Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla "Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il regolamento (CE) n. 417/2002 sull'introduzione accelerata delle norme in materia di doppio scafo o di tecnologia equivalente per le petroliere monoscafo e che abroga il regolamento (CE) n. 2978/94 del Consiglio"

(COM(2002) 780 def. - 2002/0310 (COD))

(2003/C 133/19)

Il Consiglio, in data 22 gennaio 2003, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 80, paragrafo 2, del trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di cui sopra.

La sezione specializzata Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione, incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo della relatrice Bredima-Savopoulou, in data 13 marzo 2003.

Il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il 27 marzo 2003, nel corso della 398a sessione plenaria, con 100 voti favorevoli, 10 contrari e 10 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Il naufragio della petroliera Prestige, avvenuto il 19 novembre 2002, e il conseguente disastro ecologico sulle coste della Spagna che si è esteso poi a quelle della Francia hanno destato scalpore nell'opinione pubblica europea, a tre anni di distanza dall'analogo incidente della petroliera Erika, avvenuto davanti alle coste della Francia. Nella comunicazione sul rafforzamento della sicurezza marittima in seguito al naufragio della petroliera Prestige(1), la Commissione ha annunciato varie misure per ridurre al minimo il rischio di futuri incidenti analoghi a quello della Erika e della Prestige. Il Consiglio Trasporti del 6 dicembre 2002 ha chiesto di anticipare i tempi di rottamazione delle petroliere monoscafo, di applicare il regime di valutazione delle condizioni delle petroliere monoscafo a partire dai 15 anni di età come pure di prevedere disposizioni amministrative negli Stati membri per rifiutare alle petroliere monoscafo che trasportano i prodotti petroliferi più pesanti l'accesso ai porti, ai terminali e alle zone di ancoraggio. Nelle conclusioni del recente Consiglio europeo di Bruxelles del 20 e 21 marzo 2003 è previsto un insieme di misure che il Comitato accoglie molto favorevolmente.

2. La proposta della Commissione

2.1. Per conseguire questi obiettivi, la Commissione ha proposto le seguenti tre modifiche del regolamento (CE) n. 417/2002(2):

- l'obbligo di trasportare i prodotti petroliferi più pesanti soltanto con petroliere a scafo doppio;

- una revisione del regime di eliminazione progressiva per garantire in particolare che le petroliere monoscafo della categoria 1 non operino oltre i 23 anni di età e dopo il 2005, quelle della categoria 2 oltre i 28 anni e dopo il 2010 e quelle della categoria 3 oltre i 28 anni e dopo il 2015;

- un'applicazione più ampia del regime di ispezione speciale per le petroliere (il regime di valutazione delle condizioni della nave), volto a valutare la solidità strutturale delle petroliere monoscafo che hanno superato i 15 anni di età.

2.2. L'imponente fuoriuscita di petrolio dovuta all'incidente della Prestige ha indotto la Commissione a riconsiderare il programma di eliminazione progressiva previsto dal regolamento (CE) n. 417/2002. L'obiettivo della revisione proposta è abbassare ulteriormente l'età e a ridurre i termini di eliminazione progressiva al livello proposto inizialmente nel pacchetto Erika I, in modo da garantire una maggiore protezione dell'ambiente marino. La Commissione è consapevole del notevole impatto economico delle proposte sul mercato delle petroliere e intende presentare quanto prima un'analisi economica.

2.3. Come nel caso dell'incidente della petroliera Erika, l'olio combustibile pesante ha dimostrato di essere uno dei più inquinanti. Per tale ragione la Commissione propone di vietare il trasporto dei petroli più pesanti sulle petroliere monoscafo dirette nei porti comunitari o in partenza da essi. La Commissione afferma che esiste attualmente una capacità sufficiente di petroliere a doppio scafo per garantire la sicurezza dell'approvvigionamento.

3. Osservazioni generali

3.1. Il Comitato esprime la sua forte preoccupazione per il disastro della Prestige e le sue conseguenze sociali, ambientali ed economiche, pur constatando con sollievo che non ci sono state vittime. Ritiene che sia estremamente urgente fare ogni sforzo per limitare al minimo tali incidenti e compensare adeguatamente le vittime. Tutti i soggetti coinvolti devono anzitutto effettuare tempestivamente una valutazione dell'efficacia dell'attuale regime di trasporto marittimo di petrolio. Tuttavia le misure future dovrebbero essere adeguate e affrontare le cause reali di questi incidenti.

3.1.1. Le circostanze e le cause dell'incidente della Prestige sono ancora oggetto d'indagine. Sebbene sia probabile che le dimensioni del disastro sarebbero state altre se l'imbarcazione fosse stata condotta tempestivamente in una zona di rifugio, si possono segnalare alcune cause o una combinazione di cause che ne sono all'origine: deficienze strutturali della nave che aveva 26 anni; carenze nelle operazioni di manutenzione della nave; le decisioni (o la mancanza di decisioni) adottate per far fronte all'incidente, le quali hanno aggravato il problema; manovre non appropriate della nave, ecc.

3.2. Nonostante il precedente della Erika, cui era stato anche rifiutato l'accesso ad un luogo di rifugio, e le ripetute e decise richieste di un regime adeguato dei luoghi di rifugio per le navi in difficoltà, non esiste ancora una regolamentazione chiara in materia. Il Comitato ricorda il proprio parere in merito alla proposta di accelerare l'introduzione graduale delle petroliere a doppio scafo (pacchetto Erika I)(3) e quello sul pacchetto Erika II(4) e ribadisce il proprio invito ad affrontare e risolvere questo tema politicamente impopolare. Sostiene pertanto pienamente la proposta di accelerare l'elaborazione dei programmi sui luoghi di rifugio, che devono essere individuati nelle acque comunitarie. Occorre che gli Stati membri ratifichino la Convenzione internazionale sulla cooperazione, la preparazione e la lotta all'inquinamento da idrocarburi (OPRC, 1990), come il Comitato aveva chiesto nel parere relativo al pacchetto Erika II. Inoltre bisogna elaborare un chiaro programma di azione in caso di emergenza e delle procedure da applicare quando una nave in difficoltà debba essere portata in un luogo di rifugio. Tale programma dovrebbe anche definire gli obblighi del comandante, del paese costiero e del soccorritore. Tutte queste azioni devono essere chiarite e coordinate da un'unica autorità, che a livello di UE dovrebbe essere preferibilmente l'Agenzia europea di sicurezza marittima (EMSA).

3.3. Il Comitato ribadisce la preoccupazione, espressa in precedenti pareri(5), circa il fatto che la pressione economica esercitata sui comandanti e sugli equipaggi delle navi non in regola con la normativa può compromettere la sicurezza della nave. Occorre quindi incoraggiare i membri dell'equipaggio a denunciare le anomalie della nave che possono provocare incidenti e fornire loro un'adeguata protezione attraverso la legislazione dell'UE. Per poter applicare efficacemente e in condizioni favorevoli le misure tecniche proposte occorre anzitutto occuparsi della dimensione umana della sicurezza. Suscita preoccupazione l'atteggiamento delle autorità preposte alla regolamentazione, che continuano a considerare il comandante come il principale responsabile della nave, mentre il suo reale potere e le risorse di cui dispone sono molto minori nelle attuali operazioni di navigazione. Visto che numerose autorità nazionali preferiscono dirigere la loro azione giuridica sul comandante e gli altri ufficiali di bordo, piuttosto che fare delle ricerche nel labirinto burocratico che circonda la proprietà e il controllo delle navi, è necessario chiarire la responsabilità giuridica di tutte le parti coinvolte nel trasporto marittimo. Per queste ragioni il Comitato rinnova l'invito rivolto alla Commissione, a elaborare proposte adeguate, ad esempio un nuovo pacchetto "Erika III" sulla dimensione umana, predisponendo così un approccio ampio e integrato alla sicurezza della navigazione.

3.4. La presente proposta di regolamento costituisce una risposta immediata all'incidente della Prestige. Il Comitato insiste affinché, una volta noti i risultati delle indagini, si introducano con effetto immediato le misure supplementari che si ritengano necessarie. Il Comitato fa tuttavia presente che lo scafo doppio non è di per sé in grado di risolvere il tremendo problema delle catastrofi ambientali provocate dagli incidenti che coinvolgono petroliere e che altre misure sono indispensabili.

3.5. Il Comitato ribadisce quanto ha osservato nel parere sul pacchetto Erika I, e cioè che le misure internazionali intese a migliorare il livello di sicurezza e a ridurre l'inquinamento accidentale hanno comportato una notevole riduzione di questo tipo di inquinamento. Le navi sono ben lungi dall'essere l'unica fonte di inquinamento marino, benché la loro rilevanza non possa essere minimizzata se si considera che esse producono un inquinamento stimato pari al 15 % del totale. Va ricordato che le grandi petroliere trasportano carichi enormi (la Prestige trasportava 77000 tonnellate di petrolio) e per questo motivo provocano una concentrazione del danno. Si riconosce anche che circa i due terzi dell'inquinamento marino lungo le coste e negli estuari dipendono dagli scarichi urbani e dalle attività produttive sulla terraferma e che quindi bisognerebbe ridurre drasticamente tali scarichi. Il Comitato si compiace quindi delle misure proposte per ridurre l'inquinamento marino causato dalle navi, ma auspica che venga adottato un approccio simile per l'inquinamento causato dagli scarichi urbani e dalle attività produttive sulla terraferma(6).

3.6. Il principio di proporzionalità, previsto dalla giurisprudenza della Corte di giustizia e dalla legislazione comunitaria, dovrebbe essere osservato in ogni caso. Le misure proposte dovrebbero quindi essere proporzionate non soltanto alle conseguenze ma anche alle reali cause dell'incidente. Il Comitato si chiede quale sarebbe la reazione dell'UE se una petroliera a scafo doppio dovesse subire un incidente del genere, cosa non impossibile nel prossimo futuro, con lo sviluppo della vita commerciale di tali navi.

3.7. Il Comitato condivide il punto di vista generale secondo cui gli incidenti marittimi dipendono non tanto dall'inadeguatezza della legislazione quanto dalla sua inosservanza o dalla sua applicazione inadeguata. Accoglie pertanto con favore l'applicazione anticipata delle misure dei pacchetti Erika I e II e si compiace del fatto che la Commissione ne riconosca il carattere prioritario. Le misure previste devono essere applicate rigorosamente e in modo parallelo.

3.8. L'urgenza di intervenire su questioni delicate sotto il profilo economico, sociale e ambientale non deve indurre a trascurare la legislazione internazionale. In una serie di pareri formulati dal 1993 in poi, il Comitato ha sempre ribadito che le disposizioni di sicurezza marittima e di prevenzione dell'inquinamento riguardanti la navigazione internazionale dovrebbero emanare dalla competente Organizzazione marittima internazionale (IMO). L'adozione di misure unilaterali può indebolire il ruolo dell'IMO e provocare un atteggiamento unilaterale da parte di paesi terzi, con il rischio di danneggiare gravemente le importanti attività internazionali della flotta commerciale comunitaria. Già si preannunciano azioni del genere da parte degli Stati Uniti e di alcuni paesi asiatici. Le disposizioni comunitarie in materia di sicurezza marittima e di protezione dell'ambiente marino dovrebbero pertanto garantire che lo spazio marittimo comunitario rimanga aperto, senza discriminazioni, a tutte le navi in regola con le norme internazionali. Per queste ragioni e in considerazione del carattere internazionale dei trasporti marittimi, le misure proposte dovrebbero essere presentate all'IMO per essere possibilmente adottate a livello globale.

3.9. Per dare applicazione alla proposta della Commissione è urgente disporre di nuove navi adeguate alle esigenze. Per ragioni di sicurezza, di garanzia e di strategia, si dovrebbero esaminare e riconsiderare le possibilità offerte dalla politica comunitaria nel settore delle costruzioni navali, favorendo la produzione dei cantieri europei, e elaborare un piano comunitario di finanziamento per la sostituzione delle navi eliminate.

4. Osservazioni specifiche

4.1. Il CESE ritiene che l'UE debba adottare una politica equilibrata che tenga conto delle conseguenze ambientali, economiche e sociali, in linea con le disposizioni del vertice di Göteborg relative ad una valutazione sostenibile delle azioni comunitarie.

4.2. Il CESE ritiene che sia assolutamente necessario applicare con rapidità ed efficacia le seguenti misure:

- disposizioni precise sui luoghi di rifugio;

- piani operativi di emergenza in caso di incidenti;

- intensificazione delle misure di controllo;

- chiarimento della responsabilità giuridica di tutti i soggetti coinvolti nel trasporto marittimo;

- miglioramento della qualificazione professionale degli equipaggi;

- sicurezza delle riparazioni, che devono essere effettuate in impianti che diano piena garanzia e specifiche tecniche più severe per la progettazione la costruzione delle navi;

- un'applicazione più rigida della direttiva sul controllo dello stato di approdo;

- l'entrata in vigore più rapida della direttiva sulla trasparenza delle società di classificazione;

- la ratifica, da parte degli Stati membri, della Convenzione sul bunkeraggio e della Convenzione sulle sostanze nocive e pericolose (HNS).

4.3. In considerazione delle gravi implicazioni socioeconomiche e del carattere internazionale del trasporto marittimo, gli Stati membri dovrebbero cercare di introdurre quanto prima, attraverso l'OMI e in vista di un'applicazione su scala mondiale un calendario sufficientemente rapido per l'eliminazione graduale delle singole petroliere monoscafo allineandolo a quello dell'OPA statunitense. L'iniziativa dell'UE nell'ambito dell'IMO dovrebbe essere presa senza pregiudicare il diritto e l'obbligo di assicurare una protezione ambientale adeguata e tempestiva a livello comunitario.

4.4. Il Comitato è favorevole al divieto di trasportare i tipi di petrolio più inquinanti, ad elevata densità, su petroliere monoscafo. Tuttavia, questa proposta può creare delle difficoltà sia d'approvvigionamento che di raffinazione, difficoltà aggravate dalla guerra in Iraq. Il greggio pesante importato nell'UE proviene dal Mare del Nord ed è trasportato con speciali petroliere navetta monoscafo di elevata qualità. Si tratta di navi con standard elevati, impiegate esclusivamente in questo tipo di trasporto dal Mare del Nord. In questo contesto dovrebbero essere previste delle deroghe, laddove opportune.

4.5. Il divieto di trasporto di prodotti petroliferi pesanti si applicherebbe alle petroliere di portata lorda pari o superiore a 600 tonnellate. La maggior parte delle petroliere di portata lorda inferiore a 5000 tonnellate viene tuttavia utilizzata nel trasporto a corto raggio e nei trasporti nazionali. Inoltre, vi sono poche petroliere a doppio scafo che portano avanti attualmente queste operazioni. Tenendo presente la necessità di garantire le operazioni vitali di bunkeraggio e di proseguire il rifornimento delle zone il cui approvvigionamento in petrolio dipende dai trasporti marittimi (ad esempio le isole), il Comitato ritiene che il divieto dovrebbe essere applicato alle petroliere monoscafo di portata lorda inferiore alle 5000 tonnellate in maniera progressiva. L'UE dovrebbe proporre che l'IMO, nell'ambito della convenzione Marpol, indichi delle zone particolarmente delicate sotto il profilo ambientale (ad esempio Venezia, il Baltico, le Bocche di Bonifacio) come "aree da evitare" per le petroliere che trasportano olio combustibile pesante. Inoltre l'UE e l'IMO dovrebbero cooperare per istituire, conformemente alla convenzione SOLAS (Conferenza internazionale per la salvaguardia della vita umana in mare) dei sistemi di rotte obbligatorie lungo le coste dell'UE per le petroliere monoscafo che trasportano petroli altamente inquinanti.

4.6. Il Comitato accoglie con favore la proposta di applicare più estesamente il regime di valutazione delle condizioni della nave volto a valutare la solidità strutturale delle petroliere monoscafo cha hanno superato i 15 anni di età. Per le navi vecchie è necessaria un'accurata ispezione delle parti vitali dello scafo al fine di individuare ed eliminare eventuali punti deboli, riducendo così il rischio di rottura in condizioni di mare sfavorevoli.

5. Conclusioni

5.1. Il Comitato accoglie con favore la proposta di regolamento presentata dalla Commissione sull'introduzione accelerata delle norme in materia di doppio scafo o di tecnologia equivalente.

5.2. Il Comitato si rammarica del nuovo disastro ecologico causato dal naufragio della Prestige, nonostante il precedente dell'Erika e la mobilitazione delle istituzioni comunitarie, che ha prodotto due pacchetti di misure (Erika I e II).

5.3. Deplora il fatto che le sue ripetute richieste di una serie di misure concrete, formulate nei pareri sui pacchetti Erika I e II, non siano state messe in pratica. Si vede pertanto obbligato a ribadirle, sperando che siano prese in considerazione e che permetteranno di scongiurare la possibilità di simili incidenti in futuro.

5.4. Per poter intervenire sulle cause di incidenti come quello della Prestige con misure ragionevoli, pratiche e proporzionate, occorrerà esaminare a fondo le circostanze dell'incidente. Questo esame, e soprattutto gli aiuti alle parti lese, rivestono pertanto carattere di priorità.

5.5. Conformemente alle disposizioni del vertice di Göteborg bisogna verificare la sostenibilità delle misure da adottare, valutandone in anticipo le possibili conseguenze economiche, sociali ed ambientali. Serve pertanto un'analisi dei costi e dei benefici sulla base della quale si possa formulare una politica generale equilibrata. L'obiettivo è quello di conciliare le esigenze commerciali con quelle della sicurezza in mare e della tutela ambientale.

5.6. Occorre pertanto applicare prontamente e rigorosamente i pacchetti Erika I e II, introdurre con urgenza un regime dei luoghi di rifugio e predisporre, preferibilmente a livello comunitario, nell'ambito dell'EMSA, una programmazione relativa alle situazioni di emergenza, che specifichi chiaramente i livelli di autorità competenti per assistere le navi in difficoltà.

5.7. Il Comitato chiede:

- piani operativi di emergenza per i casi di incidente;

- intensificazione delle misure di controllo;

- chiarimento della responsabilità giuridica di tutti i soggetti coinvolti nel trasporto marittimo;

- miglioramento della qualificazione professionale degli equipaggi;

- sicurezza delle riparazioni, che devono essere effettuate in impianti che diano piena garanzia e specifiche tecniche più severe per la progettazione e la costruzione delle navi;

- un'applicazione più rigida della direttiva sul controllo dello Stato di approdo;

- l'entrata in vigore più rapida della direttiva sulla trasparenza delle società di classificazione;

- la ratifica, da parte degli Stati membri, della Convenzione sulla preparazione, la lotta e la cooperazione in materia di inquinamento marino da idrocarburi, relativo agli incidenti inquinanti prodotti da sostanze pericolose (HNS) e della Convenzione sulla responsabilità civile per danni dovuti a inquinamento da idrocarburi usati per la propulsione della nave;

- il recepimento, da parte degli Stati membri, della Convenzione internazionale sulla preparazione, la lotta e la cooperazione in materia di inquinamento da idrocarburi (OPRC, 1990);

- l'adozione di un pacchetto Erika III contenente misure relative al fattore umano nella sicurezza marittima;

- un'applicazione più rigorosa della Convenzione internazionale sugli standard di addestramento, certificazione e tenuta della guardia per i marittimi (STCW 78/95);

- l'obbligo, per gli armatori di navi da carico (petrolio, gas, prodotti chimici) e passeggeri che operano nell'UE, di procedere per ciascuna nave o gruppo di navi con caratteristiche identiche ad una valutazione dei rischi relativi all'attività di trasporto marittimo nelle acque e nei porti comunitari. A tal fine si dovrà fare riferimento alle direttrici dell'IMO sulla valutazione formale della sicurezza. La valutazione dei rischi, come pure il monitoraggio e le revisioni, dovranno essere soggetti all'approvazione dell'amministrazione marittima del paese in cui ha sede l'armatore.

5.8. In considerazione delle gravi implicazioni socioeconomiche e del carattere internazionale del trasporto marittimo, gli Stati membri dovrebbero cercare di introdurre quanto prima, attraverso l'IMO, e in vista di un'applicazione su scala mondiale, un calendario sufficientemente rapido per l'eliminazione graduale delle singole petroliere monoscafo allineandolo a quello previsto dall'Oil Pollution Act (OPA) statunitense. L'iniziativa dell'UE nell'ambito dell'IMO dovrebbe essere presa senza pregiudicare il diritto e l'obbligo di assicurare una protezione ambientale adeguata e tempestiva a livello comunitario.

5.9. Il Comitato è favorevole al divieto di trasportare i tipi di petrolio più inquinanti, ad elevata densità, su petroliere monoscafo. In tale contesto delle deroghe andrebbero previste laddove opportune.

5.10. La proposta di mettere al bando le petroliere monoscafo di portata lorda tra 600 e 5000 tonnellate avrebbe gravi ripercussioni sulle operazioni di bunkeraggio e metterebbe a repentaglio il rifornimento delle isole e di altre località il cui approvvigionamento in petrolio dipende dai trasporti marittimi. La proposta ostacolerebbe inoltre la promozione del trasporto marittimo a corto raggio. Pertanto per le petroliere di portata lorda inferiore alle 5000 tonnellate il divieto potrebbe essere applicato in modo progressivo.

5.11. L'UE dovrebbe proporre che l'IMO, nell'ambito della convenzione Marpol, indichi delle zone particolarmente delicate sotto il profilo ambientale (ad esempio Venezia, il Baltico, le Bocche di Bonifacio) come "aree da evitare" per le petroliere che trasportano olio combustibile pesante. Inoltre l'UE e l'IMO dovrebbero cooperare per istituire, conformemente alla convenzione SOLAS (Conferenza internazionale per la salvaguardia della vita umana in mare) dei sistemi di rotte obbligatorie lungo le coste dell'UE per le petroliere monoscafo che trasportano petroli altamente inquinanti.

5.12. Il Comitato accoglie con favore la proposta di applicare più estesamente il regime di valutazione delle condizioni della nave volto a valutare la solidità strutturale delle petroliere monoscafo cha hanno superato i 15 anni di età.

Bruxelles, 27 marzo 2003.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Roger Briesch

(1) COM(2002) 681 def.

(2) GU L 64 del 7.3.2002, pag. 1. Parere CESE, GU C 14 del 16.1.2001, pag. 22.

(3) GU C 14 del 16.1.2001, pag. 22.

(4) GU C 221 del 7.8.2001, pag. 54.

(5) GU C 14 del 16.1.2001, pag. 22 e GU C 221 del 7.8.2001, pag. 54.

(6) Parere del CESE sull'ambiente marino (NAT/166).