8.9.2005   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 221/35

1.1

Si può affermare che l'adozione della direttiva quadro in materia di acque (1) ha comportato un cambiamento sostanziale nella politica dell'Unione europea in materia. Ciò è dovuto non soltanto al fatto che la direttiva punta ad armonizzare le diverse situazioni riscontrate nelle nostre acque continentali e marittime, ma anche alla scelta di un metodo efficace di valutazione della qualità delle acque e all'istituzione di un sistema organizzativo centralizzato, grazie al quale sono possibili interventi uniformi in tutti i bacini idrografici, indipendentemente dalla coesistenza di competenze prefissate per ciascun tratto di un bacino. La Commissione ha inoltre completato e sviluppato il contenuto della direttiva in materia di acque mediante disposizioni normative (2) e di altra natura (3), di modo che la politica dell'Unione europea in materia di acque possa proteggere sempre meglio i nostri fiumi e i nostri mari.

1.2

Incomprensibilmente però non sono contemplati dalla direttiva taluni aspetti di notevole importanza nella qualità dei nostri bacini idrografici, come appunto la questione delle inondazioni. Queste ultime sono di per sé fenomeni del tutto naturali, ma i loro effetti possono a volte essere aggravati dall'intervento dell'uomo. Molti effetti catastrofici potrebbero tuttavia essere ridotti adottando una politica che disciplini adeguatamente lo sfruttamento e la protezione di letti e rive dei fiumi e soprattutto imponga concretamente e non solo formalmente il rispetto delle norme sull'impatto ambientale nella costruzione di infrastrutture idrauliche, onde evitare che si alterino le dinamiche naturali e si snaturi la finalità perseguita, che è quella di utilizzare correttamente le risorse idriche.

1.3

Nel territorio dell'Unione europea i rischi di inondazione sono in continuo aumento, fondamentalmente a causa di due fattori: i cambiamenti climatici, caratterizzati dal possibile aumento della frequenza delle piogge torrenziali e dal potenziale innalzamento del livello dei mari, conseguenza del riscaldamento dell'atmosfera; l'impatto delle attività umane, che comportano ad esempio le costruzioni nei bacini idrografici e le opere idrauliche che deviano e canalizzano i corsi d'acqua, la costruzione di porti senza valutazione dell'impatto ambientale e adozione di misure correttive. Il fattore umano è inoltre all'origine della marcata desertificazione del nostro continente, provocata da disboscamenti massicci, incendi e altre attività dannose per la natura. In definitiva, l'aumento dei rischi di inondazione è la conseguenza di uno sviluppo non sostenibile. Si può dunque affermare che l'adozione di modelli sostenibili di sviluppo economico, sociale e ambientale riducono al minimo tali rischi.

1.3.1

L'inondazione di terreni che ospitano industrie, attività agricole e di allevamento di tipo intensivo, ma anche di zone edificate comporta la dispersione di sostanze e prodotti che, utilizzati in condizioni normali, non costituiscono un rischio per la qualità delle acque ma che, a seguito di un episodio di questo tipo, divengono pericolosi inquinanti e possono quindi avere effetti sulla salute dei cittadini e sugli ecosistemi interessati dall'inondazione.

1.4

Il CESE ricorda che tra il 1998 e il 2002 l'Europa è stata colpita da oltre un centinaio di gravi inondazioni, tra cui le catastrofiche alluvioni del Danubio e dell'Elba nel 2002. Dal 1998 a oggi le inondazioni hanno causato 700 vittime, lo sfollamento di circa mezzo milione di persone e non meno di 25 miliardi di perdite di beni assicurati (4).

1.5

Consapevole della situazione, la Commissione ha presentato al Consiglio Ambiente, tenutosi nel luglio 2004, una proposta di intervento destinata alla protezione dalle inondazioni su scala europea, per gestire un'azione concertata in materia di rischi di inondazione, la cui finalità è di migliorare la protezione contro questi fenomeni. Gli Stati membri dovrebbero cooperare nell'elaborare una mappatura dei rischi di inondazione e nell'attuare piani di gestione di tali rischi in ogni bacino idrografico e nelle zone costiere. Spetterebbe alla Commissione il compito di coordinare l'informazione fra gli Stati membri e promuovere le migliori pratiche.

1.6

Va infine sottolineato che, pur trattandosi di un intervento nel quadro della politica comunitaria in materia di acque, la questione riguarda altre politiche europee, come ad esempio la PAC, la politica ambientale, la politica di protezione civile e la politica dei trasporti. Vi è inoltre un problema giuridico di notevole portata sottostante a tutte queste politiche e connesso con la gestione delle zone inondabili: la demarcazione e la definizione del demanio pubblico da proteggere in corrispondenza delle rive dei fiumi e nelle coste marine, di modo che esso non possa formare oggetto di modifiche sostanziali esclusivamente per mezzo delle decisioni politiche delle autorità cui spettano altre competenze nella gestione delle acque e dei rischi di inondazione. In tal modo, la delimitazione delle zone protette agevolerebbe gli interventi tesi a prevenire gli effetti delle inondazioni.

2.1

Il contenuto della comunicazione può suddividersi nelle tre sezioni seguenti:

2.2

In merito alla proposta relativa alla gestione dei rischi va segnalato che essa persegue l'obiettivo di ridurre la frequenza e l'impatto delle inondazioni, prevedendo a tal fine di includere nei programmi i seguenti aspetti:

2.3

In quanto alle azioni in corso e alle iniziative contro gli effetti delle inondazioni vengono proposti tre livelli di intervento.

2.3.1

A livello europeo le azioni puntano a sfruttare gli strumenti e le politiche esistenti che hanno un'incidenza sulla prevenzione e il contenimento delle inondazioni. Nella politica di ricerca, si tratta di servirsi dei progetti di ricerca come FLOODsite, che contribuisce al miglioramento delle metodologie di gestione e di analisi integrata dei rischi di inondazione. L'utilizzo dei fondi strutturali, specie del Fondo europeo di sviluppo, può invece contribuire a migliorare le attività di ricerca e sviluppo tecnologico relative alle infrastrutture (5). Il progetto IRMA (Interreg Rhine-Meuse Activities, Attività Interreg Reno-Mosa) costituisce un esempio di cooperazione transfrontaliera nella lotta alle inondazioni.

2.3.1.1

Sempre a livello europeo, si propone di ricorrere alla PAC istituendo zone di protezione dalle inondazioni tramite la silvicoltura e altre attività agricole, come sistema di protezione del suolo. Allo stesso modo si intende applicare la politica ambientale nel quadro della direttiva in materia di acque mediante l'integrazione della gestione dei rischi di inondazione nei piani integrati dei bacini. Viene inoltre mantenuto il Fondo di solidarietà, creato nel 2002 in seguito alle gravi inondazioni verificatesi nell'Europa centrale, per le situazioni di emergenza.

2.3.2

Relativamente alle funzioni degli Stati membri va sottolineato che sono state adottate iniziative per fronteggiare gli effetti delle inondazioni mediante l'adozione di orientamenti ufficiali o testi normativi, specie da parte dei paesi più colpiti dal fenomeno. Si tratta di piani e strategie di protezione dalle inondazioni e sono state persino elaborate carte dei rischi per le regioni in cui le inondazioni si verificano con maggior frequenza.

2.3.3

In terzo luogo sono previste azioni di cooperazione internazionale per i fiumi transfrontalieri, specie nell'Europa centrale, grazie all'istituzione di enti che garantiscano un approccio coordinato alla gestione dei bacini idrografici.

2.4

Il programma d'azione concertato dell'Unione europea comprende elementi essenziali per creare misure di protezione e mitigazione delle inondazioni. Fra queste sottolineiamo il miglioramento del coordinamento fra le autorità mediante piani di gestione dei rischi per ciascun bacino idrografico e zona costiera, nonché l'elaborazione di mappature dei rischi di inondazione ai fini di pianificazione; il tutto attraverso lo scambio di buone pratiche.

2.4.1

Per portare a termine questo programma, è fondamentale la collaborazione fra Stati membri, Commissione e altri soggetti interessati, ai quali spetta infatti il compito di agire adeguatamente nel campo della prevenzione dei rischi di inondazione, secondo i termini stabiliti.

2.4.2

È arduo quantificare i costi del programma d'azione concertato. In ogni modo, i benefici derivanti dalla riduzione dei rischi per i cittadini europei, i loro beni e il territorio superano in termini qualitativi qualsiasi costo.

2.5

Alla comunicazione è accluso un allegato — di notevole importanza per la preparazione e l'attuazione dei piani di gestione dei rischi di inondazione e per l'elaborazione delle mappature — che dovrebbe consentire una armonizzazione dei piani e delle mappature in base a obiettivi determinati.

3.1

Il Comitato valuta positivamente il contenuto della comunicazione con la quale la Commissione punta a migliorare e armonizzare i sistemi di prevenzione istituiti da molti Stati membri per limitare gli effetti delle inondazioni. Il Comitato ritiene tuttavia che il problema vada sottoposto a una più approfondita disamina al fine di adottare i provvedimenti opportuni, specie quelli destinati ad attuare gli interventi più efficaci, che ridurrebbero notevolmente i danni derivanti dalle inondazioni. In secondo luogo, il Comitato reputa necessario definire alcuni concetti fondamentali che non figurano nella comunicazione e debbono invece sottostare alle azioni proposte mediante i piani di gestione e le mappature dei rischi di inondazione, nel modo più armonizzato possibile.

3.2

Le inondazioni sono fenomeni naturali associati al normale funzionamento dei sistemi fluviali e marini che vanno di fatto intesi riferendosi alla scala del tempo geologico, la quale è di gran lunga superiore a quella adottata nelle attività di gestione, come ad esempio la pianificazione economica e urbanistica. In riferimento al periodo di ricorrenza va notato quanto segue:

Fondamentalmente, nella pianificazione idrologica sono compresi i seguenti concetti:

3.3

La gravità delle inondazioni è connessa all'occupazione e allo sfruttamento dei terreni inondabili da parte dell'uomo per lo svolgimento di attività che turbano il normale funzionamento di questi sistemi idrici, alterando in maniera sostanziale le condizioni dell'ambiente fluviale e costiero. In tal modo aumentano i rischi di un funzionamento anomalo ed estremamente dannoso per l'uomo e per i suoi beni. A giudizio del CESE, fra le cause che intensificano la gravità e l'entità delle inondazioni figurano:

3.4

Per contrastare la tendenza all'aumento dei rischi di inondazione conseguente all'evoluzione dei fattori naturali e in particolare ai cambiamenti climatici, è necessario un notevole impegno nel campo della ricerca, onde determinare in che modo i mutamenti possono interessare la dinamica dei fiumi e delle coste, quindi le zone inondabili e le piene ricorrenti, per citare alcune variabili.

3.5

La tendenza all'aumento dei rischi di inondazione dovuta a fattori umani (lo sfruttamento dei terreni e il numero di persone che li occupano) può e deve essere corretta attraverso politiche attive di pianificazione volte a garantire uno sfruttamento sostenibile delle zone inondabili e il massimo contenimento dei rischi.

4.1

Il CESE concorda con lo scopo della gestione dei rischi, che è quello di ridurre la probabilità che si generino dei rischi e di contenere il loro impatto, seguendo solitamente un iter che include gli obiettivi di prevenzione, protezione, informazione e così via, come indicato dalla Commissione. Ritiene tuttavia opportuno classificare gli interventi e i provvedimenti di possibile attuazione, nonché i criteri per effettuare la scelta adeguata a ciascun caso. A titolo orientativo, propone di distinguere le seguenti misure preventive:

4.2

Il CESE esorta la Commissione a tenere conto, nell'elaborazione dei piani di gestione, dei seguenti principi e misure non strutturali:

Il principio dell'approccio strategico di lungo periodo va inteso in quest'ottica. Non si tratta soltanto di tenere conto dell'evoluzione prevista, come indicato nella comunicazione della Commissione, ma essenzialmente di correggerla, nei casi in cui è ragionevole pensare che si mantengano o aumentino i rischi attuali.

4.3

La scelta delle misure più adeguate ai fini di una migliore gestione dei rischi di inondazioni deve presupporre la definizione di appositi orientamenti e criteri:

4.4

Le esperienze di gestione dei rischi di inondazione registrate in varie parti del mondo, soprattutto a partire dagli anni '70, insegnano che le principali difficoltà riscontrate nell'attuazione delle misure preventive non sono di natura tecnica, ma possono essere risolte semplicemente mediante una mappatura dei rischi o della pericolosità. Negli Stati Uniti, ad esempio, l'Army Corps of Engineers (il Genio dell'esercito) ha elaborato una cartografia dei rischi che comprende oltre 20 000 tavole. Poche sono però le autorità che tengono conto di questa mappatura e, quando lo fanno, decidono di attuare un tipo di interventi strutturali (canalizzazioni, briglie, dighe, ecc…) che sovente non hanno permesso di controllare adeguatamente le inondazioni e ai quali vanno imputati molti danni che si sarebbero potuti evitare e si sono invece verificati proprio perché alle autorità e alla popolazione veniva data una falsa sensazione di sicurezza.

4.5

È opportuno evidenziare che nell'Unione europea i fondi strutturali (FESR e Fondo di coesione) finanziano proprio questi interventi, che prevedono essenzialmente la costruzione di infrastrutture di contenimento o canalizzazione e hanno un'utilità limitata. Agli interventi preventivi invece, siano essi strutturali o no, sono generalmente destinate dotazioni finanziarie di minore entità. A giudizio del CESE, bisogna pertanto valutare la necessità di stabilire una voce specifica per il finanziamento di questo programma di azione o, in sua assenza, si dovranno elaborare degli orientamenti che includano gli interventi in altri programmi finanziati dalla Commissione.

4.6

In ogni modo, queste azioni strutturali non sono sufficienti per prevenire le inondazioni o proteggere le zone inondabili e hanno anzi un significato soltanto se inserite in una prospettiva più ampia che tenga conto della pianificazione urbanistica, della pianificazione delle linee di trasporto (strade, ferrovie, ecc.), del mantenimento dei canali di scarico ed evacuazione e della protezione delle zone e degli ecosistemi che regolano il deflusso naturale delle acque. In futuro sarebbe quindi opportuno sviluppare in maniera più concreta le linee guida che figurano nell'allegato alla comunicazione, introducendo fra l'altro principi metodologici e buone pratiche per l'elaborazione dei piani di gestione.

4.7

L'inserimento dei piani di gestione dei rischi di inondazione nei piani di gestione della direttiva quadro in materia di acque è fondamentale per garantire la pianificazione necessaria ad agire lungo tutto un bacino idrografico, equilibrando azioni e interventi efficaci ai vari livelli (locale, statale, transnazionale…), e per assicurare il necessario coordinamento di tutte le autorità competenti. Bisogna tuttavia definire criteri e formule in grado di consentire un'adeguata integrazione di questi due quadri di pianificazione, compatibili ma diversi, mediante un'opportuna direttiva. Questi elementi andrebbero affrontati in un nuovo capitolo della proposta di completamento delle linee guida allegate alla comunicazione.

4.8

L'integrazione della gestione delle inondazioni nelle disposizioni della direttiva quadro si fonda sui seguenti elementi:

4.9

Nella gestione dei rischi di inondazione, gli elementi più rilevanti connessi alla pianificazione determinata dalla direttiva quadro sono i seguenti:

5.1

A giudizio del CESE, qualsiasi intervento in materia di prevenzione, protezione e mitigazione delle inondazioni deve essere integrato con la metodologia e gli strumenti creati dalla direttiva quadro in materia di acque — soprattutto nei piani di gestione per ciascun bacino idrografico — grazie a cui è possibile disciplinare tutte le materie connesse alle gestione delle acque continentali e delle zone costiere afferenti a ciascun bacino. Il CESE reputa pertanto necessario far confluire il contenuto della comunicazione e le osservazioni qui presentate in una direttiva comunitaria che favorisca l'adeguamento dei piani di gestione dei rischi alle caratteristiche di ciascun piano di gestione integrato per ogni bacino idrografico e dunque alle condizioni specifiche dei nostri fiumi e delle nostre coste.

5.2

Per rendere effettiva questa integrazione è necessario:

5.3

I piani di gestione dei rischi e le mappature dei rischi, indicati negli allegati alla comunicazione, vanno ampliati al fine di stabilire e chiarire una classificazione degli interventi e delle misure — tenendo conto di quelle prioritarie e adeguate al finanziamento concesso — nonché dei criteri da seguire per contenere i costi e aumentare i vantaggi per la popolazione e i beni. L'obiettivo più importante è quello di trovare un equilibrio tra il funzionamento naturale dei sistemi idrologici e costieri e lo sviluppo umano, e infine di raggiungere uno sviluppo sostenibile integrato nelle zone inondabili.

5.4

Il CESE ritiene infine che, nella gestione dei rischi di inondazione, gli elementi di maggior rilievo connessi alla pianificazione prevista dalla direttiva quadro corrispondano alla definizione dei rischi, agli allarmi e alle emergenze in corrispondenza col verificarsi di questi fenomeni. Bisogna inoltre tener conto di altri interventi comunitari finalizzati alla ricerca e al coordinamento multidisciplinare e destinati a ridurre i danni delle inondazioni, nonché di quelli tesi a garantire la copertura rischi mediante polizze assicurative, che minimizzino le perdite economiche. Soprattutto va ribadita la necessità di controllare e verificare la sicurezza nella costruzione delle infrastrutture che interessano il sistema idrologico e costiero.