerare e l'audit di 20 schede, esaminate dall'oQSG nel 2005, ha rivelato che le questioni ambientali non erano state trattate in modo adeguato:

41.

Tali carenze sono dovute in parte al fatto che gli esperti ambientali non sono coinvolti nella selezione dei progetti non ambientali. Presso le delegazioni, le competenze ambientali sono concentrate prevalentemente nei paesi in cui l'ambiente è un settore prioritario, e comunque non sono usate per la verifica degli aspetti ambientali delle schede identificative dei progetti non ambientali. Anche presso l'EuropeAid, il numero di esperti ambientali è appena sufficiente a valutare la qualità dei progetti relativi all'ambiente ed alle risorse naturali, ma non per stabilire se l'ambiente sia stato integrato nei progetti non ambientali.

42.

A causa di carenze nei processi di selezione è stato difficile identificare i casi in cui si sarebbe dovuto procedere a valutazioni di impatto ambientale (VIA). Le VIA sono strumenti impiegati da tempo per determinare ex-ante i probabili effetti di un progetto sull'ambiente e raccomandare misure per limitarne gli effetti in fase di concezione e di attuazione. L'Unione europea si è dotata di una normativa in materia di VIA delle politiche interne fin dal 1985 (20). La convenzione Lomé IV del 1990 stabiliva il ricorso alle VIA per i grandi progetti e per quelli che presentano un notevole rischio per l'ambiente (21). Nel 1992 il CAS/OCSE ha emanato delle linee guida relative alle migliori pratiche in materia di VIA dei progetti di sviluppo, che tutti i membri sono tenuti a seguire (22).

43.

Le VIA sono particolarmente importanti per i progetti relativi a infrastrutture e miniere, dato che questi in genere comportano un grosso impatto ambientale. Fino al 35 % dei fondi concessi dal nono FES nell'ambito dei DSN in corso è destinato esclusivamente a progetti stradali. L'audit della Corte, tuttavia, ha individuato molti di questi progetti che non avevano formato oggetto di una VIA. Una valutazione della Commissione del 2004 sugli «interventi comunitari nel settore dei trasporti nei paesi terzi» ha rivelato che per quattro dei quindici progetti controllati non era stata effettuata nessuna VIA. Anche laddove le VIA più importanti erano state completate, in genere erano incentrate sugli effetti diretti del progetto stradale in sé sull'ambiente e non sull'impatto ambientale delle nuove attività economiche rese possibili dal migliore accesso. Tale carenza è importante specialmente per quelle strade che attraversano zone sensibili, come le foreste tropicali, dove esiste un legame diretto tra il miglioramento dell'accesso e l'aumento della deforestazione e del bracconaggio.

Riquadro 7Valutazioni di impatto ambientale di grandi progetti relativi a infrastrutture e miniereIn Tanzania, per il rifacimento e l'ammodernamento delle strade che conducono dal posto di frontiera di Mwanza a Tinte e da Isaka a Nzga (ottavo FES, 85 milioni di euro), ciò che nella proposta di finanziamento era indicato come VIA occupava una sola pagina dello studio di fattibilità.In Botswana, non è stata effettuata alcuna VIA per un progetto Sysmin (ottavo FES, 30 milioni di euro) che finanziava la continuazione dello sfruttamento della miniera di rame e di nickel di Selebi Phikwe senza preoccuparsi dei seri rischi a breve termine di crollo della diga di ritenuta del bacino di raccolta degli sterili o del livello inaccettabile delle emissioni di biossido di zolfo prodotte dalla fonderia.In Guatemala, non è stata effettuata alcuna VIA per un progetto di reinsediamento dei rifugiati (12 milioni di euro), benché tali progetti vadano considerati a priori ad impatto potenzialmente alto sull'ambiente. I reinsediamenti hanno causato gravi danni agli ecosistemi locali.

44.

A parte i grandi progetti relativi a infrastrutture, agricoltura e miniere, dove una VIA è necessaria, esistono molti altri tipi di progetto per cui una VIA sarebbe auspicabile o addirittura indispensabile. Tuttavia, in mancanza di linee guida o di disposizioni chiare per individuare quali progetti devono formare oggetto di una VIA, esisteva un notevole rischio che le VIA non sarebbero state effettuate anche quando avrebbero dovuto esserlo.

Riquadro 8Valutazioni di impatto ambientale per altri tipi di progettiNel Pacifico, una VIA si sarebbe rivelata utile almeno per quattro progetti controllati. Ad esempio, nel caso del progetto «Kiribati Seaweed Development» (settimo e nono FES, 2,8 milioni di euro), i pali di legno necessari alla coltura di alghe marine sono stati ricavati tagliando piante locali, comprese le mangrovie, importanti per gli ecosistemi marini e la protezione delle coste. Inoltre, i produttori di alghe uccidono le tartarughe protette che si cibano delle colture. Una VIA avrebbe potuto individuare tali problemi prima dell'avvio del progetto e formulare raccomandazioni sul come porvi rimedio.

45.

Nei casi in cui erano state effettuate le VIA, ed erano state individuate misure correttive, nessun sistema garantiva che tali misure fossero poi inserite in un piano di gestione ambientale da attuare nel corso del progetto. Non era neppure previsto di includere sistematicamente, se del caso, le raccomandazioni delle VIA nelle specifiche tecniche dei contratti per l'appalto di lavori. Laddove le raccomandazioni delle VIA erano state incluse nel contratto, non sempre erano previste sanzioni per il mancato rispetto dei requisiti ambientali stabiliti nel contratto.

Riquadro 9Seguito dato alle valutazioni di impatto ambientaleNel caso del progetto «Northern Plains Irrigation» alle Mauritius (settimo FES, 9 milioni di euro), nonostante sia stata effettuata una VIA dettagliata della sostituzione di una conduttura e le condizioni speciali dell'accordo di finanziamento prevedessero un monitoraggio sistematico dell'impatto sull'ambiente onde garantire l'attuazione delle misure correttive proposte dalla VIA, non è stato trovato alcun elemento probatorio.In Mali, per il progetto «Support to the Rice Sector» (ottavo FES, 15,4 milioni di euro), la VIA raccomandava di ripiantare alberi intorno ai villaggi, monitorare i livelli di inquinamento idrico e realizzare uno studio sul riciclaggio degli oli; tali raccomandazioni, tuttavia, non sono state incluse nelle specifiche tecniche del contratto.Per il progetto «Rewa Bridge» nelle isole Figi (settimo e ottavo FES, 11 milioni di euro), a causa dell'impatto potenziale sulla pesca dei kai (mitili di acqua dolce), il contratto prevedeva il monitoraggio della qualità delle acque. Il contraente non ha rispettato tale condizione, e comunque il contratto non stabiliva sanzioni in caso di inosservanza.

46.

La Commissione non ha costituito un registro centrale delle VIA effettuate per i progetti di sviluppo finanziati. Ciò rappresenta una carenza informativa sulla gestione interna. Tale registro faciliterebbe l'accesso del pubblico alle informazioni.

47.

Oltre ad adottare misure di integrazione dell'ambiente nella cooperazione allo sviluppo, esaminate nella sezione precedente, la Commissione ha cercato anche di affrontare i problemi ambientali attraverso il finanziamento di programmi e progetti nel settore ambientale. Benché non fosse un settore prioritario nella politica di sviluppo nel 2000 (cfr. paragrafo 9) e gli impegni in questa area rappresentassero una quota relativamente modesta del finanziamento totale dell'aiuto (cfr. tabella), la Commissione è rimasta attiva nel settore e potrebbe esserlo ancor di più con l'adozione della nuova politica di sviluppo in cui l'ambiente e le risorse naturali costituiscano elementi prioritari (cfr. paragrafo 12). L'audit mirava a:

48.

La Corte ha esaminato 65 progetti per un totale di 560 milioni di euro impegnati in 16 paesi. I progetti sono stati finanziati a titolo del bilancio generale nel periodo 1995-2005 e del settimo, ottavo e nono FES. I progetti controllati erano di due tipi:

Inoltre, uno degli interventi esaminati era un programma di sostegno al bilancio e non un progetto tradizionale, ossia un programma di sostegno della politica settoriale per il trattamento delle acque reflue alle Mauritius (nono FES, 29,8 milioni di euro). Questo esempio illustra l'uso limitato di tali programmi nel settore dell'ambiente e delle risorse naturali.

49.

La valutazione dell'efficacia dei progetti si è basata su cinque criteri:

50.

La valutazione globale della Corte per ciascuno dei cinque criteri è illustrata nel grafico seguente. L'allegato II contiene una tabella dettagliata che presenta la valutazione della Corte per ciascun progetto in base ai cinque criteri sopra illustrati; l'allegato III descrive sinteticamente l'efficacia dei progetti per paese. Considerato che non tutti i progetti erano stati completati al momento dell'audit e che sarà possibile formulare giudizi definitivi sull'impatto e sulla sostenibilità dei progetti soltanto molto tempo dopo la loro fine, la valutazione va considerata soltanto a titolo indicativo.

51.

Dall'audit è emerso che in quasi tutti i casi i progetti erano, in diversa misura, pertinenti rispetto ai bisogni dei paesi beneficiari e, spesso, tenevano conto dei bisogni di conservazione globale, in particolare delle foreste e della biodiversità. In mancanza di valutazioni complete dell'ambiente, non è stato possibile stabilire se i progetti finanziati fossero quelli che meglio rispondevano alle necessità dei beneficiari. Tuttavia, l'uso sempre più sistematico da parte della Commissione, a partire dal 2005, dei CEP (cfr. paragrafo 33), intesi a fornire una valutazione completa dei problemi ambientali in ciascun paese beneficiario, dovrebbe permetterle di identificare meglio i progetti con la massima priorità.

52.

Dalla valutazione della Corte risulta che, nel 63 % dei progetti, le realizzazioni erano state ultimate o avevano buone probabilità di esserlo. Nel 37 % dei casi erano state terminate in parte o sarebbero state probabilmente parzialmente attuate nei tempi previsti.

53.

Nel 58 % dei progetti, la maggior parte dei risultati era stata ottenuta. Nel 21 % dei progetti, alcuni risultati erano stati raggiunti e in un altro 21 % dei casi pochi risultati erano stati raggiunti. Chiaramente, in genere, non si possono ottenere risultati se non sono state compiute realizzazioni.

54.

Nel 42 % dei progetti l'impatto, reale o potenziale, è stato valutato da medio a alto, mentre nel 58 % dei casi l'impatto è stato considerato basso. Anche se l'impatto è sempre una questione fondamentale, si è rivelato particolarmente importante per molti progetti ambientali esaminati, che erano stati concepiti come progetti pilota o progetti dimostrativi ed erano destinati ad essere ripetuti in altre regioni del paese beneficiario.

55.

Nel 45 % dei progetti le prospettive di sostenibilità sono state considerate buone, mentre nel 55 % dei casi sono state giudicate modeste. La validità finanziaria è un aspetto particolarmente importante della sostenibilità dato che, essendo i progetti ambientali più focalizzati sulla conservazione che sullo sviluppo, possono necessitare di un sostegno finanziario alle attività di conservazione, da parte dei paesi beneficiari, dopo la fine dell'assistenza del donatore, rinunciando a benefici economici potenziali.

56.

La tendenza generale che emerge da queste cifre è che, mentre i progetti sono quasi sempre pertinenti, non sempre si producono tutte le realizzazioni previste. Poco più della metà raggiunge pienamente i risultati attesi e un pò meno della metà ha un impatto significativo al di là del progetto e potrebbe rivelarsi sostenibile. L'esempio fornito nel riquadro 10 illustra questi diversi aspetti dell'efficacia del progetto in relazione a uno dei più importanti progetti finanziati dalla Commissione.

Riquadro 10Un'illustrazione dei criteri di valutazione — il caso del programma regionale di conservazione e sviluppo degli ecosistemi forestali in Africa centrale (ECOFAC)Dal 1992, la Commissione svolge un ruolo guida nel promuovere attività finalizzate alla conservazione e all'uso sostenibile degli ecosistemi forestali in Africa centrale, in particolare attraverso il programma regionale di conservazione e sviluppo degli ecosistemi forestali in Africa centrale (ECOFAC) (sesto, settimo, ottavo e nono FES; 72,45 milioni di euro).La pertinenza del programma è alta, in quanto esso contribuisce alla salvaguardia della seconda superficie ininterrotta di foresta pluviale al mondo dopo quella amazzonica, con vantaggi a livello mondiale sulla conservazione della biodiversità e sulla prevenzione dei cambiamenti climatici. A livello regionale e nazionale, la foresta è un'importante fonte di entrate per i paesi dell'Africa centrale, in termini di sfruttamento industriale sia del legname che di altri prodotti forestali e della fauna selvatica.In termini di realizzazioni, ECOFAC ha posto in essere un'ampia gamma di infrastrutture (accessi stradali, piste, ponti, centri di ricerca, centri di accoglienza, campi turistici, punti di osservazione, aeroporti «di foresta», attrezzature per le guardie forestali e il personale) destinate alla gestione delle aree protette.In termini di risultati, il programma ha accresciuto la consapevolezza della necessità di conservare gli ecosistemi forestali dell'Africa centrale, contribuendo alla creazione, allo sviluppo e alla salvaguardia delle aree protette, la cui importanza è fondamentale per la conservazione della biodiversità unica della regione. Inoltre, ha consentito un gran numero di ricerche scientifiche. Per contro, vi è stata una scarsa promozione dell'eredità naturale e culturale di queste aree protette tramite lo sviluppo del turismo, a causa di diversi fattori (costi dei trasporti aerei, epidemie di virus Ebola, tentativi falliti di abituare i gorilla alla presenza umana nella riserva di Lopé in Gabon, mancata partecipazione delle autorità nazionali e disinteresse da parte degli investitori privati).Al di fuori delle aree protette, l'impatto del programma è stato contenuto. Il programma ha prestato scarsa attenzione a questioni basilari quali l'abbattimento legale e illegale degli alberi e la caccia di frodo, all'esterno delle aree protette. Il contributo alla riduzione della povertà tra gli abitanti della foresta è stato limitato, in parte a causa del fallimento delle misure di sviluppo rurale adottate.Le aree protette non sono ancora finanziariamente sostenibili e continuano a dipendere in gran parte da finanziamenti esterni. Di conseguenza, ECOFAC è stato prorogato a più riprese dal 1992. Il programma è riuscito a creare una rete delle aree protette dell'Africa centrale (RAPAC) insieme alle istituzioni e amministrazioni responsabili della gestione delle aree protette, come la COMIFAC (Conferenza ministeriale per le foreste dell'Africa centrale). Si è trattato di un passo importante verso una maggiore partecipazione delle autorità nazionali, anche se sono mancate le risorse finanziarie.

57.

La presente sezione analizza alcuni fattori chiave che hanno condizionato l'efficacia dei progetti. Considerato che l'aiuto allo sviluppo della Commissione si basa sul principio del partenariato con i paesi beneficiari, alcuni dei problemi individuati sono dovuti, in parte almeno, a carenze riscontrate presso i paesi beneficiari. Nondimeno, spetta alla Commissione affrontare per quanto possibile tali problemi.

58.

I progetti bilaterali più grandi sono elaborati di concerto tra la Commissione ed i governi beneficiari con l'aiuto di consulenti; la valutazione finale spetta alla Commissione, prima dell'adozione di una decisione di finanziamento. I progetti più piccoli finanziati generalmente dalla linea di bilancio «Ambiente e foreste» sono elaborati dalle ONG, benché la Commissione sia sempre responsabile della loro valutazione. Circa la metà di tutti i progetti esaminati risultava troppo ambiziosa, in particolare perché gli obiettivi erano eccessivi rispetto al tempo a disposizione. In tali casi, in fase di concezione del progetto non si era talvolta tenuto in debita considerazione il fatto che i progetti ambientali, per essere efficaci, richiedono lunghe consultazioni con le comunità locali, per ottenerne la partecipazione attiva.

59.

La linea di bilancio «Ambiente e foreste» prevedeva che i progetti fossero attuati in, al massimo, 36 mesi e talvolta in soli 24 mesi, tempi che nella maggior parte dei casi non erano realistici. Il fatto che le proposte di progetto per cui si richiede il finanziamento siano in concorrenza con altri progetti crea il rischio che vengano proposti progetti con obiettivi eccessivamente ambiziosi, poiché i maggiori risultati promessi danno maggiori possibilità di attrarre finanziamenti.

60.

Dal 2002 il regolamento finanziario impone di contrarre gli impegni giuridici per tutti i progetti entro 3 anni dall'impegno di bilancio per il progetto. Ciò impone un nuovo vincolo che può rivelarsi particolarmente difficile da rispettare quando si cerca di elaborare una vasta gamma di progetti ambientali finanziati dagli aiuti bilaterali.

61.

Molti progetti ambientali sono attuati in aree geografiche vaste e lontane. Ciononostante, più regioni sono talvolta incluse senza motivo in un unico progetto, quando sarebbe meglio concentrarsi su una sola regione. In casi simili, l'approccio adottato, troppo ambizioso, può essere dovuto al fatto che non si sono tenute in debito conto le condizioni locali. In Indonesia, la portata geografica di due progetti controllati ha dovuto essere ridotta in fase di attuazione poiché la concezione era troppo ambiziosa.

62.

I consulenti esterni e le ONG, che in genere lavorano alla concezione dettagliata dei progetti, non possiedono sempre una conoscenza approfondita delle procedure di attuazione seguite dalla Commissione, che sono relativamente lunghe, anche quando vengono attuate senza ritardi. La sottovalutazione del tempo necessario per seguire tali procedure costituisce un'ulteriore causa dell'eccessiva ambizione degli obiettivi dei progetti.

63.

Dal 2002, EuropeAid ha compiuto sforzi notevoli per migliorare le procedure di valutazione dei progetti tramite l'Office Quality Support Group (oQSG). Tuttavia, oltre a queste procedure di controllo presso la sede della Commissione, occorre garantire che risorse sufficienti siano assegnate alla valutazione dei progetti in loco da parte di équipe di agenti della Commissione, che possiedano competenze ambientali sufficienti e una buona conoscenza delle condizioni locali e delle procedure della Commissione.

Riquadro 11Un esempio di progetto troppo ambiziosoIl progetto di gestione delle foreste naturali in Cina (16,9 milioni di euro) intende, nell'arco di cinque anni, introdurre un approccio completamente nuovo alla gestione delle foreste in Cina, tramite la «cogestione» tra gli abitanti delle foreste statali e le imprese. Le modalità di funzionamento della «cogestione» nel contesto cinese non sono ancora definite. Il progetto copre 3 province nel Sud-Est della Cina (Sichian, Hunan, Hainan) e comprenderà interventi in 6 contee, 11 amministrazioni comunali e 58 villaggi sparsi nelle tre province. Oltre al lavoro di base per la cogestione, uno degli obiettivi del progetto è la riduzione della povertà, che prevede almeno 290 piccoli progetti relativi a infrastrutture pubbliche nei villaggi. In ciascuna contea e amministrazione comunale interessate dal progetto occorre creare nuove istituzioni, quali i comitati di cogestione tra i villaggi e le amministrazioni comunali e unità microfinanziarie. Inoltre, un aiuto proporzionato al rafforzamento delle capacità istituzionali deve essere fornito all'amministrazione delle foreste statali a livello delle province e delle contee, dove le capacità sono carenti, affinché possa svolgere il proprio ruolo nel progetto. I primi 18 mesi del progetto sono così andati persi perché la gara per l'assistenza tecnica è stata annullata.

64.

La responsabilità generale di definire il quadro delle procedure da seguire per la preparazione e l'attuazione del progetto incombe alla Commissione. In genere, le autorità del paese beneficiario o le ONG si occupano poi dell'attuazione dei progetti che, in ogni fase, sono soggetti a controlli approfonditi da parte dei servizi della Commissione. Non soltanto gli obiettivi dei progetti sono spesso irrealistici perché non tengono conto del tempo necessario per l'attuazione dei progetti secondo le procedure della Commissione, ma la maggior parte dei progetti esaminati ha subito ritardi gravi ed imprevisti durante la preparazione e l'attuazione. Nella maggior parte dei casi i problemi osservati non erano specifici del settore ambientale, ma erano riscontrabili potenzialmente anche in progetti relativi ad altri settori. Le responsabilità di tali ritardi ricadono sia sulla Commissione che sulle autorità del paese beneficiario (o sulle ONG).

65.

Spesso nella fase di preparazione trascorrono lunghi periodi tra l'identificazione e l'approvazione dei progetti. A differenza dalla fase di attuazione, la durata della fase preparatoria non è soggetta ad alcuna restrizione. Nel caso di progetti finanziati tramite la linea di bilancio «Ambiente e foreste», il tempo impiegato dalla Commissione tra la pubblicazione dell'invito a presentare proposte di progetto e la firma del contratto vincitore è stato eccessivamente lungo. Nel caso di un invito a presentare proposte pubblicato nel gennaio 2001, i contratti relativi a circa metà dei progetti per i quali era stato approvato il finanziamento non sono stati firmati prima della seconda metà del 2002, mentre l'altro 50 % dei contratti è stato firmato solo nella seconda metà del 2003. Tali ritardi talvolta finiscono per rendere il progetto meno pertinente, a causa di un cambiamento del contesto del progetto dopo la presentazione della proposta originaria (cfr. riquadro 12).

66.

Si sono verificati frequenti ritardi tra l'approvazione dei progetti e il momento in cui sono diventati operativi. Le due cause più comuni sono state i ritardi nel trasferimento iniziale di fondi e nell'appalto dei servizi di assistenza tecnica per i progetti. Durante l'attuazione, alcuni progetti ambientali, diversi dai piccoli progetti finanziati tramite la linea di bilancio «Ambiente e foreste», richiedono in genere un gran numero di contratti di appalto diversi (infrastrutture, servizi, attrezzature), contratti di finanziamento, nonché la preparazione e l'approvazione di programmi di lavoro per raggiungere i loro obiettivi e risultati. Ciò significa che vi è un maggiore rischio di ritardi rispetto a progetti attuati in altri settori specifici. Una difficoltà particolare si manifesta quando attrezzature che dovrebbero essere disponibili fin dalla fase iniziale del progetto, sia per conseguire i risultati del progetto sia perché il personale del paese beneficiario coinvolto disponga di tempo sufficiente per poter ricevere una formazione dalla squadra di assistenza tecnica, sono fornite soltanto verso la fine del progetto. In Cina, ad esempio, nel caso del progetto «Liaoning Integrated Environnment», il materiale destinato a tre diversi obiettivi del progetto, ovvero le risorse idriche, la qualità dell'aria e l'energia è stato consegnato praticamente alla fine del progetto.

67.

L'attuazione di due progetti in Brasile, uno in Guatemala e uno in Marocco è stata ritardata perché le indagini su alcune irregolarità finanziarie ne hanno resa necessaria la sospensione. Nel caso dei progetti in Brasile, le operazioni sono riprese una volta chiarite le irregolarità. In Guatemala e in Marocco è stato deciso di cancellare i progetti.

Riquadro 12Esempi di ritardi che riducono la pertinenza di un progettoIl progetto «Responsible Coffee Consumption and Production» in Nicaragua (1,2 milioni di euro) è stato approvato soltanto due anni dopo la presentazione. Di conseguenza, talune attività di base, quali un programma per il caffè biologico e l'apertura del mercato, sono state attuate dal beneficiario ricorrendo ad altre risorse finanziarie.Anche il progetto «Promotion of Ecologically Sustainable, Socially Equitable, and Economically Viable Forest Management Through Implementation of Credible Certification Systems» in Indonesia (0,9 milioni di euro) è stato approvato due anni dopo la presentazione. Questo ritardo, insieme a una durata programmata di soli due anni, ha fatto sì che le cinque regioni destinatarie inizialmente previste fossero ridotte a tre.Il progetto «Sustainable development of the Cuiabá-Santarem Economic Corridor» in Brasile (1,5 milioni di euro) è stato anch'esso approvato due anni dopo la presentazione. Nel frattempo, la regione in cui i progetti avrebbero dovuto essere attuati è sprofondata in una situazione preoccupante di conflitti di interesse e violenze che hanno condizionato le attività dell'ONG incaricata dell'attuazione del progetto.

68.

Mentre il rafforzamento delle capacità istituzionali è un elemento vitale di qualsiasi cooperazione allo sviluppo, come osservato in precedenza (cfr. paragrafo 34), i ministeri dell'ambiente e le altre istituzioni competenti in materia sono spesso relativamente recenti e, pertanto, hanno particolarmente bisogno di tale assistenza, soprattutto in paesi in cui i recenti decentramenti hanno attribuito sempre maggiori responsabilità ambientali a livello regionale e locale. I progetti privi di un sostegno efficace al rafforzamento istituzionale hanno scarse prospettive di sostenibilità, anche se ottengono dei risultati tecnici immediati.

69.

Nei casi in cui la Commissione ha fornito sostegno al rafforzamento delle capacità istituzionali, non sempre ha saputo mobilitare un sufficiente impegno ad alto livello nel paese beneficiario in grado di garantirne l'efficacia. In Botswana, un grosso progetto di 14 milioni di euro, incentrato in gran parte sul rafforzamento istituzionale presso il Department of Wildlife and National Parks (DWNP), è stato attuato senza una partecipazione e un impegno sufficienti da parte del Ministry of Wildlife, Development and Tourism, al quale il DWNP faceva riferimento (cfr. riquadro 13). Benché la squadra di assistenza tecnica fosse lo strumento principale per il rafforzamento delle capacità istituzionali, essa ha potuto svolgere questo compito soltanto quando l'istituzione beneficiaria aveva designato sufficienti interlocutori, a un livello gerarchico appropriato, con cui collaborare. Nella pratica ciò non accade spesso, poiché i livelli generalmente alti di rotazione del personale fanno perdere i vantaggi che l'organizzazione ha acquisito grazie all'assistenza tecnica.

70.

Troppo spesso, in mancanza di personale locale adeguato messo a disposizione dalle autorità beneficiarie, l'assistenza tecnica ha assunto un ruolo più esecutivo che consultivo, cercando di garantire il raggiungimento dei risultati del progetto, ma a scapito dello sviluppo di una sostenibilità a più lungo termine. Il personale di assistenza tecnica altamente qualificato deve dedicarsi a questioni amministrative e relative agli appalti, sottraendo tempo ai problemi legati alla sostenibilità. Inoltre, i progetti hanno spesso risentito del o dei cambiamenti nella composizione della squadra di assistenza tecnica nel corso di un contratto, la cui durata in genere è compresa tra tre e quattro anni.

Riquadro 13Un esempio di problemi che condizionano i progetti di rafforzamento delle capacità istituzionaliIl programma «Wildlife Conservation and Management», finanziato dall'ottavo FES in Botswana (14 milioni di euro), illustra molti problemi incontrati dai progetti di rafforzamento delle capacità istituzionali. Un progetto finanziato dal settimo FES aveva assicurato un sostegno finanziario al settore della fauna selvatica, ma aveva fatto poco per affrontare i problemi legati al rafforzamento delle capacità istituzionali. Il progetto finanziato dall'ottavo FES era inteso a ovviare a tali carenze. Lo status del DWNP era incerto, poiché esisteva la possibilità che sarebbe stato trasformato in una organizzazione parastatale. Ciò ha reso più difficili la preparazione e l'attuazione del progetto. Il capo della squadra di assistenza tecnica non occupava un posto direttivo in seno al DWNP, ma solo un posto di quadro intermedio. Il suo omologo non era un funzionario del DWNP, poiché quest'ultimo aveva assegnato al progetto un altro assistente tecnico straniero. Dopo 11 mesi si è reso necessario sostituire il primo capo della squadra di assistenza tecnica, ma ciò è stato possibile soltanto dopo altri 5 mesi. Gran parte del tempo del capo della squadra di assistenza tecnica è dedicato all'amministrazione del progetto, il che non costituisce un uso efficiente del suo tempo. Un elemento importante del progetto doveva essere un audit della gestione del DWNP, ma a metà del progetto l'audit in questione non era stato ancora effettuato a causa della mancanza di sostegno da parte del DWNP e di impegno da parte del Ministero. Benché fosse previsto anche un consulente in assistenza tecnica per il rafforzamento delle capacità istituzionali, questo posto è stato occupato soltanto a metà progetto.

71.

Affinché i progetti ambientali raggiungano tutti gli obiettivi e diventino sostenibili, è assolutamente necessario che le comunità locali partecipino alla loro preparazione e attuazione. La Commissione ha progressivamente posto maggiore attenzione a tale aspetto, in parte a seguito dell'adozione nel 2000 della politica di sviluppo incentrata sulla riduzione della povertà. Questa ha imposto di tener maggiormente conto dello sviluppo delle comunità insieme alle questioni relative alla conservazione.

72.

Ciononostante, conciliare le necessità economiche delle comunità locali con i bisogni legati alla conservazione della natura rappresenta una sfida notevole. I progetti non hanno prestato sufficiente attenzione su come aiutare le comunità locali a generare entrate dalle risorse naturali in modo sostenibile. La caccia di frodo («bracconaggio») praticata dalle comunità locali, ad esempio, continua a costituire una grave minaccia per i risultati conseguiti dai progetti di conservazione e per la loro sostenibilità ambientale. Lo stesso accade anche in aree in cui la Commissione ha fornito assistenza per lunghi periodi di tempo, quali il parco nazionale del Serengeti in Tanzania e aree protette nella regione dell'Africa centrale finanziate da ECOFAC. Lo sviluppo del turismo è un mezzo per accrescere il reddito sia locale e che nazionale. In Botswana, tuttavia, il progetto Wildlife, finanziato dall'ottavo FES, ha fornito un modesto contributo allo sviluppo del turismo nel parco nazionale Makgadikgadi, nonostante uno studio sul turismo in Botswana, realizzato in precedenza con il contributo del sesto FES, avesse raccomandato un simile approccio. Nonostante i successi conseguiti in materia di conservazione, ECOFAC ha compiuto pochi progressi nell'affrontare i problemi connessi al turismo (cfr. riquadro 10). Ciò sottolinea la necessità che la Commissione continui a cercare modi per creare fonti alternative di reddito per tali comunità.

Riquadro 14Un progetto che illustra l'importanza della valutazione dei bisogni delle comunità locali nei progetti ambientaliIl progetto pilota «Development of a model for managing fauna in the forests of Central Africa north-east Gabon» (1,9 milioni di euro) mirava ad affrontare il problema del bracconaggio commerciale nelle foreste del bacino del Congo. Pertanto, il progetto comprendeva diverse misure che avrebbero dovuto essere attuate da unità antibracconaggio. Tuttavia, gli ideatori del progetto non avevano considerato il fatto che la maggior parte delle comunità locali erano coinvolte nelle attività di caccia per cui, il progetto non aveva previsto come assistere tali comunità. Durante una visita dell'équipe di audit, rappresentanti di una comunità locale di pescatori hanno ammesso di disporre di cinque basi di caccia nella foresta, che sono state distrutte dalle unità antibracconaggio, ed hanno spiegato il dilemma di fronte al quale si trovavano: ridurre l'effettiva attività di caccia o far fronte a bisogni a breve termine.

73.

Senza un quadro strategico e normativo chiaro ed efficace, le possibilità che un progetto vada al di là delle realizzazioni e dei risultati immediati per raggiungere una sostenibilità a lungo termine, con un più ampio impatto, sono notevolmente ridotte. La Commissione non ha dedicato sufficiente attenzione, al momento della selezione dei progetti, all'eventuale esistenza di un tale quadro e, in caso negativo, se i finanziamenti per il progetto potessero servire ad introdurre cambiamenti nel quadro.

74.

Quadri normativi incompleti, in particolare in relazione ai diritti fondiari dei beneficiari del progetto nelle comunità locali hanno, ad esempio, ostacolato progetti forestali in Indonesia e in Cina. In Botswana e in Tanzania, la mancanza di leggi precise per introdurre la gestione delle risorse naturali da parte delle comunità locali e delle zone di gestione della fauna selvatica impedisce inoltre ai progetti di produrre l'impatto previsto. In diversi paesi la mancanza di risorse o di volontà di far rispettare leggi antibracconaggio per proteggere la fauna selvatica ha indebolito la sostenibilità dei progetti dopo il loro completamento.

75.

Uno dei modi di usare i progetti per modificare il quadro strategico e normativo consiste, per la Commissione, nel subordinare la concessione del finanziamento al rispetto di determinate condizioni. Un simile approccio, tuttavia, non è possibile nel caso di progetti attuati da ONG finanziati tramite la linea di bilancio «Ambiente e foreste», dato che i governi dei paesi beneficiari non sono ammissibili. In alcuni casi, progetti bilaterali sostenuti dalla Commissione hanno cercato di imporre ai governi beneficiari l'adozione di «misure di accompagnamento» per stabilire le politiche appropriate. Tali misure, però, non sono state sempre ben definite, né hanno formato oggetto di follow up da parte della Commissione.

76.

Inoltre, gli importi finanziari limitati in causa, anche in questi progetti bilaterali di portata relativamente ampia, rendono più difficile insistere sull'effettiva adozione delle misure di accompagnamento. In Tanzania, ad esempio, la Commissione ha cercato di far sì che il governo assegnasse una quota maggiore delle entrate derivanti dalle licenze di caccia per finanziare i costi di funzionamento delle riserve di caccia. Tuttavia, la Commissione non ha affrontato il problema fondamentale della mancanza di trasparenza nella concessione delle licenze di caccia e tale situazione è stata complicata dal fatto che il progetto in causa aveva una dotazione di soli 2 milioni di euro. A tale riguardo, l'inclusione dei pacchetti di riforma della politica ambientale e della riforma del quadro normativo nell'ambito di un grosso sostegno al bilancio diretto sarebbe il modo migliore per contribuire a creare le strutture necessarie che consentano agli interventi a livello del progetto di essere sostenibili e di produrre un impatto.

77.

La diffusione dei risultati di un progetto e degli insegnamenti che se ne sono tratti può incidere in misura fondamentale sulla politica. In genere, però, la concezione dei progetti non prevede nessun approccio chiaro per quanto riguarda la diffusione dei risultati. Inoltre, i tempi troppo ambiziosi e i ritardi che ne sono derivati hanno ridotto i margini d'azione per l'assistenza tecnica e la possibilità per le ONG di diffondere i risultati prima della fine del progetto. L'impatto delle politiche è particolarmente problematico per quanto riguarda la linea di bilancio «Ambiente e foreste». Mentre uno dei principali obiettivi della linea di bilancio è sostenere progetti pilota al fine di contribuire allo sviluppo di nuovi approcci strategici, la Commissione ha affidato in gran parte alle ONG l'attuazione di tali politiche e non ha stabilito alcun meccanismo per far sì che i governi dei paesi beneficiari siano sistematicamente informati dei risultati di tali progetti.

Riquadro 15Un esempio di impatto e di sostenibilità del progetto ridotti a causa di problemi del quadro strategico e normativoIn Brasile, tramite il «Natural Resources Policy Programme» (NRPP), la Commissione finanzia la definizione e l'attuazione di un modello di gestione integrata dell'ambiente e il suo decentramento dal governo centrale alle amministrazioni statali e municipali in cinque Stati amazzonici (16,7 milioni di euro). Il NRPP è il progetto più importante finanziato nel quadro del «Rain Forest Pilot Programme» (PPG7), che persegue l'obiettivo generale di limitare e far regredire la deforestazione in Amazzonia.Il modello di gestione ambientale si è rivelato meno efficace del previsto nella lotta contro la deforestazione. Tra le cause, determinante è stata la mancanza di impegno politico a livello degli Stati. Lo stato precario in cui versano le finanze della maggioranza degli Stati e delle municipalità e gli interessi economici di alcune élite statali e locali fanno sì che i governi locali concedano licenze per l'abbattimento di alberi ed espansioni agricole che generano entrate e posti di lavoro a scapito della gestione delle foreste. A causa di ciò, in alcuni Stati il modello ha avuto poco impatto sulla politica pubblica o, nel peggiore dei casi, è stato applicato come uno strumento puramente restrittivo. Inoltre, è stato usato per identificare aree di ulteriore espansione economica invece che di gestione ambientale. Lo Stato del Mato Grosso, dove il modello è stato sviluppato nel modo migliore, era, tuttavia, lo Stato con il peggior tasso di deforestazione nel 2004.Il programma non è stato in grado di garantire che la dimensione ambientale fosse integrata in modo efficace negli Stati in altri settori quali l'agricoltura, le foreste, l'istruzione, i trasporti, ecc. È questo un aspetto cruciale, considerato che il programma opera in un contesto politico ed economico di politiche e di priorità a favore di uno sviluppo a breve termine, che non coincidono con lo sviluppo sostenibile. A causa della debolezza delle politiche di integrazione dell'ambiente, le agenzie nazionali responsabili dell'ambiente devono ricorrere troppo a procedure restrittive. Tuttavia, tale situazione è fortemente influenzata dalla mancanza di risorse finanziarie e di personale qualificato, pertanto non esiste alcuna politica di concessione delle licenze e alcun controllo efficaci.

78.

I progetti della Commissione nel settore ambientale, come in altri settori, presuppongono che, alla fine, questi siano finanziariamente sostenibili. Per i progetti che generano entrate, si tratta di un obiettivo realisticamente realizzabile. In effetti, nel caso di progetti di trattamento delle acque reflue alle Mauritius e a Mwanza, seconda città della Tanzania, sono stati compiuti progressi soddisfacenti verso tale obiettivo e le tariffe dell'acqua sono state aumentate in modo regolare per raggiungere il livello che dovrebbe permettere di coprire i costi operativi e di ammortamento. D'altro canto, nella regione del Pacifico alcuni progetti di smaltimento dei rifiuti solidi nelle isole Figi e a Tuvalu hanno incontrato difficoltà per il fatto che la popolazione non era disposta a pagare per il servizio.

79.

Nel caso di progetti finanziati tramite la linea di bilancio «Ambiente e foreste», esiste la possibilità che progetti relativamente piccoli e spesso pilota ricevano nuovi fondi nel quadro di progetti più ampi finanziati dal FES e dalla linea di bilancio per una specifica zona geografica. Nella pratica, tuttavia, ciò si è verificato di rado, poiché la Commissione non aveva previsto una strategia chiara per promuovere il proseguimento di questi piccoli progetti pilota attraverso progetti bilaterali più ampi. Anzi, sia la Commissione che i paesi beneficiari tendono a considerare i fondi disponibili a titolo della linea di bilancio «Ambiente e foreste» come un motivo per non assegnare fondi bilaterali al settore ambientale.

80.

In ogni caso, le prospettive di sostenibilità finanziaria senza il sostegno governativo sono molto limitate nella maggior parte dei paesi, e in numerosi paesi in via di sviluppo i bilanci statali non sono sufficienti per finanziare le misure di conservazione. Al fine di incoraggiare un maggior finanziamento della salvaguardia dell'ambiente da parte dei governi beneficiari, la Commissione e gli altri donatori possono sostenere maggiori attività di ricerca e rafforzare il dialogo con i paesi beneficiari sui vantaggi economici della conservazione dell'ambiente e sulla necessità di evitare l'esaurimento insostenibile delle risorse naturali. Ciononostante, numerosi governi beneficiari possono ottenere maggiori vantaggi economici, perlomeno nel breve periodo, dallo sfruttamento delle risorse naturali disponibili nelle aree protette. Dall'audit sono emersi molti casi di questo tipo, che rischiavano di compromettere i risultati conseguiti dai progetti (cfr. riquadro 16).

81.

Allo stesso tempo, sarebbe opportuno che i vantaggi ottenuti dall'Unione europea tramite la protezione costante dell'ambiente nei paesi in via di sviluppo fossero riconosciuti in modo chiaro. In tali circostanze, bisogna chiedersi se l'approccio tradizionale seguito dalla Commissione per il finanziamento di un dato progetto soltanto per pochi anni, scaduti i quali il progetto in causa dovrebbe essere sostenibile dal punto di vista finanziario, sia adeguato al settore ambientale. Se la Commissione avesse elaborato una strategia globale per integrare l'ambiente nel quadro dell'aiuto allo sviluppo (cfr. paragrafo 11), sarebbe stato possibile considerare con maggior attenzione altri metodi per fornire l'aiuto, quali:

Riquadro 16Attività economiche che rischiano di compromettere l'efficacia dei progettiIn Indonesia, la Commissione è intervenuta per sviluppare la gestione sostenibile delle foreste nell'area di Berau in Kalimantan. Tuttavia, la «Berau Coal Company» dispone di una licenza che copre il 25 % dell' area, che comprende 16 dei 18 lotti di ricerca finanziati a lungo termine. Benché le attività di estrazione di carbone siano ufficialmente sospese almeno fino al 2011, data di fine del progetto attuale inizialmente prevista, le attività esplorative degli strati di carbone continuavano anche durante la missione della Corte nel giugno 2005. Inoltre, l'abbattimento illegale degli alberi continua a compromettere l'efficacia del sostegno della Commissione al settore forestale in Indonesia.In Cina, nonostante il divieto generale di abbattimento degli alberi, la deforestazione è continuata in due (Hainan, Hunan) delle tre province interessate dal progetto «Natural Forestry».In Tanzania, attività di prospezione mineraria erano in corso nella riserva di caccia di Kigosi, una delle riserve finanziate dal FES.

82.

La Commissione deve ancora affrontare in modo soddisfacente gli aspetti ambientali della cooperazione allo sviluppo e deve ancora stabilire una strategia ambientale globale per la cooperazione allo sviluppo. La nuova politica di sviluppo, firmata nel dicembre 2005, fornisce una base chiara per sviluppare tale strategia, riconoscendo non soltanto l'importanza dell'integrazione della dimensione ambientale in tutti i programmi e progetti di sviluppo, ma anche facendo dell'ambiente un settore di spesa prioritario. Ciononostante, senza una strategia chiara che contribuisca a rendere operativo l'approccio ambientale della nuova politica di sviluppo, i benefici potenziali rischiano di essere compromessi.

83.

Nel periodo 2001-2005, la strategia della Commissione si è concentrata principalmente sull'integrazione dell'ambiente nella cooperazione allo sviluppo. Tuttavia, l'attuazione di tale strategia è stata lenta e non ha avuto un follow up adeguato, mentre le implicazioni della strategia in termini di fabbisogno di personale supplementare non sono state affrontate in modo appropriato. Benché nel 2005 siano state avviate formazioni relative all'integrazione dell'ambiente, dirette al personale già operativo, queste non sono state efficaci poiché non erano obbligatorie per gli agenti che occupavano posti di responsabilità. La preparazione di un manuale per l'integrazione dell'ambiente ha subito gravi ritardi ed era quasi vicina ad essere completata alla fine del 2005. Più in generale, il monitoraggio, la valutazione e l'elaborazione di relazioni sulle realizzazioni ambientali della cooperazione allo sviluppo della Commissione avrebbero potuto essere oggetto di maggiore attenzione.

84.

In parte a causa di alcune delle carenze sopra elencate, l'ambiente deve ancora essere integrato in modo efficace nella cooperazione allo sviluppo attuata dalla Commissione. I DSN in corso (2001-2006) non hanno affrontato in modo adeguato i problemi dell'ambiente, sebbene la Commissione abbia compiuto progressi significativi per migliorare l'analisi ambientale disponibile per la prossima generazione di DSN attualmente in fase di elaborazione. Come tale miglioramento dell'analisi sarà effettivamente rispecchiato nei nuovi DSN dipenderà dalle priorità attribuite all'ambiente dalla Commissione e dai paesi beneficiari. Mentre l'integrazione dell'ambiente nell'aiuto al bilancio diretto è un compito arduo per tutti i donatori, la Commissione ha fatto poco per affrontare una questione tanto importante. A livello dei progetti, l'integrazione dell'ambiente è stata penalizzata dalla mancanza di procedure sistematiche e dall'assenza di un manuale che definisca in modo chiaro le procedure chiave e le renda obbligatorie.

85.

I progetti ambientali finanziati sono stati pertinenti, ma le realizzazioni e i risultati ottenuti spesso non hanno raggiunto i loro obiettivi, anche se in alcuni casi ciò è stato dovuto a una concezione troppo ambiziosa del progetto. Oltre ai problemi di concezione e attuazione, l'approccio per progetti, almeno quando è separato da altri strumenti di aiuto, ha difficoltà intrinseche a produrre un impatto significativo e garantire la sostenibilità finanziaria. È quindi necessario valutare la possibilità di utilizzare altri strumenti per affrontare meglio tali problemi nel quadro di una strategia ambientale globale.

86.

La Commissione deve chiarire quale sia il livello di priorità attribuito all'ambiente rispetto alle numerose altre priorità di cui deve tenere conto nel settore della cooperazione allo sviluppo. Se l'ambiente deve essere considerato uno dei tre pilastri dello sviluppo sostenibile, è necessario che la Commissione garantisca che tale priorità politica sia attuata attraverso programmi e progetti ambientali nei documenti strategici nazionali, disponga di competenze interne sufficienti in materia ambientale e che siano definite e rispettate delle procedure chiare di integrazione dell'ambiente.

87.

La Commissione dovrebbe definire una strategia globale per quanto riguarda gli aspetti ambientali della cooperazione allo sviluppo, basata sul nuovo approccio alle questioni ambientali adottato nel 2005 nel quadro della politica di sviluppo.

88.

La Commissione dovrebbe costituire un nuovo quadro operativo per attuare la propria strategia ambientale e prevedere indicatori di risultato e meccanismi di coordinamento chiari ai fini della sua attuazione.

89.

La Commissione dovrebbe verificare se le capacità interne siano sufficienti per attuare la strategia ambientale.

90.

Il manuale per l'integrazione dell'ambiente dovrebbe essere completato e approvato quanto prima e dovrebbero essere posti in essere meccanismi appropriati per garantire l'attuazione sistematica delle procedure previste nel manuale.

91.

La formazione, basata sul nuovo manuale, dovrebbe essere resa obbligatoria per tutti gli agenti che occupano posti di responsabilità e a tal fine dovrebbero essere destinati crediti sufficienti.

92.

La Commissione dovrebbe definire un sistema globale di esame delle realizzazioni ambientali, tramite una valutazione globale, il miglioramento dei sistemi di valutazione dei singoli progetti e un uso migliore dei dati ricavati dal sistema di monitoraggio esterno.

93.

La Commissione dovrebbe rivedere il sistema di reporting finanziario interno, al fine di garantire la registrazione delle spese relative all'ambiente nel quadro di progetti per cui l'ambiente non rappresenta l'obiettivo principale.

94.

La Commissione dovrebbe far sì che le analisi e le raccomandazioni dei CEP recenti siano monitorate in modo sistematico e trasparente durante l'elaborazione dei nuovi DSN.

95.

La Commissione dovrebbe fare uno sforzo particolare per migliorare l'integrazione dell'ambiente nel sostegno al bilancio diretto, in particolare garantendo l'esecuzione dei SEA e cercando delle opportunità per includere gli indicatori ambientali.

96.

Al fine di garantire la selezione ambientale di tutti i progetti, dovrebbero essere definite procedure specifiche, che dovrebbero essere controllate dai punti focali dell'ambiente istituiti presso le delegazioni e dagli specialisti ambientali di EuropeAid.

97.

Sarebbe opportuno introdurre controlli specifici per garantire lo svolgimento di VIA ogniqualvolta opportuno e che le loro raccomandazioni siano seguite nei piani di gestione ambientale e nelle condizioni contrattuali.

98.

La Commissione dovrebbe attribuire maggiore priorità alla valutazione in loco delle proposte di progetti ambientali.

99.

La Commissione dovrebbe compiere ulteriori progressi verso l'individuazione e la rimozione delle strozzature nelle procedure di appalto.

100.

La Commissione dovrebbe prestare maggiore attenzione ad aiutare le comunità locali a pervenire ad un uso sostenibile delle risorse naturali.

101.

Allo scopo di migliorare l'impatto e la sostenibilità, nonché il rafforzamento delle capacità istituzionali, la Commissione dovrebbe analizzare l'efficacia dei diversi strumenti di aiuto nel settore ambientale. In alternativa all'approccio attuale sull'uso di progetti relativamente a breve termine, dovrebbe considerare di ricorrere più frequentemente ai programmi di sostegno delle politiche settoriali, ai fondi fiduciari e al cofinanziamento con il Fondo globale per l'ambiente, nonché al finanziamento di progetti tradizionali per periodi più lunghi.