Proposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO che modifica la direttiva 77/799/CEE relativa alla reciproca assistenza fra le autorità competenti degli Stati Membri nel settore delle imposte dirette e indirette

(presentata dalla Commissione)

RELAZIONE

1. INTRODUZIONE

La direttiva sulla reciproca assistenza, che risale al 1977, definisce le norme in base alle quali le autorità competenti degli Stati membri si forniscono reciproca assistenza e provvedono a scambi di informazioni onde poter garantire un'efficace applicazione delle rispettive legislazioni fiscali.

Un simile strumento si era reso necessario per via del rischio sempre crescente che le pratiche della frode e dell'evasione fiscale al di là dei confini nazionali comportino perdite di bilancio e conducano all'inosservanza del principio della giustizia fiscale. Ciò a sua volta potrebbe provocare distorsioni dei movimenti di capitali e delle condizioni di concorrenza, pregiudicando quindi il funzionamento del mercato comune (oggi divenuto mercato interno).

Sebbene in numerosi casi gli Stati membri abbiano negoziato trattati bilaterali con altri Stati membri, questi ultimi sono stati ritenuti inadeguati a far fronte alle nuove forme di frode e di evasione fiscale , che presentano sempre più un carattere multinazionale. Di conseguenza, occorreva rafforzare la collaborazione fra le amministrazioni fiscali degli Stati membri in conformità di un sistema di principi e regole comuni.

La direttiva prevede tre tipi di scambi di informazioni: scambio su richiesta, scambio automatico e scambio spontaneo. Essa prevede inoltre salvaguardie relative alla segretezza affinché tutte le informazioni scambiate siano trattate con il dovuto rispetto e considerazione dei diritti dei contribuenti. Vi sono inoltre limiti nello scambio d'informazioni intesi ad assicurare la reciprocità per quanto riguarda i tipi d'informazioni che possono essere scambiate. Uno Stato membro non può chiedere informazioni ad un altro Stato membro se la sua propria legislazione o la sua prassi amministrativa non gli consente di ottenere questo tipo d'informazioni.

La direttiva prevede anche una collaborazione tra gli Stati membri e la Commissione per sorvegliare costantemente il funzionamento concreto delle procedure di cooperazione, in modo che la Commissione possa stabilire se sia necessario proporre regole comunitarie appropriate per apportare i dovuti miglioramenti.

Quando è stata adottata, la direttiva si applicava solo alle imposte dirette. Con il tempo il campo di applicazione è cambiato e vi sono state incluse, prima, l'imposta sul valore aggiunto e, in seguito, le accise. Più recentemente la Commissione ha presentato una proposta [COM (2001) 294 def.] intesa a istituire uno strumento del tutto separato per l'imposta sul valore aggiunto; un'altra proposta sarà presentata per un nuovo strumento relativo esclusivamente alle accise. La direttiva sulla reciproca assistenza è in vigore da un quarto di secolo ed è stata concepita per condizioni sensibilmente diverse da quelle odierne. È giunto pertanto il momento per una revisione della direttiva originaria, al fine di aggiornarla e, pur riconoscendo che vi sono differenze significative tra i vari tipi di imposte, per allineare maggiormente le sue disposizioni alle modalità della cooperazione amministrativa e della assistenza reciproca nel campo delle imposte indirette.

2. Il gruppo di lavoro ad hoc sulle frodi fiscali

Nel settembre 1999 il Comitato dei rappresentanti permanenti (COREPER) ha istituito un gruppo di lavoro formato da funzionari di alto livello responsabili del controllo fiscale, designati dagli Stati membri, e da un rappresentante della Commissione. Il gruppo, presieduto dal rappresentante dello Stato membro che assicurava la Presidenza del Consiglio, era incaricato di presentare, entro il 30 maggio 2000, una relazione al COREPER destinata ad essere sottoposta al Consiglio ECOFIN. Il mandato del gruppo di lavoro prevedeva i seguenti compiti:

* valutare la situazione relativa alle frodi fiscali dell'epoca;

* studiare le eventuali carenze della normativa europea e dei sistemi di controllo in vigore;

* esaminare l'efficienza delle modalità di cooperazione amministrativa esistenti relative all'evasione e alle frodi fiscali nel campo dell'imposizione diretta e indiretta;

* analizzare la possibilità di migliorare la cooperazione amministrativa in questi campi, proponendo eventualmente nuove modalità o misure considerate appropriate; il gruppo doveva tener conto di tutto il lavoro effettuato da organi analoghi.

Il gruppo di lavoro ha presentato la sua relazione nel termine previsto (documento del Consiglio 8668/00 FISC 67 CRIMORG 83). Essa contiene numerose raccomandazioni, alcune delle quali riguardano questioni attinenti alle regole di cooperazione amministrativa e reciproca assistenza in vigore, che consentono già agli Stati membri di apportare modifiche di carattere organizzativo, senza che si debba ricorrere ad una legislazione supplementare.

La relazione invoca però anche modifiche delle legislazioni nazionali e di quella comunitaria e sottolinea che la direttiva in vigore va migliorata eliminando determinate carenze individuate dagli autori della relazione.

Il Consiglio ECOFIN ha preso atto del contenuto della relazione e la Commissione ha intrapreso un esame per stabilire in che modo le raccomandazioni del gruppo di lavoro potevano essere attuate, nella misura in cui riguardavano l'imposizione diretta. Pertanto, la Commissione ha avviato discussioni nel quadro di un gruppo di lavoro da essa presieduto e composto di esperti degli Stati membri. In questa sede si è discusso in occasione di tre riunioni distinte in vista di raggiungere un punto di vista generalmente condiviso.

3. Riepilogo delle modifiche proposte per gli articoli esistenti e delle nuove disposizioni basate sulle proposte spagnole

1. Articolo 1. Questo articolo contiene i cambiamenti proposti rispetto agli attuali articoli della direttiva di base.

2. La prima modifica proposta riguarda l'articolo 2 della direttiva, relativo allo scambio d'informazioni su richiesta. L'articolo 2, paragrafo 2 riconosce che l'autorità competente di uno Stato membro avrà spesso bisogno di eseguire indagini per ottenere le informazioni necessarie a rispondere alla richiesta proveniente dall'autorità competente di un altro Stato membro.

3. In una serie di Stati membri vigono disposizioni nazionali che impongono all'autorità competente di comunicare al contribuente il ricevimento di una richiesta di assistenza proveniente dall'autorità competente di un altro Stato membro. Il gruppo di lavoro ad hoc ha riconosciuto che ciò rappresenta un punto debole della procedura, in quanto limita spesso il beneficio tratto dallo Stato membro richiedente dalle informazioni in seguito ottenute, oltre a rallentare il processo di raccolta delle informazioni. Ritardi di questo tipo possono compromettere lo svolgimento dell'indagine e servono solo gli interessi degli evasori.

4. Un simile obbligo di notifica non sussiste quando detti Stati membri svolgono indagini per conto proprio. Conseguenza di queste diverse procedure è che occorre notevolmente più tempo per ottenere informazioni per conto di un altro Stato membro che per ottenerle ai fini di un'indagine nazionale. Questo ritardo è pregiudizievole sia degli interessi dello Stato membro che cerca di applicare la sua legislazione fiscale, sia degli interessi generali dell'Unione europea, poiché incide anche sul buon funzionamento del mercato interno.

5. La proposta è di modificare la direttiva in modo che qualsiasi richiesta d'informazioni sia trattata come se fosse stata formulata ai sensi della legislazione e delle prassi dello Stato nel quale si trova l'autorità che raccoglie le informazioni. Il testo della modifica proposta è identico a quello contenuto nella proposta relativa all'IVA, articolo 5, paragrafo 3 [1].

[1] COM(2001) 294 def.

6. Un altro punto debole individuato dal gruppo di lavoro ad hoc si trova all'articolo 7, paragrafo 1 della direttiva. Attualmente è possibile divulgare informazioni solo se l'autorità competente dello Stato membro che la fornisce non vi si oppone. Il gruppo di lavoro ad hoc ha rilevato che l'attuale testo è ambiguo. Alcuni Stati membri sostengono che è necessario ottenere l'autorizzazione esplicita dell'autorità competente che fornisce le informazioni prima di usare queste ultime in procedimenti giudiziari. Altri Stati membri sostengono al contrario che si può presupporre una tacita autorizzazione se non viene manifestata un'opposizione. Il nuovo testo mira ad eliminare ogni possibile ritardo, in quanto non richiede più la sospensione del procedimento giudiziario in attesa di un chiarimento negli Stati membri che ritengono necessaria l'autorizzazione esplicita. La posizione sarà così chiara fin dall'inizio.

7. Il testo dell'articolo 8, paragrafo 1 è stato considerato da alcuni aperto a più di una interpretazione. La Commissione vorrebbe approfittare di questa occasione per rivedere il testo eliminandone l'ambiguità. Nelle discussioni all'interno del gruppo di lavoro di esperti gli Stati membri hanno concordato con l'interpretazione della Commissione secondo la quale il testo attuale non consente ad uno Stato membro di rifiutare il reperimento e lo scambio d'informazioni per il motivo che le informazioni in questione non sono richieste dalla sua legislazione fiscale nazionale. Il rifiuto si può applicare solo ai tipi d'informazioni che lo Stato membro non può raccogliere o utilizzare neppure a fini propri. La nuova formulazione del paragrafo è intesa ad assicurare che ciò non sia più oggetto d'interpretazione, ma sia dichiarato in termini espliciti.

8. Anche a proposito dei termini dell'articolo 8, paragrafo 3 si è riconosciuto che potevano essere ambigui riguardo all'identificazione dello "Stato interessato". Si tratta dello Stato al quale le informazioni sono state richieste o dello Stato che le ha richieste? Secondo la Commissione si può trattare solo dello Stato che ha chiesto l'informazione. Gli Stati membri hanno convenuto che questa era l'interpretazione corretta e la modifica proposta è intesa ad eliminare ogni possibile ambiguità.

9. La nuova direttiva introduce anche nuove disposizioni per tener conto dei suggerimenti formulati nel corso delle riunioni del gruppo di lavoro di esperti. I nuovi articoli mirano ad allineare più strettamente le disposizioni relative all'imposizione diretta alle disposizioni in fase di adozione in relazione all'imposizione indiretta.

10. Il nuovo articolo 8 bis stabilisce la procedura da seguire quando è necessario notificare ad un contribuente gli atti o le decisioni provenienti dalle autorità amministrative dello Stato membro nel quale ha origine l'obbligazione fiscale.

11. L'obbligo di tale notifica non esiste in ogni Stato membro. Sarebbe però estremamente utile per gli Stati membri nei quali esiste l'obbligo di notifica se le procedure potessero essere svolte per loro conto dall'autorità competente di un altro Stato membro. Se quest'ultimo Stato non prevede nella sua legislazione nazionale tali procedure in relazione all'esecuzione o al recupero del debito fiscale, è probabile che i suoi funzionari competenti non siano consapevoli della loro importanza per lo Stato che ne chiede l'applicazione. La modifica della direttiva proposta sottolinea l'importanza di tali procedure e agevola eventuali azioni successive ai sensi della direttiva relativa all'assistenza reciproca in materia di recupero dei crediti.

12. Il nuovo articolo 8 ter prevede l'esecuzione di controlli simultanei delle attività di un unico contribuente operante in due o più Stati membri. I controlli simultanei sono considerati uno dei modi più efficaci per lo scambio d'informazioni tra autorità competenti. Il gruppo di lavoro ad hoc aveva insistito sulla necessità di intensificare gli scambi d'informazioni per rintracciare gli abusi nella fissazione dei prezzi di trasferimento, quali la sottofatturazione o la fatturazione eccessiva, nel quadro di operazioni transfrontaliere tra entità collegate. Il gruppo ha suggerito le ispezioni simultanee come un modo per sviluppare la cooperazione tra le amministrazioni tributarie nazionali. La modifica della direttiva consentirebbe l'esecuzione di questo tipo di controlli, ma solo se le autorità competenti sono d'accordo nel prendervi parte.

2003/0170 (CNS)

Proposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO che modifica la direttiva 77/799/CEE relativa alla reciproca assistenza fra le autorità competenti degli Stati Membri nel settore delle imposte dirette e indirette

IL PARLAMENTO EUROPEO E IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo [95],

vista la proposta della Commissione [2],

[2] GU C , , pag. .

sentito il parere del Comitato economico e sociale europeo [3],

[3] GU C , , pag. .

considerando quanto segue:

(1) La direttiva 77/799/CEE, del 19 dicembre 1977, relativa alla reciproca assistenza fra le autorità competenti degli Stati Membri nel settore delle imposte dirette e indirette [4] ha stabilito i principi fondamentali della cooperazione amministrativa e dello scambio d'informazioni tra gli Stati membri per individuare e prevenire l'evasione e la frode fiscali. È essenziale migliorare, ampliare e aggiornare tali principi.

[4] GU L 336 del 27.12.1977, pag. 15.

(2) Quando uno Stato membro conduce indagini per ottenere le informazioni necessarie a rispondere ad una richiesta d'informazioni deve essere considerato come se agisse per conto proprio; in tal modo si applicherà al processo di raccolta d'informazioni un unico insieme di norme, indipendentemente dal luogo in cui si trova il contribuente interessato, e lo svolgimento delle indagini non sarà compromesso da ritardi.

(3) Se si vuole che la lotta contro le frodi fiscali sia efficace, non è appropriato che uno Stato membro che abbia ricevuto informazioni da un altro Stato membro debba chiedere l'autorizzazione ad utilizzare le informazioni in procedimenti giudiziari o di altro tipo.

(4) Si dovrebbe chiarire che uno Stato membro non è obbligato ad effettuare indagini per ottenere le informazioni necessarie a rispondere ad una richiesta di assistenza, se la prassi legislativa o amministrativa in esso vigente non consente alla sua autorità competente di condurre tali indagini o di raccogliere tali informazioni.

(5) L'autorità competente di uno Stato membro dovrebbe poter rifiutare di fornire informazioni o assistenza quando lo Stato membro che le richiede, per motivi di fatto o di diritto, non può fornire lo stesso tipo d'informazioni.

(6) In considerazione dell'obbligo giuridico vigente in taluni Stati membri di notificare al contribuente le decisioni e gli atti relativi alla sua obbligazione fiscale e delle conseguenti difficoltà che si presentano alle autorità fiscali nei casi in cui il contribuente si sia trasferito in un altro Stato membro, è auspicabile che, in tali circostanze, dette autorità possano fare appello all'assistenza delle autorità competenti dello Stato membro nel quale il contribuente si è trasferito.

(7) Poiché le imprese sono spesso organizzate in società affiliate e società collegate insediate in Stati membri diversi che effettuano operazioni commerciali tra loro, è spesso necessario accertare se i prezzi applicati in tali operazioni siano quelli di mercato e stabilire se possa verificarsi una perdita di entrate fiscali in uno o più Stati membri. Si dovrebbe pertanto prevedere la possibilità che tali imprese siano sottoposte a controlli simultanei da parte di due o più Stati membri, perché questi possano scambiarsi le informazioni e valutare così correttamente il debito d'imposta di ciascuna entità collegata.

(8) La direttiva 77/799/CEE dovrebbe pertanto essere modificata di conseguenza,

HANNO ADOTTATO LA PRESENTE DIRETTIVA:

Articolo 1

La direttiva 77/799/CEE è modificata nel modo seguente:

(1) All'articolo 2, dopo il paragrafo 2 è aggiunto il seguente nuovo comma:

"Per procurarsi le informazioni richieste, l'autorità interpellata, o l'autorità amministrativa cui essa si rivolge, procede come se agisse per conto proprio o su richiesta di un'altra autorità del proprio Stato membro".

(2) All'articolo 7, paragrafo 1, secondo comma, secondo trattino, la seconda parte della frase è sostituita dal seguente testo:

"tali informazioni possono tuttavia essere riferite nel corso di pubbliche udienze o nelle sentenze, qualora l'autorità competente dello Stato membro che fornisce le informazioni non vi si opponga quando fornisce le informazioni per la prima volta".

(3) Il testo dell'articolo 8 è modificato come segue.

Il testo del paragrafo 1 è sostituito dal testo seguente:

"La presente direttiva non impone allo Stato membro al quale sono richieste informazioni alcun obbligo di effettuare indagini o di comunicare informazioni, se la sua prassi legislativa o amministrativa non consente all'autorità competente di tale Stato di condurre tali indagini o di raccogliere le informazioni richieste".

Il testo del paragrafo 3 è sostituito dal testo seguente:

"L'autorità competente di uno Stato membro può rifiutare di trasmettere le informazioni quando lo Stato membro che le ha richieste, per motivi di fatto o di diritto, non è in grado di fornire lo stesso tipo d'informazioni".

(4) Dopo l'articolo 8 sono inseriti i seguenti articoli 8 bis e 8 ter:

"Articolo 8 bis

Notifica

1. Su richiesta dell'autorità competente di uno Stato membro, l'autorità competente di un altro Stato membro notifica al destinatario, secondo le norme sulla notificazione dei corrispondenti atti, vigenti nello Stato membro in cui essa ha sede, tutti gli atti e le decisioni delle autorità amministrative dello Stato membro in cui ha sede l'autorità richiedente relativi all'applicazione della legislazione sulle imposte dirette.

2. La richiesta di notificazione indica il contenuto dell'atto o della decisione da notificare e precisa il nome, l'indirizzo e ogni altro elemento utile per l'identificazione del destinatario.

3. L'autorità interpellata informa immediatamente l'autorità richiedente del seguito dato alla richiesta di notificazione e le notifica, in particolare, la data in cui la decisione o l'atto sono stati trasmessi al destinatario.

Articolo 8 ter Controlli simultanei

1. Quando la situazione di uno o più soggetti passivi presenta un interesse comune o complementare per due o più Stati membri, tali Stati procedono a controlli simultanei al fine di scambiarsi le informazioni così ottenute. Si procede a tali controlli simultanei quando appaiano più efficaci di un controllo eseguito da un solo Stato membro.

2. L'autorità competente di ciascuno Stato membro individua autonomamente i soggetti passivi sui quali intende proporre un controllo simultaneo. Essa informa le rispettive autorità competenti degli altri Stati membri interessati circa le pratiche che, a suo parere, dovrebbero essere oggetto di un controllo fiscale simultaneo. Per quanto possibile, motiva la sua scelta fornendo le informazioni che l'hanno determinata. Essa precisa il termine entro il quale tali controlli dovrebbero essere effettuati.

3. L'autorità competente di ciascuno Stato membro interessato decide se intende partecipare ai controlli simultanei. L'autorità competente alla quale è stato proposto un controllo simultaneo conferma all'autorità omologa l'assenso o il rifiuto quanto all'esecuzione di tale controllo.

4. Le autorità competenti degli Stati membri interessati designano un rappresentante incaricato di dirigere e coordinare il controllo".

Articolo 2

Gli Stati membri adottano e pubblicano le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla presente direttiva entro il [...]. Essi comunicano immediatamente tali disposizioni alla Commissione e le trasmettono una tabella delle corrispondenze tra tali disposizioni e la presente direttiva.

Quando gli Stati membri adottano tali disposizioni, queste contengono un riferimento alla presente direttiva o sono corredate da un siffatto riferimento all'atto della pubblicazione ufficiale. Le modalità del riferimento sono decise dagli Stati membri.

Articolo 3

La presente direttiva entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea.

Articolo 4

Gli Stati membri sono destinatari della presente direttiva.

Fatto a Bruxelles, il

Per il Parlamento europeo Per il Consiglio

Il Presidente Il Presidente

[...] [...]

ALLEGATO

SCHEDA DI VALUTAZIONE DELL'IMPATTO

IMPATTO DELLA PROPOSTA SULLE IMPRESE CON SPECIALE RIFERIMENTO ALLE PICCOLE E MEDIE IMPRESE (PMI)

Titolo della proposta: Direttiva del Consiglio che modifica la direttiva 77/799/CEE relativa alla reciproca assistenza fra le autorità competenti degli Stati Membri nel settore delle imposte dirette

Numero di riferimento del documento : [...]

La proposta

Le pratiche di evasione ed elusione fiscale, diffuse attraverso le frontiere degli Stati membri, causano perdite delle entrate pubbliche e violano il principio dell'equità fiscale. Queste conseguenze determinano a loro volta distorsioni nei movimenti di capitali e nelle condizioni di concorrenza e si ripercuotono negativamente sul funzionamento del mercato interno. Esiste perciò un forte interesse comune degli Stati membri ad essere in grado di dare efficace esecuzione alle proprie normative fiscali. Il carattere transfrontaliero delle suddette pratiche illegali fa sì che le misure nazionali da sole non siano più sufficienti. Sono necessarie pertanto disposizioni che permettano agli Stati membri di cooperare e di prestarsi reciproca assistenza.

Scopo della proposta è di modificare alcune delle attuali disposizioni della direttiva per renderne più chiara la formulazione e abbreviare talune procedure da seguire nel caso di richiesta di assistenza. Vi sono anche alcuni elementi nuovi. Uno di questi è rappresentato dalla notifica in uno Stato membro di atti o decisioni adottati in un altro Stato membro quando un contribuente si è trasferito in questo secondo Stato. Un'altra novità è costituita dalle disposizioni che consentono agli Stati membri di condurre controlli simultanei presso un'impresa che opera in vari paesi diversi. La direttiva si applica solo all'imposizione diretta poiché uno strumento separato è stato adottato per l'IVA e un altro sarà adottato per le accise. È importante che tutti questi strumenti siano coerenti tra loro, anche se l'imposizione diretta è di esclusiva competenza degli Stati membri.

Impatto sulle imprese

Ripercussioni della proposta

La proposta è destinata a migliorare le disposizioni di una direttiva in vigore grazie alla quale le autorità competenti degli Stati membri cooperano per combattere l'evasione e l'elusione fiscale. L'esigenza di aggiornare la direttiva è stata messa in luce nella relazione [5] presentata nel maggio 2000 dal gruppo di lavoro ad hoc del Consiglio sulle frodi fiscali. Gli unici organi interessati dalla nuova direttiva sono le amministrazioni delle imposte dirette degli Stati membri.

[5] Documento del Consiglio 8668/00 FISC 67 CRIMORG 83

Adempimenti richiesti alle imprese per ottemperare alla proposta

La proposta non avrà ripercussioni sulle imprese poiché non introduce alcun nuovo onere che le interessi. Di conseguenza, esse non avranno bisogno di prendere alcun provvedimento per ottemperare alla proposta.

Probabili effetti economici della proposta

L'obiettivo è di assicurare meglio il rispetto delle obbligazioni fiscali e di garantire un'imposizione equa, contribuendo così ad eliminare le distorsioni di funzionamento del mercato interno. Non dovrebbe esservi alcuna incidenza diretta sul livello dell'occupazione, sulla creazione di nuove imprese o sulla competitività delle imprese in generale.

Eventuale presenza nella proposta di provvedimenti miranti a tener conto della situazione specifica delle piccole e medie imprese (prescrizioni attenuate o diverse, ecc.)

Di conseguenza, non vi sono nella proposta provvedimenti che tengano conto della situazione specifica delle piccole e medie imprese.

Consultazione

Elenco delle organizzazioni consultate in merito alla proposta e descrizione per sommi capi dei principali pareri espressi.

Non sono state consultate altre organizzazioni eccetto le amministrazioni tributarie nazionali degli Stati membri. Il contenuto della proposta è stato discusso nell'ambito di un gruppo di lavoro presieduto dalla Commissione e composto di esperti degli Stati membri. In questa sede le discussioni si sono svolte in occasione di tre riunioni, durante le quali si è cercato di raggiungere un punto di vista condiviso da tutti. La proposta rispecchia le materie sulle quali si è trovato un accordo.