Bruxelles, 23.12.2004

COM(2004) 831 definitivo

.

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE

PRIMA RELAZIONE ANNUALE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO SULLE MISURE ANTIDUMPING, ANTISOVVENZIONI E DI SALVAGUARDIA ADOTTATE DAI PAESI TERZI NEI CONFRONTI DELLA COMUNITÀ (2003)

PARTE I: INTRODUZIONE

Andamento generale

Il 2003 ha confermato la crescita tendenziale del numero di azioni di difesa commerciale avviate nei confronti degli esportatori della Comunità. Il numero di misure definitive in vigore nei confronti della Comunità è salito da 169 alla fine del 2002 a 192 alla fine del 2003. Anche se può essere in parte attribuito al numero sempre più elevato di dazi compensativi applicati nel settore della politica agricola comune (PAC), tale incremento è dovuto principalmente al fatto che alcuni paesi stanno avviando dei procedimenti che non sono conformi agli standard previsti dall'Organizzazione mondiale del commercio (OMC) e che non avrebbero mai dovuto essere aperti.

Il numero delle misure potrebbe anche aumentare nei prossimi anni, soprattutto tenuto conto delle incertezze riguardanti il futuro impiego delle misure di difesa commerciale da parte della Cina. Finora, la Cina ha fatto un uso relativamente modesto di tali misure e nel 2003 soltanto quattro prodotti dell'UE sono stati oggetto di misure di difesa. Le forti pressioni esercitate dalla CE in tutti i procedimenti promossi dalla Cina nei confronti degli esportatori dell'UE potrebbero essere alla base di questo fenomeno.

Gli Stati Uniti sono un altro paese tenuto costantemente sotto controllo dalla CE. Sono il paese membro dell’OMC le cui misure vengono più spesso contestate nell'ambito del sistema di composizione delle controversie dell’organizzazione. Questo fenomeno sembrerebbe rivelare una certa incompatibilità tra gli strumenti di difesa commerciale (TDI) adottati dagli Stati Uniti e le norme dell’OMC. Tale discrepanza è evidenziata dalla riluttanza degli Stati Uniti ad accettare le decisioni dei panel OMC e persino ad attuarle (per esempio, la legge antidumping del 1916 e l'emendamento Byrd).

In termini statistici, nel 2003 (come anche nell'anno precedente) gli USA vantavano il maggior numero di misure in vigore (53) nei confronti della Comunità. Seguivano l’India (32), il Brasile (12), il Sudafrica (11) e il Canada (10). Per quanto riguarda le inchieste in corso nei confronti della Comunità alla fine del 2003, al primo posto figurava l’India (7 inchieste), seguita dagli USA (5), dalla Cina (4), dall’Ecuador (4), dall’Ucraina (4) e dal Venezuela (4).

Nonostante l'elevato numero di misure in vigore nei confronti degli esportatori della Comunità, le prospettive per i prossimi anni sono relativamente favorevoli. Sul fronte multinazionale, la CE sta promuovendo delle discussioni nell'ambito dell'Agenda di sviluppo di Doha (DDA) per applicare degli standard più elevati alle inchieste antidumping e antisovvenzioni.

A livello bilaterale, la CE è impegnata ad istituire, insieme a diversi partner commerciali (India, Cina e Corea), dei gruppi ad hoc composti da esperti di TDI. Tali gruppi offrono la possibilità di scambiare informazioni e pareri, al di fuori delle sedi ufficiali, su come migliorare lo svolgimento delle inchieste e l'applicazione delle norme in materia di TDI.

Inoltre, la Direzione generale Commercio (DG Trade) viene spesso esortata dai paesi terzi ad organizzare azioni di formazione per i loro funzionari in materia di pratiche di difesa commerciale della CE. Queste ultime vengono considerate sempre più dai paesi terzi come un “modello da seguire” (“Vorbildsfunktion”), grazie agli standard elevati applicati in questo settore. Dal 2001 sono stati organizzati seminari in Thailandia, Indonesia, Ucraina, Cina, Russia, India, Pakistan, Romania e in altri paesi. In questo modo la Commissione ha la possibilità di “formare” i funzionari dei paesi terzi migliorando i loro metodi d'inchiesta.

PARTE II: PROBLEMI DI CARATTERE GENERALE CON I PAESI TERZI

1. Le carenze più comuni

Pur con alcune variazioni da un paese all'altro, vari problemi sono comuni a molti paesi terzi. Sul piano procedurale, spesso gli standard previsti per l’apertura di un'inchiesta non sono elevati. Sembra che in alcuni paesi al denunciante bastino pochi elementi di prova prima facie per dimostrare la propria tesi. Da un punto di vista pratico, la carenza più frequentemente riscontrata è la mancanza di un’analisi approfondita del pregiudizio e della causalità. In particolare, sono spesso trascurati "altri fattori", che talvolta creano un pregiudizio superiore a quello collegabile alle importazioni. Di conseguenza, le misure istituite sono spesso sproporzionate rispetto al pregiudizio che sarebbe stato subito dall'industria nazionale.

Un numero sempre più elevato di paesi, soprattutto paesi in via di sviluppo e "in fase di transizione", utilizza di frequente strumenti di difesa commerciale. Questa tendenza è particolarmente evidente per quanto riguarda le misure di salvaguardia, che alcuni paesi sembrano utilizzare più come misure protezionistiche di routine che come "valvola di sicurezza". La Comunità ha sollevato coerentemente il problema dell'uso eccessivo delle misure di salvaguardia nell'ambito dell’OMC e ha ribadito con forza la necessità di applicare standard molto elevati per il ricorso alle misure di salvaguardia al fine di garantire il carattere di eccezionalità di questo strumento.

Un altro problema ricorrente è la scarsità di informazioni fornite da alcuni paesi che ricorrono a strumenti di difesa commerciale. Naturalmente, la mancanza di informazioni può rendere molto difficile valutare su quali basi sia stata aperta un'inchiesta. Il problema della scarsa informazione diventa ancora più grave quando si tratta di giustificare l'istituzione di misure o il rigetto di prove presentate dagli esportatori comunitari.

Paradossalmente, alcuni paesi terzi non garantiscono un'adeguata tutela delle informazioni sensibili rispetto alle altre parti interessate. Esportatori CE hanno riferito che non sempre le autorità competenti di alcuni paesi terzi rispettano le norme in materia di riservatezza e che ciò frena molto la loro collaborazione alle inchieste, soprattutto a quelle antidumping, durante le quali alle parti interessate sono chieste informazioni di natura molto riservata.

2. Misure compensative sulle esportazioni agricole

Occorre considerare l'aumento costante del numero di misure compensative sulle esportazioni UE di prodotti agricoli trasformati o di preparazioni alimentari. Nel 2003 queste misure hanno colpito soprattutto le esportazioni di olio d'oliva, la frutta e le verdure trasformate e i prodotti a base di cereali. Di solito i paesi terzi sostengono che queste esportazioni beneficiano automaticamente di sovvenzioni agricole UE, anche se tali sovvenzioni sono accordate agli agricoltori e non agli esportatori dei prodotti in questione.

La CE ha sostenuto con forza che i paesi terzi non possono partire semplicemente dal presupposto di un “passaggio” diretto ed integrale degli aiuti concessi agli agricoltori ai trasformatori/esportatori non collegati. Essa ha insistito sul fatto che per istituire un dazio compensativo occorre dimostrare chiaramente che le merci esportate hanno beneficiato di siffatti aiuti.

Questa è una questione di politica generale della massima priorità per la CE, anche perché negli ultimi anni, in particolare nel 2003, essa è stata impegnata in una profonda riforma della politica agricola comune, che modificherà completamente la natura degli aiuti concessi. Di conseguenza, saranno sempre più privilegiate le forme di aiuto "disaccoppiate" (pagamento unico per azienda) rispetto al sostegno alla produzione, senza alcun vincolo con la produzione e senza alcun effetto di distorsione degli scambi.

Naturalmente, la Commissione avrà il compito di garantire che questi cambiamenti siano adeguatamente presi in considerazione dai paesi che applicano misure compensative. La necessità di dimostrare l'esistenza del "passaggio del beneficio" dovrebbe ostacolare l’applicazione di misure compensative ai regimi di aiuto in questione da parte dei paesi terzi.

PART E III: AZIONI INTRAPRESE DAI SINGOLI PAESI

1. STATI UNITI

Alla fine del 2003 le misure di difesa commerciale applicate dagli USA nei confronti delle esportazioni dalla Comunità ammontavano in tutto a 53. Si trattava nella maggior parte dei casi di dazi antidumping (36), mentre 17 erano le misure compensative. Nel 2003 sono state aperte cinque nuove inchieste antidumping, ma non sono state istituite nuove misure. Sempre nello stesso anno, gli USA hanno chiuso le tre azioni di salvaguardia in corso ( tubi, vergelle e acciaio ). L’acciaio rimane l’obiettivo principale degli strumenti di difesa commerciale utilizzati dagli USA, seguito dai prodotti chimici e agricoli.

Gli Stati Uniti continuano a proporre la loro interpretazione specifica degli accordi OMC pertinenti, un'interpretazione che spesso lascia spazio a contestazioni, come dimostrato dai numerosi panel che gli Stati Uniti hanno perso negli ultimi due anni in casi riguardanti i tre tipi di strumenti di difesa commerciale. I fatti salienti del 2003 si riferiscono alle misure oggetto di un procedimento di composizione delle controversie nell'ambito dell’OMC e, in particolare, alla conclusione dell'azione di salvaguardia sull'acciaio[1]. Questa misura, che ha perturbato tutti i mercati internazionali dell'acciaio, è stata contestata con successo dall’UE e da altri sette membri dell’OMC. Il 10 novembre 2003, l'organo di appello ha stabilito che l'azione di salvaguardia statunitense violava in più punti l'accordo OMC in materia di misure di salvaguardia. A seguito di questa sentenza, gli Stati Uniti hanno deciso di chiudere l'azione senza indugio.

Come menzionato brevemente, sussistono diverse pratiche attuate dagli Stati Uniti che destano perplessità circa la loro compatibilità con le norme internazionali e sulle quali la CE ha concentrato i suoi sforzi nel 2003. È il caso, per esempio, della pratica definita dell'”azzeramento”, che non tiene conto di transazioni non oggetto di dumping in circostanze in cui ciò non è consentito dall’accordo antidumping dell’OMC. Altri aspetti delle pratiche commerciali statunitensi, seguiti con la massima attenzione dalla CE, sono l’emendamento Byrd e il metodo del “ riesame in previsione della scadenza ”.

2. INDIA

Alla fine del 2003 le misure di difesa commerciale adottate dall'India nei confronti delle importazioni dalla Comunità erano in tutto 32. Nella maggior parte dei casi si trattava di dazi antidumping (29), in tre casi di misure di salvaguardia. C'è stato un notevole incremento rispetto al 2002, quando erano in vigore 26 misure, rispetto al 2001, quando ne erano in vigore soltanto 19.

Nel 2003 l'India ha aperto sette nuove inchieste antidumping e ha istituito otto misure. Nel 2002 erano state aperte 11 inchieste e istituite 9 misure. Per quanto riguarda i settori più colpiti nel 2003, l’obiettivo principale rimane l'industria chimica, seguita dal settore farmaceutico.

Recentemente, l’India ha incrementato notevolmente l'uso delle misure di difesa commerciale ed oggi ricorre più spesso di ogni altro paese al mondo allo strumento dell'antidumping. Dal 2001 ha superato gli USA per quanto riguarda l’apertura di nuove inchieste antidumping; infatti, nel 2002 ha aperto 80 nuove inchieste internazionali (rispetto alle 35 degli Stati Uniti e alle 20 della CE).

Il ricorso sempre più frequente all'antidumping da parte dell'India risulta difficile da giustificare se si tiene conto dell'alto livello di protezione già assicurato ai produttori indiani. Il livello elevato di protezione sembra avere talvolta l'effetto perverso di costringere le imprese estere ad attuare pratiche di dumping per entrare sul mercato, con la conseguenza di esporle alle azioni antidumping.

Nel corso degli ultimi anni gli esportatori UE in India hanno manifestato il loro crescente malcontento per questa situazione. Ritengono che il loro accesso al mercato indiano sia ostacolato in maniera non equa attraverso un uso improprio dello strumento dell'antidumping, e che non sempre sia loro riconosciuto un "trattamento equo" nelle inchieste indiane.

Consultazioni per la composizione delle controversie con l’India

Negli ultimi tre anni, la Commissione ha compiuto numerosi tentativi, sia attraverso interventi diretti nelle inchieste indiane, sia a livello politico, per spingere le autorità indiane ad adeguare le loro inchieste agli standard dell’OMC.

La Commissione ritiene che la maggior parte delle misure antidumping indiane ponga seri problemi in termini di compatibilità con le norme dell’OMC sul piano procedurale e sostanziale. In molti casi, l'analisi del pregiudizio non è condotta in maniera approfondita, perché manca o non è sufficiente la divulgazione delle informazioni, che permetterebbe una valutazione obiettiva del pregiudizio eventualmente subito dall'industria nazionale, e si riduce ad un tentativo superficiale di collegare l'eventuale pregiudizio alle importazioni.

Non avendo ottenuto alcun risultato, l'8 dicembre 2003 la Commissione ha deciso, d'intesa con gli Stati membri, di chiedere consultazioni DSU con l'India su 27 delle sue misure antidumping.

Sono seguite varie discussioni con le autorità indiane su come risolvere la disputa.

3. RUSSIA E UCRAINA

Per quanto riguarda gli strumenti di difesa commerciale, finora la Russia e l’Ucraina hanno adottato soltanto misure di salvaguardia. Il 2003 è stato un anno relativamente tranquillo, durante il quale è stata istituita una sola misura. Questo porta la Russia ad un totale di 4 misure e l’Ucraina ad un totale di una. Per quanto riguarda, invece, le aperture, la Russia ha aperto soltanto una nuova inchiesta nel 2003 (lievito secco), un risultato positivo rispetto al 2002, quando la Russia aveva avviato non meno di 8 inchieste. Nel 2003 varie inchieste sono state chiuse senza l'istituzione di misure.

La diminuzione delle azioni di salvaguardia è in parte dovuta ai preparativi in atto per l'adesione della Russia all’OMC, che comporta l'applicazione di una normativa in materia di misure di salvaguardia, antidumping e antisovvenzioni compatibile con quella prevista dall’OMC. La Commissione ha collaborato all'elaborazione finale della nuova legge russa sulla difesa commerciale, che sarà applicabile all'atto dell'adesione della Russia all’OMC.

4. CINA

Da quando la Cina ha aderito all’OMC nel dicembre 2001, la DG Commercio ha seguito tutti i casi di difesa commerciale cinesi per accertarsi della loro conformità alle norme dell’OMC.

Nel 2003 sono state aperte in Cina quattro inchieste antidumping su prodotti originari della CE o di uno o più dei suoi Stati membri. Nel 2002, invece, erano state aperte due inchieste antidumping contro importazioni dalla CE.

Alla fine del 2003 erano in vigore nei confronti delle importazioni dalla Comunità 4 misure antidumping, rispetto all'unica misura in vigore alla fine del 2002. Non sono state istituite misure di salvaguardia o compensative sulle importazioni provenienti dalla CE.

Per quanto riguarda la posizione della Cina in materia di misure antidumping, è probabilmente prematuro dire se esistano problemi di carattere generale, tenuto conto che finora, dopo l'adesione all’OMC, è stato aperto un solo caso relativo all’UE. Anche se sono stati individuati alcuni problemi, resta da vedere se la Cina terrà conto dei nostri timori nelle sue azioni future.

5. AMERICA LATINA

Nel 2003 i paesi dell'America Latina hanno aperto una nuova inchiesta antidumping (Brasile) e hanno istituito due nuove misure antidumping (Brasile e Comunità Andina). Inoltre, nello stesso periodo sono state aperte due nuove inchieste antisovvenzioni (Messico e Venezuela) e quattro nuove inchieste di salvaguardia (Ecuador); sono state istituite una nuova misura compensativa (Perù) e una nuova misura di salvaguardia (Ecuador).

Il numero di azioni intraprese, perlomeno per quanto riguarda quelle nei confronti delle esportazioni comunitarie, dai paesi che vi ricorrono abitualmente, come l'Argentina, il Brasile e il Venezuela, non ha subito variazioni. Per quanto riguarda l'Argentina, ciò può essere spiegato con gli importanti avvenimenti degli ultimi due anni, cioè la nuova politica macroeconomica nazionale e la svalutazione della valuta, avvenimenti che hanno creato nuovi ostacoli alle importazioni.

Tuttavia, paesi come il Perù e l'Ecuador stanno iniziando ad utilizzare e/o utilizzano frequentemente gli strumenti di difesa commerciale, soprattutto le misure di salvaguardia.

6. AUSTRALIA

Alla fine del 2003 le misure di difesa commerciale adottate dall'Australia nei confronti delle importazioni dalla Comunità erano in tutto sette. Nella maggior parte dei casi si tratta di dazi antidumping (4), in 3 casi di misure compensative. Nel 2003 l'Australia ha aperto un'inchiesta antidumping ed un'inchiesta antisovvenzioni e ha istituito una misura antidumping. Nel 2002, invece, non era stata istituita alcuna misura. Inoltre, nel 2003 l'Australia ha chiuso quattro inchieste (3 antidumping e 1 antisovvenzioni) aperte negli anni precedenti senza istituire misure.

L'Australia è stata fra i primi paesi a ricorrere agli strumenti di difesa commerciale, soprattutto nei confronti dei regimi di aiuto agricolo della Comunità.

PARTE IV: CONCLUSIONE

Risultati concreti ottenuti

Per quanto riguarda i procedimenti avviati da paesi terzi, i risultati ottenuti nel 2003 sono stati abbastanza positivi per gli esportatori CE (cfr. elenco qui di seguito). Alcuni casi molto importanti sono stati chiusi senza l'istituzione di misure, mentre in altri le misure sono state ritirate. Ciò dimostra che l'intervento attivo e diretto della Commissione può incidere notevolmente sull'esito dei procedimenti avviati dai paesi terzi per l'adozione di strumenti di difesa commerciale.

La Commissione migliora costantemente il livello di collaborazione con i paesi terzi, per favorire la comprensione reciproca e trovare soluzioni accettabili per tutte le parti interessate, come nel caso dell'inchiesta relativa all'esportazione di olio d'oliva dall’UE in Australia.

Vanno menzionati i seguenti casi (per ulteriori dettagli, cfr. il paragrafo riservato ai singoli paesi):

- ritiro delle misure di salvaguardia USA nel settore dell'acciaio, volume di scambi in questione: 900 milioni di euro,

- osservanza della sentenza dell’OMC da parte degli USA nel cosiddetto “caso della privatizzazione” (DS-212), volume di scambi in questione: 300 milioni di euro,

- ritiro delle misure di salvaguardia cinesi sull' acciaio , volume di scambi in questione: 200 milioni di euro,

- chiusura dell'inchiesta antidumping indiana sui sistemi multienergetici di ispezione a raggi X dei bagagli dall’UE, volume di scambi in questione: 20 milioni di euro,

- chiusura dell'inchiesta russa di salvaguardia sulla carta da parati , volume di scambi in questione: 112 milioni di euro,

- esclusione degli esportatori CE dalle misure russe di salvaguardia sui cuscinetti a sfera , volume di scambi in questione: 10,6 milioni di euro,

- chiusura dell'inchiesta antidumping messicana sulle importazioni di piastrelle in ceramica dalla Spagna, volume di scambi in questione: 48 milioni di euro,

- chiusura dell'inchiesta antidumping australiana sulle importazioni di olio d'oliva dall'Italia e dalla Spagna e dell'inchiesta antisovvenzioni sullo stesso prodotto originario dell'Italia, della Grecia e della Spagna, volume di scambi in questione: 60 milioni di euro.

Un altro risultato positivo ottenuto nel 2003 è stato il miglioramento del coordinamento con gli Stati membri sulle misure istituite dai paesi terzi. Nel marzo 2003 la Commissione ha affrontato in maniera approfondita con gli Stati membri (Gruppo sulle questioni commerciali) il problema di come reagire alle misure istituite dai paesi terzi. Tra l'altro, sono state individuate le persone all'interno delle amministrazioni nazionali di ciascuno Stato membro a cui la DG Commercio può comunicare rapidamente informazioni. Dal 1° maggio questa “hotline” degli Stati membri è stata estesa ai nuovi Stati membri dell'UE.

[1] Un’azione multipla che ha interessato più di 10 prodotti e centinaia di codici doganali.