[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

Bruxelles, 30.8.2006

COM(2006) 421 definitivo

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI

La governance nell'ambito del "Consenso europeo sulla politica di sviluppo" Verso un approccio armonizzato in seno all’Unione europea {SEC(2006) 1020}{SEC(2006) 1021}{SEC(2006) 1022}

INDICE

Introdu zione 4

1. Un approccio rafforzato e innovativo della governance democratica 6

1.1. La natura multidimensionale della governance 6

1.2. Titolarità, dialogo e livello dei progressi ottenuti 6

1.3. Risolvere la duplice questione della legittimità politica e del potenziamento delle capacità 9

1.4. Armonizzare gli approcci all’interno dell’Unione europea e con gli altri operatori internazionali 10

2. Iniziativa governance: i paesi ACP e la strategia per l’Africa 11

2.1. Paesi ACP: dialogo in materia di governance e programmazione degli aiuti 11

2.2. Paesi ACP: priorità e programmi in materia di governance 13

2.3. Africa: sostegno ai meccanismi africani 14

2.4. Dal livello comunitario a quello europeo 15

3. Dialogo e programmi nel settore della cooperazione con altri paesi e regioni 16

3.1. La governance e la politica europea di vicinato (PEV) 16

3.2. America latina 18

3.3. La governance in Asia 19

Conclusioni 21

INTRODUZIONE

Ridurre la povertà e conseguire gli Obiettivi di sviluppo del millennio sono traguardi che potranno essere raggiunti soltanto se verranno fatti passi decisivi nell’ambito della governance, sotto tutti i suoi profili: economico, sociale e ambientale nonché politico. Lo sviluppo, i diritti dell’uomo, la pace e la sicurezza sono aspetti indissolubilmente legati e che si rafforzano a vicenda. In un mondo sempre più globalizzato e interdipendente, la pace e la sicurezza dipendono in buona parte dalla volontà politica e dalla capacità degli Stati e delle istituzioni pubbliche di attuare politiche imperniate sullo Stato di diritto, la tutela dei diritti dell’uomo, la governance democratica, la lotta contro la povertà, lo sviluppo sostenibile e la riduzione delle disuguaglianze che sono all’origine delle sfide principali che il mondo deve affrontare.

Nell’ambito del "Consenso europeo per lo sviluppo" l’Unione europea ha definito l’approccio e le misure d’azione adatti a contribuire a tali obiettivi e ha individuato in particolare il buon governo, la democrazia e il rispetto dei diritti dell’uomo quali parti integranti del processo di sviluppo sostenibile e degli obiettivi fondamentali della politica di sviluppo attuata dall’Unione europea. La crescita sostanziale della mole di aiuti anticipata per i prossimi anni impone che venga messa in atto una governance grazie alla quale sarà possibile assicurare l’efficacia e l’incidenza effettiva del nuovo aiuto fornito dall’Unione europea. Nondimeno non si dispone di mezzi finanziari sufficienti per conseguire gli Obiettivi di sviluppo del millennio.

Anche le politiche comunitarie, che hanno tutte una dimensione esterna, devono contribuire a una buona governance. L'UE dispone di strumenti di diversa natura come il dialogo politico, le misure in materia di prevenzione dei conflitti, la cooperazione con le organizzazioni regionali e internazionali, i programmi tematici, il monitoraggio delle elezioni nonché i programmi nazionali di aiuto allo sviluppo che sono oggetto di una programmazione comune pluriennale.

Il dialogo politico e la programmazione dell’aiuto allo sviluppo, su cui verte la presente comunicazione, rappresentano due momenti privilegiati nelle relazioni dell’Unione europea con i paesi in via di sviluppo per valutare assieme la situazione e le necessità di riforma, promuovere il cambiamento e decidere le misure di sostegno necessarie. Essi consentono inoltre di mettere a fuoco la problematica in materia di governance che hanno implicazioni a livello internazionale.

I principi adottati nel marzo 2005 nell’ambito della dichiarazione di Parigi e nell’aprile 2006 dal Consiglio allo scopo di garantire l’efficacia degli aiuti devono trovare piena applicazione nel settore della governance. È quindi in uno spirito di complementarità e armonizzazione che la Comunità e gli Stati membri devono operare di concerto e in collaborazione con gli altri donatori e le altre organizzazioni internazionali per appoggiare gli sforzi compiuti dai paesi partner in tale ambito.

In tale prospettiva, la Commissione propone che la Comunità e gli Stati membri si accordino sulle pratiche e sui principi nei quali si dovrà cercare ispirazione nel corso del dialogo e della collaborazione con i paesi in via di sviluppo in materia di governance. L’obiettivo è il progressivo sviluppo di un approccio comune e coerente per la promozione della governance democratica in tutti i suoi aspetti, il che rafforzerà il concetto di governance, su cui vertono una comunicazione e le conclusioni del Consiglio del 2003[1], attribuendogli una nuova priorità nella politica, di sviluppo. Del pari la Commissione propone modalità di attuazione innovative nel quadro della cooperazione con gli Stati ACP, richiama talune priorità proposte per i Caraibi e il Pacifico e avvia un’iniziativa specifica per l’Africa, come annunciato nelle conclusioni del Consiglio europeo del dicembre 2005 “UE e Africa: verso un partenariato strategico”, cui gli Stati membri sono invitati ad aderire.

La presente comunicazione si articola in tre parti. La prima presenta le modalità di introduzione alla governance e di sostegno dei processi di governance democratica nell’ambito della cooperazione allo sviluppo. La seconda ne illustra l’applicazione in Africa e nei paesi ACP. La terza descrive l’approccio della Comunità in materia di governance democratica nella cooperazione con altri paesi e regioni.

Per l’elaborazione della presente comunicazione si è tenuto conto delle conclusioni e raccomandazioni della valutazione tematica relativa al sostegno della Comunità europea al buon governo, portata a termine nel marzo 2006 e su cui è d’uopo discutere ampiamente per migliorare l’azione della Comunità in tale settore[2].

La presente comunicazione completa le attività già in atto, per esempio quelle riguardanti l’approccio dell’Unione in materia di promozione della democrazia nelle relazioni esterne e potrà preparare il cammino ad altre iniziative quali lo sviluppo di un quadro d’azione in materia di buon governo finanziario, fiscale e giudiziario nell’azione esterna dell’Unione.

1. UN APPROCCIO RAFFORZATO E INNOVATIVO DELLA GOVERNANCE DEMOCRATICA

1.1. La natura multidimensionale della governance

La governance è diventata una priorità nelle politiche di sviluppo e nei programmi di cooperazione di molti donatori. Figura al centro di un elevato numero di strategie di sviluppo dei paesi partner. Per poter realizzare gli Obiettivi di sviluppo del millennio, infatti, è indispensabile garantire un’erogazione adeguata di servizi pubblici nonché avviare un processo sostenuto di crescita economica fondata sullo sviluppo del settore privato, un traguardo questo che si può conseguire unicamente in condizioni di buon governo. In un contesto di crescita degli stanziamenti destinati agli aiuti, degli impegni assunti per garantire l’efficacia degli aiuti internazionali, e di una crescente interdipendenza economica e finanziaria, al giorno d’oggi l’attecchimento nei paesi in via di sviluppo di una governance che risponda alle aspettative dei cittadini e della comunità internazionale rappresenta un requisito fondamentale.

Si configura progressivamente un consenso sulla pertinenza di un approccio ampio della governance nell’ambito della cooperazione allo sviluppo, sulla base di obiettivi e principi universali[3] e di aspirazioni comuni, che occorre applicare alle principali funzioni fondamentali e a tutti i settori di intervento dello Stato nonché nelle interazioni tra le istituzioni pubbliche e i cittadini.

Un approccio ampio

La governance democratica non implica un modello istituzionale unico, bensì, in un’ottica di sviluppo sostenibile, mette in primo piano l’affermazione dei diritti di tutti i cittadini e comprende: il rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (tra cui la libertà di espressione, informazione e associazione); il sostegno ai processi di democratizzazione e la partecipazione dei cittadini all’elezione e al controllo delle persone al governo; il rispetto dello Stato di diritto e l’accesso per tutti i cittadini a un sistema giudiziario indipendente; l’accesso all’informazione; un governo che assicuri una gestione trasparente e che sia responsabile nei confronti delle istituzioni competenti e dell’elettorato; la sicurezza dell’uomo; la gestione dei flussi migratori, istituzioni efficaci, l’accesso ai servizi sociali di base, la gestione sostenibile delle risorse naturali ed energetiche e dell’ambiente nonché la promozione di una crescita economica sostenibile e della coesione sociale in un clima propizio agli investimenti privati.

I diversi livelli di governance hanno pari importanza (locale, nazionale, internazionale). In particolare, occorre mettere in evidenza il ruolo fondamentale che possono svolgere le autorità locali nel conseguimento degli Obiettivi di sviluppo del millennio. Nondimeno, si deve tener parimenti conto della cooperazione che ci si può attendere a livello internazionale o regionale per risolvere le problematiche globali.

La governance non si limita a contrastare la corruzione

Non è possibile ridurre il buon governo alle misure anticorruzione. Se è vero che l’Unione europea adotta una politica molto rigorosa nella lotta contro la corruzione, visto che quest’ultima rappresenta uno dei principali ostacoli alla realizzazione degli obiettivi di sviluppo, è altrettanto vero che la corruzione deriva dalle cattive pratiche di governo nonché dalla mancanza di sistemi di gestione e di controllo trasparenti, che si assumono le proprie responsabilità. Pertanto, la lotta contro la corruzione non va considerata quale azione isolata, bensì dev’essere inclusa nelle strategie di sviluppo e di riduzione della povertà e nel sostegno ai processi di governance democratica. Quanto precede implica in special modo un potenziamento del ruolo svolto dalla società civile e dai media, la tutela della politica pluralistica e della concorrenza elettorale, un sistema trasparente di finanziamento dei partiti politici e il sostegno del controllo parlamentare e delle altre istituzioni pubbliche e giudiziarie.

La pluridimensionalità della governance nei programmi di cooperazione

L’approccio alla governance democratica dev’essere di natura olistica e deve tener conto di tutti i suoi aspetti (politico, economico, sociale, culturale, ambientale…). La cooperazione allo sviluppo deve riflettere tale pluridimensionalità, per cui i singoli programmi settoriali devono includere il concetto di governance democratica[4].

Alla luce delle strette interazioni tra gli aspetti politici, economici, sociali e ambientali, si deve evitare di affrontare le diverse problematiche della governance inquadrandole in categorie distinte e isolate. Così, per esempio, il buon governo delle istituzioni statali, in particolare di quelle responsabili delle finanze pubbliche e il rispetto dello Stato di diritto contribuiscono a creare una dimensione favorevole alla crescita economica sostenibile e agli investimenti privati. Al contrario, la cattiva gestione delle risorse naturali ed energetiche nei paesi ricchi di giacimenti di diamanti, petrolio, legname o risorse alieutiche può dar luogo a violazioni dei diritti dell’uomo e dello Stato di diritto e sfociare in conflitti violenti. La promozione del lavoro dignitoso, soprattutto attraverso il dialogo sociale e l’attuazione effettiva delle convenzioni dell’OIL, è spesso collegata a misure volte a facilitare l’accesso ai servizi sociali di base e si ripercuote positivamente sulla coesione sociale, sui risultati economici e sulla riduzione della povertà.

Il documento di lavoro dei servizi riporta esempi concreti di programmi di sostegno alla governance[5]: sostegno alle elezioni, alla società civile, ai parlamenti, alla decentralizzazione, alla riforma del sistema giudiziario, del settore della sicurezza, alla gestione delle finanze pubbliche, ecc.

1.2. Responsabilità, dialogo e livello dei progressi ottenuti

La Comunità europea fornisce sostegno ai processi di governance democratica con un approccio basato sul partenariato, mediante il dialogo con le autorità dei paesi partner e, a titolo di donatore, con i diversi strumenti finanziari. Per ottenere il massimo impatto essa deve migliorare la composizione di tutte le misure d’azione di cui dispone, in modo da potenziare il proprio ruolo di attore del cambiamento nel rispetto dei principi di partenariato e assunzione delle responsabilità.

Nuove opportunità per un maggiore dialogo in materia di governance

Vi sono nuove opportunità di dialogo tra i partner dello sviluppo. In molti paesi, infatti, oggi si manifesta una volontà politica di cambiamento.

Dall’altro lato, tutti i donatori sono consapevoli dell’esigenza di promuovere modalità innovative e più efficaci di cooperazione, anche negli “Stati fragili”, e di migliorarne il coordinamento degli approcci. L’importanza stessa attribuita alla governance democratica in senso ampio richiede nuovi metodi e nuove pratiche nonché cambiamenti nell’ambito della “gestione dell’aiuto” basati sulla nozione di impegni reciproci.

Infine, tenuto conto della crescente interdipendenza degli Stati, il dialogo sugli effetti e sulle responsabilità derivanti da tale situazione deve fornire gli elementi per individuare l’impatto delle politiche attuate da un paese sui partner, per esempio in settori quali la politica finanziaria e fiscale in cui l’interdipendenza degli Stati svolge un ruolo di rilievo.

Responsabilità piuttosto che condizioni

I processi di governance democratica fondati sui principi universali menzionati in precedenza non possono essere imposti dall’esterno. Nell’ambito delle relazioni tra i paesi partner e i donatori è fondamentale il rispetto della responsabilità dei processi di riforma. La decisione e l’attuazione delle riforme sono di competenza esclusiva dei paesi interessati. Un sostegno esterno privo di volontà politica a livello interno ha poche possibilità di produrre risultati. Ciononostante, i donatori hanno un ruolo importante da svolgere mediante lo sviluppo di approcci di incentivazione.

Il rispetto di tali responsabilità comporta altresì il rispetto del ritmo e del calendario dei processi di riforma che, per definizione, sono complessi e a lungo termine in quanto incidono sul contenuto essenziale dell’organizzazione di uno Stato e di una società. Tuttavia, ciò non può in alcun caso giustificare né una mancata osservanza delle convenzioni o strumenti internazionali ratificati relativi agli “elementi essenziali” né la mancanza di ambizione o di credibilità nella realizzazione delle riforme previste.

Dialogo piuttosto che sanzioni

Il dialogo deve rappresentare lo strumento privilegiato per spronare i paesi ad assumere impegni orientati alle riforme. È bene evitare di imporre unilateralmente nuove condizioni. Il dialogo deve assumere una dimensione preventiva importante e consentire di affrontare gli aspetti politici spesso delicati del rispetto dei diritti dell’uomo, dei principi democratici e dello Stato di diritto, la riforma dei sistemi di sicurezza, la governance economica e finanziaria, la gestione delle risorse naturali ed energetiche o le questioni riguardanti il governo sociale. Com’è naturale, nei casi gravi può risultare necessario imporre sanzioni. In tali situazioni occorre altresì elaborare approcci di incentivazione per ovviare alle problematiche individuate.

L’Unione europea deve aumentare l’efficacia dei diversi meccanismi di dialogo di cui dispone e degli orientamenti esistenti collegandoli in maniera più operativa con la programmazione, il monitoraggio e il dialogo sui programmi di cooperazione[6].

Valutare la governance

Il dialogo deve affrontare le questioni relative alla valutazione della governance e dei progressi ottenuti nonché deve individuare le misure idonee da intraprendere nelle situazioni di malgoverno. La valutazione della situazione di governo di un paese non ha come scopo principale l’introduzione di una classificazione, bensì deve fungere in primo luogo da rilevatore delle riforme e delle misure di sostegno più idonee.

Tutti i partner dello sviluppo devono poter valutare la qualità della governance di un paese ed esprimere un giudizio sull’ambizione, sulla pertinenza e sulla credibilità degli impegni di riforma dei governi sulla base di indicatori adeguati. Questi ultimi devono potersi conformare alle situazioni specifiche degli Stati fragili o che escono da conflitti. Si rivelano fondamentali per realizzare modalità di sostegno efficaci l’analisi approfondita del contesto locale e dei sistemi politici nonché l’individuazione dei fattori e degli agenti di cambiamento.

L’analisi e gli indicatori utilizzati devono essere oggetto di un dialogo periodico e trasparente che consenta di valutare tendenze ed evoluzioni.

Di recente è stato possibile valutare i progressi ottenuti in materia di governance democratica. Tale sviluppo, che non deve tradursi in un approccio meccanico, è importante dal punto di vista politico in quanto consente, da un lato, di elaborare indicatori utili all’individuazione delle riforme necessarie e, dall’altro lato, di contribuire ai raffronti tra paesi sul piano internazionale. L’utilità di disporre di indicatori sui due piani, sul piano nazionale e su quello internazionale e globale, risiede nella differenza di finalità. Grazie agli indicatori internazionali è possibile procedere a raffronti globali, mentre gli indicatori nazionali consentono di stabilire standard nazionali in funzione delle priorità del paese per una governance migliore. Gli indicatori elaborati dallo stesso paese partner hanno un valore di incentivazione maggiore, in quanto spronano gli operatori politici ad assumersi le proprie responsabilità nei confronti dei cittadini e delle istituzioni e consentono alla società civile e ai media di impegnarsi in un processo di monitoraggio. I diversi tipi di indicatori non devono essere considerati antinomici ma costituenti uno strumentario integrativo da utilizzare in funzione delle situazioni o problematiche che si presentano.

Promuovere le valutazioni partecipative

È importante spronare i governi, gli operatori politici, gli organismi pubblici indipendenti o la società civile a sviluppare autonomamente gli strumenti e le capacità per individuare le riforme necessarie, valutare la situazione e i progressi compiuti. È necessario che tali indicatori a livello nazionale rispettino i principi di assunzione di responsabilità, di partecipazione e di trasparenza e consentano l’individuazione delle riforme necessarie[7]. Tale approccio è atto a promuovere la richiesta di riforme, rafforzando in tal modo i processi di governance democratica.

Approcci graduali

Le azioni di sostegno alla governance devono conformarsi alla situazione dei singoli paesi. In presenza di problematiche derivanti dal malgoverno o laddove dalle analisi emerga l’esigenza di riforme, l’approccio dell’Unione europea dev’essere graduale, proporzionato, trasparente e basato sul dialogo nonché volto a conseguire in modo graduale standard più elevati. Ciò vale per gli elementi politici e istituzionali[8] nonché per gli aspetti sociali, ambientali o economici della governance.

1.3. Risolvere la duplice questione della legittimità politica e del potenziamento delle capacità

In molti paesi in via di sviluppo è importante porre rimedio in maniera duratura al divario esistente tra la legittimità delle istituzioni dello Stato e la loro legittimità agli occhi dei cittadini. Se la legittimità democratica deriva dalle libere elezioni, la legittimità dipende innanzitutto dalla capacità del governo di tener fede alle promesse espresse durante la campagna elettorale e di soddisfare le esigenze dei cittadini. In tale contesto, i processi interni di dialogo e interazione tra i diversi attori dei paesi partner rivestono un’importanza fondamentale. L’Unione europea appoggia l’attuazione graduale di approcci partecipativi da parte dei governi nella fase di elaborazione delle relative strategie di sviluppo. La promozione del coinvolgimento attivo di un ampio numero di attori della società civile (associazioni, organizzazioni di base, organizzazioni non governative, media, partner economici e sociali), dei movimenti politici nonché delle istituzioni rappresentative dei cittadini (parlamenti, organismi locali e decentrati) rappresenta un’applicazione dei principi di governance democratica e contribuisce alla sostenibilità dei programmi di riforma.

Gli aiuti finanziari, una modalità preferenziale

Esiste una gamma abbastanza ampia di strumenti di cooperazione allo sviluppo per fornire le risposte adeguate e i mezzi di sostegno necessari agli sforzi compiuti dai paesi partner in materia di riforme. La tendenza crescente all’uso di strumenti basati sul dialogo e la domanda dei paesi partner (approccio programma/SWAP, aiuti finanziari generali o settoriali) apre opportunità concrete di promozione della governance democratica.

Di conseguenza, l’allineamento con le strategie di sviluppo del paese partner nonché il maggiore utilizzo degli aiuti finanziari rafforzano il ruolo delle istituzioni democratiche nazionali quali i parlamenti, direttamente coinvolti nei processi decisionali interessati in funzione delle legislazioni nazionali applicabili. L’attuazione di tali strumenti deve altresì prendere in adeguata considerazione le strategie di decentramento per evitare che essi rafforzino il livello di centralizzazione.

La comunità internazionale dovrebbe inoltre approfondire la riflessione sugli strumenti di aiuto più prevedibili, grazie ai quali è possibile sostenere i processi di cambiamento nel lungo termine, in particolare quelli attinenti al contesto in esame. Il monitoraggio periodico e coordinato dell’evoluzione dei processi di governance dovrà fondarsi sulla condivisione di informazioni, valutazioni e analisi, che devono a loro volta essere oggetto di un dialogo trasparente tra partner sulle riforme prioritarie. È necessario che i processi e i criteri di ripartizione degli aiuti in funzione dell’andamento della situazione di governance siano trasparenti per il paese partner.

Un approccio preventivo alla fragilità degli Stati

Nondimeno, occorre vagliare nuovi approcci complementari, in special modo negli Stati fragili.

Negli Stati fragili, e in particolare nei partenariati difficili, sorge spesso il duplice problema della mancanza di legittimità politica e dell’insufficienza di capacità. In tali Stati la governance va affrontata con un approccio per gradi volto a conseguire gradualmente standard più elevati. Per molti paesi è innanzitutto necessario raggiungere le condizioni di stabilità di base e di sviluppo istituzionale minimo per poter dare avvio all’attuazione di una politica di sviluppo nel lungo termine. Nell’ottica del miglioramento dell’efficacia dell’aiuto dell’Unione europea agli Stati fragili, è fondamentale trarre insegnamento dagli errori del passato, in particolare dalle decisioni di finanziamento “stop-and go” fondate su risultati del governo nel breve termine, che portano a una volatilità dei flussi di aiuti e a un’incertezza in materia di finanziamenti futuri; imposizione di condizioni connesse con i risultati conseguiti in passato in materia di governance; mancanza di armonizzazione tra donatori; emarginazione di taluni Stati fragili nonché assenza di azioni esterne coerenti in materia di governance, di sicurezza e di sviluppo.

Nelle situazioni di post-crisi si tratta altresì di attuare strategie integrate di transizione che mirano a ristabilire le capacità istituzionali e amministrative, le infrastrutture e i servizi sociali di base, a migliorare la sicurezza alimentare, nonché a offrire soluzioni sostenibili per i rifugiati e i profughi e, in genere, in materia di sicurezza dei cittadini. L’esigenza di intervenire sui casi di Stati fragili e la preoccupazione di non emarginare i paesi e le popolazioni più vulnerabili rientrano senza eccezioni nell’approccio dell’Unione per motivi di solidarietà, sicurezza internazionale ed efficacia dell’aiuto.

1.4. Armonizzare gli approcci all’interno dell’Unione europea e con gli altri operatori internazionali

La maggior parte dei donatori attribuisce oggi un ruolo prioritario alla governance. È importante che ciascuno condivida gli strumenti di analisi di cui dispone ed eviti di impegnarsi in dialoghi individuali con i paesi partner per sostenere talune riforme in modo unilaterale e non coordinato. La dichiarazione di Parigi sull’efficacia dell’aiuto e le conclusioni del Consiglio in materia[9] devono ricevere piena applicazione nel settore della governance. In particolare gli Stati membri e la Commissione si sono impegnati a progredire verso una programmazione comune, a sviluppare principi operativi di applicazione del principio di complementarità e di divisione dei compiti nonché a promuovere le operazioni di cofinanziamento.

Non si tratta di raccomandare approcci uniformati, il che non sarebbe né realistico né auspicabile. Occorre tuttavia avviare un dialogo aperto con il paese, che veda partecipi tutti i donatori, nonché accordarsi sulle azioni e le soluzioni alle questioni prioritarie in materia di governance. Il sostegno esterno dev’essere basato sulle priorità e sui programmi nazionali e deve utilizzare le strutture nazionali o regionali esistenti. In molti paesi i processi di elaborazione delle strategie di riduzione della povertà, le “Joint Assistance Strategies” nonché il meccanismo africano di valutazione inter pares, possono fungere da elemento d’accesso.

Gli operatori emergenti

Del pari, si dovrebbe avviare un dialogo con gli operatori politici e finanziari emergenti[10] in materia di governance nella cooperazione allo sviluppo. Tale questione potrebbe essere proposta nell’ambito del dialogo bilaterale tra l’Unione europea e i paesi interessati. A essa dovrebbe altresì essere attribuito un ruolo importante nell’ambito degli sforzi intesi a includere tali paesi nell’agenda multilaterale per l’efficacia dell’aiuto nelle organizzazioni e sedi adeguate[11].

2. INIZIATIVA GOVERNANCE: I PAESI ACP E LA STRATEGIA PER L’AFRICA

2.1. Paesi ACP: dialogo in materia di governance e programmazione degli aiuti

L’Unione europea auspica che gli Stati ACP partner assumano impegni orientati alle riforme necessarie ad assicurare l’impatto positivo e sostenibile degli aiuti allo sviluppo e della cooperazione internazionale. Se è vero che la governance è già una componente sistematica del dialogo politico periodico con i paesi ACP, è altrettanto vero che essa svolgerà un ruolo più strategico in futuro, in particolare nella programmazione del 10° FES. Un nuovo approccio di incentivazione sarà operativo. Un dialogo approfondito e articolato su parametri per la valutazione dei progressi e i risultati ottenuti sarà avviato e coinvolgerà gli Stati membri e gli altri donatori presenti. Gli strumenti di analisi e dialogo elaborati nell’ambito della programmazione, inseriti nella dimensione politica del partenariato alla luce della natura multidimensionale della governance, dovrebbero a loro volta arricchire il dialogo politico condotto in forza dell’articolo 8 dell’Accordo di Cotonou.

Tre miliardi di euro al servizio della governance

La Commissione propone di concedere, nell’ambito dell’elaborazione delle nuove strategie di cooperazione con gli Stati ACP, un sostegno finanziario aggiuntivo ai paesi che hanno adottato un piano ambizioso ma credibile di azioni concrete e di riforme o che sono nelle condizioni di impegnarvisi.

Tale approccio innovativo, che rende operativi i principi elaborati nella parte 1 e si fonda sul dialogo e le incentivazioni, mira a promuovere cambiamenti concreti e progressi determinanti in materia di governance democratica.

In termini finanziari, una parte degli importi concessi ai paesi ACP a titolo del 10° FES rappresenterà una riserva di incentivazione. A tal fine è stato individuato un importo di 2,7 Mrd di EUR[12] per le dotazioni nazionali e a cui si aggiungerà una componente regionale. A tale riserva di incentivazione si potrà attingere in funzione degli esiti di un dialogo approfondito condotto dalla Commissione con i singoli paesi sul relativo piano di governance.

Il profilo di governance, presentato nel documento di lavoro dei servizi[13], costituisce uno strumento per favorire tale dialogo e tale valutazione approfondita. Strutturato su questioni semplici, offre una panoramica sintetica della situazione in un paese partner al fine di orientare il dialogo sulle riforme in corso o previste, di individuare le sfide o le carenze principali e di agevolare il riconoscimento dei settori di cooperazione. In tale documento la governance è affrontata nelle sue dimensioni politica, economica e istituzionale, sociale, finanziaria, fiscale e giudiziaria nonché sul piano della gestione delle risorse naturali e della gestione dei flussi migratori. Nella consapevolezza della necessità, da un lato, di non creare nuove condizionalità dell’aiuto e, dall’altro lato, di armonizzare, per quanto possibile, gli approcci tra donatori in un’ottica manifesta di efficacia, la Commissione europea ha strutturato tale profilo alla luce degli indicatori e delle analisi disponibili[14], portati a termine da taluni elementi intrinseci della politica dell’Unione nonché derivanti, in particolare, dal dialogo politico condotto con i paesi partner in materia di diritti dell’uomo, democrazia o tematiche quali la sicurezza o la migrazione.

Alla luce del valore e dell’importanza dei processi di valutazione realizzati dai paesi stessi in conformità di approcci partecipativi e trasparenti, la Commissione terrà conto di tali “autovalutazioni”, se disponibili. In particolare, nei paesi in cui ha avuto luogo il Meccanismo di valutazione inter pares (APRM) il profilo si fonderà sulle relazioni redatte su tale base.

Sei fasi per stabilire l’accesso alla riserva di incentivazione e assicurare il monitoraggio dei risultati

1. La valutazione della situazione di governance e dell’andamento

La valutazione avviene sulla base. Dagli indicatori individuati nel profilo e al relativo andamento nel tempo, nonché degli indicatori internazionali. Su tali griglie di indicatori verte una discussione che ha luogo in ciascun paese partner tra la Commissione e gli Stati membri presenti, onde conseguire una valutazione quantitativa della situazione di governance del paese e dell’andamento. Gli indicatori internazionali fungono da punto di riferimento, in quanto le eventuali deviazioni rilevanti rispetto al profilo devono dar luogo ad una discussione approfondita, che consenta di chiarire e motivare la deviazione osservata. I diversi indicatori applicati non sono oggetto di ponderazione a priori, dato che occorre tener conto di tutte le nuove categorie individuate nel profilo.

2. Valutazione delle principali carenze

Sulla base del profilo, la Commissione e gli Stati membri presenti nel paese individuano, a partire dal complesso di indicatori forniti dal profilo stesso, i settori che denotano una carenza e hanno bisogno di riforme. Si valuta altresì il livello di consistenza di tali carenze.

3. Dialogo di programmazione e individuazione degli impegni principali del governo in materia di riforme (piano di governance del paese)

Nell’ambito del dialogo avviato il governo è invitato a presentare il programma di riforme in corso o previsto. Tale programma è oggetto di discussione alla luce delle carenze individuate nel profilo condiviso con il governo. Il dialogo mira in particolare a spronare il governo a impegnarsi ad adottare le misure necessarie per porre rimedio alle carenze rilevate. L’elenco degli impegni assunti dal governo a seguito di tale dialogo figurerà in allegato al DSN.

4. Valutazione degli impegni del governo: pertinenza, ambizione, credibilità

La Commissione e gli Stati membri valutano il grado di rispondenza degli impegni presi dal governo alle principali carenze individuate nonché il relativo livello di pertinenza, ambizione e credibilità, nell’ottica di evitare promesse irrealistiche o azioni parziali non adatte alle problematiche che si presentano.

5. Decisione d’accesso alla quota di incentivazione

La decisione di concedere l’accesso alla quota di incentivazione e la percentuale di tale quota rispetto alla dotazione iniziale è adottata in base alla valutazione della situazione e degli impegni di riforma assunti nell’ambito del dialogo. L’effetto incentivante e l'incoraggiamento delle riforme sono privilegiati senza peraltro penalizzare (per quanto possibile i paesi che hanno già raggiunto standard di governance soddisfacenti. Del pari si tiene conto, a titolo di fattori di correzione, della capacità di assorbimento dei paesi nonché delle situazioni particolari quali quelle dei paesi che escono da conflitti.

6. Monitoraggio dei risultati

Il profilo di governance e gli impegni saranno oggetto di un monitoraggio periodico e i risultati effettivi prodotti dalle riforme avviate saranno analizzati dalla Commissione, gli Stati membri in loco e il paese partner. Alla luce di tale analisi e in conformità dell’Accordo di Cotonou, nella versione riveduta, l’importo delle dotazioni potrà essere aumentato di anno in anno in caso di risultati eccezionali. Inoltre, in occasione delle valutazioni intermedie (2010) e finali (2012), le dotazioni potranno essere aumentate o diminuite. Il profilo di governance e gli impegni, all’origine di un nuovo approccio contrattuale, saranno altresì presi in considerazione per tutta la durata della fase di programmazione.

Il profilo di governance, soggetto a verifiche nella fase iniziale della programmazione del 10° FES per i paesi ACP, potrà essere migliorato e adattato in funzione dell’esperienza maturata.

2.2. Paesi ACP: priorità e programmi in materia di governance

Nell’ambito dei programmi di cooperazione comunitaria per paese la governance potrebbe essere individuata come settore principale o come settore secondario, in particolare per le azioni di sostegno alle riforme istituzionali, al potenziamento delle capacità o per la promozione dell’attuazione delle condizioni necessarie agli aiuti finanziari. Infine, in tutti i paesi la governance sarà integrata come quale tematica orizzontale nei settori principali e secondari.

La Comunità interviene già in un’ampia gamma di settori[15] al fine di promuovere processi di governance democratica mediante il dialogo e il sostegno finanziario. Per i paesi ACP, la programmazione del 9° FES considerava la governance come settore principale in una ventina di programmi indicativi, per un importo totale di 870 Mio EUR, vale a dire il 10% del totale delle dotazioni programmabili, compresi di aiuti agli operatori non statali per poco più di 200 Mio EUR. Occorre parimenti considerare che una parte degli aiuti finanziari generali rappresentano una misura di sostegno alla governance, in particolare alle riforme economiche e istituzionali.

Tutte le attività descritte saranno proseguite e intensificate. Inoltre, si svilupperanno e attueranno nuove pratiche in conformità dei principi dell’approccio potenziato menzionati in precedenza, assimilando le conclusioni e raccomandazioni delle relazioni di valutazione e alla luce delle nuove disposizioni dell’Accordo di Cotonou (nuovo allegato VII, modifiche delle disposizioni in materia di dialogo politico concernenti gli elementi essenziali) e delle strategie regionali di recente adottate per l’Africa[16], i Caraibi[17] e il Pacifico[18] che attribuiscono un ruolo importante alla governance.

Per l’Africa sarà prioritario sostenere gli sforzi di cambiamento e l’attuazione delle riforme di governance a livello locale, nazionale e regionale nonché incentivare i paesi africani a partecipare ai meccanismi di valutazione inter pares. Il potenziamento delle dinamiche socioeconomiche a livello locale costituisce una spinta per la crescita economica oltre che una sfida dello sviluppo sostenibile, tenuto conto del ruolo delle autorità locali per assicurare l’accesso ai servizi direttamente legati agli Obiettivi di sviluppo del millennio (rete idrica e fognaria, ...). Le priorità includeranno altresì il sostegno alle altre istituzioni democratiche quali i parlamenti nazionali nonché il potenziamento delle capacità del Parlamento panafricano. Per i Caraibi e il Pacifico, la Comunità cercherà di promuovere in via prioritaria la buona gestione finanziaria fiscale e giudiziaria. A tal fine, è necessario attuare in tempi rapidi gli standard dell’OSCE in materia di trasparenza e scambio effettivo di informazioni nel settore fiscale nonché eliminare le pratiche fiscali dannose. Si presterà particolare attenzione a problematiche quali il riciclaggio del denaro, la criminalità organizzata e il finanziamento del terrorismo.

2.3. Africa: sostegno ai meccanismi africani

I partner africani stanno consolidando la volontà politica di riforme e progressi verso il buon governo. L’Unione europea si è impegnata a sostenere i programmi di buon governo in tali paesi e a contribuire al potenziamento delle capacità dell’Unione africana e delle istituzioni africane regionali e nazionali nonché a sostenere, con il dialogo e le consultazioni con i partner africani, gli sforzi compiuti dall’Africa per migliorare la governance e assicurarne il monitoraggio[19]. La governance è ora inclusa nel dialogo e nella cooperazione tra le istituzioni panafricane e l’UE.

In tale contesto, il Meccanismo africano di valutazione inter pares (APRM) offre un potenziale effettivo di incentivazione delle riforme e di apprendimento reciproco. Si propone un sostegno specifico dell’UE a tale meccanismo a tre livelli:

- a livello panafricano: sostegno al segretariato dell’APRM, alla sua attività di valutazione e ai suoi incarichi;

- a livello regionale: sostegno alla partecipazione delle organizzazioni regionali alla diffusione dei risultati dei processi di valutazione (discussione sulle relazioni sui paesi, scambi e divulgazione di buone pratiche, promozione dell’adesione all’APRM...);

- a livello nazionale: inclusione dell’aiuto alle riforme individuate nell’ambito del processo di valutazione negli strumenti di cooperazione esistenti (in particolare i PIN). La componente nazionale del sostegno specifico all’APRM mira unicamente a contribuire e ad agevolare il processo stesso nei paesi (coinvolgimento della società civile, meccanismi di consultazione e monitoraggio), su richiesta del paese interessato.

Il contributo comunitario all’APRM dovrebbe derivare dai fondi intra-ACP ed essere integrato da contributi degli Stati membri. L’UE dovrebbe essere pronta a soddisfare le esigenze di finanziamento e coprire una parte del bilancio dell’APRM, dando prova in tal modo, un sostegno politico forte (e nel rispetto del principio dell'assunzione di responsabilità a tale processo. Il contributo comunitario dovrebbe mirare a coprire il meccanismo di valutazione ai tre livelli di cui sopra (senza tener conto del sostegno fornito alle riforme nei paesi mediante i PIN).

Per i paesi africani non ACP, l’approccio della Comunità rientra nella politica di vicinato (cfr. parte 3 seguente).

2.4. Dal livello comunitario a quello europeo

L’importan za attribuita alla governance nell’ambito della politica di cooperazione allo sviluppo dell’UE si dovrebbe tradurre (1) in un approccio politico armonizzato a livello europeo e (2) in azioni di sostegno aggiuntive coordinate agli sforzi compiuti dai paesi partner nel settore delle riforme, in funzione dei risultati ottenuti e della credibilità degli impegni assunti per il futuro.

In conformità del principio di armonizzazione menzionato in precedenza, l’attuazione di tale approccio non può essere compito esclusivo della Commissione. Occorre operare per un’attuazione a livello dell’Unione europea, il che presuppone la realizzazione delle analisi e del dialogo su un piano congiunto nei paesi partner, nonché agire in un quadro di programmazione comune. È pacifico che tale sforzo di armonizzazione non è circoscritto all’UE, bensì va compiuto con tutti i donatori e gli organismi internazionali presenti in un dato paese.

Ne consegue che, a livello dell’UE, il profilo di governance dovrebbe essere definito congiuntamente e, nei paesi in cui si prevede una programmazione comune, fungere da base all’analisi congiunta delle problematiche connesse alla governance. Ove possibile, tale profilo potrebbe parimenti essere utilizzato dagli Stati membri nelle loro relazioni bilaterali con i paesi ACP.

A livello di sostegno finanziario, l’Unione europea dovrebbe potenziare a livello collettivo l’aiuto fornito ai processi di riforma in materia di governance nei paesi. Sono ipotizzabili molte formule, che non si escludono necessariamente a vicenda:

(a) l’aumento dei programmi bilaterali, vale a dire le dotazioni per paese, in maniera coordinata tra la Commissione e gli Stati membri (analisi condivisa, criteri comuni).

Inoltre occorrerebbe sviluppare le formule di cofinanziamento e/o i fondi fiduciari di donatori diversi che mobilitano tali importi aggiuntivi per promuovere programmi di sostegno alle riforme.

(b) importi aggiuntivi (derivanti dall’aumento degli aiuti pubblici allo sviluppo) a integrazione dei PIN e corrisposti nell’ambito dei PIN gestiti dalla Commissione.

A prescindere dall’opzione scelta, la decisione di tali aumenti avverrebbe sia al momento delle dotazioni per paese sia alla data delle valutazioni (annuali o intermedie).

A livello regionale e continentale, l’Unione europea dovrebbe prevedere contributi ai fondi fiduciari onde agevolare il sostegno coordinato ai meccanismi e alle iniziative di governance, in particolare all’APRM descritto in precedenza.

3. DIALOGO E PROGRAMMI NEL SETTORE DELLA COOPERAZIONE CON ALTRI PAESI E REGIONI

Il settore della governance rappresenta una priorità anche nelle relazioni dell’Unione europea con le altre regioni, nel dialogo politico nonché nella programmazione degli aiuti. Gli approcci alla promozione della governance democratica variano in funzione delle regioni e dei paesi nonché delle relative peculiarità e del contesto delle relazioni tra questi e l’Unione europea, ma si inseriscono in un approccio olistico alla luce delle diverse dimensioni. La politica europea di vicinato, le relazioni con l’America latina e l’Asia, i cui dettagli sono illustrati di seguito, ne sono un esempio.

Per il dialogo politico, per esempio, esistono diverse strutture di dialogo privilegiato in materia di diritti dell’uomo[20]. L’uso di strumenti incentivanti è già stato adottato con i partner del Mediterraneo, ivi inclusi i paesi africani non ACP. In particolare, la politica di vicinato è concepita come un complesso integrato di strumenti incentivanti volti a promuovere il processo di riforma e ad accrescere progressivamente la portata della cooperazione. Per quanto riguarda l’assistenza finanziaria per le prospettive finanziarie future, la programmazione degli aiuti ha già raggiunto fasi avanzate per i paesi dell’America latina e dell’Asia nonché per i paesi interessati dalla politica di vicinato. Essa avviene in base a un’analisi approfondita della situazione dei singoli paesi in relazione alla dimensione politica, economica, sociale, ecc. Senza che vi sia un'assegnazione preventiva di aiuti per il settore della governance, la governance democratica può figurare, a seconda dei casi, come un settore principale o secondario. La nozione di governance quale buona gestione pubblica costituisce peraltro una preoccupazione orizzontale, che incide sulle modalità con cui si affronta la cooperazione in tutti i settori.

La cooperazione tra la Commissione e gli Stati membri si concretizza in forme diverse, non solo a livello di dialoghi politici istituzionali, ma anche, per esempio, nell’ambito delle missioni di osservazione elettorale dell’Unione europea. Il coordinamento è assicurato durante il processo di programmazione e prosegue nella fase di individuazione dei progetti, in particolare nei settori “fondamentali” della riforma del settore della sicurezza o del potere giudiziario. Esistono, inoltre, a integrazione di tutti i programmi di aiuto finanziario dispositivi di coordinamento e armonizzazione tra donatori.

3.1. La governance e la politica europea di vicinato (PEV)

La relazione privilegiata con i paesi vicini dell’Unione europea (nell’ambito della politica europea di vicinato) si fonda su un impegno reciproco a favore di valori comuni in special modo in materia di Stato di diritto, buon governo, rispetto dei diritti dell’uomo, segnatamente dei diritti delle minoranze e le norme fondamentali del lavoro, promozione delle relazioni di buon vicinato e dei principi dell’economia di mercato nonché sviluppo sostenibile. La portata delle relazioni dell’UE con i vicini terrà conto del grado effettivo di condivisione di tali valori. A titolo di presupposto, per esempio, è necessaria l’entrata in vigore di un accordo di associazione o di partenariato.

Le priorità dei paesi partner saranno incluse in piani d’azione adottati congiuntamente . La governance in senso ampio costituisce l’oggetto principale di tali piani d’azione, i quali si suddividono in sette capitoli e riguardano in particolare:

- il potenziamento della democrazia, del rispetto dei diritti dell’uomo, dello Stato di diritto nonché la lotta contro la corruzione;

- la creazione di una gestione sana dell’economia fondata sui principi dell’economia di mercato e della trasparenza nonché di politiche attive di promozione dello sviluppo sostenibile, comprendenti la lotta contro la povertà e le disuguaglianze e il dialogo sull’occupazione e la politica sociale ;

- l’introduzione di riforme normative nel settore del commercio, del mercato interno e della riforma normativa, nonché nel settore della politica in materia di concorrenza, proprietà intellettuale, appalti pubblici, trasparenza del sistema fiscale e lotta contro le frodi doganali;

- la cooperazione fiscale, la cooperazione nel settore giudiziario e dell’attività di polizia nonché della gestione delle frontiere nell’ottica della lotta contro le frodi e l’evasione fiscale, il riciclaggio del denaro e il terrorismo.

- la cooperazione per quanto riguarda la gestione dei flussi migratori, l’immigrazione illegale e la lotta contro la tratta degli esseri umani rappresenta una priorità;

- l’introduzione di riforme settoriali (trasporti, energia, società dell’informazione, ambiente, ecc.) per migliorare la gestione e spronare le autorità ad assumersi le proprie responsabilità nei confronti dei cittadini;

- lo sviluppo dei contatti tra le comunità, lo sviluppo delle risorse umane e il potenziamento della società civile.

Attualmente, i piani d’azione attuati, che costituiscono un quadro di riferimento politico capace di orientare la cooperazione finanziaria bilaterale degli Stati membri e degli altri donatori, riguardano 7 paesi interessati dalla politica europea di vicinato, mentre in altri 5 paesi i piani d’azione sono in fase di adozione. L’attuazione dei piani d’azione è connessa con un monitoraggio periodico dei progressi compiuti nei diversi settori di governance. Con il paese partner si avvia un dialogo nell’ambito di sottocomitati settoriali (democrazia e diritti dell’uomo, sistema giuridico, economia e commercio, ecc.) e, in occasione delle riunioni dei comitati di associazione o partenariato, si procede all’analisi dei progressi compiuti. È importante osservare che i progressi sono valutati rispetto agli obiettivi posti nei piani d’azione e non rispetto a indici internazionali.

La scelta dei settori prioritari ai fini dell’aiuto finanziario della CE, individuata in un documento di strategia per paese, si fonda sui piani d’azione e mira a sostenere il miglioramento della governance in senso ampio: il potenziamento della democrazia e dei diritti dell’uomo, la lotta contro la corruzione, il miglioramento della gestione economica e settoriale, il potenziamento del sistema giudiziario, nonché a spronare le autorità locali ad assumersi le proprie responsabilità nei confronti dei cittadini. I meccanismi di cooperazione quali il gemellaggio, il programma TAIEX e l’iniziativa SIGMA[21], sviluppati nel contesto dell’allargamento e la cui applicazione è stata estesa ai paesi interessati dalla politica europea di vicinato, riguardano in particolare il settore della governance e consentono, tra l’altro, l’adesione degli Stati membri alle azioni di cooperazione e il sostegno all’attuazione dei piani d’azione.

Uno degli elementi presi in considerazione per stabilire il livello di sostegno finanziario concesso ai singoli paesi è il grado di impegno e di attuazione delle riforme che il piano d’azione del paese partner prevede. A seguito della comunicazione della Commissione del maggio 2003, relativa a una potenziata azione dell’UE in materia di diritti dell’uomo e di democrazia con i partner mediterranei, nel 2006 è stato attuato un “fondo per il programma MEDA-Democracy” con l’obiettivo di fornire sostegno ai partner che dimostrino i progressi più significativi nel settore della democrazia e dei diritti dell’uomo e di rappresentare una fase pilota. Di conseguenza, nell’ambito della politica europea di vicinato, la Commissione prospetta un “ fondo per la governance ” volto a promuovere le riforme politiche ed economiche in tutti i paesi interessati dalla politica europea di vicinato. Il “fondo per la governance” potrebbe concretizzarsi con un sostegno finanziario complementare ai paesi vicini che compiano progressi rilevanti nell’attuazione dei “piani d’azione”. In tale contesto, si terrà conto dell’APRM.

3.2. America latina

Basata su un passato comune, su valori condivisi e su ampie visioni comuni riguardo alle sfide future, la relazione privilegiata che unisce l’Unione europea e l’America latina accorda, com’è naturale, un ampio spazio alla governance, che si esprime in particolare attraverso gli obiettivi fondamentali della coesione sociale e dell’ integrazione regionale che si sono posti i capi di Stato delle due regioni nei vertici di Guadalajara (2004) e Vienna (2006). Ogni obiettivo comporta una dimensione essenziale di governance, del resto oggetto di attenzione particolare da parte della Commissione nella sua comunicazione[22] al Consiglio e al Parlamento europeo.

La persistenza di disuguaglianze sociali particolarmente acute nella maggior parte dei paesi latinoamericani corrode la legittimità democratica e nuoce ai risultati economici di tali paesi emergenti. In mancanza di progresso sociale tangibile, il disincanto democratico emergente nella regione comporterebbe un'instabilità politica che, a sua volta, potrebbe arrecare danno alla governance. Pertanto, la lotta contro l’esclusione e le discriminazioni di ogni natura, nonché la partecipazione di tutti gli operatori interessati a tale processo, dovrebbero consentire il consolidamento della democrazia e della governance. Con tale obiettivo la Commissione auspica di continuare l’inserimento dell’obiettivo, della coesione sociale in tutte le azioni da essa avviate in partenariato con i paesi dell’America latina.

La promozione dei diritti dell’uomo, della democrazia e del buon governo rientra nei diversi dialoghi politici avviati tra l’Unione europea e l’America latina in forza degli accordi di associazione siglati con il Messico o il Cile, da un lato, e in virtù degli accordi di dialogo politico e di cooperazione sottoscritti con l’America centrale e la Comunità andina, dall’altro, sempre nel quadro dell’accordo di cooperazione in vigore con il Mercosur.

Con lo stesso spirito, l’Unione europea si adopera ai fini dell'attecchimento e della credibilità delle istituzioni democratiche organizzando, se del caso, missioni di osservazione elettorale (Nicaragua, Messico, Bolivia, Venezuela, ecc.).

Per quanto riguarda la cooperazione, la Commissione intende continuare nella maggior parte dei paesi dell’America latina una politica di sostegno attivo alla governance, fornendo assistenza nella modernizzazione dello Stato , in particolare nei seguenti settori: la rappresentanza di tutti i cittadini nella vita politica, la cooperazione con la società civile, la promozione del dialogo tra partner sociali, l'accesso alla giustizia, il potenziamento del potere giudiziario, il potenziamento della capacità delle forze di sicurezza, l'impegno di tali forze al rispetto dello Stato di diritto, il decentramento e il buon governo, la gestione responsabile delle risorse naturali e lotta contro la corruzione e contro l’impunità. Effetti per quanto riguarda il materia di buon governo (necessità di affidabilità della spesa pubblica, potenziamento delle amministrazioni fiscali, attuazione di politiche pubbliche nel lungo termine) sono altresì prodotti da programmi settoriali di aiuto finanziario, cui è data priorità in molti paesi della regione.

Il tipo di approccio alla governance dipende ovviamente dal paese: rappresenta una tematica centrale delle relazioni con la Colombia nonché con la maggior parte degli Stati dell’America centrale, caratterizzati da una struttura fragile, segnati da profonde disuguaglianze sociali e, per un numero elevato di tali Stati, sorti in seguito a guerre civili di lunga durata. Ciò premesso, il potenziamento dello Stato di diritto, delle strutture di dialogo o di riconciliazione interne e la promozione della democrazia partecipativa rappresentano i perni essenziali della cooperazione. Anzi, in presenza di Stati meglio consolidati quali il Messico o il Brasile, il sostegno alla governance si traduce sempre più nell’avvio di un dialogo e di un partenariato approfondito in taluni settori di interesse reciproco, tra cui la riforma dello Stato.

L’integrazione regionale , comportando l’attuazione e il rispetto di norme comuni e di normative internazionali, rappresenta anch’essa un veicolo efficace di buon governo (in particolare nel settore economico e commerciale) e costituisce a tale titolo uno dei perni fondamentali della politica della Commissione europea nei confronti dell’America latina.

3.3. La governance in Asia

Con oltre la metà della popolazione mondiale e più di due terzi dei poveri, l’Asia si caratterizza per la sua estrema diversità politica ed economica nonché sociale e culturale, che si rispecchia in relazioni molto eterogenee con l’Unione europea. Dal quadro politico di cooperazione dell’UE con l’Asia emerge un impegno generale nei confronti del sostegno alla democrazia, al buon governo e ai diritti dell’uomo. Per concretizzare tali obiettivi si ricorre a un’ampia gamma di strumenti, tra cui il dialogo politico nonché altre iniziative attuate per affrontare la questione dei diritti dell’uomo: tutti gli accordi siglati con Stati terzi includono vertenti sui diritti dell’uomo. In taluni paesi si sono istituiti gruppi di lavoro in materia di governance e diritti dell’uomo nell’ambito dei comitati congiunti-CE al fine di assicurare un dialogo politico effettivo e una cooperazione in materia. Le relazioni con la Cina e l’India, i due paesi più popolati del mondo, poggiano sul dialogo. Con la Cina si tratta – oltre al dialogo politico strutturato – di più di una ventina di dialoghi settoriali riguardanti la cooperazione e la governance economica, il mercato interno, la scienza e la tecnologia, l’ambiente, ecc. Con l’India, fatta eccezione per i dialoghi sulle politiche settoriali, i dialoghi si incentrano sulla governance a livello mondiale, la cooperazione multilaterale e le questioni relative alla pace e alla sicurezza. “IDEAS”[23] è un’iniziativa specifica grazie alla quale è possibile cooperare con l’India in quanto donatore emergente che tratta a sua volta della governance.

Per i paesi dell’Asia centrale, il dialogo politico avviene a livello regionale e a livello bilaterale (nell’ambito delle diverse strutture degli Accordi di partenariato e di cooperazione per i paesi che li hanno ratificati oppure con modalità più ad hoc con i rappresentanti dell’UE in loco (per il Turkmenistan e il Tagikistan). Per quanto riguarda l’Asia centrale, il dialogo in materia di governance democratica e diritti dell’uomo è rafforzato dalla presenza di un relatore speciale per la regione. Con i paesi dell’Asia sudorientale l’Unione europea ha inoltre sviluppato il dialogo a livello regionale: la governance rientra nella cooperazione a livello regionale con organismi regionali quali l’ASEAN (“APRIS II” - ASEAN Programme for Regional Integration Support) nonché nell’ambito dei dialoghi informali dell’ASEM (Asia-Europe meeting). Il forum regionale ASEAN consente altresì di promuovere la cooperazione trilaterale.

Nella programmazione della cooperazione per il periodo 2007-2013, la governance, lo Stato di diritto e i diritti dell’uomo costituiranno un settore principale per molti paesi, adattato in funzione dell’estrema diversità di esigenze. La cooperazione con l’Afganistan è un caso del tutto particolare, sotto il profilo della portata dell’impegno dell’UE, dell’importanza del quadro multilaterale e delle enormi sfide in materia di governance democratica e titolarità con cui si confronta il paese. La governance democratica è anche un elemento essenziale dell’operato della CE in altre situazione di conflitto , in particolare in Indonesia (Aceh). Inoltre, la governance sarà una tematica trasversale in tutte le attività di cooperazione nei paesi asiatici, in Cina fino al piano d’azione congiunto UE-India. In Asia centrale, la governance democratica ed economica è considerata un settore prioritario, che spazia dal sostegno alla società civile alla riforma giudiziaria e alla gestione delle finanze pubbliche.

I progetti specifici in materia di governance e di sviluppo di istituzioni democratiche tengono conto della grande diversità dei paesi della regione. Si veda, per esempio, la riforma e il sostegno alla capacità degli organismi pubblici (nei sistemi giudiziario, carcerario ed elettorale); la creazione di nuove istituzioni democratiche (per esempio le commissioni per i diritti dell’uomo); lo sviluppo delle autorità locali. In taluni paesi si prevede il potenziamento più diretto dei processi democratici con un’attenzione particolare ai partiti politici e al processo elettorale nonché azioni volte a promuovere l’accesso dei gruppi vulnerabili, soprattutto donne, bambini e minoranze, al sistema giudiziario. Il potenziamento della società civile costituisce una preoccupazione costante, che si tratti di educazione e campagne d’informazione generali o di campagne specifiche, per esempio per la lotta contro il lavoro infantile. A seconda dei paesi, si prevedono il sostegno alla riforma amministrativa, la buona gestione delle finanze pubbliche con una maggiore trasparenza fiscale, la buona gestione delle risorse naturali e la riforma della previdenza sociale nonché misure specifiche anticorruzione.

L’orientamento verso programmi di aiuto finanziario globali e settoriali, come in altre regioni, si converte in uno strumento di potenziamento della governance e delle istituzioni a livello centrale e decentrato nei paesi asiatici, inclusa l’Asia centrale. Infatti essi necessitano l’attuazione a priori di condizioni adeguate di controllo democratico, gestione finanziaria e sviluppo istituzionale, con il conseguente aumento, nella stessa prospettiva, della trasparenza e della responsabilità nei confronti delle parti interessate.

Alla luce dell’esistenza di molti “ partenariati difficili ” nella regione, il ruolo svolto dagli strumenti tematici (in particolare la EIDHR), che possono essere utilizzati a prescindere dall'accordo del governo, continua a esser molto rilevante nell’ambito del sostegno alle iniziative della società civile a favore della democratizzazione e dei diritti dell’uomo. In tali casi l’Unione europea può anche fare affidamento su punti di riferimento in materia di governance quali gli impegni OSCE. Le questioni connesse con la gestione pubblica in settori quali quello idrico, legato ai cambiamenti climatici, possono altresì fungere da “elementi d’accesso” per un dialogo in materia di governance, come è avvenuto nel caso della conferenza UE-Asia centrale tenutasi ad Alma Alta nell’aprile 2006.

CONCLUSIONI

Solo con un approccio coordinato l’Unione europea potrà avere un ruolo determinante nel dibattito internazionale sulla governance. L’Unione europea deve assumere una posizione su un tema chiave come la cooperazione allo sviluppo, sulla base della difesa dei principi seguenti:

- Se è vero che la governance e lo sviluppo delle capacità devono svolgere un ruolo strategico nell’agenda della cooperazione allo sviluppo, è altrettanto vero che la riduzione della povertà e gli altri Obiettivi di sviluppo del millennio continuano a essere obiettivi prioritari della politica di sviluppo dell’Unione europea, come stabilito dal documento sul consenso europeo. In qualità di obiettivo complementare, il buon governo ha natura strumentale rispetto a tali obiettivi prioritari.

- L’Unione europea fonda il suo approccio su una definizione ampia della governance, concepita come un processo di cambiamento nel lungo termine, basata su obiettivi e principi universali e aspirazioni comuni che occorre applicare alle principali funzioni fondamentali e a tutti i settori di intervento dello Stato nonché nelle interazioni tra le istituzioni pubbliche e i cittadini. Ne consegue che la governance democratica mira innanzitutto ad affermare i diritti di tutti i cittadini, uomini e donne, e non si può limitare unicamente alla lotta contro la corruzione.

- L’approccio alla governance democratica dev’essere di natura olistica e deve tener conto di tutti i suoi aspetti (politico, economico, sociale, culturale, ambientale…). I processi di governance democratica riceveranno un sostegno più efficace dal dialogo che dalle sanzioni e dalla condizionalità.

- La responsabilità delle riforme da parte dei paesi partner e un approccio basato sul dialogo, che includa il sostegno allo sviluppo delle capacità e la prevenzione della fragilità degli Stati, rafforzeranno i processi di governance democratica e contribuiranno a legittimare le istituzioni agli occhi dei cittadini.

Nell’ottica di accrescere l’efficacia delle azioni di sostegno alla governance nonché di promuovere i processi in direzione della governance democratica in maniera armonizzata, la Comunità e gli Stati membri dovranno convenire sulle pratiche in tale settore:

- Il dialogo con i singoli paesi partner sulle riforme in materia di governance dovrebbe essere condotto su un piano congiunto dalla Commissione e dagli Stati membri presenti in loco. Tale dialogo dovrebbe poi concretizzarsi in approcci coerenti nella programmazione dell’aiuto e nel coordinamento delle azioni di sostegno ai programmi di riforma dei governi.

- Mediante l’iniziativa “Governance per i paesi ACP e per l’Africa”, l’Unione europea istituisce un meccanismo di incentivazione nuovo grazie al quale i paesi partner potranno accedere a fondi integrativi in funzione degli impegni di governance assunti. A tal fine si costituirà una riserva di incentivazione pari a 3 miliardi di euro. Del pari, l’Unione europea sosterrà il Meccanismo africano di valutazione inter pares sia sul piano politico che finanziario, nel rispetto della titolarità del processo da parte dei paesi africani.

Tale contributo allo sviluppo di un approccio comune dell’Unione europea alle questioni di governance democratica dev’essere collocato nel contesto di più ampio respiro delle politiche esterne dell’Unione, la promozione della pace, della sicurezza e dello sviluppo sostenibile, alla luce delle prospettive di crescita sostanziale dell’aiuto pubblico allo sviluppo e della volontà di assicurare l’efficacia dell’aiuto, elementi che motivano appieno l’approfondimento del dibattito sulla governance nella cooperazione allo sviluppo.

[1] COM(2003) 615, “Governance e sviluppo”. La governance riguarda la capacità di uno Stato di servire i cittadini. La governance si riferisce alle leggi, ai processi e al comportamento con cui si manifestano gli interessi, si gestiscono le risorse e si esercita il potere nella società. In tale contesto la questione principale da affrontare riguarda il modo in cui le pubbliche funzioni e i poteri normativi vengono esercitati e le risorse pubbliche vengono gestite. La governance è una misura di base della stabilità e dei risultati di una società. A mano a mano che i concetti di diritti umani, democratizzazione e democrazia, Stato di diritto, società civile, decentramento dei poteri e pubblica amministrazione sana acquisiscono importanza e rilievo con l’evolversi della società in un sistema politico più sofisticato, la governance si trasforma in buon governo.

[2] Cfr. la valutazione dell’impatto SEC(2006) 1021.

[3] Lo sviluppo di tali principi è derivato dall’adozione da parte della comunità internazionale di un numero notevole di convenzioni internazionali e strumenti normativi.

[4] Il "Consenso europeo per lo sviluppo" stabilisce tale principio di “mainstreaming”, ossia di integrazione della governance, della democrazia e dei diritti dell’uomo.

[5] SEC(2006) 1020.

[6] Orientamenti dell’UE in materia di dialogo sui diritti dell’uomo adottati dal Consiglio nel dicembre 2004 (doc. 15810/104). Dialoghi strutturati (con la Cina e l’Iran), dialoghi basati sull’Accordo di Cotonou (articoli 8, 96-97), sugli accordi di associazione con i paesi del Mediterraneo e sugli accordi sugli scambi e la cooperazione (per esempio, Filippine, paesi del Caucaso e dell’Asia centrale), dialoghi con decisioni ad hoc (per esempio, Russia, Vietnam, Pakistan, India).

[7] Il progetto METAGORA presentato nel documento di lavoro descrive questo processo.

[8] Il dialogo sugli elementi essenziali dell’Accordo di Cotonou figura nell’allegato 1 del documento di lavoro.

[9] CAGRE dell’11 aprile 2006.

[10] BRICS: Brasile, Russia, India, Cina e Sudafrica.

[11] Cfr. in particolare il documento del DAC “Options for differentiated engagement with non-DAC donors”, DCD/DAC(2006)31/rev1.

[12] In totale il 10° FES è pari a 22,6 Mrd di EUR per il periodo 2008-2013.

[13] SEC(2006) 1020, allegato 2.

[14] In particolare gli indicatori di governance monitorati dal World Bank Institute per 204 paesi dal 1996.

[15] Informazioni più dettagliate in merito ai programmi e ai progetti, alle valutazioni e alle relazioni di attuazione dell’aiuto comunitario allo sviluppo sono reperibili ai seguenti indirizzi:http://europa.eu.int/comm/europeaid/projects/index_en.htmhttp://europa.eu.int/comm/europeaid/evaluation/index.htmhttp://europa.eu.int/comm/europeaid/reports/index_en.htm

[16] L’UE e l’Africa: verso un partenariato strategico – Consiglio dell’Unione europea – doc 15961/05 – 19.12.2005.

[17] Un partenariato UE-Caraibi per la crescita, la stabilità e lo sviluppo - COM (2006) 86 def., 2.3.2006.

[18] Le relazioni dell’UE con le Isole del Pacifico – Una strategia per un partenariato rafforzato - COM(2006) 248 def., 29.5.2006.

[19] L’UE e l’Africa: verso un partenariato strategico – Consiglio dell’Unione europea – doc 15961/05 – 19.12.2005.

[20] Cfr. nota a piè di pagina 8.

[21] Cfr. http://ec.europa.eu/comm/enlargement/institution_building/twinning_en.htm; http://taiex.cec.eu.int e http://www.sigmaweb.org.

[22] “Un partenariato rafforzato tra l’Unione europea e l’America latina”, COM(2005) 636 def., del 8.12.2005.

[23] Indian Development and Economic Assistance Scheme.