7.12.2004   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 302/12

1.1

Il 2 dicembre scorso la Commissione europea ha pubblicato il documento di consultazione «Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo relativa a un nuovo quadro normativo per i pagamenti nel mercato interno».

1.1.1

La Commissione rileva insufficienze di natura giuridica e tecnica nel settore dei pagamenti transfrontalieri al dettaglio in euro. Essa ritiene che una delle ragioni di tali insufficienze sia l'assenza di un quadro normativo adeguato a livello europeo. Nel settore dei pagamenti è già stata adottata una serie di atti normativi, tra cui il regolamento 2560/2001/CE (1), che introduce il principio della parità delle commissioni per i pagamenti in euro nazionali e transfrontalieri, e la direttiva 97/5/CE (2) riguardante la protezione degli utenti degli strumenti di pagamento elettronico, ma non esiste ancora un quadro giuridico organico. Disporre di servizi di pagamento economici, efficienti e sicuri è invece una condizione necessaria per il corretto funzionamento del mercato interno dei beni e dei servizi. La Commissione enumera una serie di principi guida, giudicati particolarmente pertinenti nel contesto della legislazione comunitaria sui pagamenti, che vengono così formulati: 1) l'efficienza: come obiettivo permanente; 2) la sicurezza: come «conditio sine qua non»; 3) la concorrenza: sotto il profilo dell'accesso ai mercati e della parità di condizioni; 4) un elevato grado di tutela dei clienti (3); 5) la neutralità, da punto di vista tecnico, delle disposizioni di legge; 6) il valore aggiunto dell'adattamento della legislazione sui pagamenti; 7) la natura di un futuro strumento normativo.

1.2

Il documento di consultazione della Commissione è il risultato di un lavoro preliminare realizzato in un arco di tempo relativamente lungo: esso dovrebbe condurre alla formulazione di un'iniziativa legislativa nel corso del 2004.

1.3

Attraverso l'eliminazione degli ostacoli tecnici e giuridici la Commissione intende assicurare a tutte le parti coinvolte servizi di pagamento efficienti, parità di condizioni di concorrenza, un'adeguata tutela dei consumatori, la sicurezza dei pagamenti e la certezza giuridica.

1.4

La Commissione prende atto dell'impegno profuso dagli istituti di credito europei (4) in questo campo. Il Consiglio europeo per i pagamenti, istituito nel giugno 2002, si è dotato di un vasto programma di lavoro per la realizzazione dell'area unica dei pagamenti in euro, avanzando una serie di proposte intese a modificare radicalmente il sistema dei servizi di pagamento nell'Unione europea: tra queste va citata in particolare la decisione di dare priorità all'istituzione di una nuova infrastruttura (5) che permetta di effettuare i bonifici in euro a tariffe molto contenute e di portare a 3 giorni il tempo massimo di esecuzione dei bonifici.

1.5

Secondo la Commissione, la liberalizzazione dei movimenti di capitale ha agevolato i trasferimenti transfrontalieri di denaro all'interno dell'UE. Allo stesso tempo tuttavia il mercato interno, in particolare per i pagamenti al dettaglio, non è ancora efficiente come a livello nazionale. Esistono differenze anche fra le legislazioni nazionali e gli accordi relativi ai servizi di pagamento nel mercato interno. Il nuovo quadro normativo dovrebbe rimuovere, ove necessario, queste barriere giuridiche a un'area di pagamento unica, soprattutto se costituiscono un ostacolo al corretto funzionamento delle infrastrutture e dei sistemi di pagamento a livello comunitario poiché, per esempio, le regole relative alla revoca di un ordine di pagamento variano secondo dove è stato dato l'ordine nel mercato interno. L'interoperabiltà, l'uso di standard tecnici comuni e l'armonizzazione delle regole giuridiche fondamentali sono elementi essenziali.

1.6

L'incertezza giuridica è un elemento che impedisce ai prestatori e agli utenti dei servizi di pagamento di agire senza remore, o semplicemente di agire. È il caso, ad esempio, delle operazioni di addebito diretto, che non esistono ancora a livello comunitario (cfr. allegato 16). Il problema riguarda inoltre anche i pagamenti regolari e periodici (ad esempio, un ordine fermo per un giornale estero o per la fornitura di un servizio pubblico a una casa di villeggiatura situata in un altro Stato membro), per i quali non è possibile la «domiciliazione». Se si vuole che gli utenti, ad esempio i consumatori e le PMI, fruiscano appieno del mercato interno, bisogna che i servizi di pagamento transfrontalieri siano altrettanto efficienti di quelli nazionali. Il nuovo quadro normativo dovrebbe quindi colmare le lacune esistenti e incrementare la fiducia e il benessere dei consumatori in un'area di pagamento unica.

1.7

Nel mercato interno, la fiducia dei consumatori nelle operazioni di pagamento è particolarmente rilevante, poiché vi è spesso una dimensione transfrontaliera e poiché la fiducia è fondamentale quando si usa il potenziale del commercio elettronico all'interno del più ampio mercato comunitario. L'articolo 153 del Trattato richiede quindi un alto livello di tutela dei consumatori, il quale costituisce un principio guida del nuovo quadro normativo. Tuttavia, occorre stimare i costi di una tale tutela, poiché, in definitiva, in un modo o nell'altro, essi saranno sostenuti dal cliente.

1.8

Ai fini della tutela dei consumatori, occorre introdurre l'obbligo di fornire informazioni mirate, coerenti e semplici prima e dopo l'esecuzione di un'operazione di pagamento. Attualmente, esistono già molte disposizioni a questo proposito nella legislazione comunitaria sui pagamenti, che devono essere riviste. Uno dei compiti più difficili è raggiungere il giusto equilibrio in relazione al contenuto e al volume di informazioni, in modo che l'utente dei servizi di pagamento che le legge sia in grado di capire e di conoscere i propri diritti e obblighi.

1.9

La Commissione ritiene inoltre estremamente importante fornire una tutela giuridica al cliente nei casi di mancato pagamento, di pagamento inesatto o non autorizzato.

1.10

La parte essenziale della comunicazione è costituita dai 21 allegati, ciascuno dei quali affronta una specifica tematica giuridica e/o tecnica riguardante il buon funzionamento del mercato interno dei pagamenti.

2.1

Il Comitato condivide l'obiettivo della Commissione di definire un quadro normativo organico e completo finalizzato alla realizzazione di un'area unica dei pagamenti in Europa. Le barriere che sicuramente sussistono alla realizzazione del mercato interno dei pagamenti sono il prodotto delle differenze tra i sistemi giuridici dei vari paesi. I pagamenti effettuati oggi nel mercato interno sono infatti ancora governati in gran parte da norme e/o convenzioni nazionali. E poiché il 98 % dei pagamenti al dettaglio ha carattere nazionale (6), la domanda di pagamenti transfrontalieri da parte dei consumatori nel territorio europeo è ovviamente limitata.

2.2

Molti dei mercati interni per i pagamenti esistenti in Europa presentano già un elevato grado di efficienza. La legislazione deve pertanto limitarsi a eliminare gli ostacoli ai pagamenti transfrontalieri per giungere a un livello di efficienza comune. Il miglioramento dei sistemi di pagamento transfrontalieri non dovrebbe perciò comportare alcuna conseguenza negativa per i sistemi nazionali efficienti già in essere.

2.3

La Commissione dovrebbe rimuovere gli ostacoli giuridici che impediscono la realizzazione di convenzioni e accordi di mercato relativi all'intero territorio comunitario, senza tuttavia regolamentare aspetti che possono essere disciplinati tramite convenzioni e accordi di questo tipo. Occorre in realtà trovare un giusto equilibrio tra autoregolamentazione e coregolamentazione da un lato e legislazione comunitaria dall'altro.

2.4

Secondo il Comitato (7) si debbono sostenere l'autoregolamentazione così come la coregolamentazione. Tuttavia deve essere adottata una regolamentazione rigorosa in tutti i settori in cui le misure di autoregolamentazione o di coregolamentazione si dimostrino inadeguate, insufficienti o non vengano correttamente applicate.

2.5

Il Comitato sostiene il principio di un livello elevato e comune di protezione dei consumatori in quanto obiettivo fondamentale del Trattato.

2.6

Il mercato interno dei pagamenti deve essere competitivo sul piano internazionale. Se il nuovo quadro normativo comunitario dovesse comportare un aumento dei costi dei pagamenti, vi è effettivamente il rischio che le operazioni di pagamento siano gestite in misura crescente da soggetti non europei operanti al di fuori del territorio europeo e che la normativa non riesca a conseguire gli obiettivi che si prefigge.

2.7

A proposito dell'ambito dei pagamenti cui si applica il nuovo quadro giuridico, il Comitato non ritiene auspicabile escludere gli assegni, in quanto in alcuni Stati membri vengono ancora utilizzati correntemente come metodo di pagamento.

2.8

Sarà inoltre necessario arrivare, attraverso l'autoregolamentazione, a fare in modo che, nell'ambito del nuovo regime, le carte di credito o di debito, emesse o autorizzate da qualsiasi istituzione finanziaria riconosciuta in uno Stato membro, siano accettate da qualsiasi ATM in qualsiasi Stato membro.

3.4.1

La data di valuta è una questione che non riguarda soltanto i pagamenti: spesso in realtà le date di valuta non sono collegate specificamente a un'operazione di pagamento, ma possono figurare in qualsiasi operazione di conto.

3.4.2

Come ammette la Commissione, la data di valuta è principalmente una questione riguardante la determinazione dei prezzi (ovvero di gestione del prodotto e di rapporto con il cliente). In quanto questione riguardante la gestione del prodotto, la data di valuta è indipendente dalla data di registrazione, che viene utilizzata per computare i movimenti effettuati sul conto.

3.4.3

La data di valuta può variare a seconda della banca, dei clienti di una stessa banca e persino delle operazioni effettuate da uno stesso cliente presso uno stesso istituto bancario.

3.4.4

Il Comitato approva l'idea di imporre ai prestatori di servizi di pagamento obblighi di trasparenza per quanto riguarda l'uso delle date di valuta. L'impatto finanziario della data di valuta sul consumatore andrebbe moderato. Deve anche essere affrontata la questione della convergenza della data di valuta in tutta Europa, benché, dato che i sistemi variano notevolmente da Stato membro a Stato membro, tale convergenza vada considerata un obiettivo di medio periodo.

3.4.5

In questo processo di convergenza, la linea di condotta dovrebbe consistere nel far coincidere la data di valuta dell'operazione di pagamento con la data in cui avviene il flusso di denaro dell'ordine di pagamento eseguito presso il relativo prestatore di servizi di pagamento.

3.5.1

Il regolamento 2560/2001/CE attualmente in vigore fa riferimento ai codici IBAN (8) e BIC (9), che sono stati promossi e patrocinati dalla autorità europee, ivi compreso il SEBC (Sistema europeo delle banche centrali). Il sistema di numerazione IBAN viene accettato e funziona bene in tutta Europa e, quindi, è da considerarsi un successo. Questo sistema di codici non consente tuttavia la portabilità. Le banche dovrebbero almeno garantire al cliente la possibilità di mantenere lo stesso numero di conto nel trasferimento ad altra filiale nell'ambito di una stessa banca.

3.10.1

Al fine di garantire al cliente la certezza giuridica sarebbe più opportuno che nell'allegato in esame venisse affrontato il tema della definizione e della comunicazione al cliente del «punto di irrevocabilità» in base allo strumento di pagamento utilizzato. Il Comitato ritiene che il cliente debba essere informato delle condizioni di irrevocabilità dei vari sistemi di pagamento e dello strumento di pagamento utilizzato.

3.10.2

Si deve poi tener presente che, oltre che effettuare pagamenti, i clienti ne ricevono e che per un cliente in attesa di un pagamento un periodo di revocabilità molto lungo sarebbe dannoso.

3.10.3

È inoltre importante distinguere tra revocabilità da parte del cliente e revocabilità a livello di sistema. Per motivi di chiarezza e certezza giuridica, in generale un ordine di pagamento che è già stato elaborato non dovrebbe più essere revocato: questo è quanto prevede la direttiva sul carattere definitivo del regolamento (direttiva 98/26/CE).

3.10.4

Il Comitato ritiene che la revocabilità sia una tematica complessa che va discussa ulteriormente. Tuttavia il prestatore di servizi di pagamento dovrebbe comunicare al cliente su richiesta il punto di irrevocabilità dello specifico pagamento in questione.

3.12.1

Il Comitato conviene sul fatto che un prestatore di servizi di pagamento dovrebbe essere responsabile della corretta esecuzione di un ordine di pagamento ed essere in grado di dimostrare l'avvenuta esecuzione e registrazione dell'operazione e l'accreditamento dell'importo sul conto del beneficiario. Egli è responsabile della parte del sistema di pagamento (in senso tecnico) che è sotto il suo controllo. È chiaro tuttavia che il prestatore di servizi di pagamento non può essere ritenuto responsabile al di là della responsabilità civile che gli incombe e sicuramente non può essere ritenuto responsabile se non vi è stata negligenza da parte sua né in caso di forza maggiore. Dovrà quindi essere il prestatore del servizio a dimostrare che l'operazione di pagamento è stata correttamente registrata, eseguita e contabilizzata conformemente ai termini in cui è stata ordinata e egli non potrà limitare né aggirare per contratto tale obbligo.

3.12.2

Il Comitato ritiene che i prestatori di servizi di pagamento potrebbero offrire, come servizio a valore aggiunto, di assumersi la responsabilità per reclami relativi a questioni che esulano dal loro controllo: ciò avvantaggerebbe i consumatori e stimolerebbe la concorrenza.

3.13.1

Per quanto riguarda i pagamenti con carta, gli istituti di credito sono già soggetti alle disposizioni della raccomandazione 97/489/CE, in particolare per quanto riguarda:

3.13.2

Dietro buona parte delle operazioni fraudolente si nasconde la criminalità organizzata. Il tetto dei 150 euro costituisce potenzialmente un incentivo alla frode: per questo motivo il Comitato ritiene che si debba invece introdurre un tetto basato sul rischio, in cui la responsabilità del titolare della carta dovrebbe essere stabilita in percentuale del limite totale di credito della carta stessa concordato nel contratto. Un tale approccio sarebbe equo in quanto rispecchierebbe i rischi e costi reali e allo stesso tempo sarebbe un efficace deterrente contro la frode, riducendo così il costo comune.

3.13.3

Un aggiornamento parziale della raccomandazione 97/489/CE in base al nuovo quadro normativo costituisce quindi un positivo passo avanti. Il Comitato è dell'avviso che l'allegato in esame vada messo in relazione con le possibilità di utilizzo della firma elettronica trattate nella direttiva sulle firme elettroniche.

3.13.4

Si può dubitare che un prestatore di servizi di pagamento possa dimostrare, in maniera conclusiva o meno, che sia stato il cliente a eseguire una transazione effettuata con strumenti elettronici di pagamento sicuri. Specialmente nel caso di operazioni bancarie on line, sembra che i prestatori di servizi di pagamento abbiano difficoltà a fornire prove in questo senso poiché le operazioni possono essere effettuate utilizzando PC che non rientrano nella loro sfera di controllo.

3.14.1

L'allegato in oggetto si fonda sul principio dell'accreditamento al beneficiario dell'intero importo trasferito, un principio ora ben consolidato grazie all'introduzione del regolamento 2560/2001 per i pagamenti eseguibili secondo i processi dell'elaborazione diretta (Straight Through Processing, STP), ovvero in modo completamente automatizzato, purché nei pagamenti nazionali corrispondenti non venga effettuata alcuna deduzione a carico del beneficiario.

3.14.2

Inoltre l'autoregolamentazione è incarnata dall'ICP (Interbank Convention on Payments, Convenzione interbancaria sui pagamenti) (12), la cui portata è oggi limitata ai bonifici in euro. L'ICP si batte per togliere alle banche intermediarie la possibilità, quando vengono utilizzate, di detrarre la propria commissione per il servizio svolto dall'importo del bonifico stesso.

3.14.3

In un quadro normativo andrebbero eliminati i termini tecnici utilizzati in alcune tipologie di messaggi e sistemi (come ad esempio «share», «ben», «our»), che in molti casi sono inappropriati nel contesto interno. Il Comitato ritiene che non si debba introdurre alcuna disposizione aggiuntiva in sostituzione della direttiva 97/5/CE. Le attuali opzioni di addebito hanno lo scopo di dare al cliente la possibilità di scegliere, il che fa parte dei termini e delle condizioni negoziate dal cliente con la banca. Occorre evitare di semplificare troppo o limitare la scelta, in quanto tali opzioni di addebito rappresentano la risposta ad esigenze di mercato che vanno oltre lo strumento/gli strumenti di base intracomunitari per i trasferimenti di crediti e sono necessarie per sostenere varie tipologie di pagamenti nonché il commercio a distanza. Il Comitato auspica una maggiore trasparenza da parte degli operatori del settore circa le formule di addebito applicate.

3.14.4

Esso esorta la Commissione ad eliminare la contraddizione tra la direttiva, che indica nella formula «OUR» (un meccanismo di addebito inesistente nella maggior parte degli Stati membri) l'opzione prevalente, e il regolamento, che invece privilegia l'opzione «SHARE».

3.15.1

Il Comitato rammenta che le banche europee che aderiscono al Consiglio europeo per i pagamenti si sono impegnate, attraverso l'autoregolamentazione nel quadro della convenzione Credeuro, ad eseguire i bonifici entro tre giorni lavorativi bancari dalla data di accettazione dell'ordine. In realtà, i 3 giorni rappresentano un tempo standard che le singole banche possono ridurre ulteriormente. Il tempo di esecuzione rappresenta una componente centrale del servizio e il miglioramento della qualità dei servizi va lasciato alle forze della concorrenza.

3.15.2

Soltanto in caso di fallimento delle iniziative settoriali si dovrà valutare se intervenire ulteriormente sul piano normativo.

3.16.1

Sarà cura del Consiglio europeo per i pagamenti individuare la legislazione da adottare e/o le barriere giuridiche da eliminare e comunicarle alla Commissione una volta approvato formalmente il sistema paneuropeo di addebito diretto. Quale quadro giuridico bisognerà adottare a sostegno di tale sistema dipenderà in gran parte dal modello scelto. Il Comitato è pertanto persuaso che si debba prevedere una stretta collaborazione tra il settore e il legislatore (CE).

3.17.1

L'allegato in oggetto non riguarda la questione dei pagamenti ed esula quindi dal campo di applicazione del nuovo quadro normativo per i pagamenti.

3.17.2

nella regolamentazione non deve esserci alcuna discriminazione tra pagamenti in contanti e non. Una serie di barriere normative e tecniche ostacola lo sviluppo del trasporto transfrontaliero di fondi nella zona dell'euro, in particolare tra filiali delle banche centrali di un paese e le filiali degli istituti finanziari di un altro paese.

3.17.3

L'accesso ai servizi transfrontalieri delle banche centrali nazionali fa parte del naturale sviluppo dell'utilizzo della moneta unica nella zona dell'euro.

3.17.4

Per ottenere la massima efficienza occorre promuovere la concorrenza nel trasporto di valuta all'interno della zona dell'euro: il Comitato esprime tuttavia la necessità di creare a questo fine una specifica licenza transfrontaliera e di prevedere adeguati controlli sulla sua applicazione.

3.21.1

Il Comitato è dell'avviso che la domanda citata nell'allegato 21 costituisca soltanto un aspetto dell'allegato 12 (mancata esecuzione o esecuzione inesatta). Si deve infatti riconoscere che:

3.21.2

I prestatori di servizi di pagamento non dovrebbero pertanto avere alcuna responsabilità per i pagamenti non ancora introdotti nel sistema al momento del guasto. La responsabilità del prestatore di servizi di pagamento è limitata alla sua responsabilità civile ed egli dovrebbe dimostrare di aver preso tutti i provvedimenti necessari per evitare il guasto.

3.21.3

Nel recente caso di phishing (che consiste nel furto di identità a proprio vantaggio e l'accesso a risorse autorizzate con false credenziali) di posta elettronica contro le banche del Regno Unito, un prestatore di servizi di pagamento ha ritenuto che la soppressione del suo servizio on line fosse una componente essenziale della risposta all'attentato. Tali incidenti si sottraggono al controllo del prestatore di servizi, in quanto l'autore della truffa stabilisce un contatto diretto con il cliente attraverso la posta elettronica. Se possibile, i prestatori di servizi di pagamento dovrebbero informare in anticipo i loro clienti di un'eventuale interruzione del servizio per motivi di sicurezza. Il Comitato non ritiene opportuno penalizzare un prestatore di servizi che adotti tali misure per proteggere i propri clienti. Esso esorta inoltre i prestatori di servizi di pagamento ad adottare un comportamento proattivo nella prevenzione di questo tipo di frode.

4.1

Il nuovo quadro normativo dovrà essere in armonia con la strategia europea in materia di protezione dei consumatori, che si pone come obiettivo fondamentale il conseguimento di un livello elevato e comune di tutela dei consumatori.

4.1.1

Il Comitato è favorevole agli sforzi della Commissione per rafforzare la fiducia dei consumatori, la certezza giuridica e l'efficienza del mercato dei pagamenti nel mercato interno. Giudica inoltre positivamente il metodo dell'autoregolamentazione e della coregolamentazione come possibile strumento di progresso in vari settori citati nei 21 allegati.

4.2

Va data priorità alle misure legislative riguardanti i settori trattati negli allegati 1, 2, 8, 12, 13, 18 e 19. In particolare vanno esaminati urgentemente quelli riguardanti gli obblighi di informazione del cliente (2), le informazioni sull'ordinante di un pagamento (8) e le problematiche di tutela dei dati (18).

4.3

Occorre prevedere una maggiore collaborazione tra la Commissione e il settore bancario per quanto riguarda la creazione di un sistema europeo di addebito diretto (allegato 16), la determinazione di chi abbia diritto a fornire servizi di pagamento al pubblico (allegato 1) nonché nel settore della certificazione della sicurezza degli strumenti di pagamento e delle loro componenti (allegato 7).

4.4

Per quanto riguarda gli altri allegati, il Comitato è del parere che l'autoregolamentazione e la coregolamentazione siano strumenti più adatti per conseguire l'obiettivo della Commissione di realizzare un mercato interno dei pagamenti efficiente. Chiaramente, se l'autoregolamentazione dovesse fallire nell'intento si dovrebbe prevedere una regolamentazione a livello europeo.

4.5

In questo spirito, il Comitato propone di puntare essenzialmente, con il nuovo quadro normativo, a garantire la trasparenza per i consumatori e a cercare di sfruttare al massimo le prassi esistenti e l'autoregolamentazione. Non sarà necessario regolamentare ulteriormente quei settori in cui il mercato ha già conseguito gli obiettivi perseguiti dal legislatore (non vi è ad esempio alcun bisogno di rivedere la direttiva sui bonifici transfrontalieri per ridurre i tempi di esecuzione). In alcuni settori tuttavia un approccio comune rappresenta la soluzione più idonea.

4.6

La portata della comunicazione va spesso ben oltre il tema dei pagamenti e la Commissione deve evidenziare in modo molto più esplicito la differenza tra servizi commerciali e sistemi di pagamento. Le misure legislative riguardanti i pagamenti non dovrebbero trattare questioni riguardanti l'esecuzione di attività diverse dai pagamenti.