COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO - Rafforzamento del coordinamento delle politiche di bilancio

1. Presupposti

La presente comunicazione fa seguito alle conclusioni del Consiglio europeo di Barcellona del 2002 sulla necessità di rafforzare i meccanismi di coordinamento delle politiche di bilancio esistenti, che sfociavano nell'invito rivolto alla Commissione a presentare "proposte volte a rafforzare il coordinamento delle politiche economiche in tempo utile per il Consiglio europeo di primavera del 2003". Essa si inserisce nell'ambito di una più vasta strategia di rafforzamento del coordinamento delle politiche economiche, compresi i recenti sforzi per razionalizzare le procedure per l'adozione e l'applicazione degli indirizzi di massima per le politiche economiche e degli orientamenti per l'occupazione [1]. Essa attinge inoltre alle proposte in materia presentate dalla Commissione alla convenzione sul futuro dell'Europa [2].

[1] Comunicazione della Commissione sulla razionalizzazione dei cicli annuali di coordinamento delle politiche economiche e per l'occupazione, COM(2002) 487 def. del 3.9.2002.

[2] Contributo della Commissione: un progetto per l'Unione europea. Contributo dei sigg. Barnier e Vitorino alla Convenzione sul futuro dell'Europa "Verso un migliore coordinamento delle politiche economiche", CONV 391/02 del 7.11 2002.

In particolare la comunicazione illustra le proposte per migliorare l'applicazione del patto di stabilità e crescita e sviluppa le idee presentate dalla Commissione il 24 settembre 2002 [3]. Oltre che ad assicurare il conseguimento dell'obiettivo fondamentale della politica di bilancio, ossia finanze pubbliche sane e sostenibili, le proposte mirano a rinforzare il contributo delle finanze pubbliche alla crescita e all'occupazione, in linea con la strategia di Lisbona.

[3] "Budgetary challenges in the euro zone", comunicazione del sig. Solbes di concerto con il Presidente Prodi, SEC(2002) 1009/6, Bruxelles, 25 settembre 2002.

2. Il patto di stabilità e crescita: un quadro appropriato per la condotta delle politiche di bilancio con obiettivi validi a breve e a lungo termine

Finanze pubbliche sane sono fondamentali nel quadro dell'UEM. L'enfasi sulla prudenza della politica di bilancio deriva dalla consapevolezza che la prosperità economica e la sostenibilità dell'unione monetaria non possono essere assicurate senza eliminare i fattori di debolezza delle politiche di bilancio del passato, ossia la tendenza all'aumento della spesa pubblica e della pressione fiscale, combinata con elevati disavanzi strutturali e un accumulo del debito pubblico, e la tendenza a politiche di bilancio procicliche, che amplificavano anziché attutire gli effetti delle fluttuazioni cicliche. Finanze pubbliche sane contribuiscono alla crescita e all'occupazione, in particolare contribuendo a mantenere un clima macroeconomico stabile [4]. Favorendo una politica monetaria volta al perseguimento della stabilità dei prezzi, i tassi d'interesse (sia nominali sia reali) rimangono bassi, promuovendo gli investimenti ed il risparmio privato. Finanze pubbliche sane riducono inoltre il debito pubblico e di conseguenza l'onere degli interessi, creando un margine per una riduzione delle imposte e/o un incremento degli investimenti in spese pubbliche produttive. Gli investimenti in capitale fisico (infrastrutture), umano (istruzione, formazione) e conoscenza (R&S e innovazione), se ben congegnati, possono migliorare il potenziale di produzione e di crescita a lungo termine, soprattutto mediante il loro impatto favorevole sulla produttività e sull'occupazione. Tuttavia, se l'incremento degli investimenti in spese pubbliche produttive è finanziato con un inasprimento delle imposte o un aumento del disavanzo e di conseguenza del debito pubblico, gli investimenti privati possono essere spiazzati, annullando quindi qualsiasi effetto positivo potenziale sulla crescita e l'occupazione.

[4] Relazione della Commissione e del Consiglio (Ecofin) al Consiglio europeo (Stoccolma, 23-24 marzo 2001) "Il contributo delle finanze pubbliche alla crescita e all'occupazione: migliorare la qualità e la sostenibilità", 12 marzo 2001, documento del Consiglio 6997/01. Questa relazione si ispirava in larga parte alla comunicazione della Commissione recante lo stesso titolo COM(2000)846.

Un quadro unico fondato su regole per il coordinamento delle politiche di bilancio nell'UEM è stato stabilito per rispecchiare il fatto che la responsabilità della politica monetaria unica è conferita ad una Banca centrale europea indipendente, mentre la responsabilità delle politiche di bilancio rimane decentrata nelle mani delle autorità nazionali. Questo quadro mira a combinare la disciplina di bilancio con la flessibilità e si fonda sul requisito del Trattato che stabilisce gli Stati membri debbano evitare disavanzi eccessivi, mantenendo il disavanzo delle amministrazioni pubbliche al di sotto del 3% del PIL e il debito pubblico al di sotto del 60% del PIL (o calante ad un ritmo adeguato avvicinandosi al valore di riferimento).

Per rafforzare il carattere preventivo di questo quadro di riferimento e per aiutare gli Stati membri ad evitare disavanzi eccessivi, le disposizioni del trattato sono state integrate dal patto di stabilità e crescita (composto di due regolamenti del Consiglio e dei solenni impegni politici sanciti da una risoluzione del Consiglio europeo di Amsterdam del 1997) [5]. Il patto di stabilità e crescita impone agli Stati membri di conseguire e mantenere saldi di bilancio a medio termine prossimi al pareggio o positivi [6]. Questo per assicurare che la politica di bilancio contribuisca ad un clima in cui la politica monetaria possa effettivamente mantenere stabili i prezzi sostenendo al tempo stesso la crescita. Inoltre, mantenendo un saldo di bilancio prossimo al pareggio o positivo gli Stati membri possono disporre dello spazio di manovra necessario per stabilizzare il ciclo lasciando operare gli stabilizzatori automatici senza oltrepassare il valore di riferimento del 3% del PIL stabilito per il disavanzo. Inoltre una simile politica fa diminuire il peso degli interessi e offre ai governi un ulteriore margine di manovra per attuare riforme che favoriscano la crescita.

[5] GU L 209 del 2.81997 e GU C 236 del 2.8.1997.

[6] Queste regole sono integrate da procedure di sorveglianza particolareggiate e regolari. Gli Stati membri devono presentare ogni anno programmi di stabilità o di convergenza contenenti un obiettivo a medio termine conforme al requisito del "prossimo al pareggio o positivo" e un percorso di adeguamento a tale requisito. Gli obiettivi di bilancio indicati nel programma e il rispetto degli impegni assunti sono assoggettati a un attento controllo da parte della Commissione e degli Stati membri in sede di Consiglio.

Nel complesso il patto di stabilità e crescita offre un quadro appropriato per una politica di bilancio prudente che è nell'interesse economico di tutti i paesi, individualmente e collettivamente, a prescindere dall'UEM o dalla loro partecipazione all'euro. L'obiettivo di un saldo di bilancio prossimo al pareggio o positivo offre ampio spazio per lasciare agli stabilizzatori automatici la possibilità di esplicare pienamente i loro effetti reagendo all'entrata dell'economia in una fase discendente. Si tratta anche di un obiettivo appropriato a medio e lungo termine, data la necessità di finanze pubbliche sostenibili alla luce dell'invecchiamento della popolazione. Da recenti proiezioni risulta che, senza riforme, la spesa pubblica potrebbe crescere, nella maggior parte dei paesi, di una percentuale compresa tra il 4% e l'8% a causa degli effetti dell'invecchiamento della popolazione nei prossimi decenni [7]. Questo suggerisce che alcuni Stati membri dovrebbero decidersi a mantenere il bilancio in avanzo nel prossimo decennio in quanto esiste una finestra di opportunità limitata prima che si manifestino gli effetti dell'invecchiamento della popolazione [8].

[7] Tempi e dimensioni dell'incremento della spesa pubblica indicato dalle proiezioni variano molto da paese a paese. In generale si calcola che l'incremento della spesa pubblica inizierà intorno al 2015 e culminerà intorno al 2040.

[8] Comitato di politica economica (2001): "The Budgetary challenges posed by ageing populations", EPC/ECFIN dd655/01/EN. Una panoramica della valutazione della sostenibilità delle finanze pubbliche degli Stati membri da parte della Commissione e delle sue principali conclusioni politiche si trova nella relazione Public finances in EMU -2002, European Economy Reports and Studies N°3, 2002

3. Risultati di bilancio contrastanti dal 1999

Negli anni che hanno preceduto il varo dell'euro sono stati conseguiti risultati spettacolari in materia di risanamento dei bilanci, con un calo significativo dei disavanzi sottostanti nella maggior parte degli Stati membri e un debito pubblico su una traiettoria discendente. Questa inversione di tendenza può essere in parte attribuita ai criteri di convergenza di Maastricht e dimostra la potenziale efficacia delle regole comunitarie in materia di bilancio qualora i responsabili delle politiche si attengano rigorosamente agli impegni assunti.

Tuttavia il processo di risanamento dei bilanci si è arrestato dal 1999 e in qualche caso si è invertito. Per l'area dell'euro nel suo insieme, le condizioni favorevoli di crescita nel 1999 e nel 2000 non sono state sfruttate per ridurre i disavanzi sottostanti avvicinandosi all'obiettivo di un saldo di bilancio prossimo al pareggio o positivo previsto dal patto di stabilità e crescita. Il disavanzo sottostante per l'area dell'euro nel 2001 è salito all'1,9% del PIL in un contesto nel quale la crescita è risultata più modesta del previsto: il deterioramento della posizione di bilancio sottostante può essere attribuito a sgravi fiscali non finanziati, alla mancanza di controllo sulle spese e a incrementi discrezionali delle spese pubbliche in alcuni Stati membri. Non si prevede che la posizione di bilancio sottostante migliori nel 2002.

Questo quadro complessivo nasconde risultati divergenti da uno Stato membro all'altro e una serie di risultati positivi. Sette paesi dell'area dell'euro e dieci Stati membri dell'UE hanno conseguito entro il 2001 un saldo di bilancio prossimo al pareggio o positivo. Il rapporto debito pubblico/PIL si è generalmente mosso su una traiettoria discendente, con notevoli riduzioni in diversi Stati membri. Questo ha consentito di lasciar funzionare gli stabilizzatori automatici durante il rallentamento dell'economia in corso, contrariamente a quanto è accaduto in precedenti fasi discendenti nelle quali i governi hanno dovuto ricorrere ad una stretta di bilancio per impedire che il debito assumesse una traiettoria insostenibile. Inoltre vari Stati membri hanno potuto perseguire ambiziose strategie di riforma fiscale e sono stati registrati alcuni successi nel dirottamento delle spese pubbliche verso impieghi più produttivi che favoriscono la crescita e l'occupazione.

Alcuni Stati membri non sono invece riusciti a portare a termine l'avvicinamento all'obiettivo di un saldo prossimo al pareggio o positivo indicato dal patto di stabilità e crescita. In Portogallo il disavanzo ha raggiunto nel 2001 il livello del 4,1% del PIL e il 5 novembre 2002 il Consiglio ha adottato una decisione sull'esistenza di un disavanzo eccessivo. Per la Germania si prevede per il 2002 un disavanzo del 3,8% del PIL e la Commissione ha adottato una relazione ai sensi dell'articolo 104, paragrafo 3 del trattato che mette in evidenza il rischio di un disavanzo eccessivo. La Commissione ha inoltre adottato una raccomandazione affinché il Consiglio rivolga un avvertimento alla Francia per il significativo scostamento dagli obiettivi di bilancio per il 2002 e per la previsione per il 2003 di un disavanzo del 2,9% del PIL, pericolosamente vicino al valore di riferimento del 3% [9].

[9] La raccomandazione della Commissione si fonda sull'articolo 6, paragrafo 2 del regolamento 1466/97 del Consiglio del 7 luglio 1997 per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche.

Si sono registrati sviluppi preoccupanti per il debito pubblico, che è cresciuto leggermente in parecchi Stati membri. L'Italia e la Grecia sono i paesi che danno origine alle maggiori preoccupazioni in quanto il debito si situa ancora largamente al di sopra del 100% del PIL e negli ultimi quattro anni si sono compiuti scarsissimi progressi verso la sua riduzione ad un livello più vicino al valore di riferimento del 60% del PIL. Ci si sarebbe potuto aspettare da questi Stati membri un significativo calo del rapporto debito/PIL, ma questo non si è verificato soprattutto a causa di voluminose e persistenti operazioni finanziarie nella direzione di un aumento del debito [10]. Inoltre questi sviluppi si sono verificati nonostante il calo dei tassi d'interesse a seguito della partecipazione dei paesi interessati all'euro.

[10] Sulla base degli obiettivi di bilancio stabiliti dagli Stati membri nei loro programmi di stabilità e tenuto conto della crescita del PIL nominale, il rapporto debito/PIL avrebbe dovuto scendere di vari punti percentuali del PIL all'anno. Questa discesa non si è verificata, in parte perché gli obiettivi di bilancio non sono stati centrati e/o a causa di persistenti operazioni finanziarie di grande portata nel senso di un aumento del debito.

4. Difficoltà di applicazione del patto di stabilità e crescita

In base all'esperienza di quattro anni di UEM, è evidente che il quadro esistente, fondato su regole, per il coordinamento delle politiche di bilancio rimane appropriato ed è essenziale per il corretto funzionamento dell'UEM. L'obiettivo indicato nel patto di stabilità e crescita di un saldo di bilancio prossimo al pareggio o positivo rimane economicamente valido. Inoltre un approccio fondato su regole al coordinamento delle politiche economiche, che poggia sulla pressione reciproca, può produrre risultati a condizione che sia sostenuto da fermi impegni politici. Tuttavia gli avvenimenti recenti hanno evidenziato un certo numero di difficoltà di applicazione del patto di stabilità e crescita che possono essere sintetizzate come segue:

* l'adesione politica al patto di stabilità e crescita da parte degli Stati membri è diminuita. Se la maggior parte dei paesi continua ad aderire ai traguardi e agli obiettivi del patto di stabilità e crescita, in alcuni si è manifestata una crescente divergenza tra gli impegni assunti in materia di bilancio e le azioni concrete per raggiungere gli obiettivi dichiarati. Vi è stata resistenza ad accettare le implicazioni dell'UEM sulla condotta della politica di bilancio a livello nazionale. Più in generale, gli Stati membri non hanno svolto la loro funzione di esercitare pressioni sui paesi che mancano di molto gli obiettivi di bilancio attraverso i meccanismi d'intervento del patto di stabilità e crescita.

* è risultato difficile stabilire obiettivi di bilancio chiari e verificabili che tengano conto delle condizioni economiche sottostanti. I saldi di bilancio che gli Stati membri si propongono come obiettivo sono formulati nei programmi di stabilità e di convergenza in termini nominali. Tuttavia nel valutare il rispetto degli obiettivi di bilancio, e in particolare il percorso di avvicinamento ad un saldo prossimo al pareggio o positivo, è necessario considerare gli effetti del ciclo economico sulla posizione di bilancio. Farlo si è rivelato difficile in assenza di un metodo concordato per calcolare i saldi di bilancio corretti per il ciclo e anche perché gli obiettivi in termini nominali stabiliti per il disavanzo nei programmi degli Stati membri erano talvolta fondati su ipotesi di crescita ottimistiche e prevedevano sforzi di aggiustamento concentrati verso la fine dell'arco temporale dei programmi stessi. Misurare il rispetto degli impegni non era quindi semplice e questo ha a sua volta indebolito il meccanismo di implementazione del patto di stabilità e crescita. Di conseguenza il dibattito politico a livello dell'UE si è concentrato eccessivamente su questioni procedurali e su scarti relativamente modesti dei saldi nominali a scapito del dialogo sulle sfide di politica economica e di bilancio di carattere sostanziale che si pongono agli Stati membri.

* il dispositivo per la raccolta e la valutazione delle statistiche di bilancio ha conosciuto una serie di difficoltà. Le più preoccupanti sono le anomalie dei dati trasmessi scoperte per alcuni Stati membri; nel caso del Portogallo queste hanno dato origine ad una considerevole revisione al rialzo dell'ammontare del disavanzo. Inoltre le revisioni a posteriori dei dati di bilancio stanno diventando di maggiore entità. È anche necessario esaminare il divario tra i disavanzi registrati su base di competenza e l'emissione di debito in termini di cassa in alcuni Stati membri. Infine il processo decisionale di Eurostat per quanto riguarda la classificazione di talune operazioni di bilancio potrebbe essere accelerato.

* alcuni Stati membri non hanno seguito una politica di bilancio sana nei periodi favorevoli. L'assenza di misure di risanamento di bilancio nel 1999 e nel 2000, quando le condizioni di crescita erano favorevoli, ha fatto deteriorare le posizioni di bilancio sottostanti e ha creato uno spazio insufficiente per lasciar funzionare gli stabilizzatori automatici nella successiva fase discendente. Questa impossibilità di lasciare che gli stabilizzatori automatici funzionassero simmetricamente nelle opposte fasi del ciclo dimostra che i meccanismi di sorveglianza e di applicazione non sono adeguati a far fronte ad un indebito allentamento prociclico della politica di bilancio.

* le procedure di applicazione del patto di stabilità e crescita si sono dimostrate carenti nei momenti critici. In particolare il meccanismo di allarme preventivo non si è dimostrato efficace per affrontare i casi di scostamento significativo dagli obiettivi fissati dagli Stati membri nei loro programmi di stabilità e di convergenza. Inoltre, l'avvertimento deve giungere in tempo utile per consentire ai paesi di prendere misure correttive prima che si rischi di toccare il valore di riferimento del 3% del PIL.

* il patto di stabilità e crescita ha avuto difficoltà a trasformarsi in un quadro efficace di coordinamento per trattare problemi specifici di singoli paesi in modo coerente, assicurando la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche e sostenendo nel contempo le riforme strutturali intese consolidare il potenziale di occupazione e di crescita. Nel quadro del patto di stabilità e crescita esiste un notevole margine per tenere conto delle differenze di qualità e di sostenibilità delle finanze pubbliche tra uno Stato membro e l'altro. La difficoltà per il patto di stabilità e crescita è di passare da un approccio caso per caso ad una condotta delle politiche fondata su criteri economicamente rigorosi, che siano applicati in modo coerente nel tempo e in tutti i paesi, e che salvaguardi l'obiettivo di fondo di finanze pubbliche sane e sostenibili.

* è risultato difficile spiegare efficacemente alla stampa, ai mercati e al pubblico i benefici del conseguimento e del mantenimento di posizioni di bilancio sane ed anche il funzionamento del patto di stabilità e crescita. Ciò è in parte dovuto al fatto che occorre tempo perché i soggetti economici si adeguino al nuovo quadro instaurato al varo dell'euro e anche alla complessità delle procedure istituzionali del patto di stabilità e crescita. Inoltre una comunicazione efficace è stata ostacolata da dichiarazioni contraddittorie sulla condotta appropriata delle politiche di bilancio. Complessivamente, la difficoltà di comprendere la giustificazione di fondo del patto di stabilità e crescita e specialmente gli obiettivi di bilancio specifici fissati nei programmi di stabilità e di convergenza ha indebolito la pressione esterna sugli Stati membri a seguire politiche di bilancio sane.

5. Proposte per migliorare l'interpretazione del patto di stabilità e crescita

Per rafforzare gli attuali meccanismi di coordinamento delle politiche di bilancio nell'UEM la Commissione presenta cinque proposte che introdurrebbero una maggiore flessibilità nell'interpretazione del patto di stabilità e crescita ma assicurerebbero al tempo stesso una più rigorosa adesione all'obiettivo di finanze pubbliche sane e sostenibili. Le proposte contenute nella presente comunicazione possono trovare attuazione nel quadro delle disposizioni del trattato e dei regolamenti relativi al patto di stabilità e crescita esistenti. Esse non modificano quindi né il requisito fondamentale (evitare disavanzi eccessivi) né gli obiettivi (conseguire e mantenere saldi di bilancio a medio termine prossimi al pareggio o positivi). Non vengono neppure instaurate nuove procedure, in quanto la sorveglianza di bilancio rafforzata farà riferimento ai programmi di stabilità e di convergenza.

i) Stabilire obiettivi di bilancio che tengano conto del ciclo economico. La Commissione propone che il requisito di un saldo prossimo al pareggio o positivo indicato dal patto di stabilità e crescita sia definito in termini di saldo sottostante per tutto l'arco del ciclo economico, e quindi al netto degli effetti transitori e specialmente degli effetti della fluttuazioni cicliche sul bilancio. Il principale strumento per valutare le posizioni di bilancio sottostanti sarà la metodologia comune per la misurazione dei saldi di bilancio depurati delle variazioni cicliche che è stata convenuta dagli Stati membri e dalla Commissione.

ii) Disposizioni provvisorie per i paesi il cui disavanzo sottostante non è prossimo al pareggio o positivo. Nel perseguire l'obiettivo un saldo prossimo al pareggio o positivo indicato dal patto di stabilità e crescita, l'entità delle misure di risanamento del bilancio che gli Stati membri con un disavanzo sottostante sono tenuti a prendere dovrebbe essere determinata tenendo presenti le condizioni economiche. La Commissione propone che venga sancito un principio generale secondo il quale i paesi con un disavanzo sottostante devono migliorare la loro posizione di bilancio sottostante di almeno 0,5 punti percentuali del PIL ogni anno, finché non raggiungono il traguardo di un saldo prossimo al pareggio o positivo conformemente al patto di stabilità e crescita. Questo ritmo di miglioramento della posizione di bilancio sottostante dovrebbe essere accelerato per i paesi con un disavanzo o un debito specialmente elevato. Inoltre in caso di condizioni di crescita favorevoli dovrebbe essere previsto un miglioramento più ambizioso della posizione di bilancio sottostante.

iii) Evitare politiche di bilancio procicliche nei periodi favorevoli. Per evitare un allentamento prociclico della politica di bilancio nei periodi favorevoli, occorre lasciar funzionare gli stabilizzatori automatici simmetricamente nell'arco del ciclo. Questo implica mantenere avanzi nominali quando le condizioni economiche sono favorevoli. Sono anche necessarie procedure d'intervento efficaci per sanzionare indebiti allentamenti della politica di bilancio nei periodi favorevoli. Di norma una politica di bilancio espansionistica a scopi di stabilizzazione dovrebbe essere permessa solo agli Stati membri che si sono creati un margine di manovra sufficiente a tal fine

iv) Gli obiettivi della strategia di Lisbona: assicurare che le finanze pubbliche contribuiscano alla crescita e all'occupazione. Il requisito di un saldo prossimo al pareggio o positivo potrebbe essere interpretato in modo da prendere in considerazione l'impatto progressivo di vaste riforme strutturali (interventi in materia di investimenti produttivi o riforme fiscali) che accrescono il potenziale di occupazione o di crescita in linea con la strategia di Lisbona e/o che migliorano nel lungo periodo la posizione sottostante delle finanze pubbliche. Per garantire che una simile interpretazione del patto di stabilità e crescita non pregiudichi l'impegno a favore di finanze pubbliche sane, la Commissione propone:

* un modesto deterioramento temporaneo della posizione di bilancio sottostante potrebbe essere ammesso solo se lo Stato membro interessato ha già compiuto sostanziali progressi verso un saldo di bilancio prossimo al pareggio o positivo e se il debito pubblico si situa al di sotto del valore di riferimento del 60% del PIL. Lo Stato membro in questione deve anche dimostrare nel suo programma di stabilità o di convergenza che la riforma proposta produrrà evidenti benefici economici e di bilancio. Nel valutare il programma la Commissione deve valutare se vi sia un termine chiaro e realistico per il ritorno ad un saldo di bilancio prossimo al pareggio o positivo entro l'orizzonte temporale del programma di stabilità o di convergenza. Le proiezioni di bilancio devono essere basate su uno scenario macroeconomico solido e prudente da verificare raffrontandolo a quelli della Commissione, tenendo debito conto della necessità di evitare politiche procicliche inappropriate. In ogni momento deve essere assicurato un margine di sicurezza adeguato per evitare che il disavanzo nominale oltrepassi il valore di riferimento del 3% del PIL. Infine lo Stato membro interessato dovrebbe impegnarsi a introdurre le misure correttive necessarie qualora si discostasse dal percorso di aggiustamento previsto per il ritorno ad un saldo prossimo al pareggio o positivo.

* Una modesta deviazione dal requisito di un saldo di bilancio prossimo al pareggio o positivo potrebbe essere ammessa per gli Stati membri nei quali il livello del debito è nettamente inferiore al valore di riferimento del 60% del PIL, quando la situazione di base delle finanze pubbliche è sostenibile. Ciò presuppone un'attenta valutazione del debito pubblico in essere, delle obbligazioni eventuali (come le obbligazioni pensionistiche implicite) e degli altri costi derivanti dall'invecchiamento della popolazione. In ogni momento deve essere assicurato un margine di sicurezza adeguato per evitare che il disavanzo nominale oltrepassi il valore di riferimento del 3% del PIL.

v) La sostenibilità delle finanze pubbliche dovrebbe diventare un obiettivo politico fondamentale. La sostenibilità dovrebbe essere un fattore da tenere esplicitamente in considerazione nel valutare le posizioni di bilancio degli Stati membri nel quadro del patto di stabilità e crescita. A questo fine va dato maggior peso al rapporto debito pubblico/PIL nel processo di sorveglianza di bilancio. Il criterio stabilito per il debito nella procedura per i disavanzi eccessivi, che richiede che i paesi in cui il livello del debito supera il 60% del PIL si avvicinino al valore di riferimento "con ritmo adeguato" dovrebbe essere reso operativo. I paesi nei quali il livello del debito supera nettamente il valore di riferimento del 60% del PIL dovrebbero mettere a punto una strategia dettagliata per riportare il debito al di sotto del valore di riferimento nei loro programmi di stabilità o di convergenza. La valutazione della sostenibilità delle finanze pubbliche nell'ambito dei programmi di stabilità e di convergenza va approfondita, traendo conclusioni solide sull'adeguatezza delle politiche di bilancio alla sfida rappresentata dall'invecchiamento della popolazione. Nell'ambito della strategia articolata su tre direttrici da seguire per prepararsi all'invecchiamento della popolazione (ossia ridurre il debito, accrescere il tasso di occupazione femminile o dei lavoratori più anziani, riformare i sistemi pensionistici e di assistenza sanitaria), nei loro programmi di stabilità e di convergenza gli Stati membri dovrebbero pensare a mantenere un avanzo di bilancio nei prossimi anni, andando quindi al di là dell'obiettivo di un saldo di bilancio prossimo al pareggio o positivo prescritto dal patto di stabilità e crescita. Infine gli Stati membri e la Commissione dovrebbero intensificare gli sforzi per produrre proiezioni rivedute dell'impatto di bilancio dell'invecchiamento della popolazione entro il 2005.

6. Un programma in quattro punti per migliorare l'applicazione del patto di stabilità e crescita

Le difficoltà di applicazione del patto di stabilità e crescita descritte sopra non possono essere risolte semplicemente adeguando l'interpretazione delle disposizioni chiave. Per essere efficaci le regole di bilancio devono essere accompagnate da:

* un fermo impegno politico di tutte le parti interessate ad aderire ai loro impegni di bilancio a livello dell'UE e ad esercitare il loro ruolo nel processo di peer review e messa in applicazione;

* analisi tempestive e di elevata qualità delle condizioni economiche e di bilancio, in modo che le conclusioni relative alle politiche si fondino su dati attendibili e solide basi analitiche;

* procedure di messa in applicazione efficaci, che mettano riparo ad uno scostamento dagli obiettivi di bilancio concordati in modo tempestivo ed energico;

* misure per migliorare la comunicazione in modo da accrescere la pressione a seguire politiche di bilancio sane gravante sugli Stati membri.

Per rafforzare la messa in applicazione del patto di stabilità e crescita, la Commissione propone che il seguente programma in quattro punti sia convenuto in tempo per il Consiglio europeo di primavera del 2003.

i) Gli Stati membri dovrebbero riaffermare il loro impegno politico ad attenersi al patto di stabilità e crescita in una "Risoluzione per il rafforzamento del coordinamento delle politiche di bilancio" da far avallare dal Consiglio europeo nella riunione della primavera 2003. La risoluzione rappresenterebbe il solenne impegno politico della Commissione, degli Stati membri e del Consiglio a far applicare il patto di stabilità e crescita secondo le proposte illustrate nella presente comunicazione. Essa potrebbe rendere espliciti i criteri per l'interpretazione delle disposizioni chiave del patto di stabilità e crescita, ossia che il saldo di bilancio prossimo al pareggio o positivo deve essere espresso in termini di saldo sottostante, che i paesi con un disavanzo sottostante devono conseguire un ritmo annuale di risanamento della posizione di bilancio sottostante pari ad almeno 0,5 punti percentuali del PIL e che i paesi con un livello del debito molto elevato devono ridurre il debito ad un ritmo adeguato. Inoltre, essa potrebbe contenere un fermo impegno politico ad ammettere un'applicazione più flessibile del requisito del saldo di bilancio prossimo al pareggio o positivo solo in presenza di condizioni e salvaguardie rigorose. Infine la risoluzione potrebbe comportare un impegno degli Stati membri a rispettare determinate norme di comportamento nel coordinamento delle politiche di bilancio a livello dell'UE, ossia a tenere in debito conto le conseguenze per l'area dell'euro nel definire le politiche di bilancio a livello nazionale, a svolgere pienamente il loro ruolo nel processo di pressione reciproca e in particolare a facilitare la messa in atto delle procedure d'intervento del patto di stabilità e crescita.

ii) Approfondire l'analisi delle politiche economiche e di bilancio. Le seguenti misure sono necessarie per approfondire l'analisi delle politiche economiche e di bilancio a livello dell'UE:

* Occorre migliorare la qualità e la tempestività delle statistiche sulle finanze pubbliche che sono la base sulla quale si fonda la sorveglianza di bilancio. La Commissione propone che il "Codice di buone pratiche per la trasmissione dei dati di bilancio" sia avallato dal Consiglio (Ecofin) in tempo per essere applicato per le prossime comunicazioni ai fini della procedura per i disavanzi eccessivi al 1° marzo 2003 e il Consiglio europeo di primavera [11]. Con il codice gli Stati membri dovrebbero impegnarsi a migliorare la qualità, la trasparenza, la tempestività e l'affidabilità dei dati di bilancio. Il codice inoltre chiarirà e razionalizzerà le procedure seguite dalla Commissione per assicurare che essa svolga il suo ruolo di autorità statistica in questo campo.

[11] Comunicazione della Commissione sulla necessità ed i mezzi per migliorare la qualità delle statistiche di bilancio, COM (2002) 670 del 27.11.2002

* È essenziale che alla maggiore importanza attribuita alle posizioni di bilancio sottostanti nel processo di sorveglianza corrisponda una migliore analisi delle posizioni di bilancio degli Stati membri. Infatti, a differenza del saldo di bilancio nominale, la posizione di bilancio sottostante non è direttamente osservabile. Il problema chiave è quello di distinguere le componenti che hanno effetti più permanenti dagli elementi puramente transitori a breve termine. La Commissione e il Consiglio hanno elaborato un metodo di calcolo dei saldi corretti per il ciclo fondato sulla stima del differenziale tra produzione potenziale ed effettiva a partire da una funzione di produzione, che servirà da punto di partenza per la valutazione della posizione di bilancio sottostante [12]. Ciononostante occorre osservare una certa cautela nell'interpretare le variazioni, specie su base annua, vista la complessità e l'imprecisione inerenti alla misurazione dei saldi di bilancio corretti per il ciclo. Nel valutare se gli impegni assunti dagli Stati membri nei loro programmi di stabilità e di convergenza sono conformi alle disposizioni del patto di stabilità e crescita, la Commissione utilizzerà le proprie proiezioni per giudicare il realismo delle ipotesi macroeconomiche sulle quali poggiano gli obiettivi di bilancio. Per assicurare l'uniformità della valutazione di tutti gli Stati membri, la Commissione propone che il "codice di condotta sul contenuto e la presentazione dei programmi di stabilità e di convergenza" [13] sia aggiornato chiedendo agli Stati membri di fornire informazioni anche su importanti operazioni di bilancio una tantum.

[12] Comitato di politica economica (2001), "Report on a potential output and the output gap", ECFIN/EPC/670/01

[13] Il Codice di condotta riveduto, avallato dal Consiglio Ecofin del luglio 2001, insieme ad una valutazione della sua applicazione, è pubblicato in Public finances in EMU - 2002.

* Nel valutare i programmi di stabilità e di convergenza occorre prestare maggiore attenzione alla qualità delle finanze pubbliche. Occorre anche chiedersi se la composizione delle misure di bilancio proposte sia favorevole alla crescita ed all'occupazione ed anche se siano atte a produrre un miglioramento sostenibile del saldo di bilancio. Tra l'altro, questo comporta che vengano studiati l'equilibrio tra incrementi delle imposte e tagli delle spese nelle misure intese a migliorare il saldo, la dinamica e la composizione complessiva della spesa pubblica (e se essa si concentri su impieghi produttivi), l'incidenza delle riforme fiscali, ed infine la misura in cui il risanamento si affida a misure di bilancio una tantum dalle quali non ci si può attendere un miglioramento duraturo della situazione delle finanze pubbliche.

* La Commissione intende rafforzare la sorveglianza delle economie degli Stati membri, concentrandosi in particolare sui paesi che hanno difficoltà ad attenersi alle prescrizioni del patto di stabilità e crescita. La Commissione organizzerà missioni più frequenti e esaustive negli Stati membri interessati. Saranno inoltre effettuati e resi pubblici studi approfonditi sui singoli paesi [14].

[14] Si veda ad esempio Direzione generale Affari economici e finanziari (2002): 'Germany's growth performance in the 1990s', Economic Papers N° 170.

iii) Procedure d'intervento più efficaci per far rispettare il patto. Il trattato e il patto di stabilità e crescita prevedono una serie di meccanismi di sorveglianza e di intervento per far fronte allo scostamento dagli obiettivi di bilancio. Per garantire che essi vengano messi in atto la Commissione propone:

* di specificare i criteri che la Commissione applicherà per decidere se attivare il meccanismo di allarme preventivo in caso di scostamento significativo dagli obiettivi di bilancio, criteri che saranno poi applicati anche dal Consiglio per decidere se accogliere la raccomandazione della Commissione. Si dovrebbe tener conto di tre fattori: le dimensioni dello scostamento (la misura in cui le posizioni di bilancio divergono dagli obiettivi fissati nei programmi di stabilità o di convergenza), se lo scostamento del saldo effettivamente registrato dall'obiettivo si spieghi con fattori ciclici o discrezionali, e infine se il disavanzo sia in aumento e rischi di raggiungere il valore di riferimento del 3% del PIL. Queste proposte implicano che si potrebbe indirizzare un avvertimento ad uno Stato membro anche se il suo saldo di bilancio nominale o sottostante è ancora abbastanza al di sotto del valore di riferimento del 3%.

* che un allentamento prociclico inappropriato della politica di bilancio nei periodi favorevoli (tenuto conto della posizione di partenza e delle condizioni monetarie del paese interessato) sia considerato come una violazione della disciplina di bilancio al livello dell'UE e dia luogo ad una reazione appropriata e tempestiva mediante gli strumenti previsti dal trattato.

* di chiarire l'interpretazione del criterio relativo al debito nella procedura per i disavanzi eccessivi [15], precisando cosa si deve intendere per "ritmo adeguato" della riduzione del debito verso il valore di riferimento del 60% del PIL. Ad esempio, un ritmo adeguato di riduzione del debito potrebbe essere quello che conseguirebbe dal rispetto dell'obiettivo di un saldo di bilancio prossimo al pareggio o positivo prescritto dal patto di stabilità e crescita. Sulla base del "ritmo adeguato" definito e conformemente al trattato, il mancato conseguimento da parte di un paese con un debito elevato del necessario ritmo di riduzione del debito dovrebbe indurre la Commissione ad attivare la procedura per i disavanzi eccessivi ed a preparare una relazione ai sensi dell'articolo 104, paragrafo 3 del trattato. Nel valutare il rispetto di questo requisito la Commissione esaminerà tutti i fattori che determinano l'evoluzione del debito, dato che il ritmo di riduzione del debito dipende da fattori che possono essere determinati dalle politiche dei governi e da altri che sfuggono al controllo immediato delle autorità pubbliche.

[15] L'articolo 104, paragrafo 2 del trattato sulla procedura per i disavanzi eccessivi recita "La Commissione sorveglia l'evoluzione della situazione di bilancio e dell'entità del debito pubblico negli Stati membri, al fine di individuare errori rilevanti. In particolare esamina la conformità alla disciplina di bilancio sulla base dei due criteri seguenti: ...se il rapporto tra debito pubblico e prodotto interno lordo superi un valore di riferimento, a meno che detto rapporto non si stia riducendo in misura sufficiente e non si avvicini al valore di riferimento [60% del PIL] con ritmo adeguato."

Questi miglioramenti possono essere realizzati nel quadro delle disposizioni attuali del trattato e del patto di stabilità e crescita e applicando le regole contenute nell'attuale "codice di condotta sul contenuto e la presentazione dei programmi di stabilità e di convergenza". In una prospettiva a più lungo termine i meccanismi di intervento del processo di sorveglianza di bilancio dell'UE potranno essere ulteriormente rafforzati adottando le proposte presentate in merito dalla Commissione alla Convenzione sul futuro dell'Europa. Tra l'altro alla Commissione potrebbe essere data la facoltà di indirizzare direttamente un avvertimento agli Stati membri nel quadro della procedura di allarme preventivo senza che sia necessario un voto del Consiglio: i problemi di bilancio potrebbero così essere segnalati più direttamente e tempestivamente.

iv) Una migliore comunicazione attraverso l'apertura e la trasparenza. Occorre dare informazioni attendibili e tempestive sugli impegni di bilancio assunti dagli Stati membri e sull'applicazione del patto di stabilità e crescita. La responsabilità del miglioramento della comunicazione è di tutte le parti interessate. La Commissione pubblica già annualmente una relazione sulle Finanze pubbliche nell'UEM e illustra la sua valutazione dei programmi di stabilità e di convergenza in comunicati stampa. Tuttavia vi è un margine di miglioramento del flusso di informazioni. Da parte sua la Commissione intende rendere pubblica la sua valutazione particolareggiata dei programmi di stabilità e di convergenza. Essa pubblicherà inoltre nel luglio di ogni anno una rassegna a metà percorso degli sviluppi in materia di politica di bilancio nel suo Quarterly Report sull'area dell'euro. In questo documento si illustrerà l'andamento dei bilanci degli Stati membri rispetto agli obiettivi fissati e si esprimerà una valutazione delle condizioni e delle prospettive economiche, indicando inoltre gli indirizzi generali che gli Stati membri dovrebbero tenere presenti nel preparare il loro progetto di bilancio per l'esercizio successivo in autunno.