COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO ED AL PARLAMENTO EUROPEO - Le finanze pubbliche nell'UEM - 2003 {SEC (2003) 571 }

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO ED AL PARLAMENTO EUROPEO - Le finanze pubbliche nell'UEM - 2003 [1]

[1] Cfr. anche la relazione dei servizi della Commissione sulle "Finanze pubbliche nell'UEM 2003", SEC ...

Il periodo più difficile per le politiche di bilancio dal varo dell'euro

Il periodo che comprende il 2002 e la prima parte del 2003 è stato difficile sia in termini di andamento effettivo dei bilanci sia per quanto riguarda la messa in atto del quadro comunitario di sorveglianza di bilancio. Il disavanzo nominale per l'insieme dell'area dell'euro è cresciuto dall'1,6% del PIL nel 2001 al 2,2% nel 2002 e, secondo le più recenti proiezioni della Commissione, dovrebbe salire al 2,5% del PIL nel 2003. Questo risultato complessivo deriva da andamenti fortemente differenziati da uno Stato membro all'altro. Alla fine del 2002, solo sei paesi dell'UE, compresi quattro paesi appartenenti all'area dell'euro (cui è imputabile circa il 18% del PIL dell'area dell'euro) avevano conseguito posizioni di bilancio (in termini sia nominali, sia corretti per il ciclo) "prossime al pareggio o positive" come richiesto dal Patto di stabilità e crescita, mentre due paesi dell'area dell'euro (a cui è imputabile circa la metà del PIL dell'area dell'euro) registravano disavanzi superiori al valore di riferimento del 3% del PIL.

Le autorità portoghesi sono riuscite a ridurre il disavanzo nominale dal 4,1% del PIL nel 2001 al 2,8% nel 2002, anche se rimane ancora molto da fare per mantenere il disavanzo al di sotto della soglia del 3% del PIL nel 2003 in quanto gran parte di questo miglioramento è dovuto a misure una tantum che hanno inciso solo transitoriamente sul saldo di bilancio. La Germania, avendo registrato un disavanzo del 3,6% del PIL nel 2002, si è vista dichiarare in situazione di disavanzo eccessivo: se il governo sta prendendo misure per ridurre il disavanzo corretto per il ciclo, per il 2003 è atteso solo un miglioramento assai limitato in termini nominali dato il deterioramento delle condizioni di crescita. In Francia, nonostante fin dall'inizio dell'anno vi fossero chiari segni di uno scostamento dai programmi di bilancio, il governo non ha adottato misure correttive e nel 2002 si è finalmente registrato un disavanzo del 3,1% del PIL, a seguito del quale è stata attivata la procedura per i disavanzi eccessivi. Sulla base dell'ipotesi di invarianza delle politiche i servizi della Commissione prevedono per la Francia nel 2003 un disavanzo ancora più elevato, del 3,7% del PIL. Un disavanzo elevato (il 2,3% del PIL nel 2002 e nel 2003) è ancora presente in Italia, e le proiezioni indicano che nel 2004 esso potrebbe oltrepassare il valore di riferimento del 3% del PIL [2]: gli sforzi di risanamento delle autorità italiane continuano a fare affidamento su misure una tantum anziché su misure di carattere strutturale, necessarie per conseguire un miglioramento permanente del saldo di bilancio. Nel 2002 sono inoltre riemersi disavanzi anche in paesi che avevano in precedenza realizzato l'equilibrio di bilancio, in particolare l'Austria (0,6% del PIL), i Paesi Bassi (1,1%) e il Regno Unito (1,3%).

[2] Le previsioni della Commissione europea della primavera 2003 si fondano, per calcolare le cifre per il 2004, sull'ipotesi di invarianza delle politiche.

Il rialzo dei disavanzi nominali è solo parzialmente imputabile al ciclo economico

A prima vista, questi risultati appaiono relativamente favorevoli se paragonati a quanto è avvenuto in occasione di precedenti fasi discendenti del ciclo economico, nelle quali i disavanzi hanno raggiunto livelli ben più elevati e i rapporti debito/PIL hanno assunto una traiettoria rapidamente ascendente. Inoltre, i governi non hanno perseguito politiche di fine-tuning e, se la politiche di bilancio sono state leggermente più lassiste, le condizioni monetarie si sono allentate soprattutto grazie ai bassi tassi d'interesse reali.

Tuttavia un esame più attento delle tendenze sottostanti rivela che al deterioramento dei disavanzi nominali corrispondono anche, in diversi paesi, disavanzi corretti per il ciclo elevati e in crescita. Ciò è indizio di un allentamento discrezionale dell'assetto di bilancio in alcuni Stati membri negli ultimi due anni, derivante da una combinazione di riduzioni delle imposte senza adeguata copertura finanziaria, di incrementi discrezionali delle spese e di scostamenti dell'esecuzione dalle traiettorie programmate. Se il risultato dell'area dell'euro nel 2002 è immutato rispetto al 2001, va rilevato che il disavanzo di bilancio corretto per il ciclo per il 2001 è stato recentemente corretto al rialzo al 2,1% del PIL invece dell'1,5% del PIL, il che significa che il deterioramento del saldo corretto per il ciclo nell'anno in questione è stato notevolmente più grave di quanto precedentemente stimato: inoltre, il saldo di bilancio corretto per il ciclo include l'impatto di misure una tantum che hanno solo un effetto transitorio sulle posizioni di bilancio. Il deterioramento è stato particolarmente marcato in Germania (dove il disavanzo corretto per il ciclo è salito al 3,2% del PIL nel 2002) e in Francia (al 3,3%). In Italia, esso rimane all'elevato livello del 2,1% del PIL.

In una prospettiva a medio termine gli ultimi aggiornamenti dei programmi di stabilità e di convergenza comportano, per la maggioranza degli Stati membri, l'obiettivo del conseguimento di una posizione di bilancio prossima al pareggio o positiva entro il 2005 o il 2006. Si deve tuttavia osservare che gli obiettivi a medio termine degli Stati membri si fondano su ipotesi di crescita che, alla luce dell'andamento degli ultimi mesi, vanno oggi qualificate come ottimistiche. Nei paesi nei quali permangono disavanzi corretti per il ciclo elevati, il termine per il raggiungimento del traguardo di un saldo prossimo al pareggio o positivo è stato rinviato al 2006 o al 2007: persino questa data potrà essere rispettata solo se verranno adottate misure di risanamento aggiuntive.

Proposte della Commissione per rafforzare il coordinamento delle politiche di bilancio

Il deterioramento delle posizioni di bilancio ha messo a dura prova il quadro di sorveglianza di bilancio dell'UE e per tre Stati membri si è constatata l'esistenza di un disavanzo eccessivo. In risposta a questi sviluppi, e in linea con il mandato contenuto nelle conclusioni del Consiglio europeo di Barcellona, la Commissione ha adottato una comunicazione sul rafforzamento del coordinamento delle politiche di bilancio [3]. Vi si individuavano un certo numero di lacune nell'applicazione del patto di stabilità e crescita nei primi quattro anni di UEM e vi si delineava una strategia imperniata sulla rinnovata assunzione da parte degli Stati membri della proprietà politica del patto. Tra l'altro, la comunicazione proponeva di tenere maggiormente conto delle condizioni economiche sottostanti nella valutazione delle politiche di bilancio, di giudicare se le disposizioni del patto di stabilità e crescita fossero state o no rispettate tenendo conto (secondo le situazioni specifiche dei singoli paesi) dell'impatto di bilancio delle riforme atte a promuovere la crescita e l'occupazione, di dare maggiore importanza alla sostenibilità delle finanze pubbliche e al volume del debito in essere e di migliorare le modalità di applicazione del patto anche ricorrendo in modo più severo e tempestivo agli strumenti applicativi esistenti. Contemporaneamente la Commissione ha adottato proposte di miglioramento dell'elaborazione delle statistiche di bilancio che forniscono gli elementi necessari per una sorveglianza efficace.

[3] Comunicazione della Commissione "Rafforzamento del coordinamento delle politiche di bilancio", COM (2002)668 def. del 27 novembre 2002.

Il Consiglio europeo del marzo 2003 ha avallato le conclusioni essenziali del Consiglio ECOFIN

Il Consiglio europeo di primavera del marzo 2003 ha approvato una relazione del Consiglio (ECOFIN) che faceva proprie molte delle proposte della Commissione per il rafforzamento del coordinamento delle politiche di bilancio. Esso ha confermato che il conseguimento di una posizione di bilancio prossima al pareggio o positiva è conforme all'interesse economico degli stessi Stati membri, sia individualmente che collettivamente. Nel breve periodo, esso offre agli stabilizzatori automatici lo spazio necessario per funzionare liberamente ed attutire l'effetto degli shock economici; nel medio periodo, crea uno spazio di manovra per ridurre le imposte o convogliare la spesa verso voci più produttive quali gli investimenti e la R&S; nel lungo periodo, il rispetto di questo obiettivo renderà più facile per gli Stati membri il compito di far fronte ai costi di bilancio dell'invecchiamento della popolazione assicurando nel contempo pensioni adeguate e l'accesso all'assistenza sanitaria.

Oltre a ribadire la propria volontà di conseguire gli obiettivi del patto di stabilità e crescita, il Consiglio ha convenuto che ai fini del rispetto del requisito di una posizione prossima al pareggio o in attivo si doveva prendere in considerazione il saldo corretto per il ciclo, tenendo debito conto delle misure una tantum che hanno solo un impatto transitorio sulla posizione di bilancio. Per i paesi appartenenti all'area dell'euro si è concordato che gli Stati membri che registrano un disavanzo devono migliorare ogni anno il saldo di bilancio corretto per il ciclo di almeno 0,5 punti percentuali del PIL finché non raggiungono una posizione di bilancio prossima al pareggio o positiva. Il Consiglio ha sottolineato che occorre che gli stabilizzatori automatici possano operare simmetricamente nell'intero arco del ciclo economico e che è particolarmente necessario evitare un allentamento prociclico della politica di bilancio nei momenti favorevoli. Esso ha anche confermato che occorre ridurre il debito pubblico ad un ritmo soddisfacente verso il valore di riferimento del 60% del PIL e che le attuali disposizioni del trattato (ossia il criterio del debito contemplato dalla procedura per i disavanzi eccessivi) possono contribuire a conseguire questo obiettivo.

Un'opportunità per assicurare la coerenza e la trasparenza delle strategie di bilancio

Per far sì che l'accordo raggiunto in sede di Consiglio europeo rappresenti un reale progresso verso un'applicazione coerente e trasparente del patto di stabilità e crescita, è essenziale che gli indirizzi politici avallati dal Consiglio europeo e gli specifici impegni in materia di bilancio assunti dagli Stati membri nei rispettivi programmi di stabilità e convergenza siano rispettati.

A tal fine le politiche adottate a livello nazionale devono essere conformi agli obiettivi di bilancio convenuti a livello dell'UE. Devono però essere messe a punto strategie di risanamento delle finanze pubbliche che, nel puntare a tali obiettivi, risolvano, e non aggravino, le debolezze strutturali che frenano la crescita e vanificano le opportunità di creare nuovi posti di lavoro. Occorre perciò stare molto attenti ad equilibrare le misure sul versante delle entrate e sul versante delle spese e al dosaggio della composizione della spesa pubblica. Contrariamente a quanto viene sovente sostenuto, l'attuale quadro di sorveglianza di bilancio è in grado di assicurare un assetto coerente che contemperi le esigenze di risanamento delle finanze pubbliche, di sostegno della ripresa economica e di rafforzamento del potenziale di crescita.

Progressi significativi del quadro di sorveglianza di bilancio

La relazione di quest'anno sulle Finanze pubbliche nell'UEM -2003 mette in evidenza che l'anno scorso sono stati registrati sostanziali miglioramenti del quadro di sorveglianza di bilancio in tre campi: i) l'integrazione dei paesi candidati nel quadro di sorveglianza di bilancio dell'UE, ii) una maggiore attenzione alla sostenibilità delle finanze pubbliche e iii) una maggiore uniformazione delle statistiche di bilancio. Ciò dimostra che sono possibili tangibili progressi a tutto vantaggio degli Stati membri e dell'UE nel suo complesso quando vi è una volontà politica. Ne risulta anche che il quadro di sorveglianza di bilancio è in grado di evolvere alla luce dell'esperienza accumulata e delle nuove sfide politiche.

Integrazione dei paesi di prossima adesione e dei paesi candidati nel quadro di sorveglianza di bilancio dell'UE

Con dieci paesi che si apprestano ad entrare nell'UE nel 2004, una sfida politica di primaria importanza è rappresentata dalla preparazione della loro integrazione nel quadro di politica economica dell'UE, in particolare per quanto riguarda la sorveglianza di bilancio. Una delle esigenze chiave era che i paesi aderenti mettessero a punto una contabilità nazionale e un sistema di previsioni economiche in linea con quelli degli attuali Stati membri dell'UE. Al tempo stesso la sorveglianza dell'andamento dei bilanci da parte dell'UE deve svilupparsi in modo da tenere adeguatamente conto degli importanti cambiamenti strutturali ed istituzionali in atto nei paesi aderenti. Questi sono in parte legati al completamento della transizione da un'economia pianificata ad un'economia di mercato e in parte agli effetti aggiuntivi dell'adesione all'UE (ossia alla necessità di migliorare le infrastrutture pubbliche e di rispettare l'impegno a recepire l'acquis comunitario).

Evidenti passi avanti sono stati compiuti negli ultimi anni, anche se i dati di bilancio non sono ancora né pienamente comparabili tra un paese e l'altro né completamente in linea con le definizioni UE. I dati comunicati dai paesi candidati e le previsioni dei servizi della Commissione indicano che l'andamento dei loro bilanci è molto simile a quello prevalente nell'UE, con un incremento dei disavanzi nominali e corretti per il ciclo nel 2002 nella maggior parte dei paesi. Per il 2003 e il 2004, le previsioni della Commissione della primavera 2003 pronosticano un miglioramento del saldo di bilancio in nove paesi, con netti cali dei disavanzi in Ungheria, Slovacchia e Turchia e, in misura minore, a Malta. Un miglioramento molto limitato dei saldi di bilancio è previsto per Repubblica Ceca, Polonia e Cipro.

Un passo importante per l'integrazione dei paesi candidati nel processo di sorveglianza esistente è stato compiuto nel novembre 2002, quando è stata esaminata la seconda serie dei programmi economici pre-adesione presentati dai paesi candidati. I programmi annuali delineano il quadro politico a medio termine, compresi gli obiettivi in materia di finanze pubbliche e le priorità per le riforme strutturali, dando al tempo stesso ai paesi candidati l'occasione di sviluppare le loro capacità istituzionali ed analitiche. Gli aggiornamenti del 2002 mettono in evidenza un più intenso sforzo per sviluppare un quadro macroeconomico a medio termine coerente e credibile, benché si avverta l'esigenza di un ulteriore consolidamento delle capacità analitiche.

Una maggiore attenzione alla sostenibilità delle finanze pubbliche nella valutazione dei programmi di stabilità e convergenza

Sono stati compiuti progressi anche per quanto riguarda la maggiore importanza da dare alla sostenibilità delle finanze pubbliche nell'applicazione del patto di stabilità e crescita, come chiesto dal Consiglio europeo di Stoccolma del 2001. Per la seconda volta, si è compiuta un'analisi della sostenibilità delle finanze pubbliche sulla base degli obiettivi e delle misure di bilancio annunciati negli aggiornamenti del 2002 dei programmi di stabilità e di convergenza, che ha dato al Consiglio la possibilità di formulare chiare conclusioni politiche. Tali conclusioni, che si fondano su indicatori quantitativi e proiezioni di bilancio a lungo termine preparati dal Comitato di politica economica e dalle autorità nazionali, sono preoccupanti.

Anche nell'ipotesi che tutti gli Stati membri conseguano gli obiettivi di bilancio per il 2006 fissati nei rispettivi programmi di stabilità e di convergenza, vi è il rischio che la situazione delle finanze pubbliche diventi insostenibile nella metà circa degli Stati membri dell'UE, in particolare in Belgio, Germania, Grecia, Spagna, Francia, Italia, Austria e Portogallo. Per garantire la sostenibilità delle finanze pubbliche gli Stati membri con un disavanzo devono innanzitutto raggiungere e mantenere l'obiettivo del patto di stabilità e crescita di una posizione di bilancio prossima al pareggio o in avanzo. Inoltre, da stime preliminari della Commissione risulta che un aggiustamento aggiuntivo permanente di entità compresa tra 1 e 2 punti percentuali del PIL è indispensabile negli Stati membri in cui la sostenibilità delle finanze pubbliche non è garantita. Per colmare il deficit di finanziamento i governi devono cercare di evitare di inasprire le imposte (specie quelle sul lavoro) e concentrare gli sforzi sulla riduzione (in termini di quota del PIL) delle spese che variano in funzione dell'invecchiamento della popolazione, riformando i sistemi pensionistici e di assistenza sanitaria e/o riducendo la spesa primaria indipendente dal tasso degli anziani, alzando al tempo stesso i tassi di occupazione e promuovendo la crescita.

Progressi nell'elaborazione delle statistiche di bilancio

La qualità delle statistiche economiche è essenziale per assicurare una comprensione adeguata della situazione economica e un'efficace conduzione delle politiche. Le statistiche di bilancio costituiscono il fondamento degli strumenti di sorveglianza di bilancio dell'UE e la loro qualità è notevolmente migliorata nello scorso decennio. I conti pubblici sono oggi più attendibili, completi, trasparenti e particolareggiati, e sono pubblicati molto più tempestivamente rispetto a quando è stata istituita la procedura per i disavanzi eccessivi. Tuttavia rimane qualche punto debole: in diversi paesi i dati sui disavanzi pubblici ed i rapporti debito/PIL non sono affidabili come dovrebbero e sono soggetti a revisioni di ampia portata. Inoltre i conti pubblici di diversi Stati membri non sono pienamente trasparenti e vi sono stati problemi per quanto riguarda il rispetto dei tempi di presentazione. Queste preoccupazioni sono evidentemente accresciute dalla prospettiva dell'allargamento.

Per affrontare i problemi rimanenti, il Consiglio (ECOFIN) ha recentemente convenuto di applicare un codice di buone pratiche [4]. Da parte degli Stati membri esso comporta un aumento della trasparenza dei conti pubblici, specie per i sottosettori delle amministrazioni pubbliche più decentrate, il rigoroso rispetto dei termini, un miglioramento generale della qualità dei dati, ma anche una più chiara affermazione dell'indipendenza degli istituti statistici nazionali in quanto principali compilatori dei dati riguardanti le amministrazioni pubbliche. Da parte sua la Commissione (Eurostat) si propone di rafforzare le sue capacità di analisi dei conti pubblici degli Stati membri e di accelerare il processo decisionale in materia di contabilizzazione delle operazioni delle amministrazioni pubbliche. Le nuove misure prese per compilare statistiche di bilancio trimestrali costituiscono una sfida di rilievo per gli addetti alle statistiche ma anche per gli economisti, i responsabili delle politiche e gli analisti delle politiche di bilancio, che dovranno interpretare i dati trimestrali con la debita attenzione, in quanto essi saranno necessariamente più volatili e forse meno trasparenti dei dati annuali.

[4] Conclusioni della 2485a riunione del Consiglio, Economia e Finanza, Bruxelles, 18 febbraio 2003.

Il ruolo della Commissione nell'affinare l'analisi delle politiche economiche e di bilancio

Nella sua comunicazione sul rafforzamento delle politiche di bilancio la Commissione si è impegnata ad affinare l'analisi delle politiche economiche e di bilancio. A tal fine sono stati elaborati studi dettagliati che sono esposti nella relazione Le finanze pubbliche nell'UEM - 2003, e cioè:

*in primo luogo, la relazione esamina l'impatto dell'opera di risanamento di bilancio sulla crescita. Essa considera se sia sempre valida l'affermazione che il riequilibrio dei conti pubblici incide negativamente sul prodotto o se invece una manovra di risanamento dei conti pubblici nell'UEM possa avere, a determinate condizioni, un effetto positivo sulla crescita del prodotto;

*in secondo luogo, nel quadro della maggiore importanza attribuita alla qualità delle finanze pubbliche, la relazione analizza gli investimenti pubblici. Essa esamina le ragioni che hanno portato al calo, negli ultimi decenni, degli investimenti pubblici in termini di quota del PIL e se questo fenomeno sia in parte imputabile al processo di risanamento dei conti pubblici e alla fissazione di vincoli di bilancio a livello UE. Essa analizza anche il rapporto tra investimenti pubblici e produttività e considera se sia auspicabile e fattibile elaborare disposizioni specifiche per gli investimenti pubblici nell'ambito del quadro di sorveglianza di bilancio dell'UE;

*infine, un terzo capitolo esamina vari aspetti dei problemi che devono risolvere le autorità nazionali per avere conti pubblici sani. Vi si passano in rassegna le esperienze degli Stati membri nell'uso di regole di spesa come strumento per gestire meglio le finanze pubbliche e migliorarne la qualità. Inoltre il capitolo esamina come la ripartizione delle funzioni di gestione delle finanze pubbliche tra i vari livelli amministrativi influisca sulla capacità degli Stati membri di rispettare gli impegni di bilancio assunti al livello UE. Questa analisi è un buon esempio di quello che può essere il ruolo della Commissione, ossia intraprendere analisi comparative tra i paesi che consentano agli Stati membri di beneficiare delle esperienze e delle migliori pratiche degli altri.

Una politica di riequilibrio del bilancio tende inevitabilmente a deprimere la crescita?

Se vi è un ampio consenso tra gli studiosi e i responsabili delle politiche sulla necessità di una disciplina di bilancio per assicurare il corretto funzionamento dell'UEM e creare condizioni favorevoli alla crescita e alla creazione di posti di lavoro, è stata espressa la preoccupazione che il riequilibrio dei bilanci potrebbe avere un effetto negativo sul prodotto nel breve periodo. Si tratta di una questione non accademica in quanto diversi Stati membri si trovano nella necessità di ridurre disavanzi di bilancio corretti per il ciclo di notevole entità, per di più in una situazione di debole crescita economica come quella attuale.

Da un'analisi empirica delle esperienze degli Stati membri dell'UE risulta tuttavia che in circa la metà dei casi, negli ultimi tre decenni, ad uno sforzo di riequilibrio dei bilanci si è accompagnata un'accelerazione della crescita economica. Questi risultati sembrano in linea con le teorie secondo le quali il riequilibrio dei bilanci induce nei consumatori l'aspettativa di un futuro alleggerimento delle imposte, che li stimola a modificare al rialzo i loro programmi di spesa, mentre incentiva le imprese ad aumentare gli investimenti nella prospettiva di un incremento della redditività. I fattori attinenti alla fiducia potrebbero svolgere un ruolo più pronunciato in futuro in presenza di una notevole mole di impegni pensionistici senza copertura finanziaria.

Simulazioni con il modello QUEST confermano che una manovra di riequilibrio dei conti pubblici opportunamente studiata può dare un contributo di rilievo alla strategia di Lisbona, nel senso che può far aumentare il prodotto e l'occupazione a medio termine. Il risanamento di bilancio può avere un lieve effetto frenante sulla crescita nel breve periodo, in funzione della composizione della manovra, ma ha un effetto positivo sul prodotto nel medio periodo se viene realizzato attraverso un contenimento delle spese anziché con un inasprimento delle imposte. Inoltre l'effetto del riequilibrio dei conti pubblici sul prodotto potrebbe essere reso più favorevole, e diventare persino positivo, anche nel breve periodo se alla manovra finanziaria si affiancano riforme strutturali dei mercati dei fattori di produzione e del prodotto e si accompagna un assetto monetario accomodante. In effetti il risanamento di bilancio funge spesso da catalizzatore di riforme strutturali.

Investimenti pubblici

Gli investimenti pubblici in percentuale del PIL sono diminuiti nella maggior parte dei paesi industrializzati negli ultimi decenni. Si è sostenuto che le regole di bilancio del trattato e del patto di stabilità e crescita contribuiscono a rendere troppo basse le spese per investimenti pubblici, mentre una crescita sostenuta degli investimenti pubblici migliorerebbe il potenziale di crescita dell'UE. Tuttavia l'analisi dimostra che il calo del tasso degli investimenti pubblici è una tendenza a lungo termine che ha iniziato a manifestarsi già negli anni Settanta e che è presente in tutti i paesi industrializzati e non solo negli Stati membri dell'UE. Il calo del livello degli investimenti pubblici in termini di quota del PIL è stato attribuito a fattori quali il più alto livello di sviluppo economico (i paesi sviluppati dispongono già di un elevato stock di capitale fisico e quindi tendono a dare maggior impulso agli investimenti in capitale umano [5]) e lo spostamento della linea di demarcazione tra investimenti pubblici e privati (in parte legata al processo di privatizzazione). Una parte della diminuzione del livello degli investimenti pubblici sembra effettivamente collegata a manovre di risanamento dei conti pubblici, che sarebbero state necessarie comunque a prescindere dalle regole dell'UEM. Da un'attenta analisi dei dati non risulta comunque alcuna relazione evidente tra la variazione dei tassi d'investimento e le regole del quadro comunitario di sorveglianza di bilancio. Infatti la spesa per investimenti pubblici in molti Stati membri ha smesso di scendere dopo il varo dell'unione monetaria.

[5] Comunicazione della Commissione "Investire efficientemente nell'istruzione e nella formazione: un imperativo per l'Europa", COM(2002)779

Gli investimenti pubblici possono apportare un notevole contributo al raggiungimento degli obiettivi in materia di prodotto e di occupazione della strategia di Lisbona. Tuttavia, nel considerare il rapporto tra investimenti pubblici e crescita, è importante concentrarsi sul livello degli investimenti netti e non lordi (ossia tenere conto del deprezzamento dello stock di capitale esistente) e tenere presente anche l'interazione tra tendenze degli investimenti pubblici e privati. Gli studi esistenti mostrano che gli investimenti pubblici hanno un'incidenza positiva sul prodotto e sull'occupazione, anche se questa influenza non è molto forte. Questo si spiega con il fatto che solo una parte delle spese per investimenti pubblici sono destinate a progetti che mirano direttamente ad accrescere la produttività (per es. gli investimenti nelle infrastrutture di trasporto), mentre una proporzione significativa degli investimenti pubblici è concentrata su programmi che mirano ad obiettivi diversi, quali la tutela dell'ambiente o la ridistribuzione tra le regioni, e contribuiscono solo indirettamente alla produttività.

L'importanza del ruolo degli investimenti pubblici è riconosciuta nell'attuale quadro di sorveglianza di bilancio: per esempio, gli Stati membri devono specificare il livello degli investimenti pubblici programmati nei loro aggiornamenti annuali dei programmi di stabilità e di convergenza e negli indirizzi di massima per le politiche economiche si raccomanda di frequente di destinare una quota più alta della spesa pubblica ad impieghi produttivi. In breve, i vincoli di bilancio del trattato e del patto di stabilità e crescita sono compatibili con la destinazione agli investimenti pubblici di una quota elevata della spesa pubblica. La recente comunicazione della Commissione sul rafforzamento del coordinamento delle politiche di bilancio si è sforzata di rendere compatibili l'impatto di bilancio dei grandi progetti d'investimento e l'esigenza di rispettare l'impegno ad assicurare finanze pubbliche sane e sostenibili [6].

[6] Il Consiglio ha dato prova di una certa flessibilità nell'interpretazione della conformità al requisito di una posizione di bilancio prossima al pareggio o positiva quando erano programmati significativi incrementi della spesa per programmi di investimenti pubblici.

Da numerose parti è stata avanzata la proposta di introdurre nel patto di stabilità e crescita una cosiddetta regola aurea che consentirebbe ai governi di ricorrere all'indebitamento per finanziare gli investimenti. Tuttavia vi sono forti argomenti teorici e pratici a sfavore della sua introduzione, specie nel quadro di una sorveglianza multilaterale quale quella prevista dal patto di stabilità e crescita. Innanzitutto una regola aurea fondata su un sistema di contabilità nazionale potrebbe portare ad una distorsione delle decisioni di spesa a favore del capitale fisico e a danno della spesa per il capitale umano (istruzione, formazione professionale) o di altri impieghi produttivi (assistenza sanitaria, R&S) che contribuiscono anch'essi alla crescita e all'occupazione. In secondo luogo, se la si applicasse agli investimenti lordi, secondo le modalità specifiche della riforma e della sua applicazione, l'introduzione di una regola aurea nel quadro del patto di stabilità e crescita potrebbe dar luogo a disavanzi sostanzialmente più elevati, compromettendo quindi l'obiettivo della sostenibilità delle finanze pubbliche. In definitiva, il parametro adatto per l'applicazione della regola aurea sarebbe costituito dagli investimenti netti: ma non è sempre possibile calcolare dati attendibili, comparabili e tempestivi per questo tipo di investimenti.

Si diffonde sempre più la prassi di finanziare progetti d'investimento a finalità pubblica attraverso partenariati tra pubblico e privato (PPP). Una notevole parte dei PPP nell'UE finanziano infrastrutture e integrano investimenti pubblici [7]. La principale conseguenza per le finanze pubbliche della scelta di un PPP al posto degli investimenti pubblici tradizionali è la trasformazione di spese fisse immediate in un flusso di obbligazioni future. Questa strategia ha una solida giustificazione microeconomica nel senso che può incrementare l'efficienza senza compromettere gli obiettivi pubblici. È tuttavia importante che si eviti di ricorrere ai PPP quando questo ricorso è motivato unicamente dal desiderio di aggirare i vincoli di bilancio escludendo dai bilanci statali la spesa in conto capitale. Questo potrebbe dar luogo a progetti PPP che comporterebbero un costo complessivo più elevato, il che non sarebbe in linea con l'obiettivo della sostenibilità delle finanze pubbliche. È anche necessario sforzarsi di garantire la trasparenza della contabilità nazionale.

[7] Cfr. anche la comunicazione della Commissione "Sviluppare la rete transeuropea di trasporto: finanziamenti innovativi, interoperabilità del telepedaggio", COM(2003)132 del 24 aprile 2003.

Misure a livello nazionale per conformarsi ai requisiti di bilancio dell'UE: regole in materia di spesa e rapporto tra amministrazioni centrali e locali

Molti Stati membri hanno introdotto negli ultimi anni regole in materia di spesa come strumento per migliorare la gestione delle loro finanze pubbliche, per lo più sotto forma di obiettivi ex-ante piuttosto che di obblighi giuridici vincolanti. Le regole nazionali in materia di spesa possono permettere agli Stati membri di conformarsi all'obiettivo del pareggio di bilancio del trattato e del patto di stabilità e crescita aiutandoli a controllare meglio voci di spesa soggetti a scostamenti. La natura specifica e la forza dei meccanismi che assicurano il rispetto delle regole sono decisive per la loro efficacia. Secondo le loro caratteristiche, esse possono contribuire anche ad altri obiettivi, quali evitare l'allentamento prociclico della politica di bilancio nelle fasi favorevoli e migliorare la qualità della composizione della spesa pubblica.

Vi sono grandi differenze nella natura delle regole in materia di spesa da uno Stato membro all'altro, per quanto riguarda i tipi di spesa ai quali le regole si applicano, l'arco di tempo al quale si riferiscono e la solidità dei meccanismi di sorveglianza e costrittivi. Da un'analisi empirica preliminare risulta che le regole in materia di spesa esistenti non hanno avuto un'incidenza visibile sull'andamento della spesa pubblica. Tuttavia è difficile valutare il rispetto delle regole in quanto in molti casi si riferiscono ad un arco di più anni e sono soggette a revisione. In alcuni paesi le regole in materia di spesa non sono abbastanza ambiziose e rispettarle è facile; in altri casi, le regole sono state modificate o abbandonate non appena sono sembrate troppo rigorose. Nell'insieme, anche una regola in materia di spesa relativamente debole può fornire un'indicazione e segnali utili ai soggetti coinvolti nel processo di bilancio.

I requisiti del trattato e del patto di stabilità e crescita sono definiti in termini di saldo di bilancio delle amministrazioni pubbliche (ossia amministrazioni pubbliche centrali e locali e previdenza sociale), anche se gli obiettivi di bilancio specifici contenuti nei programmi di stabilità e di convergenza sono fissati dal governo centrale. Il compito di rispettare la disciplina di bilancio dell'UE si presenta perciò in modo diverso a seconda del modo in cui gli Stati membri ripartiscono le funzioni di finanza pubblica (per le entrate e per le spese) tra i diversi livelli dell'amministrazione. Questo vale specialmente per i paesi a struttura federale e gli Stati membri nei quali gli enti locali hanno una notevole autonomia finanziaria. Il contributo degli enti decentrati alla posizione di bilancio del paese si sta modificando in un certo numero di paesi a seguito della tendenza a devolvere talune funzioni pubbliche agli enti regionali/locali.

Il contributo diretto degli enti locali al disavanzo pubblico è generalmente limitato poiché tutti gli Stati membri impongono delle restrizioni all'indebitamento delle amministrazioni locali, fa eccezione la Germania, dove l'indebitamento netto degli enti locali e dei Länder rappresentava quasi la metà del disavanzo di bilancio delle amministrazioni pubbliche nel 2002. Tuttavia va tenuto presente che di fatto il governo centrale deve spesso farsi carico delle difficoltà di finanziamento che si manifestano a livello decentrato. Per facilitare il rispetto della disciplina di bilancio dell'UE, gli Stati membri federali nonché l'Italia e la Spagna hanno recentemente introdotto accordi che mirano a coordinare la politica di bilancio dei vari livelli dell'amministrazione pubblica (tali accordi vengono solitamente designati come patti di stabilità nazionali). È necessario che si maturi una più lunga esperienza dell'applicazione di questi accordi prima di poter trarre delle conclusioni in merito alla loro efficacia ai fini del rispetto del quadro di bilancio dell'UE. A priori, una solida base giuridica e un meccanismo di applicazione vigoroso dovrebbero contribuire alla credibilità ed efficacia di simili accordi.

Il processo di decentramento della responsabilità per alcune politiche pone un secondo problema nel contesto dell'UEM, che è quello del funzionamento degli stabilizzatori automatici. L'esperienza dimostra che in generale i sistemi sono concepiti in modo da proteggere le amministrazioni ai livelli inferiori a quello nazionale dalle variazioni del ciclo economico. Tuttavia dati empirici per gli USA e la Germania fanno pensare che a livello degli Stati federati vi sia in una certa misura un comportamento prociclico. Sarebbero utili ulteriori ricerche per analizzare la possibile interazione tra decentramento della finanza pubblica e stabilizzazione automatica e per individuare le migliori pratiche per conciliare il processo di decentramento con la garanzia di finanze pubbliche sane e sostenibili.