Raccomandazione per il PARERE DEL CONSIGLIO, previsto all'articolo 9, paragrafo 3 del regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, del 7 luglio 1997, sul programma di convergenza 2004-2007 della Lettonia

(presentata dalla Commissione)

RELAZIONE

Il regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche [1] stabilisce che gli Stati membri non partecipanti, ossia quelli che non hanno adottato la moneta unica, devono presentare al Consiglio e alla Commissione programmi di convergenza, ai fini della sorveglianza multilaterale da esercitare a intervalli regolari a norma dell'articolo 99 del trattato.

[1] GU L 209 del 2.8.1997. Tutti i documenti menzionati nel presente testo figurano nel seguente sito web: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/main_en.htm.

Ai sensi dell'articolo 9 del suddetto regolamento, il Consiglio deve esaminare ogni programma di convergenza in base alle valutazioni preparate dalla Commissione e dal Comitato istituito dall'articolo 114 del trattato (il Comitato economico e finanziario). Dopo aver esaminato ogni programma, il Consiglio deve esprimere il parere al riguardo basandosi sulla raccomandazione della Commissione e previa consultazione del Comitato economico e finanziario. A norma del regolamento, gli Stati membri devono presentare aggiornamenti annuali del proprio programma di convergenza, che possono essere esaminati anch'essi dal Consiglio secondo la medesima procedura.

Ai dieci paesi che hanno aderito all'UE il 1° maggio 2004 è stata concessa una deroga: non partecipano ancora al sistema della moneta unica. Essi si sono impegnati a presentare il loro programma di convergenza entro il 15 maggio 2004 e il primo aggiornamento verso la fine del 2004.

La Lettonia ha presentato il 14 maggio 2004 il programma di convergenza, relativo al periodo 2004-2007. I servizi della Commissione hanno proceduto alla valutazione tecnica di tale programma, tenendo conto delle previsioni della primavera 2004 e sulla scorta del codice di condotta [2] e dei principi stabiliti nella comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo, del 27 novembre 2002, sul rafforzamento del coordinamento delle politiche di bilancio [3]. Qui di seguito si espone il risultato di tale valutazione.

[2] Parere riveduto del Comitato economico e finanziario sul contenuto e la presentazione dei programmi di stabilità e di convergenza, approvato dal Consiglio ECOFIN il 10 luglio 2001.

[3] COM(2002) 668 def., del 27.11.2002.

La Lettonia ha presentato il 14 maggio il suo primo programma di convergenza, relativo al periodo 2004-2007. Vi figurano piani per aderire al nuovo meccanismo del tasso di cambio (ERM II) all'inizio del 2005, poco dopo esser passati, dal 1° gennaio, all'aggancio della moneta nazionale all'euro invece che ai DSP. L'adozione dell'euro è prevista per il 2008, una volta soddisfatti i criteri di convergenza entro il 2007. Nel documento sono ripresi i provvedimenti introdotti nel bilancio 2004 e si fa riferimento al programma economico di preadesione (PEP) dell'agosto 2003, relativo al periodo 2003-2006.

Il programma di convergenza soddisfa soltanto in misura parziale alle prescrizioni in materia di dati indicate nel testo riveduto del "codice di condotta sul contenuto e la presentazione dei programmi di stabilità e di convergenza". In particolare, alcuni dei dati non corrispondono appieno alle norme SEC 95. Inoltre, le cifre relative al debito e al disavanzo delle pubbliche amministrazioni vanno considerate con cautela, poiché i dati indicati nel marzo 2004 nell'ambito della procedura d'informazione finanziaria non sono stati convalidati dall'Eurostat. In generale, permangono seri interrogativi sulla qualità e la coerenza dei dati di base.

Dopo un notevolissimo tasso medio di crescita del 6,2% nel quinquennio 1999-2003, con una punta del 7,5% nel 2003, lo scenario macroeconomico prevede che, nel periodo del programma, il PIL crescerà al tasso medio annuale del 6,6%. Per il 2004 e 2005 le autorità lettoni sono più ottimistiche rispetto alle previsioni elaborate dalla Commissione nella primavera 2004, prospettando per ciascuno di questi due anni una crescita media del PIL del 6,7%, invece del 6,2% prospettato dalla Commissione. Questo divario risulta soprattutto dal forte incremento dei consumi privati e degli investimenti previsto dalle autorità lettoni. La domanda interna dovrebbe proseguire nel suo forte aumento nel medio periodo, ma tale previsione, pur non irrealistica, non sembra del tutto consona all'ipotesi del persistere del grave disavanzo delle partite correnti (8,5-9,0% del PIL) per tutto il periodo. Per gli ultimi due anni del programma si prevede un lieve calo della crescita, sino al 6,5%. Anche tale previsione può essere considerata plausibile, ma non abbastanza prudente da fungere di base per la programmazione finanziaria a medio termine. Oltre alla vulnerabilità alle variazioni della domanda esterna, i rischi inerenti alla crescita derivano da costrizioni strutturali. Nel complesso, le proiezioni macroeconomiche sono plausibili, ma con tendenza all'ottimismo.

Nell'intento di conseguire l'obiettivo di stabilità dei prezzi indicato dalla Banca di Lettonia, dal 1994 la moneta nazionale (il lat) è agganciata ai DSP, a tasso fisso, con una banda di fluttuazione normale del ±1%. Di conseguenza, dall'inizio del 2002 il lat si è deprezzato nei confronti dell'euro, con una parziale inversione di tendenza dall'inizio di quest'anno. Agganciare il tasso di cambio ai DSP ha contribuito con successo alla graduale disinflazione registratasi in Lettonia: tra il 1999 e il 2002, si è registrata una modesta inflazione IAPC, in media del 2,3% all'anno. Tuttavia, dall'estate 2003 l'inflazione sta salendo, in seguito ad aumenti dei prezzi regolamentati (in particolare le tariffe dell'energia, i canoni di locazione ed i costi delle cure sanitarie), ad aggiustamenti delle imposte indirette e agli effetti ritardati dell'andamento del corso del cambio. Nel 2003 l'inflazione IAPC è stata del 2,9%, rispetto al 2,0% nel 2002, e si è ancora aggravata nel primo trimestre del 2004, sino al 6,2% in maggio. È quindi improbabile che si registri nel 2004 il tasso d'inflazione IAPC del 4,5% previsto nel programma o del 4% previsto dalla Commissione. Nondimeno, si prevede un calo graduale dell'inflazione, sino a circa il 3% dal 2006. Anche se le autorità lettoni ritengono che l'impennata dell'inflazione nel 2003 e nel 2004 sia di carattere temporaneo, in quanto risulterebbe principalmente dal combinarsi di fattori una tantum, di recente la Banca di Lettonia ha aumentato il tasso di rifinanziamento da 0,5 punti percentuali al 3,5%, per impedire che i tassi attualmente elevati dell'inflazione esercitino influssi nefasti sulle prospettive per il futuro. Rispetto alla zona euro, il tasso d'interesse a breve termine presenta tuttora un differenziale superiore a 200 punti di base, mentre il differenziale del rendimento obbligazionario a lungo termine è pari a circa 100 punti di base.

Gli obiettivi di bilancio indicati nel programma consistono nell'adempiere agli obblighi imposti dal trattato per quanto riguarda il disavanzo statale e, infine, nel ridurre il disavanzo, così da giungere, a lungo termine, al pareggio. Tuttavia, nel periodo del programma il disavanzo delle pubbliche amministrazione dovrebbe restar pari a circa il 2% del PIL, deteriorandosi in certa misura nel 2004, rispetto al 2003, a causa del peggioramento del saldo del bilancio statale. Nel programma si esclude un deciso calo del disavanzo di bilancio, in considerazione non soltanto delle spese derivanti dall'appartenenza all'UE e alla NATO ma anche degli investimenti in capitale fisico e umano. Per il periodo sino al 2007 sono previste nel programma lievi riduzioni del rapporto tra le entrate e il PIL e tra le spese totali e primarie e il PIL. Per quanto riguarda le entrate, a tale previsione non fa riscontro una spiegazione esauriente, in particolare per il 2006 e per il 2007, considerato che non sono previste altre modifiche del sistema tributario dopo i tagli fiscali nel 2004, che si presume che il sistema di esazione acquisti efficienza nel periodo del programma e che entro la conclusione del periodo si attendono cospicui finanziamenti UE. Per quanto riguarda le spese, i sovraccosti derivanti dall'adesione alla NATO e l'attuazione di piani di spesa parzialmente finanziati dall'UE ammontano insieme, al netto, a circa 0,7 punti percentuali del PIL per il 2004. Si prevede che tali incrementi saranno più che controbilanciati da un rigoroso controllo delle spese, incentrato sulla riduzione dei trasferimenti.

Che si conseguano gli obiettivi di bilancio è plausibile, anche se lo scenario finanziario a medio termine non è esente da rischi. Tali rischi derivano soprattutto da una crescita della produzione potenzialmente inferiore al previsto. Inoltre, vi sono dubbi di carattere generale sull'attuazione adeguata della strategia, poiché vi sono chiari segni d'inaffidabilità della base statistica e di punti deboli nella capacità di gestione. Si prevede che nel periodo del programma s'intensificheranno le pressioni sulla spesa, dovute soprattutto all'esigenza di elevati investimenti, ai costi di transizione per la riforma del settore pubblico e alla necessità di cofinanziare l'assistenza UE. In un simile contesto, risultano adeguate le azioni previste per stabilire la coerenza tra i piani di bilancio ed i programmi politici, determinare le priorità delle spese e migliorare la gestione delle finanze comunali e del sistema sanitario. Sullo sfondo di questi rischi, le proiezioni relative al disavanzo nel 2004 e nel 2005 corrispondono, in complesso, alle previsioni della primavera 2004 elaborate dalla Commissione, mentre nel più lungo periodo, come si è detto, vi sono indizi di un certo pessimismo nelle previsioni relative alle entrate, dato che entro la conclusione del periodo dovrebbero affluire in bilancio cospicue entrate nette provenienti dal finanziamento UE. In generale, i rischi gravanti sugli obiettivi di bilancio sembrano equilibrarsi nel loro insieme, ma tali obiettivi non forniscono un margine di sicurezza per evitare di superare il massimale del 3% del PIL stabilito per il disavanzo. Inoltre, la mancanza di provvedimenti miranti ad avvicinarsi al pareggio del bilancio mostra un'ambizione insufficiente. Rispetto al PEP 2003, per esempio, le previsioni di crescita sono state corrette al rialzo, ma la via verso il risanamento finanziario è rimasta immutata. Se i tassi di crescita previsti nel programma diverranno realtà, sarebbe auspicabile una più accelerata riduzione del disavanzo statale, considerati in particolare l'attuale disavanzo delle partite correnti e le pressioni esercitate dalla domanda interna. Una più rapida transizione verso una situazione di bilancio vicina al pareggio, come prescritto nel Patto di stabilità e di crescita, lascerebbe anche spazio agli stabilizzatori automatici di agire liberamente, in caso di rallentamento della crescita.

Secondo le previsioni del programma, il rapporto tra il debito e il PIL dovrebbe salire dal 15,3% del PIL nel 2003 al 17,7% nel 2007. Causa principale di tale aumento sarà il disavanzo primario. Tranne che nel 2004, gli aggiustamenti degli stock-flussi dovrebbero essere limitati. Per tutto il periodo del programma, i pagamenti d'interessi rimarranno più o meno al livello del 2003, mentre la crescita del PIL in termini nominali contribuirà in misura sostanziale a ridurre il rapporto tra il debito e il PIL. Questa proiezione relativa al debito appare plausibile, considerate le altre ipotesi del programma.

Nel programma è delineato un breve quadro generale del programma statale di riforme strutturali, incentrato sul miglioramento delle condizioni per le imprese e per gli investimenti, sull'aumento dell'occupazione e su una maggiore flessibilità del mercato del lavoro. Inoltre, sono previsti provvedimenti consoni in gran parte a quelli indicati per ali settori negli Indirizzi di massima per le politiche economiche. Nel programma sono anche menzionati i provvedimenti prioritari da attuare per conseguire il risanamento finanziario: accrescere l'efficienza fiscale, migliorare le procedure di bilancio e rafforzare il controllo sulle spese. Tuttavia, per valutare meglio i provvedimenti previsti, sarebbero necessari maggiori ragguagli.

La Lettonia si trova in situazione relativamente favorevole per affrontare i costi di bilancio dovuti all'invecchiamento demografico, anche se non si possono escludere rischi di squilibri di bilancio nel lungo periodo. L'attuazione di una riforma delle pensioni basata su tre pilastri ha migliorato le prospettive di sostenibilità a lungo termine delle pubbliche finanze, che beneficiano anche del livello molto basso del debito delle pubbliche amministrazioni. Nondimeno, è necessario tenere sotto controllo i rischi di perdite di entrate dovute alla riforma delle pensioni e al finanziamento necessario per ristrutturare il sistema sanitario, così da poter intervenire prontamente, in caso di necessità, per contenere le pressioni verso un aumento del disavanzo. Inoltre, si deve spingere più oltre il risanamento, in modo che il saldo primario contribuisca a evitare l'accrescersi del debito pubblico.

Tabella: Comparazione tra le principali proiezioni macroeconomiche e di bilancio

>SPAZIO PER TABELLA>

In base a questa sua valutazione, la Commissione ha adottato e trasmette al Consiglio la raccomandazione, qui allegata, per il parere del Consiglio sul programma di convergenza della Lettonia.

Raccomandazione per il PARERE DEL CONSIGLIO, previsto all'articolo 9, paragrafo 3 del regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, del 7 luglio 1997, sul programma di convergenza 2004-2007 della Lettonia

IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,

visto il trattato che istituisce le Comunità europea,

visto il regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, del 7 luglio 1997, per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche [4], in particolare l'articolo 9, paragrafo 3,

[4] GU L 209 del 2.8.1997, pag. 1. I documenti menzionati nel presente testo figurano nel seguente sito web: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/main_en.htm.

vista la raccomandazione della Commissione,

previa consultazione del Comitato economico e finanziario,

HA ESPRESSO IL SEGUENTE PARERE:

Il [5 luglio] 2004 il Consiglio ha esaminato il programma di convergenza della Lettonia, relativo al periodo 2004-2007. Tale programma soddisfa soltanto in misura parziale alle prescrizioni in materia di dati indicate nel testo riveduto del "codice di condotta sul contenuto e la presentazione dei programmi di stabilità e di convergenza". In particolare, alcuni dei dati non corrispondono appieno alle norme SEC 95. Inoltre, le cifre relative al debito e al disavanzo delle pubbliche amministrazioni vanno considerate con cautela, poiché i dati indicati nel marzo 2004 nell'ambito della procedura d'informazione finanziaria non sono stati convalidati dall'Eurostat.

La strategia di bilancio sottostante al programma mira ad assicurare l'adempimento degli obblighi imposti dal trattato per quanto riguarda il disavanzo delle pubbliche amministrazioni e, infine, a ridurre il disavanzo, così da giungere a lungo termine al pareggio. Tuttavia, si prevede che in tutto il periodo del programma il disavanzo rimarrà pari a circa il 2% del PIL, deteriorandosi anche in certa misura nel 2004 rispetto al 2003, a causa del peggioramento del bilancio statale. Secondo le previsioni, il disavanzo primario resterà dell'ordine dell'1% del PIL, il che è compatibile con le lievi riduzioni proiettate per tutto il periodo per il rapporto tra le entrate e il PIL e tra le spese e il PIL. Per quanto riguarda le entrate, a tale previsione non fa riscontro una spiegazione esauriente, in particolare per il 2006 e per il 2007, poiché non sono previste altre modifiche del sistema tributario dopo i tagli fiscali nel 2004 e si presume che l'esazione diventi più efficiente nel periodo del programma. Per quanto riguarda le spese, l'ipotesi alla base della suddetta previsione è un rigoroso controllo delle spese, incentrato sulla riduzione dei trasferimenti, che consentirà tuttavia esborsi supplementari per onorare gli obblighi inerenti all'appartenenza alla NATO e per attuare piani di spesa parzialmente finanziati dall'UE. Al netto, tali esborsi ammontano insieme, per il 2004, a circa lo 0,7% del PIL. Il rapporto tra il debito e il PIL, anche se in aumento sino al 17,7% del PIL nel 2007, resta molto basso.

Lo scenario macroeconomico su cui si basa il programma sembra riflettere ipotesi di crescita piuttosto favorevoli. In particolare, l'andamento a medio termine della crescita quale è proiettato nel programma potrebbe essere un po' troppo ottimistico, date le costrizioni strutturali e la vulnerabilità dell'economia alle variabili esterne. È probabile che la proiezione relativa all'inflazione risulti inferiore alla realtà per il 2004, mentre appare realistica per gli anni successivi.

Per ogni anno del programma, gli obiettivi riguardanti il disavanzo delle pubbliche amministrazioni si situano al di sotto del valore di riferimento del 3% del PIL. Nondimeno, tali obiettivi sembrano mancare di ambizione e non sono coerenti con il conseguimento di una situazione del bilancio vicina al pareggio entro la conclusione del periodo. Nel complesso, i rischi relativi ai risultati di bilancio sembrano equilibrarsi. La forse ottimistica previsione di crescita di cui si è detto pone a rischio il conseguimento degli obiettivi di bilancio per il 2004 e per il 2005, mentre sulla credibilità del programma incidono negativamente i chiari indizi di scarsa qualità dei dati. L'orientamento finanziario delineato nel programma non fornisce un margine di sicurezza sufficiente per evitare di oltrepassare, in presenza di normali fluttuazioni economiche, il massimale del 3% del PIL prescritto per il disavanzo.

La Lettonia si trova in situazione relativamente favorevole per affrontare i costi di bilancio dovuti all'invecchiamento demografico. L'attuazione di una riforma delle pensioni basata su tre pilastri ha migliorato le prospettive di sostenibilità a lungo termine delle pubbliche finanze, che beneficiano anche del livello molto basso del debito delle pubbliche amministrazioni. Tuttavia, non si possono escludere rischi di squilibri di bilancio nel lungo periodo. Per assicurare un andamento sostenibile delle pubbliche finanze, è essenziale attuare senza indugio i provvedimenti intesi a contenere le spese correlate all'invecchiamento demografico e procedere al risanamento finanziario, così da ottenere un'adeguata eccedenza primaria.

* * *

In considerazione di quanto si è detto, se i tassi di crescita previsti nel programma diverranno realtà, si raccomanda alla Lettonia di compiere più rapidi progressi verso una situazione di bilancio vicina al pareggio, considerati in particolare il grave disavanzo delle partite correnti e le pressioni esercitate dalla domanda interna. Inoltre, la Lettonia deve migliorare l'affidabilità e la solidità dei dati da cui attinge e delle metodologie di cui si avvale, per attenersi meglio alle norme SEC 95. Infine, si sollecitano le autorità lettoni a procedere nelle riforme del settore pubblico intese a migliorare le capacità di gestione, potenziando così l'efficienza fiscale e rafforzando il controllo sulle spese.

Le principali proiezioni del programma di convergenza della Lettonia

>SPAZIO PER TABELLA>