COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE - Un quadro per i contratti e le convenzioni tripartiti di obiettivi fra la Comunità, gli Stati e le autorità regionali e locali

1. Introduzione

Soggetti preminenti della democrazia locale all'interno dei diversi paesi dell'Unione, le comunità territoriali, sono anche chiamate a svolgere un ruolo maggiore nella concezione e attuazione delle politiche comunitarie. In tal senso, il Libro bianco sulla governance europea, adottato dalla Commissione nel 2001 avanza l'idea di contratti tripartiti su obiettivi specifici da concludere fra gli Stati membri, le comunità territoriali designate dagli stessi e la Commissione. Propensa a "fare una prova", la Commissione ha addotto anzitutto una motivazione di flessibilità: le normative e i programmi a forte impatto territoriale dovrebbero essere attuati con maggiore flessibilità, sempre mantenendo la parità per quanto riguarda la concorrenza sul mercato interno.

La considerazione della diversità da parte delle azioni comunitarie è una preoccupazione generale dei trattati, e si ritrova nella concezione stessa degli strumenti legislativi. Non soltanto le direttive sono state pensate per lasciare agli Stati membri un'ampia flessibilità al momento di recepire le norme europee nel diritto nazionale, ma anche i regolamenti comunitari si adattano a una certa diversificazione delle modalità di attuazione, purché tale differenziazione sia basata su elementi di valutazione obiettivi.

Inoltre, in alcuni settori d'azione a forte impatto territoriale, come la politica di coesione o la politica ambientale, la considerazione dei contesti locali è prevista esplicitamente dal trattato. La flessibilità è parte integrante dei principi della politica di coesione economica e sociale, che mira a ridurre il divario fra i livelli di sviluppo delle diverse regioni e il ritardo di alcune di esse. Pertanto, la nozione di "partenariato" costituisce uno dei principi fondamentali nella programmazione e attuazione dei Fondi strutturali per il periodo 2000-2006. Questo principio, previsto all'articolo 8 del regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio, si attua pertanto "nel pieno rispetto delle rispettive competenze istituzionali, giuridiche e finanziarie di ciascuna delle parti". Tale flessibilità si ritrova negli obiettivi della politica ambientale, che "mira a un elevato livello di protezione tenendo conto della diversità delle situazioni esistenti nelle singole regioni della Comunità".

Ciononostante, con l'eccezione della politica di coesione, la prassi comunitaria e l'intensità dell'azione legislativa non sempre hanno tenuto conto in misura sufficiente del ruolo ormai maggiore delle regioni e delle città nell'attuazione delle politiche nazionali ed europee. Si spiega così l'interesse emerso, nel corso della consultazione relativa al Libro bianco sulla governance, per strumenti contrattuali destinati a valorizzare le possibilità di differenziazione e partecipazione delle realtà territoriali alla realizzazione di obiettivi definiti a livello europeo o mediante concertazione fra diversi livelli geografici.

La stessa consultazione ha anche portato alla luce le apprensioni e le riserve di taluni Stati membri, preoccupati a giusto titolo della possibilità che un simile approccio contrattuale metta in discussione il principio fondamentale della responsabilità unica degli Stati davanti alla Commissione europea per quanto riguarda l'esecuzione delle politiche. La prospettiva di esperimenti pilota, in particolare nel settore ambientale, condotti a titolo di prova o volontario, è stata accolta favorevolmente. Quella di contratti tripartiti "che impegnino determinate autorità subnazionali a effettuare azioni precise al fine di realizzare obiettivi assegnati dalla legislazione di base dell'Unione" richiedeva un chiarimento, sia da parte di taluni Stati membri che delle comunità regionali e locali organizzate in reti europee. È questo l'oggetto della presente comunicazione, che descrive le condizioni generali del ricorso a "contratti tripartiti", sia nel quadro dell'esecuzione di un atto normativo, sia in semplice riferimento a un obiettivo comunitario. Nel seguito della presente comunicazione si propone dunque di utilizzare le seguenti denominazioni:

- contratti tripartiti di obiettivi per designare contratti conclusi fra la Comunità europea, rappresentata dalla Commissione, uno Stato membro e le autorità regionali e locali in applicazione diretta del diritto comunitario derivato, a carattere vincolante (regolamenti, direttive o decisioni);

- convenzioni tripartite di obiettivi per designare gli accordi, conclusi fra la Commissione, uno Stato membro e le autorità regionali e locali, al di fuori di un quadro comunitario vincolante.

2. Motivazioni e ambito d'applicazione dei contratti e delle convenzioni tripartiti di obiettivi

* I contratti e le convenzioni tripartiti di obiettivi sono sottoposti per principio a un obbligo generale di compatibilità coi trattati; in particolare, non possono in nessun caso creare o mantenere ostacoli agli scambi intracomunitari. Non possono essere previsti che nel rispetto dei sistemi costituzionali degli Stati membri. Si giustificano quando apportano un valore aggiunto rispetto ad altri strumenti destinati a perseguire obiettivi comuni. Tale valore aggiunto riguarderà sia la semplificazione risultante dal contratto (ad es. se il contratto consente di risparmiare misure trasversali dettagliate di applicazione), sia il beneficio politico e il guadagno in efficacia risultante da un coinvolgimento e da una partecipazione più stretta delle autorità regionali e locali a politiche con impatti diversi a seconda del contesto locale per ragioni, ad esempio, di ordine geografico, climatico o demografico, e che dunque dovranno ricorrere alle competenze e agli usi locali. Da questa semplificazione, nonché dall'aumento di partecipazione delle comunità territoriali, ci si dovrebbe poter aspettare in alcuni casi anche una maggiore rapidità d'esecuzione.

* Dalle motivazioni suesposte si possono individuare alcune caratteristiche generali delle convenzioni e dei contratti tripartiti, relative ai settori d'applicazione, ai soggetti interessati e a talune modalità di attuazione in materia di partecipazione e d'informazione.

In linea di massima, saranno candidati per la conclusione di contratti o convenzioni tripartiti i settori in cui il perseguimento degli obiettivi comunitari deve tener conto di forti variazioni nell'impatto territoriale, nonché della disponibilità preventiva di un'esperienza territoriale di gestione delle politiche. La politica regionale e l'ambiente sono i primi che vengono in mente a questo proposito. Tuttavia, il ricorso a strumenti tripartiti non modifica il modo di gestione dei Fondi strutturali come previsto dai regolamenti in vigore, senza pregiudizio dell'evoluzione ulteriore di tali regolamenti.

Dal momento che si tratta di valorizzare un'esperienza e di incoraggiare una maggiore partecipazione, un'importante condizione di successo è l'individuazione chiara dei soggetti locali che devono partecipare al contratto o alla convenzione. Tale individuazione renderà necessario l'intervento degli Stati membri, non fosse altro che per garantire la compatibilità del contratto o della convenzione con le disposizioni costituzionali, legislative o amministrative in vigore in ciascun paese.

La nozione di contratto o di convenzione implica che i soggetti interessati si riuniscano attorno a obiettivi chiaramente definiti in anticipo. Quantitativi o qualitativi, questi obiettivi devono essere il più possibile misurabili. Per i contratti tripartiti, gli obiettivi minimi da prevedere nei contratti saranno indicati nell'atto legislativo di base: direttiva, decisione o regolamento. Nel caso delle convenzioni tripartite, gli obiettivi minimi di base devono essere ricercati nei relativi documenti preparatori (raccomandazioni, Libro bianco, ecc.).

Infine, i contenuti, l'attuazione e i risultati dell'approccio contrattuale o della convenzione dovranno essere oggetto di un'ampia informazione. Nei confronti delle parti interessate: il compito spetta anzitutto alle autorità regionali e locali interessate, che dovranno consultare e associare per quanto possibile le organizzazioni rappresentative della vita locale e regionale. Nei confronti delle istituzioni e degli organi competenti dell'Unione: spetta alla Commissione presentare al Parlamento, al Consiglio e al Comitato delle regioni una relazione di valutazione e di controllo.

* Nel caso dei contratti tripartiti fra la Comunità, rappresentata dalla Commissione, uno Stato membro e le autorità regionali e locali da esso designate, la compatibilità con le disposizioni generali dei trattati implicherà l'iscrizione:

- nel testo legislativo di base (direttiva, decisione o regolamento), di una clausola d'abilitazione attraverso la quale, conformemente all'articolo 202 del trattato, il legislatore autorizza la Commissione ad approvare un contratto con gli Stati membri e le comunità locali interessate dalla realizzazione degli obiettivi fissati dalla legislazione (cfr. allegato I della comunicazione).

- nel testo del contratto, di una disposizione volta a ricordare che lo Stato membro in cui si applica il contratto tripartito è il solo responsabile nei confronti della Commissione della buona esecuzione del contratto e che, conseguentemente, può essere oggetto di un eventuale ricorso per inadempienza ai sensi dell'articolo 226 del trattato. Tale disposizione non costituirà un ostacolo alla partecipazione di altri soggetti all'esecuzione in dettaglio del contratto tripartito.

* Infine, nel caso delle convenzioni tripartite, dev'essere inserita anche una clausola di riferimento alla compatibilità con le disposizioni generali dei trattati.

3. Attuazione dei contratti e delle convenzioni tripartiti di obiettivi

* L'instaurazione di un impegno contrattuale sotto forma di contratto o di convenzione tripartita di obiettivi si concretizzerà mediante un documento firmato dai responsabili autorizzati. Ricapitolando i principi e le motivazioni esposte nella prima parte della comunicazione, all'allegato II è presentato un modello tipo di contratto o convenzione.

* Le iniziative miranti a instaurare tale rapporto tripartito possono venire da una o dall'altra delle future parti contraenti. La Commissione, da parte sua, esaminerà le iniziative tenendo conto, caso per caso, dell'opportunità di darvi un seguito, in considerazione dei principi generali indicati nella presente comunicazione quadro. L'esame suddetto si svolgerà di concerto con gli Stati membri interessati. Le espressioni d'interesse e le eventuali iniziative pilota saranno valutate, oltre all'esame del loro valore aggiunto, in base alle risorse umane e finanziarie disponibili.

* La Commissione non prevede di proporre la modifica delle disposizioni attualmente vigenti per l'attuazione dei Fondi strutturali, poiché ritiene che si debba consentire ai partenariati esistenti di svilupparsi fino alla scadenza prevista.

* In un primo tempo, la Commissione intende lanciare convenzioni tripartite di obiettivi pilota. Solo dopo averle valutate e avere tratto gli insegnamenti di tale sperimentazione, considererà la possibilità di contratti tripartiti di obiettivi.

a) La Commissione esaminerà la possibilità di assicurare il finanziamento delle convenzioni tripartite di obiettivi pilota in base all'articolo 48, paragrafo 2, del nuovo regolamento finanziario, che comprende il contenuto dell'accordo interistituzionale del 6 maggio 1999 relativo alla disciplina di bilancio e al suo miglioramento. [1] In ogni caso, le norme di bilancio e finanziarie per l'attuazione dei contratti/delle convenzioni saranno ulteriormente definite in conformità del nuovo regolamento finanziario. Il ricorso a contratti e convenzioni tripartiti non incide sul diritto della Commissione di richiedere e ottenere, nel quadro delle responsabilità che le spettano ai sensi dell'articolo 274, le garanzie finanziarie necessarie da parte del contraente interessato e, in mancanza, dello Stato membro.

[1] Il punto 37 di tale accordo precisa che il finanziamento di progetti pilota di natura sperimentale, volti ad accertare la fattibilità di un'azione e la sua utilità, può essere ottenuto senza atto di base, purché le azioni allle quali i finanziamenti sono destinati rientrino nelle competenze comunitarie. Lo stesso si applica agli stanziamenti per azioni preparatorie destinate a contribuire alle proposte in vista dell'adozione di future azioni comunitarie.

b) In linea generale, le convenzioni o i contratti tripartiti non costituiscono un motivo per finanziamenti comunitari aggiuntivi. Essi diventeranno una modalità di utilizzo degli stanziamenti normalmente assegnati all'esecuzione delle politiche comuni.

Allegato I: Clausola di abilitazione (contratti tripartiti)

Allegato II: Modello di contratto o convenzione tripartita

ALLEGATO 1 Clausola di abilitazione per contratti tripartiti da inserire in una proposta di regolamento, di direttiva o di decisione

1. Motivazione

«Considerando quanto segue:

(1) Le misure [...] previste hanno un forte impatto territoriale.

(2) Le misure si prefiggono i seguenti obiettivi: [...].

(3) Per tener conto di talune particolarità regionali o locali, tali obiettivi possono eventualmente essere conseguiti mediante un contratto tripartito fra la Comunità, rappresentata dalla Commissione, uno Stato membro candidato e un'autorità regionale o locale di tale Stato membro, secondo i criteri definiti dal presente regolamento.

(4) La finalità di eventuali contratti tripartiti è arrivare a un raggiungimento ottimale degli obiettivi stabiliti dal regolamento».

2. Dispositivo

Articolo [...] :

«All'occorrenza, gli obiettivi [...] possono, al fine di tener conto di talune particolarità regionali o locali, essere raggiunti mediante un contratto tripartito fra la Comunità, rappresentata dalla Commissione, uno Stato membro candidato e un'autorità regionale o locale di quest'ultimo, secondo i seguenti criteri:

- le disposizioni costituzionali, legislative, regolamentari o amministrative dello Stato membro candidato devono autorizzare il contratto tripartito previsto;

- l'autorità regionale o locale interessata deve disporre dei poteri necessari nel settore di attività interessato.

- [...] »

Articolo [...] :

«Il contratto tripartito di cui all'articolo [...] è approvato con decisione della Commissione rivolta allo Stato membro e all'autorità regionale o locale interessata».

ALLEGATO 2 Modello di contratto o convenzione tripartita (elementi essenziali)

1. Parti contraenti o che aderiscono alla convenzione

Le parti contraenti o che aderiscono alla convenzione devono essere debitamente menzionate, insieme alle persone fisiche che le rappresentano (nomi e funzioni). La competenza di tali parti è verificata, così come il potere di firma delle persone fisiche che le rappresentano.

2. Preambolo

* Per un «contratto tripartito» basato su una clausola di abilitazione inserita in un regolamento, in una direttiva o in una decisione comunitaria, il preambolo deve fare riferimento alle basi giuridiche comunitarie e nazionali pertinenti. Esempio:

«Il presente contratto tripartito è basato sull'articolo [...] del regolamento CE n. [...] del Parlamento europeo e del Consiglio del [...] relativo [...] e sugli articoli [...] [disposizioni costituzionali e amministrative pertinenti dello Stato membro interessato]».

* Per una «convenzione tripartita», il preambolo deve fare riferimento al quadro giuridico comunitario o nazionale pertinente.

Esempio:

«La presente convenzione tripartita intende attuare in modo volontario alla raccomandazione del Parlamento europeo e del Consiglio del 30 maggio 2002 relativa all'attuazione di una strategia di gestione integrata delle zone costiere in Europa.

La presente convenzione tripartita è compatibile con gli articoli [...] [disposizioni costituzionali e amministrative pertinenti dello Stato membro interessato]».

3. Definizioni

Il contratto o la convenzione tripartita contengono la definizione precisa dei termini principali che vengono utilizzati, in particolare se si tratta di concetti tecnici e giuridici suscettibili di interpretazioni differenti.

4. Oggetto del contratto o della convenzione

L'oggetto del contratto o della convenzione deveessere chiaramente definito. I contratti e le convenzioni sono conclusi al fine di raggiungere «obiettivi» precisi. Tali obiettivi possono essere quantitativi o qualitativi, ma devono comunque poter essere sottoposti a un controllo. In particolare, gli obiettivi quantitativi devono essere espressi in cifre e gli obiettivi qualitativi identificabili. Le eventuali esclusioni devono essere menzionate esplicitamente.

5. Natura degli obblighi

Si darà la preferenza agli obblighi relativi ai risultati, piuttosto che agli obblighi relativi ai mezzi.

Nell'ipotesi di un contratto tripartito basato su una clausola di abilitazione inserita in un regolamento, una direttiva o una decisione comunitaria, saranno ammessi solo gli obblighi relativi ai risultati.

6. Modalità di controllo e valutazione

Il contratto o la convenzione tripartita prevedono modalità di controllo e di valutazione credibili, trasparenti e adeguate. In proposito si potrà tener conto delle migliori prassi esistenti.

7. Trasparenza

Il contratto o la convenzione tripartita sono definiti e attuati nel modo più trasparente possibile. La trasparenza riguarda anzitutto le parti interessate e, in particolare, le organizzazioni rappresentative della vita regionale o locale (il mondo dell'impresa, le camere di commercio, le organizzazioni non governative, ecc.). La trasparenza della concezione si rifletterà nel preambolo del contratto o della convenzione.

Per garantire la trasparenza dell'attuazione, il contratto o la convenzione prevedono un meccanismo d'informazione, di associazione e/o di consultazione adeguato ogni volta che ciò sia realizzabile.

Verrà garantita una pubblicità sufficiente al contratto. La Commissione pubblicherà sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee un estratto dei contratti e delle convenzioni da lei sottoscritti, accompagnato dai riferimenti per accedere all'intero documento.

8. Conseguenze in caso di mancata esecuzione

Il contratto o la convenzione tripartita prevedono in modo esplicito le conseguenze di una mancata esecuzione delle disposizioni contrattuali o della convenzione nonché, se del caso, i mezzi per rimediarvi. Nell'ipotesi di un contratto tripartito previsto da un regolamento, una direttiva o una decisione, l'atto di base indicherà che, in caso di mancata esecuzione del contratto, come minimo, ipso facto, si applicheranno le disposizioni comunitarie di diritto comune. Nel caso di una convenzione tripartita, le clausole relative alla mancata esecuzione sono stabilite caso per caso.

9. Durata

I contratti o le convenzioni tripartiti sono conclusi per un periodo determinato, eventualmente rinnovabile, in conformità dei testi cui si riferiscono.

10. Decisione della Commissione

I contratti tripartiti basati su una clausola di abilitazione inserita in un regolamento, una direttiva o una decisione comunitaria sono approvati da una decisione della Commissione rivolta allo Stato membro e/o all'autorità regionale o locale interessata. Tale disposizione è oggetto di una clausola specifica del contratto. La decisione della Commissione è pubblicata sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, con in allegato estratti del contratto o della convenzione e la possibilità di procurarsi una copia del testo integrale nella lingua originale.

11. Data e firma

I contratti e le convenzioni tripartiti sono datati e firmati dalle persone fisiche dotate del potere di firma.