21.10.2004   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 259/8

Commissione europea

Direzione generale della Concorrenza

Unità A.3 — Priorità di esecuzione e controllo delle decisioni

Comunicazione sull'accesso al fascicolo istruttorio

B-1049 Bruxelles

1.

L'accesso al fascicolo istruttorio della Commissione è una delle garanzie procedurali intese ad applicare il principio delle armi pari ed a tutelare i diritti di difesa. Tale accesso è previsto all'articolo 27, paragrafi 1 e 2, del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio (1), all'articolo 15, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 773/2004 della Commissione (il «regolamento di applicazione») (2), all'articolo 18, paragrafi 1 e 3, del regolamento (CE) n. 139/2004 del Consiglio (il «regolamento comunitario sulle concentrazioni») (3) e all'articolo 17, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 802/2004 della Commissione (il «regolamento di applicazione del regolamento comunitario sulle concentrazioni») (4). Secondo tali disposizioni, prima di adottare decisioni in base agli articoli 7, 8, 23 e 24, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1/2003 e dell'articolo 6, paragrafo 3, dell'articolo 7, paragrafo 3, dell'articolo 8, paragrafi 2-6 e degli articoli 14 e 15 del regolamento comunitario sulle concentrazioni, per assicurare il rispetto integrale dei diritti di difesa delle parti del procedimento la Commissione deve consentire alle persone, imprese o associazioni d'imprese in questione la possibilità di render nota la loro opinione sugli addebiti nei loro confronti e permettere loro di esercitare il loro diritto di avere accesso al fascicolo costituito a cura della Commissione stessa. La presente comunicazione costituisce il quadro generale per l'esercizio del diritto stabilito nelle suddette disposizioni. Resta salva l'interpretazione di tali testi di legge da parte delle giurisdizioni comunitarie. I principi stabiliti in questa comunicazione rimangono validi anche quando la Commissione applica gli articolo 53, 54 e 57 dell'accordo SEE (5).

2.

Il summenzionato diritto specifico è distinto dal diritto generale di accesso ai documenti stabilito nel regolamento (CE) n. 1049/2001 (6), che è soggetto a criteri ed eccezioni differenti e persegue uno scopo anch'esso differente.

3.

Nella presente comunicazione, per «accesso al fascicolo istruttorio» s'intende esclusivamente l'accesso che viene accordato alle parti alle quali la Commissione ha inviato una comunicazione di addebiti. Nei suddetti regolamenti, si usa anche la stessa espressione o quella di accesso ai documenti in riferimento ai denuncianti o alle altre parti interessate, ma si tratta di situazioni ben diverse rispetto a quella delle imprese o associazioni alle quali la Commissione ha inviato una comunicazione di addebiti. Tali situazioni non rientrano però nella definizione di accesso al fascicolo istruttorio ai fini della presente comunicazione, e sono trattate in un suo capitolo distinto.

4.

Nella presente comunicazione si precisa chi ha accesso al fascicolo istruttorio, indicando anche a quali informazioni è accordato l'accesso, in quale momento si può accedere ai fascicoli e quali sono le procedure per consentire l'accesso al fascicolo istruttorio. Non è prevista, invece, la possibilità di rendere accessibili i documenti prima che la Commissione abbia inviato all'impresa una comunicazione degli addebiti ai sensi del regolamento comunitario sulle concentrazioni (7).

5.

Con decorrenza dalla sua pubblicazione, la presente comunicazione sostituisce la comunicazione della Commissione del 1997 relativa all'accesso al fascicolo (8). Nelle nuove regole si tiene conto delle disposizioni giuridiche che saranno in applicazione dal 1o maggio 2004: in particolare, i già menzionati regolamento (CE) n. 1/2003, regolamento comunitario sulle concentrazioni, regolamento di applicazione e regolamento di applicazione del regolamento comunitario sulle concentrazioni, nonché la decisione della Commissione, del 23 maggio 2001, relativa al mandato dei consiglieri auditori per taluni procedimenti in materia di concorrenza (9). Inoltre, nelle nuove regole si tiene conto della giurisprudenza recente della Corte di giustizia e del Tribunale di primo grado delle Comunità europee (10) e delle prassi elaborate dalla Commissione dopo l'adozione della comunicazione del 1997.

6.

Nei casi attinenti alla concorrenza, l'accesso al fascicolo istruttorio è inteso a consentire l'esercizio effettivo dei diritti della difesa contro gli addebiti notificati dalla Commissione. In entrambe le categorie di casi — quelli ai quali si applicano rispettivamente gli articoli 81 e 82 del trattato CE oppure le disposizioni del regolamento comunitario sulle concentrazioni — l'accesso viene accordato, a richiesta, alle imprese o associazioni d'imprese alle quali la Commissione ha inviato la comunicazione degli addebiti (11). In appresso, tutte queste imprese o associazioni sono indicate come «le parti».

7.

In un'indagine in materia di concorrenza, il «fascicolo istruttorio della Commissione» (in appresso indicato come il «fascicolo istruttorio») si compone di tutti i documenti (12) ottenuti, elaborati e/o riuniti dalla direzione generale Concorrenza della Commissione, nel corso dell'indagine che ha indotto la Commissione stessa a notificare gli addebiti.

8.

Nel corso dell'indagine di cui agli articoli 20, 21 e 22, paragrafo 2 del regolamento (CE) n. 1/2003 e agli articoli 12 e 13 del regolamento comunitario sulle concentrazioni, la Commissione può riunire vari documenti, alcuni dei quali, dopo un esame più approfondito, possono risultare non correlati con l'oggetto del caso in questione. Questi documenti possono essere rispediti alle imprese o associazioni dai quali provenivano e, una volta rinviati, non costituiscono più componenti del fascicolo istruttorio.

9.

Le parti devono avere la possibilità di prendere conoscenza degli elementi figuranti nel fascicolo istruttorio della Commissione, così da poter esprimere con efficacia il loro punto di vista, in base a tali elementi, sulle conclusioni preliminari a cui è giunta la Commissione nella sua comunicazione degli addebiti. A tale scopo, alle parti sarà accordato l'accesso a tutti i documenti che compongono il fascicolo istruttorio della Commissione, secondo la definizione di cui al precedente punto 0, eccettuati i documenti interni, i segreti aziendali di altre imprese e le altre informazioni riservate (13).

10.

Se nell'ambito di una procedura è stato commissionato uno studio, i suoi risultati sono accessibili, con le istruzioni relative al contratto d'opera e la metodologia seguita per lo studio stesso. Tuttavia, possono essere necessarie precauzioni per tutelare i diritti di proprietà intellettuale.

11.

I documenti interni non possono essere né incriminanti né assolutori (14): essi non fanno parte degli elementi probatori sui quali può basarsi la Commissione nel valutare il caso in questione. Di conseguenza, alle parti non sarà consentito accedere ai documenti interni inclusi nel fascicolo istruttorio della Commissione (15). Poiché tali documenti non hanno valore probatorio, la restrizione dell'accesso ai documenti interni non pregiudica l'esercizio adeguato del diritto di difesa spettante alle parti (16).

12.

I servizi della Commissione non sono tenuti a redigere il verbale dei colloqui (17) svoltisi con le parti o con altre persone o imprese (18). Se la Commissione decide di annotare quanto si è detto nel corso dei colloqui, tali documenti costituiscono l'interpretazione che la Commissione dà dello svolgimento dei colloqui e, di conseguenza, essi sono classificati come documenti interni. Nondimeno, se la persona o l'impresa in questione ha approvato i verbali, questi saranno resi accessibili, previa espunzione di ogni segreto aziendale o altra informazione riservata. Detti verbali approvati fanno parte degli elementi probatori su cui la Commissione può basarsi nella sua valutazione di un caso (19).

13.

Nel caso di uno studio commissionato in attinenza a un procedimento, gli elementi dello scambio di corrispondenza tra la Commissione e il contraente comprendenti la valutazione del lavoro effettuato dal contraente o riguardanti gli aspetti finanziari dello studio costituiscono documenti interni e, di conseguenza, non saranno accessibili.

14.

Un caso particolare di documenti interni consiste nello scambio di corrispondenza tra la Commissione e altre pubbliche autorità e nei documenti interni trasmessi da tali autorità [di Stati membri della CE («gli Stati membri») o di paesi terzi]. Si indicano qui alcuni esempi di simili documenti non accessibili:

15.

In determinate circostanze eccezionali, si accorda l'accesso a documenti provenienti da Stati membri, l'Autorità di sorveglianza dell'EFTA e gli Stati dell'EFTA, previa espunzione dei segreti aziendali e di altre informazioni riservate.

Si procede in tal senso, anzitutto, quando i documenti provenienti da Stati membri contengono elementi a carico nei confronti delle parti, che la Commissione deve esaminare, oppure rientrano tra gli elementi probatori nell'ambito della procedura d'indagine, come avviene, analogamente, per i documenti provenienti da terzi privati. In secondo luogo, si concede l'accesso anche ai documenti provenienti da Stati membri che sono pertinenti con l'esercizio della competenza della Commissione nel settore del controllo sulle concentrazioni (24). Queste considerazioni si applicano, in particolare, nelle seguenti situazioni:

16.

Il fascicolo istruttorio della Commissione può comprendere anche documenti contenenti due categorie d'informazioni, ossia segreti aziendali e altre informazioni riservate, il cui accesso può essere soggetto a restrizione parziale o totale (28). Quando sia possibile, si concederà l'accesso alle versioni non riservate delle informazioni originali. Quando la riservatezza può essere assicurata soltanto compendiando le informazioni in questione, si concederà l'accesso al compendio. Tutti gli altri documenti saranno accessibili nella forma originale.

17.

Nell'eventualità che, rendendo pubbliche determinate informazioni riguardanti le attività di un'impresa, le si possa causare un grave danno, simili informazioni costituiscono segreti aziendali (29). Alcuni esempi d'informazioni relative a un'impresa che possono qualificarsi come segreti aziendali sono le informazioni di ordine tecnico e/o finanziario riguardanti il know-how, i metodi di valutazione dei costi, i segreti ed i processi di produzione, le fonti di approvvigionamento, le cifre relative alla produzione e alle vendite, le quote di mercato, le liste dei clienti e dei distributori, i piani di commercializzazione, la struttura dei costi e dei prezzi e la strategia di vendita.

18.

La categoria delle «altre informazioni riservate» comprende informazioni diverse dai segreti aziendali, che si possono considerare riservate perché, rendendole pubbliche, si danneggerebbe gravemente una persona o un'impresa. A seconda delle circostanze specifiche di ogni singolo caso, può trattarsi d'informazioni riguardanti imprese che sono in grado di esercitare una pressione molto considerevole, di natura economica o commerciale, sui loro concorrenti o partner commerciali, clienti o fornitori. Il Tribunale di primo grado e la Corte di giustizia hanno riconosciuto che è legittimo rifiutare di rivelare a tali imprese le lettere fatte pervenire dai loro clienti, perché altrimenti i mittenti potrebbero trovarsi esposti al rischio di misure di ritorsione (30). Di conseguenza, il concetto di altre informazioni riservate può comprendere informazioni che potrebbero consentire alle parti d'identificare i denuncianti o altri terzi, i quali hanno invece motivi per voler rimanere anonimi.

19.

La categoria delle altre informazioni riservate può comprendere anche segreti militari.

20.

Si classificheranno come riservate le informazioni in relazioni alle quali la persona o l'impresa in questione ha presentato una richiesta in tal senso, che è stata accettata dalla Commissione (31).

21.

Le richieste di riservatezza devono riferirsi a informazioni che rientrano nelle descrizioni, indicate più sopra, di che cosa sono i segreti aziendali e le altre informazioni riservate. Sarà necessario addurre i motivi per i quali si chiede che un'informazione sia considerata segreto aziendale o altra informazione riservata (32). Di norma, le richieste di riservatezza possono riguardare soltanto le informazioni che la Commissione ha ottenuto dalla medesima persona o impresa, e non le informazioni provenienti da un'altra fonte.

22.

Di norma, non sono considerate riservate le informazioni riguardanti un'impresa, ma già note al di fuori di essa (nel caso di un gruppo, al di fuori del gruppo) o al di fuori dell'associazione alla quale l'impresa stessa le ha trasmesse (33). Non possono più considerarsi riservate le informazioni che hanno perduto la loro rilevanza commerciale, per esempio con il trascorrere del tempo. Come regola generale, la Commissione presume che non siano più riservate le informazioni riguardanti il fatturato, le vendite e i dati sulla quota di mercato delle parti, e altre informazioni analoghe, se esse risalgono a più di cinque anni prima (34).

23.

Nei procedimenti di cui agli articoli 81 e 82 del trattato, il fatto che un elemento delle informazioni sia stato qualificato come riservato non impedisce di renderlo pubblico se tale informazione è necessaria per provare una presunta infrazione («documento probatorio a carico») o se può scagionare la parte interessata. In tal caso, l'esigenza di salvaguardare i diritti di difesa delle parti offrendo il più ampio accesso possibile al fascicolo istruttorio della Commissione può prevalere sull'intento di tutelare le informazioni riservate fornite da altre parti (35). Spetta alla Commissione valutare se si applichino tali circostanze in ciascuna situazione specifica. A questo scopo, per ogni elemento dell'informazione è necessario valutare tutti gli aspetti pertinenti, tra cui:

Considerazioni analoghe si applicano ai procedimenti nell'ambito del regolamento comunitario sulle concentrazioni, quando la Commissione ritenga necessario, ai fini del procedimento, rendere accessibili tali informazioni (36).

24.

Quando la Commissione intende render pubblica un'informazione, alla persona o impresa in questione sarà data la possibilità di presentare una versione non riservata dei documenti nei quali figura tale informazione. Tale versione avrà il medesimo valore probatorio dei documenti originali (37).

25.

Le parti non hanno diritto di accesso al fascicolo istruttorio prima che la Commissione abbia notificato la comunicazione degli addebiti.

26.

L'accesso al fascicolo istruttorio è accordato a richiesta e, di norma, in un'unica occasione, dopo che la Commissione ha notificato alle parti la comunicazione degli addebiti, nell'intento di assicurare loro il principio delle armi pari e di tutelarne i diritti di difesa. Quindi, come regola generale, dopo l'invio della comunicazione di addebiti non è accordato l'accesso alle risposte che le altre parti hanno inviato riguardo a tali addebiti.

Tuttavia, una parte può avere accesso ai documenti pervenuti dopo l'invio della comunicazione degli addebiti, nelle fasi successive del procedimento amministrativo e prima della decisione formale, se tali documenti possono costituire nuove prove riguardo agli elementi a carico addotti dalla Commissione, nella comunicazione degli addebiti, nei confronti della parte in questione.

27.

Ai sensi dell'articolo 18, paragrafi 1 e 3, del regolamento comunitario sulle concentrazioni e dell'articolo 17, paragrafo 1, del regolamento di applicazione del regolamento comunitario sulle concentrazioni, alle parti notificanti è accordato l'accesso al fascicolo istruttorio della Commissione, a loro richiesta, in ogni fase del procedimento dopo che la Commissione ha notificato la comunicazione degli addebiti, sino al momento in cui viene adito il comitato consultivo.

28.

Il presente capitolo riguarda le situazioni nelle quali la Commissione può o deve consentire che i ricorrenti nei procedimenti antitrust e le altre parti interessate nei procedimenti relativi a concentrazioni abbiano accesso a determinati documenti figuranti nel fascicolo istruttorio. A prescindere dalla formulazione dei regolamenti di applicazione in materia di antitrust e di concentrazioni (38), si tratta di due situazioni distinte — in termini di estensione, di tempi e di diritti delle parti — rispetto all'accesso al fascicolo istruttorio quale è definito nel precedente capitolo della presente comunicazione.

29.

Il Tribunale di primo grado ha statuito (39) che i denuncianti non hanno i medesimi diritti e garanzie delle parti formanti oggetto di un'indagine. Di conseguenza, i denuncianti non possono far valere il diritto di accesso al fascicolo istruttorio quale è stabilito per le parti (cfr. i precedenti punti 2 e 6).

30.

Tuttavia, un denunciante che, ai sensi dell'articolo 7, paragrafo 1, del regolamento di applicazione, è stato informato che la Commissione intende decidere il rigetto della sua denuncia (40), può chiedere l'accesso ai documenti sui quali si è basata la Commissione per la sua valutazione provvisoria (41). Al denunciante può essere consentito di accedere a tali documenti in un'unica occasione, dopo l'invio della lettera con la quale la Commissione l'ha informato della sua intenzione di decidere il rigetto della denuncia.

31.

I denuncianti non hanno il diritto di accedere ai segreti aziendali e alle altre informazioni riservate ottenute dalla Commissione nel corso dell'indagine (42).

32.

In ottemperanza dell'articolo 17, paragrafo 2, del regolamento di applicazione del regolamento comunitario sulle concentrazioni, nei procedimenti relativi alle concentrazioni sarà accordato l'accesso al fascicolo istruttorio, a richiesta, anche alle altre parti interessate che sono state informate degli addebiti, nella misura necessaria perché esse possano preparare le loro osservazioni.

33.

Le altre parti interessate sono le parti della proposta concentrazione diverse dalle parti notificanti: per esempio, il venditore e l'impresa che costituisce l'oggetto della concentrazione (43).

34.

Ogni persona che trasmette informazioni od osservazioni in una delle situazioni elencate in appresso o che trasmette alla Commissione altre informazioni nel corso del medesimo procedimento, ha l'obbligo di segnalare con chiarezza ogni elemento informativo che ritenga riservato, indicandone i motivi, e di fornire a parte una versione non riservata, entro la data stabilita dalla Commissione per far conoscere tali opinioni (44).

35.

Inoltre, la Commissione può chiedere alle imprese (52), in tutti i casi in cui queste presentano o hanno presentato documenti, di contrassegnare quei documenti o parti di documenti che, a loro parere, contengono segreti aziendali o altre informazioni riservate di loro proprietà, e d'indicare le imprese nei confronti delle quali tali documenti si devono considerare riservati (53).

36.

Per trattare in tempi brevi le richieste di riservatezza di cui al precedente punto 35, la Commissione può fissare una scadenza entro la quale le imprese devono: 1) motivare la loro richiesta di riservatezza per quanto riguarda ogni singolo documento o parte di documento; 2) trasmettere alla Commissione una versione non riservata di tali documenti, nei quali siano stati espunti i brani riservati (54). Nei procedimenti antitrust, le imprese in questione devono fornire anche, entro la scadenza suddetta, la descrizione sommaria di ogni elemento informativo espunto (55).

37.

Le versioni non riservate e le descrizioni delle informazioni espunte vanno redatte in maniera da consentire a ciascuna parte avente accesso al fascicolo istruttorio di determinare se le informazioni espunte possano essere pertinenti ai fini della loro difesa e, quindi, se vi siano motivi sufficienti per chiedere alla Commissione di accordare l'accesso alle informazioni di cui si è sostenuto il carattere riservato.

38.

Nei procedimenti antitrust, se l'impresa non si attiene alle disposizioni indicate ai precedenti punti 34-36, la Commissione può presumere che i documenti o dichiarazioni in questione non contengano informazioni riservate (56). Di conseguenza, la Commissione presumerà che l'impresa in questione non abbia obiezioni perché i suddetti documenti o dichiarazioni siano resi pubblici nella loro integrità.

39.

In entrambe le eventualità di procedimenti antitrust e di procedimenti ai sensi del regolamento comunitario sulle concentrazioni, se la persona o l'impresa in questione soddisfa alle condizioni stabilite ai precedenti punti 34-36, nella misure in cui esse sono applicabili, la Commissione:

40.

La Commissione può revocare, in misura totale o parziale, la sua accettazione provvisoria della richiesta di riservatezza.

41.

Se la direzione generale Concorrenza non è d'accordo con la richiesta di riservatezza sin dall'inizio oppure ritiene di dover revocare la sua accettazione provvisoria di tale richiesta, e intende quindi render pubblica l'informazione, essa accorda alla persona o all'impresa in questione la possibilità di esprimere la propria opinione. In questi casi, la direzione generale Concorrenza informa per iscritto la persona o l'impresa della sua intenzione di render pubblica l'informazione, ne indica i motivi e fissa una scadenza entro la quale la persona o l'impresa può trasmetterle per iscritto la sua opinione. Se, dopo la presentazione di tale opinione persiste il disaccordo sulla richiesta di riservatezza, la questione viene trattata dal consigliere auditore, a norma del mandato conferito dalla Commissione ai consiglieri auditori (57).

42.

Quando vi è il rischio che un'impresa la quale è in grado di esercitare pressioni economiche e commerciali molto considerevoli sui propri concorrenti o sui loro partner commerciali, clienti o fornitori, adotti contro di loro misure di ritorsione, come conseguenza della loro collaborazione nell'indagine effettuata dalla Commissione (58), la Commissione stessa protegge l'anonimato degli autori, consentendo l'accesso a una versione non riservata o ad un compendio delle risposte in questione (59). Le richieste di anonimato in situazioni di questo tipo, e anche le richieste di anonimato di cui al punto 81 della comunicazione della Commissione sulla procedura applicabile alle denunce (60), saranno trattate come indicato ai precedenti punti 39-41.

43.

La Commissione può decidere che l'accesso al fascicolo istruttorio avvenga secondo una delle seguenti modalità, tenendo in debito conto le capacità tecniche delle parti:

La Commissione può optare per una combinazione di questi metodi.

44.

Per facilitare il loro accesso al fascicolo istruttorio della Commissione, le parti riceveranno l'elenco dei documenti componenti tale fascicolo, quale è definito al precedente punto 7.

45.

È accordato l'accesso alle prove quali esse figurano nel fascicolo istruttorio della Commissione, nella loro forma originale. La Commissione non è tenuta a fornire la traduzione dei documenti componenti il fascicolo (61).

46.

Nel caso che, dopo aver ottenuto l'accesso al fascicolo istruttorio, una parte ritenga che, ai fini della propria difesa, le sia necessario prender conoscenza d'informazioni specifiche non accessibili, essa può presentarne alla Commissione la richiesta motivata. Se tale richiesta non viene soddisfatta dalla direzione generale Concorrenza, la parte in questione può presentare una richiesta motivata al consigliere auditore, ai sensi del mandato conferito ai consiglieri auditori (62).

47.

A norma della presente comunicazione, l'accesso al fascicolo istruttorio viene accordato a condizione che le informazioni così ottenute siano utilizzate soltanto ai fini dei procedimenti giudiziari o amministrativi previsti per l'applicazione delle regole comunitarie in materia di concorrenza, sulle quali verte il procedimento amministrativo in questione (63). Se le informazioni fossero utilizzate per uno scopo diverso, con l'interessamento di un avvocato esterno, la Commissione può segnalare il fatto, ai fini di un procedimento disciplinare, al foro presso il quale opera l'avvocato in questione.

48.

Ad eccezione dei punti 44 e 46, le regole esposte nel presente capitolo C si applicano allo stesso modo per accordare l'accesso ai documenti ai denuncianti (nei procedimenti antitrust) e alle altre parti interessate (nei procedimenti relativi a concentrazioni).