Bruxelles, 16.2.2005

COM(2005) 46 definitivo

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO

R afforzare i diritti dei passeggeri nell'Unione europea

RELAZIONE

INDICE

INTRODUZIONE

I. BILANCIO DELLE MISURE LEGISLATIVE E PROPOSTE ATTUALI

1. Settore aereo

2. Settore ferroviario

II. SVILUPPO DI UNA POLITICA DEI DIRITTI DEI PASSEGGERI

1. Misure specifiche a favore delle persone a mobilità ridotta

2. Soluzioni automatiche e immediate in caso di interruzione del viaggio

3. Responsabilità in caso di decesso o lesioni dei passeggeri

4. Trattamento dei reclami e mezzi di ricorso

5. Informazione dei passeggeri

6. Il diritto a biglietterie integrate

7. I diritti del passeggero in caso di fallimento del vettore aereo

8. Valutazione e controllo

CONCLUSIONI

Allegati

INTRODUZIONE

Negli ultimi trenta anni la mobilità delle persone in Europa ha raggiunto livelli senza precedenti. Per milioni di cittadini viaggiare è diventata, più che una realtà, un vero e proprio diritto. Dal 1970 il trasporto di passeggeri è più che raddoppiato, passando dai 2,118 miliardi di passeggeri-chilometro nel 1970 ai 4,993 miliardi nel 2002. Nel 1970 ognuno di noi percorreva 17 chilometri al giorno, mentre oggi la media è passata a 34 chilometri. Questo fenomeno è dovuto a una serie di fattori, in particolare alla crescita economica, al calo dei prezzi dei trasporti e ai progressi compiuti verso la creazione di uno "spazio senza frontiere interne" (articolo 2 del trattato sull’Unione europea). I primi settori ad averne tratto vantaggi sono stati il trasporto di merci su strada e il trasporto aereo di passeggeri.

Nel settore aereo si sono registrati cambiamenti di notevole portata: ingresso sul mercato di compagnie low cost , ristrutturazione di molte altre compagnie, inaugurazione di nuove rotte, disponibilità di informazioni o biglietti su Internet e un calo generalizzato dei prezzi. Con la creazione di un mercato interno dell’aviazione milioni di persone hanno cominciato a prendere l’aereo. Grazie ai progressi nel settore ferroviario, in particolare sui percorsi su cui l'interoperabilità è divenuta una realtà, è aumentato il numero di viaggi intracomunitari. L’apertura dei mercati marittimi ha permesso di aumentare l’offerta verso le destinazioni turistiche e di abbassare i prezzi.

L’eliminazione delle frontiere e la crescita dei trasporti non sono state sempre accompagnate da misure sufficienti in materia di protezione dei diritti dei passeggeri. Il numero dei passeggeri è aumentato, ma è inevitabile constatare che talvolta i viaggiatori devono far fronte a situazioni sgradevoli come cancellazioni, prenotazioni in eccesso, bagagli smarriti e ritardi, per citare solo alcuni esempi. Allo stesso tempo, i passeggeri, cha hanno già effettuato il pagamento previsto dal contratto di trasporto, sono tenuti a rispettare obblighi rigorosi (controlli, registrazione, prenotazione).

Gli accordi volontari, come l’impegno concluso nel 2002 dai principali soggetti operanti nel settore aereo, sono molto importanti. Tuttavia, in mancanza di una legislazione comunitaria, in circostanze difficili i passeggeri si trovano di fronte a una serie di regolamentazioni nazionali di scarsa efficacia. Talvolta non hanno alcuna protezione giuridica effettiva e sono tenuti a rispettare obblighi precisi in un contesto che non conoscono bene, mentre sono lontani da casa e cercando di far valere i propri diritti in una lingua straniera. Questi passeggeri non dispongono tra l’altro di soluzioni efficaci, visto che quelle esistenti, in particolare il ricorso al tribunale nazionale, sono spesso lunghe, incerte e costose. I passeggeri dovrebbero beneficiare di una protezione minima ovunque si trovino in Europa. La Comunità europea, responsabile della libertà di circolazione, deve agevolare la concreta applicazione di questo diritto.

Vista la situazione, è preoccupante costatare che a livello europeo non esistono per nessun modo di trasporto associazioni dei passeggeri che possano difendere i diritti degli utenti di tutti i modi di trasporto facendosi portavoce delle loro richieste.

L’Unione europea ha concentrato per il momento la sua attenzione sul settore aereo, cominciando con un regolamento sul negato imbarco. In questo settore ha poi adottato altri provvedimenti normativi e la Commissione ha appena presentato una proposta di regolamento relativo alla protezione dei viaggiatori nel trasporto ferroviario internazionale. Occorre ora garantire la protezione degli utenti degli altri modi di trasporto, protezione che può essere efficace soltanto se attuata a livello comunitario, considerata l’ampiezza del settore e il grado di utilizzo di questi altri modi di trasporto da parte dei cittadini[1].

La Commissione si è peraltro impegnata in tal senso nel Libro bianco «La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte»[2] : « In un secondo tempo le misure comunitarie di protezione dei passeggeri dovranno essere estese, per quanto possibile, anche agli altri modi di trasporto, in particolare alle ferrovie e alla navigazione marittima e ai servizi di trasporto urbano. Occorre avviare, per tutti i modi di trasporto, nuove azioni specifiche in materia di diritti degli utenti per informare i passeggeri dei propri diritti e permettere loro di farli valere, indipendentemente dal modo di trasporto utilizzato. Queste azioni devono in particolare soddisfare le esigenze degli utenti menzionate nella Comunicazione della Commissione sui servizi di interesse generale in Europa ”.

A tal fine è importante innanzi tutto valutare le misure già adottate e le proposte che sono attualmente all’esame delle istituzioni comunitarie (parte I) prima di presentare possibili iniziative politiche (parte II).

I. BILANCIO DELLE MISURE LEGISLATIVE E PROPOSTE ATTUALI

La normativa comunitaria riguardante la protezione dei passeggeri è limitata al trasporto aereo. La Comunità ha iniziato a impegnarsi a favore della protezione dei diritti dei passeggeri adottando nel 1991 un regolamento che stabilisce norme comuni relative ad un sistema di compensazione per negato imbarco nei trasporti aerei di linea. Successivamente ha esteso la protezione dei passeggeri del trasporto aereo con l’adozione nel 1997 di un regolamento che istituisce un regime moderno di responsabilità del vettore aereo in caso di incidenti, modificato nel 2002 e completato da un altro regolamento concernente i requisiti assicurativi applicabili ai vettori e agli esercenti di aeromobili.

Nel 2004 la Commissione ha proposto di estendere questi diritti al settore ferroviario con una proposta di regolamento relativo ai diritti e agli obblighi dei passeggeri nel trasporto ferroviario internazionale. Questa proposta contempla l’indennizzo e l’assistenza in caso di interruzione del viaggio, la responsabilità delle imprese ferroviarie in caso di incidente e i diritti delle persone a mobilità ridotta.

1. Settore aereo

La regolamentazione esistente protegge i passeggeri nei seguenti casi:

Negato imbarco, cancellazione o ritardo prolungato di un volo

Le ragioni a favore dell'adozione di un regolamento riguardante il negato imbarco sono note: i sistemi telematici di prenotazione permettono alle compagnie aeree di conoscere il numero esatto di prenotazioni accettate e di biglietti effettivamente emessi, rispetto al numero limitato di posti a sedere disponibili su ogni volo, e di applicare tariffe diverse in base al numero di posti restanti ( yield management ).

Queste compagnie hanno generalizzato la prassi che consiste nel vendere un numero di biglietti superiore a quello dei posti effettivamente disponibili (fenomeno noto con il nome di overbooking ). Le compagnie hanno adottato questa pratica a causa della flessibilità di certi tipi di biglietti aerei, che i passeggeri possono cambiare o annullare chiedendone il rimborso. Per compensare il rischio di non riuscire a vendere un posto a sedere per il quale esiste effettivamente una domanda, le compagnie aeree puntano spesso sulla probabilità che una parte dei passeggeri muniti di un titolo di trasporto non si presentino alla registrazione.

Nel 2002, quando la Commissione presentò la nuova proposta di regolamento[3], circa 250 000 passeggeri si sono visti negare l’imbarco. Con questa regolamentazione il legislatore europeo non ha messo in discussione una pratica commerciale ormai invalsa ma la sua diffusione, che genera ogni anno su scala comunitaria disagi innegabili a migliaia di passeggeri. È stato pertanto essenziale regolamentare con maggiore efficacia questa pratica per meglio tutelare i diritti dei cittadini.

Il nuovo regolamento, entrato in vigore il 17 febbraio 2005, faciliterà la vita dei passeggeri che subiscono questo inconveniente grazie a compensazioni molto più elevate. In caso di negato imbarco, il regolamento impone infatti alle compagnie aeree l’obbligo di versare ai passeggeri una compensazione pecuniaria[4], di fornire l’assistenza necessaria per organizzare un nuovo programma di viaggio proponendo la scelta fra un itinerario alternativo e il rimborso del biglietto aereo e di offrire una sistemazione e i pasti. L’importo della compensazione prevista è il seguente:

250 euro per le tratte inferiori a 1 500 km;

400 euro per le tratte superiori a 1 500 km effettuati all’interno dell’UE e per le altre tratte comprese tra 1 500 km e 3 500 km;

600 euro per le tratte superiori a 3 500 km effettuate all’esterno dell’UE.

La principale novità del nuovo regolamento è che riconosce diritti simili anche ai passeggeri il cui volo è stato cancellato.

Le compagnie aeree hanno presentato ricorso presso la Corte di giustizia (C-344/04 IATA, European Low Fares Airline Association and Hapag – Lloyd Express) contro alcune disposizioni del nuovo regolamento, giudicate incompatibili con il diritto internazionale. All’avvicinarsi della data di entrata in vigore del regolamento, le compagnie continuano a mostrarsi restie ad accettarle.

La protezione del passeggero in caso di incidenti

Uno dei principali risultati ottenuti dalla Comunità è stata l’introduzione di un moderno regime di responsabilità in materia di trasporto aereo, più favorevole ai passeggeri della vigente convenzione internazionale (Convenzione di Varsavia), e che si applica ai voli internazionali e a quelli interni dei vettori comunitari[5]. L’iniziativa della Comunità ha spinto la comunità internazionale a negoziare un nuovo accordo internazionale, la Convenzione di Montréal, firmata nel 1999, di cui la Comunità è parte contraente. La nuova convenzione è entrata in vigore per la Comunità il 28 giugno 2004, contemporaneamente al nuovo regolamento comunitario che rende applicabili ai vettori comunitari le norme di Montréal sulla responsabilità in materia di decesso, lesioni, ritardi e controversie sui bagagli[6]. Di conseguenza, i passeggeri di una compagnia aerea comunitaria saranno ben protetti qualunque sia la destinazione e il volo utilizzato, internazionale o interno.

I requisiti assicurativi applicabili ai vettori e agli esercenti di aeromobili

Le convenzioni internazionali finora in vigore (convenzione di Montréal del 1999 e convenzione di Roma del 1952), benché obblighino i vettori a sottoscrivere un’assicurazione per coprire la loro responsabilità conformemente a ogni convenzione, non offrono un livello ben definito di protezione o, addirittura, non sono applicabili nella Comunità.

Le norme comunitarie relative alla responsabilità dei vettori (regolamento (CE) n. 2027/97 del Consiglio, del 9 ottobre 1997, sulla responsabilità del vettore aereo in caso di incidenti modificato dal regolamento (CE) n. 889/2002) non hanno chiarito sufficientemente il livello di assicurazione necessaria.

Viste queste premesse e a seguito degli attentati terroristici dell’11 settembre 2001 negli Stati Uniti e al venir meno delle coperture per la responsabilità verso i passeggeri e i terzi – dovuto al cattivo andamento del mercato delle assicurazioni aeree poco dopo gli attentati - nel 2004 la Comunità ha adottato un regolamento più preciso sui requisiti assicurativi applicabili ai vettori e agli esercenti di aeromobili, che stabilisce requisiti minimi per l'assicurazione dei passeggeri, dei bagagli, della posta, delle merci e di terzi[7]. Punto qualificante della nuova normativa, che entrerà in vigore il 30 aprile 2005, è che gli importi minimi sono molto più elevati di quelli previsti nelle convenzioni internazionali e rispondono alla pratica del mercato delle assicurazioni tanto per i rischi generali quanto per i rischi legati ad atti di guerra e terrorismo.

L’informazione dei passeggeri

Per informare più efficacemente i passeggeri del trasporto aereo sui loro diritti, e visto che invece le compagnie aeree spesso rifiutavano di farlo, quattro anni fa la Commissione ha pubblicato una prima versione della Carta dei diritti dei passeggeri. Oggi questa carta è esposta in quasi tutti gli aeroporti dell’Unione europea.

La Comunità ha sancito l’esistenza di un diritto all’informazione, informazione utile per aiutare i passeggeri a scegliere il volo o il viaggio più adatto e a sapere esattamente che cosa effettivamente prenotano e quali servizi acquistano. Le norme in materia di sistemi telematici di prenotazione garantiscono un’informazione neutra e precisa al passeggero che si informa su un volo o effettua una prenotazione[8]. La direttiva sui viaggi «tutto compreso»[9] garantisce che i passeggeri che hanno acquistato nell’Unione europea un viaggio «tutto compreso» (un pacchetto comprendente il trasporto e altri servizi come per esempio la prenotazione di un soggiorno in albergo, escursioni, l’autonoleggio) ricevano informazioni precise sul viaggio da parte dell’organizzazione.

2. Settore ferroviario

Dopo essersi occupata del settore aereo, la Commissione ha preso una serie di iniziative per tutelare i diritti dei passeggeri del trasporto ferroviario. Al riguardo va notato che, ad eccezione dei treni ad alta velocità, negli ultimi decenni i servizi internazionali di trasporto passeggeri per ferrovia hanno perso notevoli quote di mercato. Diversi studi nazionali hanno posto in risalto che cause della disaffezione dei passeggeri sono la mancanza di puntualità e la carenza di informazioni.

La proposta di regolamento[10] presentata dalla Commissione nel marzo 2004 istituisce norme minime per le informazioni dei passeggeri dei servizi internazionali prima e durante il viaggio, per le interruzioni del viaggio, per i casi di ritardo, per il trattamento dei reclami e l’assistenza alle persone a mobilità ridotta. La proposta prevede anche l’istituzione di organismi indipendenti incaricati di risolvere le controversie.

Questa proposta istituisce anche un regime di responsabilità delle imprese ferroviarie in caso di incidenti che va al di là delle disposizioni previste dalla convenzione sui trasporti internazionali per ferrovia (COTIF). La proposta impone altresì alle imprese ferroviarie di munirsi di una copertura assicurativa tale da consentire l’adempimento degli obblighi prescritti dal regolamento.

La proposta della Commissione impone alle imprese ferroviarie l’obbligo di definire criteri di qualità del servizio per i servizi internazionali e di attuare un sistema di gestione della qualità[11]. Questi sistemi potrebbero servire da base per istituire un sistema comunitario di relazioni - da pubblicare – sul livello dei servizi prestati dalle imprese ferroviarie.

Grazie a una migliore tutela dei passeggeri del trasporto ferroviario e al contestuale innalzamento della qualità del servizio potrà essere invertita l’attuale tendenza che indica un netto calo delle quote di mercato del trasporto passeggeri per ferrovia e potrà essere conseguito l’obiettivo di incrementare la quota globale delle ferrovie. L’esitazione del settore ferroviario a riconoscere più ampi diritti ai passeggeri in base a impegni volontari mostra che semplici impegni unilaterali non permetteranno di migliorare la situazione attuale. Occorre tuttavia notare che alcune imprese, come per esempio Thalys, hanno introdotto sistemi di indennizzo dei passeggeri. Gli impegni volontari delle imprese ferroviarie non risolverebbero neanche le controversie sottoposte ai tribunali nazionali.

II. SVILUPPO DI UNA POLITICA DEI DIRITTI DEI PASSEGGERI

Esaminando le misure già proposte o adottate è possibile individuare quali diritti dovrebbero essere rafforzati con iniziative a livello comunitario, indipendentemente dal modo di trasporto preso in considerazione:

Misure specifiche a favore delle persone a mobilità ridotta;

Soluzioni automatiche e immediate in caso di interruzione del viaggio;

Responsabilità in caso di decesso o lesioni dei passeggeri;

Trattamento dei reclami e strumenti di ricorso;

Informazione dei passeggeri;

altre iniziative.

1. Misure specifiche a favore delle persone a mobilità ridotta

Una politica di protezione dei passeggeri deve prevedere misure specifiche per proteggere le persone a mobilità ridotta. Per partecipare attivamente alla vita economica e sociale è spesso necessario usare i mezzi di trasporto, diversamente l’integrazione di molti cittadini a mobilità ridotta risulterà seriamente compromessa. Nell’Unione i cittadini a mobilità ridotta sono circa 45 milioni, quasi il 10% della popolazione europea[12]. Questa cifra non comprende solo i disabili ma anche le persone che per vari motivi non possono viaggiare senza assistenza, per esempio a causa dell'età, di capacità intellettive ridotte o di malattia. Tenuto conto dell’invecchiamento della popolazione, gli utenti di questa categoria saranno sempre più numerosi e le loro esigenze sempre maggiori.

È opportuno che le persone a mobilità ridotta possano contare su un trattamento equo; questo è un punto su cui la Commissione ha ricevuto molti reclami. A queste persone dovrebbe essere garantita un’assistenza adeguata, qualunque sia la destinazione e il mezzo di trasporto utilizzato, per poter viaggiare tranquillamente in tutta l’Unione europea e ad esse non dovrebbero essere mai rifiutati il trasporto o la prenotazione a motivo delle loro condizioni. Inoltre, dovrebbero ricevere gratuitamente l’assistenza necessaria negli aeroporti, nelle stazioni ferroviarie, nei porti e a bordo dei mezzi di trasporto.

Come si è detto, la proposta di regolamento riguardante i diritti dei passeggeri nel trasporto ferroviario internazionale prevede disposizioni specifiche per migliorare l’accessibilità dei servizi a favore delle persone a mobilità ridotta. Le disposizioni summenzionate stabiliscono il diritto delle persone a mobilità ridotta ad avere accesso a questi servizi, accesso che l’impresa ferroviaria o il tour operator non possono rifiutare. È previsto altresì l’obbligo di assistenza nelle stazioni per agevolare l’accesso ai treni e alle coincidenze. Inoltre, quanto alle informazioni prima del viaggio, il regolamento chiede alle imprese ferroviarie di fornire un’informazione completa sulle condizioni di accessibilità per le persone a mobilità ridotta lungo l’intero percorso. Infine, le prestazioni delle imprese ferroviarie in questo settore rientrano fra i sette criteri di valutazione della qualità del servizio che devono essere valutati da un apposito sistema di gestione della qualità.

Per quanto riguarda il trasporto aereo, la Commissione è stata informata di casi in cui alcuni disabili, anche bambini, non hanno potuto beneficiare di servizi e assistenza cui hanno diritto. Dalla consultazione dei soggetti interessati è emerso un ampio consenso a favore di una normativa comunitaria in materia[13]. L’obiettivo principale dell’allegata proposta di regolamento è assicurare un trattamento equo impedendo ai vettori o agli organizzatori di viaggi di rifiutare il trasporto sul pretesto della ridotta mobilità dei passeggeri (eccezione: un rifiuto per giustificate ragioni di sicurezza). Inoltre la proposta chiede ai gestori degli aeroporti di fornire assistenza gratuita negli aeroporti e ai vettori di fare altrettanto a bordo degli aerei. Il regolamento si applica alle partenze, agli arrivi e ai transiti che avvengono negli aeroporti situati negli Stati membri.

La Commissione presenta in allegato una proposta di regolamento riguardante i diritti delle persone a mobilità ridotta nel trasporto aereo. Ha inoltre intenzione di esaminare le modalità più adatte per garantire i diritti delle persone a mobilità ridotta nel trasporto marittimo e nel trasporto stradale internazionale effettuato in pullman.

2. Soluzioni automatiche e immediate in caso di interruzione del viaggio

Quando un servizio è interrotto a causa di ritardo, cancellazione o negato imbarco, i passeggeri dovrebbero avere diritto a soluzioni automatiche per risolvere le difficoltà che sorgono sul momento, qualunque sia il mezzo di trasporto utilizzato. Possono sempre intentare un’azione giudiziaria contro i vettori, ma considerando i costi e i tempi di tali iniziative, solo raramente il risultato è positivo. Inoltre, un’iniziativa giudiziaria che si svolge mesi dopo l’accaduto non rappresenta una soluzione alle difficoltà del momento. Il ricorso alla giustizia non offre ai passeggeri un trasporto alternativo in caso di cancellazione o una sistemazione se a causa del ritardo il viaggio può riprendere solo il giorno successivo.

In una situazione del genere, per esempio in caso di negato imbarco o cancellazione del servizio, riconoscere una compensazione pecuniaria potrebbe costituire una protezione adeguata, secondo il modello già applicato nel trasporto aereo e proposto nel trasporto ferroviario. Queste soluzioni non solo apporteranno benefici diretti ai passeggeri, ma serviranno anche a migliorare la qualità del servizio scoraggiando la pratica del negato imbarco e della cancellazione del servizio senza preavviso.

Alcune compagnie di navigazione marittima stanno già valutando la possibilità di offrire tali soluzioni su base volontaria. Sarebbe però opportuno che queste soluzioni fossero disponibili in tutta la Comunità, in modo che, in caso di interruzione del viaggio, gli utenti dei servizi di trasporto stradale internazionale effettuato con autobus o pullman possano ricevere per quanto possibile una protezione equivalente a quella riconosciuta ai passeggeri di altri modi di trasporto.

Considerati i risultati delle soluzioni offerte dalle compagnie marittime, la Commissione valuterà secondo quali modalità garantire la compensazione e l’assistenza in caso di interruzione del viaggio nel trasporto marittimo e nel trasporto stradale internazionale effettuato con pullman.

3. Responsabilità in caso di decesso o lesioni dei passeggeri

Per qualsiasi modo di trasporto la legislazione comunitaria dovrebbe assicurare una copertura minima di livello elevato in caso di decesso o lesioni a seguito di un incidente e coprire i passeggeri sugli itinerari interni e internazionali, tenendo conto degli obblighi che la Comunità deve rispettare per effetto dell’adesione a convenzioni internazionali.

È altrettanto importante che i vettori abbiano la dotazione finanziaria necessaria per coprire il rischio legato all’esercizio della loro attività. La sottoscrizione di un’assicurazione diventa quindi una necessità. In genere i trasportatori sono assicurati contro il rischio di lesioni ai passeggeri e a terzi, tuttavia i requisiti assicurativi variano in misura considerevole a seconda degli Stati. Un livello di assicurazione sufficiente e uniforme applicabile in tutte le circostanze non esiste se non nel settore aereo.

Per quanto riguarda il trasporto marittimo, la convenzione di Atene del 1974 relativa al trasporto via mare di passeggeri e dei loro bagagli è stata modificata due anni fa, quando le parti hanno concluso un nuovo protocollo in materia di responsabilità. Secondo la Commissione, il protocollo di Atene del 2002 può servire da base per l’emanazione di nuove norme comunitarie. La Commissione ha già proposto che la Comunità e gli Stati membri diventino entro breve tempo parti contraenti del protocollo[14]. Tuttavia, le disposizioni del protocollo non si applicano ai servizi esclusivamente nazionali, mentre sarebbe necessario estenderle a tutto il trasporto marittimo comunitario.

La Commissione esaminerà la possibilità di istituire un regime omogeneo interno di responsabilità ed assicurazione per il decesso o le lesioni dei passeggeri che viaggiano via mare, indipendentemente dalla bandiera della nave.

Neppure i viaggiatori del trasporto stradale internazionale in pullman sono protetti più efficacemente da un accordo internazionale in materia di responsabilità. In caso di richiesta di risarcimento per decesso o lesioni[15], si trovano di fronte a normative nazionali divergenti e non sanno presso quale tribunale promuovere il procedimento. Un’altra questione è se gli operatori abbiano una copertura assicurativa sufficiente per far fronte alle richieste risarcitorie dei danneggiati.

La Commissione studierà modalità opportune per garantire un livello di assicurazione adeguato e un approccio uniforme in materia di responsabilità nel trasporto stradale internazionale effettuato con pullman.

4. Trattamento dei reclami e mezzi di ricorso

Una volta preso atto dei loro diritti, i passeggeri devono poterli esercitare senza eccessivi intralci. Gli Stati membri sono tenuti a precostituire adeguati meccanismi di ricorso. Da parte sua, la Comunità può provvedere affinché gli Stati membri predispongano sanzioni adeguate e definiscano chiaramente le responsabilità in sede di applicazione della legislazione e di trattamento dei reclami in modo che i passeggeri sappiano a chi rivolgersi. La designazione di questi organismi da parte degli Stati membri - già prevista per il trasporto aereo e ferroviario - aiuterà i cittadini a far valere i loro diritti.

Come già sottolineato, nella maggior parte dei casi i procedimenti giudiziari sono costosi o molto lunghi. È quindi utile istituire meccanismi extragiudiziali di risoluzione delle controversie che offrono vantaggi notevoli: rapidità, trasparenza, costi contenuti e flessibilità. La Commissione si è adoperata per favorire il ricorso alla risoluzione extragiudiziale delle controversie ed ha adottato due raccomandazioni sui principi applicabili[16] in questi casi e ha introdotto una rete europea di organismi nazionali per facilitare l’accesso ai procedimenti stragiudiziali per la risoluzione delle controversie transfrontaliere[17]. Inoltre, per queste controversie i consumatori beneficeranno a breve della fusione della rete europea per la risoluzione stragiudiziale delle controversie (Rete EJE) e della rete dei Centri europei dei consumatori (noti anche con il nome di “Eurosportelli”). I nuovi enti forniranno ai consumatori europei uno “sportello unico” che proporrà un servizio completo, dalla fornitura di informazioni generali alla risoluzione delle controversie.

5. Informazione dei passeggeri

5.1 L’identità del vettore

Il primo diritto di un passeggero è conoscere l’identità dell’operatore che effettuerà il trasporto al momento dell’acquisto del biglietto. L’insufficienza di informazioni concrete sull’identità del vettore aereo che effettua il viaggio impedisce ai passeggeri di scegliere consapevolmente la compagnia con cui viaggiare. I passeggeri devono non solo conoscere l’identità del vettore che opererà il volo ma anche avere la certezza che le informazioni che potrebbero incidere sulla sicurezza del vettore, riguardandoli quindi direttamente, circolino rapidamente ed efficacemente fra gli Stati, affinché questi ultimi prendano le misure di protezione necessarie in caso di problemi di sicurezza, provvedendo eventualmente anche a bandire una compagnia aerea dai propri cieli. Questi problemi sono stati messi in evidenza dal tragico incidente di cui è stato vittima l’aereo della Flash Airlines precipitato il 3 gennaio 2004. La proposta di regolamento qui allegato intende in particolare assicurare quanto segue:

l’informazione dei passeggeri, al momento della conclusione del contratto di trasporto, circa l’identità della compagnia aerea che effettuerà il volo e le eventuali modifiche prima della partenza;

il rafforzamento della trasparenza delle informazioni relative alla sicurezza dei vettori e una pubblicità adeguata di queste informazioni: gli Stati membri sono tenuti a pubblicare e far circolare le informazioni in loro possesso riguardanti il livello di sicurezza dei vettori che atterrano negli aeroporti nel loro territorio.

La Commissione presenta in allegato una proposta di regolamento riguardante l’informazione dei passeggeri in materia di identità del vettore aereo e la comunicazione da parte degli Stati membri di informazioni relative alla sicurezza. La Commissione esaminerà altresì in quale misura le informazioni fornite rispondono a un livello di protezione adeguata per i passeggeri.

5.2 Il diritto a un’informazione comparativa

Introducendo un sistema di indicatori opportunamente scelti potrebbe essere realizzato un sistema di informazione sulla qualità dei servizi offerti dai vettori. I risultati di questi confronti dovrebbero essere pubblicati e avere ampia diffusione. Visto che i passeggeri potranno scegliere con cognizione di causa, questa pratica servirà a migliorare le prestazioni dei vettori.

La Commissione ha già sviluppato un sistema di indicatori che permetterà ai passeggeri del trasporto aereo di acquisire informazioni fondamentali sulla qualità del servizio, per confrontare le prestazioni dei vettori con facilità e rapidità. Gli indicatori previsti comprendono i ritardi, i casi di negato imbarco, le cancellazioni e la gestione inefficiente dei bagagli (cfr. all’allegato 2 un esempio di informazioni da fornire). La Commissione ha avviato un progetto pilota in cui alcune compagnie aeree forniscono informazioni su base volontaria, ma il tasso di partecipazione è deludente.

La Commissione continuerà a cooperare con l’industria aerea per migliorare il sistema pilota e aumentare il tasso di partecipazione. In caso di difficoltà persistenti, esaminerà la possibilità di presentare uno strumento legislativo per imporre alle compagnie aeree la fornitura di informazioni necessarie alla pubblicazione di relazioni che permettano di confrontare la qualità del servizio.

5.3 Il diritto di conoscere i propri diritti

L’introduzione di nuovi diritti a favore dei passeggeri sarà efficace soltanto se i passeggeri saranno correttamente informati su come esercitarli. Se non li conoscono, non possono neanche farli valere. È essenziale che i passeggeri conoscano i loro diritti: questo aspetto deve essere rafforzato. L’affissione dei diritti dei passeggeri nei locali dei prestatori di servizio, delle agenzie di viaggio nonché nelle stazioni e negli aeroporti ne favorirà la pubblicità.

La Commissione proseguirà con la campagna di informazione per far conoscere i diritti istituiti dalla legislazione comunitaria. Ha aggiornato la carta dei diritti dei passeggeri del trasporto aereo includendovi la nuova normativa comunitaria in caso di negato imbarco, cancellazione e ritardo prolungato dei voli e in materia di responsabilità dei vettori (cfr. l’allegato 1).

Secondo lo stesso approccio, la Commissione pubblicherà una carta dei diritti e degli obblighi degli utenti del trasporto ferroviario appena il regolamento in materia sarà stato adottato a livello comunitario. Questa carta sarà affissa nelle grandi stazioni ferroviarie e nelle rivendite di biglietti ferroviari in tutta l’Unione europea.

La Commissione pubblicherà una carta contenente i diritti e gli obblighi dei viaggiatori del trasporto ferroviario, dopo l’adozione del regolamento che li istituisce.

5.4 Il diritto a informazioni e alla trasparenza in tempo reale

Un ultimo aspetto è la disponibilità di informazioni adeguate e in tempo reale sulle interruzioni del servizio (per esempio ritardi, cancellazioni e orari modificati). Quando il viaggio non si svolge come previsto, spesso i passeggeri non ricevono alcuna informazione, mentre cancellazioni e ritardi sono accettati con un atteggiamento di maggiore disponibilità se vengono fornite tempestivamente informazioni complete. Tuttavia, avviene spesso negli aeroporti, nelle stazioni e nei porti che i passeggeri sono lasciati del tutto all'oscuro sulle cause del disservizio e senza sapere quando il servizio potrà riprendere normalmente. Fornire ai passeggeri in tempo reale informazioni chiare e complete prima e durante il viaggio deve diventare una pratica normale. Negli aeroporti, nelle stazioni e nei porti principali dovrebbe esistere un punto centrale per raccogliere immediatamente le informazioni sui problemi dei servizi e comunicarli ai viaggiatori.

Tuttavia, in virtù del principio di sussidiarietà, la Commissione non ritiene opportuno intervenire su questo punto introducendo una regolamentazione in materia. Le autorità competenti e gli operatori hanno la responsabilità di assicurare un’informazione adeguata in tempo reale dei passeggeri.

6. Il diritto a biglietterie integrate

I passeggeri dovrebbero poter combinare senza difficoltà diversi modi di trasporto per un unico itinerario, ma la suddivisione tradizionale dei trasporti in settori costituisce una barriera per l’intermodalità. Troppo spesso il viaggiatore è dissuaso dal combinare diversi mezzi di trasporto in uno stesso viaggio e incontra per esempio difficoltà a ottenere informazioni e ordinare biglietti quando l’itinerario prevede l'uso di mezzi di trasporto diversi. Tuttavia, in Germania e Svizzera sono in funzione i primi esempi di biglietterie integrate, e i viaggiatori che utilizzano il servizio combinato Thalys–Air France acquistano già i biglietti con un’unica transazione. Come sottolineato nel Libro bianco “La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte”, « va promossa la creazione di un sistema di biglietterie integrate (…) in modo da rendere più agevole il passaggio da una rete all'altra o da un modo all'altro ». Una recente relazione elaborata da un gruppo di esperti[18] ha individuato le possibilità tecniche per superare i limiti attuali ed estendere notevolmente le biglietterie combinate e integrate.

La Commissione riunirà i rappresentanti delle compagnie aeree e delle imprese ferroviarie per ottenere un loro impegno volontario a istituire sistemi di biglietteria integrata.

7. I diritti del passeggero in caso di fallimento del vettore aereo

In caso di fallimento di un vettore aereo il danno subito dai passeggeri può essere più elevato di quello causato dal fallimento di un'altra compagnia in quanto i cittadini, dopo aver pagato in anticipo una somma di denaro considerevole, rischiano di essere abbandonati a loro stessi in località lontane dalla loro residenza. In queste circostanze, il passeggero può essere costretto ad acquistare un altro biglietto di ritorno, probabilmente a una tariffa più elevata di quella pagata inizialmente.

I passeggeri che acquistano un viaggio che fa parte di un pacchetto sono già protetti dalla direttiva 90/314/CEE sui viaggi “tutto compreso”[19], che obbliga l’organizzatore a provare di disporre di garanzie sufficienti per assicurare, in caso di insolvenza o di fallimento, il rimborso dei fondi depositati e il rimpatrio del consumatore. La Commissione ha avviato uno studio sulla protezione degli altri passeggeri del trasporto aereo in caso di fallimento del vettore: i risultati sono attesi verso la metà del 2005. Lo studio mostrerà in primo luogo la percentuale e la misura in cui i fallimenti incidono sui passeggeri, quindi confronterà i diversi strumenti di protezione.

Alla luce di questo studio la Commissione valuterà, in collaborazione con l’industria, la possibilità di rafforzare i diritti dei passeggeri in caso di fallimento delle compagnie aeree.

8. Valutazione e controllo

La politica comunitaria per la protezione dei passeggeri dovrebbe basarsi su una visione dinamica della situazione. Per determinare l’eventuale necessità di ulteriori iniziative oltre a quelle annunciate nella presente comunicazione, la Commissione avvierà uno studio sui diversi modi di trasporto che prenderà in considerazione le esigenze dei passeggeri, la qualità dei servizi e il trattamento dei passeggeri. È inoltre necessario verificare i risultati degli impegni volontari assunti dalle compagnie aeree e dalle imprese ferroviarie per migliorare i servizi offerti ai passeggeri. La Commissione incoraggerà le compagnie aeree, gli enti aeroportuali e le imprese ferroviarie a svolgere un’analisi della situazione in materia di accordi volontari e a presentare relazioni sulla loro conformità.

La Commissione avvierà uno studio sulle tendenze riguardanti le esigenze dei passeggeri, la qualità dei servizi e il trattamento dei passeggeri e chiederà alle compagnie aeree, agli enti aeroportuali e alle imprese ferroviarie di presentare un'analisi della conformità dei loro impregni volontari in materia di qualità dei servizi.

CONCLUSIONI

La Commissione chiede al Parlamento europeo e al Consiglio di adottare in tempi brevi la proposta di regolamento riguardante i diritti e gli obblighi dei viaggiatori nel trasporto ferroviario internazionale, presentata nel marzo 2004, e di esaminare, in vista della loro adozione, le due proposte di regolamento allegate alla presente comunicazione riguardanti l’una i diritti delle persone a mobilità ridotta e l’altra la necessità di informare i passeggeri sull'identità del vettore aereo.

Conformemente all’impegno assunto con il Libro bianco, la Commissione esaminerà nel 2005, dopo una valutazione di impatto, le modalità più adatte per migliorare e garantire i diritti dei passeggeri negli altri modi di trasporto.

Allegato 1

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Allegato 2

Puntualità

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Negato imbarco

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[1] A questo proposito è da notare che nell’UE a 25 Stati membri si registrano in totale 346 miliardi di passeggeri-chilometrio all’anno. Nel 2001 le statistiche di Eurostat mostravano un totale di 383 milioni di passeggeri di traghetti marittimi in Europa. Anche il trasporto stradale mediante pullman o autobus ha un’importanza considerevole, per un totale di 485 miliardi di passeggeri-chilometri in media.

[2] La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte - COM(2001) 370 del 12.9.2001.

[3] GU L 140 del 30.5.2002. Regolamento (CE) n. 261/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 febbraio 2004, che istituisce regole comuni in materia di compensazione ed assistenza ai passeggeri in caso di negato imbarco, di cancellazione del volo o di ritardo prolungato e che abroga il regolamento (CEE) n. 295/91 -GU L 46 del 17.2.2004.

[4] 250, 400 o 600 euro a seconda della distanza, rispetto alla somma compresa tra 150 e 300 euro prevista dal sistema precedente.

[5] Regolamento (CE) n. 2027/97 del Consiglio del 9 ottobre 1997 sulla responsabilità del vettore aereo in caso di incidenti - GU L 285 del 17.10.1997.

[6] Regolamento (CE) n. 889/2002 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 maggio 2002, che modifica il regolamento (CE) n. 2027/97 sulla responsabilità del vettore aereo in caso di incidenti - GU L 140 del 30.5.2002.

[7] Regolamento (CE) n. 785/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 aprile 2004, relativo ai requisiti assicurativi applicabili ai vettori aerei e agli esercenti di aeromobili - GU L 138 del 30.4.2004.

[8] Regolamento (CEE) n. 2299/89 del Consiglio, del 24 luglio 1989, relativo ad un codice di comportamento in materia di sistemi telematici di prenotazione, modificata dal Regolamento (CEE) n. 3089/93 del Consiglio, del 29 ottobre 1993, e dal regolamento (CE) n. 323/1999 del Consiglio, dell’8 febbraio 1999 - GU L 220 del 29.7.1989; GU L 278 del 11.11.1993; GU L 40 del 13.2.1999.

[9] Direttiva 90/314/CEE del Consiglio, del 13 giugno 1990, concernente i viaggi, le vacanze ed i circuiti «tutto compreso» - GU L 158 del 23.6.1990.

[10] Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo ai diritti e agli obblighi dei passeggeri nel trasporto ferroviario internazionale - COM(2004) 143 del 3.3.2004.

[11] Informazioni e biglietti; puntualità dei servizi internazionali e principi generali in caso di perturbazione dei servizi; soppressione di servizi internazionali; pulizia del materiale rotabile e delle infrastrutture di stazione (qualità dell’aria nelle vetture, igiene dei servizi sanitari, ecc.); inchiesta sul grado di soddisfazione della clientela; trattamento dei reclami, rimborso e indennizzo in caso di mancato rispetto della qualità; assistenza alle persone a mobilità ridotta.

[12] Verso un'Europa senza ostacoli per i disabili - COM(2000) 284 del 12.5.2000.

[13] «I contratti delle compagnie aeree con i passeggeri», documento di consultazione del 21 giugno 2002 a cura della Direzione generale dell’Energia e dei trasporti. Il documento di consultazione, le risposte e la sintesi dettagliata delle reazioni sono disponibili al seguente indirizzo Internet: http://europa.eu.int/comm/transport/air/rights/consult_contract_en.htm.

[14] Proposta di decisione del Consiglio riguardante la conclusione da parte della Comunità europea del protocollo del 2002 della convenzione di Atene del 1974.

[15] In base alle informazioni a disposizione di Eurostat, in media 100 persone all’anno perdono la vita in Europa in incidenti di pullman in servizio internazionale.

[16] Raccomandazione della Commissione del 30 marzo 1998 riguardante i principi applicabili agli organi responsabili per la risoluzione extragiudiziale delle controversie in materia di consumo - GU L 115 del 17.04.1998; raccomandazione della Commissione, del 4 aprile 2001, sui principi applicabili agli organi extragiudiziali che partecipano alla risoluzione consensuale delle controversie in materia di consumo - GU L 109 del 19.4.2001.

[17] Cfr. http://europa.eu.int/comm/consumers/redress/index_en.htm.

[18] Cfr. http://europa.eu.int/comm/transport/intermodality/raiff/index_en.htm.

[19] Direttiva 90/314/CEE del Consiglio, del 13 giugno 1990, concernente i viaggi, le vacanze ed i circuiti «tutto compreso» - GU L 158 del 23.6.1990, pag. 59.