Parere del Comitato delle regioni in merito alla "Proposta modificata di direttiva del Consiglio relativa al diritto al ricongiungimento familiare"

(2003/C 73/05)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

vista la proposta modificata di direttiva del Consiglio relativa al diritto al ricongiungimento familiare per tutti i cittadini dei paesi terzi che risiedono sul territorio degli Stati membri (COM(2002) 225 def. - 1999/0258 (CNS));

vista la decisione del Consiglio, in data 23 maggio 2002, di consultare il Comitato delle regioni al riguardo, in conformità dell'art. 265, primo paragrafo, del trattato che istituisce la Comunità europea;

vista la decisione del proprio Ufficio di presidenza, in data 12 marzo 2002, di incaricare la commissione Relazioni esterne di preparare i lavori in materia;

visto che il Consiglio europeo ha riconosciuto nella riunione straordinaria svoltasi a Tampere il 15 e 16 ottobre 1999, la necessità di armonizzare le legislazioni degli Stati membri relative alle condizioni di ammissione e soggiorno dei cittadini di paesi terzi, sulla base di una valutazione comune dell'evoluzione economica e demografica all'interno dell'Unione e della situazione nei paesi di origine;

visto che il Consiglio europeo, nella riunione straordinaria svoltasi a Tampere il 15 e 16 ottobre 1999, ha affermato che l'Unione europea deve garantire un trattamento equo ai cittadini dei paesi terzi che risiedono legalmente sul territorio degli Stati membri e che una politica più energica in materia di integrazione deve mirare ad attribuire a dette persone diritti e doveri comparabili a quelli dei cittadini dell'Unione europea;

vista la relazione del Consiglio d'Europa del luglio 2000 su "Diversità e coesione: nuove sfide per l'integrazione degli immigranti e delle minoranze";

visto che il Consiglio europeo di Laeken del 14 e 15 dicembre 2001 ha ribadito che una vera politica comune di immigrazione presuppone la definizione di norme comuni in materia di ricongiungimento familiare;

visto il proprio parere sulla politica di immigrazione e di asilo (CdR 93/2002 fin)(1) adottato il 16 maggio 2002;

visto che il Consiglio europeo di Siviglia del 21 e 22 giugno 2002 ha fatto riferimento all'esigenza di sviluppare una politica comune nell'Unione europea sull'immigrazione e l'integrazione degli immigranti che risiedono legalmente nell'Unione, e che il Consiglio ha deciso di adottare disposizioni sullo status di residente di lungo periodo entro giugno 2003;

visto il parere sulla proposta modificata di direttiva del Consiglio relativa al diritto al ricongiungimento familiare elaborato dal Comitato economico e sociale (CES 857/2002);

visto il progetto di parere (CdR 243/2002 riv.) adottato il 26 settembre 2002 dalla commissione Relazioni esterne (relatrice: Ruth Coleman, consigliere presso la giunta del North Wilshire (UK/ELDR);

considerato che norme chiare e comuni in materia di ricongiungimento familiare favoriranno la buona integrazione dei cittadini dei paesi terzi e delle loro famiglie nella società di accoglienza e nel mercato del lavoro;

considerato che in molti Stati membri esiste una grave penuria di manodopera qualificata, in particolare nel settore sanitario, delle tecnologie dell'informazione e dell'istruzione, circostanza che si ripercuote negativamente sulla competitività dell'Unione europea, e che una politica comune che risponda alle esigenze di integrazione e di ricongiungimento familiare dei lavoratori migranti contribuirà ad attirare cittadini dei paesi terzi, debitamente qualificati, sul mercato del lavoro europeo;

considerato che legami culturali e fattori storici e geografici hanno condotto ad una varietà di politiche e procedure nei diversi Stati membri relativamente alle modalità di trattamento delle domande di cittadini di paesi terzi desiderosi di ricongiungersi con i familiari;

considerato che ai fini di un adeguato livello di certezza, tanto per i richiedenti che per gli Stati membri, occorre una politica comune europea in materia di ricongiungimento che protegga la famiglia e tuteli la vita familiare;

considerato che l'imminente ampliamento dell'Unione europea rende ancora più urgente il bisogno di una politica europea comune sul ricongiungimento familiare;

considerato che gli enti locali e regionali svolgono un ruolo importante nell'integrazione dei cittadini dei paesi terzi e delle loro famiglie nella società civile e nel mercato del lavoro dell'Unione europea,

ha adottato nel corso della 47a sessione plenaria del 20 e 21 novembre 2002 (seduta del 20 novembre), il seguente parere.

1. Posizione del Comitato delle regioni

Il Comitato delle regioni

1.1. concorda con la necessità di stabilire un corpus di norme procedurali che disciplinino l'esame delle richieste di ricongiungimento familiare e con il fatto che dette procedure devono essere efficaci e gestibili rispetto alla normale mole di lavoro delle amministrazioni degli Stati membri e devono al contempo essere trasparenti ed eque, in modo da offrire un adeguato livello di certezza del diritto agli interessati.

1.2. Rileva con preoccupazione che la proposta modificata comporta il passaggio da un approccio basato sui diritti ad un approccio procedurale. Deplora che l'obiettivo originario di sancire il diritto al ricongiungimento familiare, di cui alla proposta presentata dalla Commissione nel 1999, sia stato ridotto alla mera definizione di una base comune minima di "condizioni a cui è sottoposto l'esercizio del diritto al ricongiungimento familiare". La proposta dovrebbe tenere conto dei casi particolari in cui è ragionevole concedere il diritto di soggiorno.

1.3. Accoglie con soddisfazione la proposta di cui all'art. 3, par. 6, in virtù della quale la direttiva non può avere per effetto l'introduzione di condizioni meno favorevoli di quelle già vigenti in ciascuno Stato membro.

1.4. Esprime perplessità per il fatto che l'art. 4 circoscriva l'ammissione obbligatoria dei familiari solo alle famiglie tradizionali o nucleari (il coniuge del richiedente ed i figli minorenni, compresi quelli adottivi). Il trattamento riservato agli altri membri della famiglia forma oggetto di regole diverse da uno Stato membro all'altro, circostanza che può dare adito a confusione e controversie.

1.5. Nutre perplessità, in particolare, per le possibili discrepanze nel trattamento di conviventi non coniugati, figli illegittimi e adulti a carico del richiedente. Queste disparità possono portare a ricorsi in giustizia per il rispetto della vita familiare ai sensi della Convenzione sui diritti umani.

1.6. Osserva che a norma degli articoli 4, par. 3 e 5, par. 2, della proposta di direttiva, gli Stati membri possono autorizzare l'ingresso ed il soggiorno del convivente non coniugato che abbia una relazione stabile duratura o una relazione stabile formalmente registrata con il richiedente. Rileva altresì che in molti paesi terzi non è prevista la registrazione formale di una relazione né tra eterosessuali, né tra omosessuali. Manifesta preoccupazione per il fatto che la direttiva non si pronunci in merito ai diritti dei conviventi omosessuali che abbiano una relazione stabile e duratura, né sui diritti dei figli di dette persone.

1.7. Apprezza la grande flessibilità attribuita agli Stati membri, che hanno la discrezione di accogliere le domande di ricongiungimento familiare presentate mentre la famiglia è ancora fuori dal loro territorio o quando già vi si trova.

1.8. Approva l'armonizzazione dei termini per la comunicazione della decisione in merito alla richiesta prevista all'art. 5, par. 4. Teme nondimeno che le conseguenze di una mancata decisione entro i termini prestabiliti vengano risolte in base alla legislazione nazionale, circostanza che in alcuni casi può portare al rifiuto per mezzo di ritardi amministrativi. Il Comitato osserva altresì che ciò può dar adito a esiti diversi a seconda dello Stato membro e comportare il rischio di ricorsi dinanzi alla Corte europea di giustizia.

1.9. Esprime preoccupazione per il fatto che, a parte le procedure d'emergenza che gli Stati membri possono decidere di adottare (art. 15), la proposta di direttiva non menzioni lo status dei membri della famiglia dopo un divorzio, una separazione o dopo il decesso del richiedente.

1.10. Nutre perplessità per la mancata presa in considerazione del costo dei visti per i membri della famiglia di cittadini di paesi terzi.

1.11. Osserva che i cittadini di paesi terzi autorizzati a risiedere per un lungo periodo in uno Stato membro possono chiedere e ottenere il ricongiungimento familiare. Ritiene preoccupante che, laddove dette persone cerchino lavoro in un altro Stato membro(2), le loro famiglie rischino di non essere autorizzate a seguirle a causa delle disparità nelle normative in materia di ricongiungimento familiare. Tale trattamento contrasta con l'obbligo di tutelare la famiglia e rispettare la vita familiare che la direttiva intende far valere.

1.12. Rileva che il Regno Unito, la Danimarca e l'Irlanda si sono avvalsi del diritto di dissociazione concesso loro dai rispettivi protocolli. Esprime apprensione per il fatto che:

a) detti Stati membri, con la loro diversa storia e le loro diverse esperienze, non apporteranno un input alla normativa comune sul diritto al ricongiungimento familiare;

b) nel caso in cui decidessero di aderire alla direttiva in un secondo momento, le norme comuni eventualmente adottate dall'UE potrebbero non rispondere alle loro esigenze.

1.13. Osserva che la Convenzione di Dublino lascia una ridotta possibilità di scelta agli stranieri che chiedono di essere ammessi in uno Stato membro in virtù di legami familiari (residenza di un membro della loro famiglia) o perché si tratta del paese di entrata. Ritiene quindi di fondamentale importanza la messa a punto di un sistema di ricongiungimento familiare comune all'interno dell'Unione europea.

1.14. Rileva con preoccupazione che la mancanza di un sistema comune di regole in materia di ricongiungimento familiare rischia di originare numerosi problemi al momento dell'ampliamento dell'Unione europea. In mancanza di una normativa comune, i sistemi di ricongiungimento familiare saranno ancor più discordanti. Accoglie quindi con favore la proposta di cui all'art. 20 in virtù della quale gli Stati membri mettono in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva entro il 31 dicembre 2003.

1.15. Ritiene che, al fine di favorire il ricongiungimento familiare, numerosi enti locali e regionali, unitamente ad altri partner devono essere incoraggiati a fornire un certo numero di servizi quali:

a) i servizi specializzati che possano rivelarsi necessari al di là di quelli forniti ai cittadini degli Stati membri, ad esempio informazioni in una determinata lingua, cure mediche particolari o assistenza psicologica;

b) servizi connessi all'integrazione di nuovi residenti nella società civile e sul luogo di lavoro;

c) servizi di routine, quali alloggio e istruzione.

Tuttavia, il costo di detti servizi ricadrà in modo sproporzionato su taluni enti locali e regionali.

1.16. Ritiene che il ricongiungimento familiare contribuisca alla stabilità socioculturale ed agevoli l'integrazione negli Stati membri dei cittadini di paesi terzi. Tuttavia, non può esservi integrazione sociale senza la garanzia di un accesso equo all'istruzione, al lavoro ed alla formazione professionale.

1.17. Ritiene che l'applicazione di regole diverse nei vari Stati membri possa indurre in confusione quanto al potenziale risultato di una determinata richiesta e rischi di dare adito a controversie in merito ai diritti dell'uomo o dei bambini. Ritiene inoltre che questa confusione si tradurrà in ritardi nell'esame delle richieste e dei ricorsi e che gli enti locali e regionali potranno essere tenuti a provvedere a servizi di supporto per i richiedenti per un periodo abbastanza lungo.

2. Raccomandazioni

Il Comitato delle regioni

2.1. appoggia l'introduzione di un sistema comune di regole in materia di ricongiungimento familiare per i cittadini dei paesi terzi che risiedano legalmente nel territorio di uno Stato membro, sistema che sia coerente, trasparente ed equo al fine di offrire un'adeguata certezza in merito all'esito tanto ai richiedenti quanto agli Stati membri.

2.2. Raccomanda che la definizione di famiglia venga estesa ai conviventi non coniugati che abbiano una relazione duratura, ai figli illegittimi ed agli adulti a carico del richiedente.

2.3. Raccomanda che i diritti al ricongiungimento familiare dei conviventi non coniugati che abbiano una relazione duratura o registrata vengano estesi ad includere i diritti dei conviventi omosessuali che rispondano ai medesimi requisiti ed ai loro figli.

2.4. Raccomanda che il diritto dei membri della famiglia di rimanere nell'UE dopo il divorzio, la separazione o il decesso del richiedente venga incluso nella direttiva.

2.5. Raccomanda di allineare il diritto d'accesso all'istruzione, al lavoro e alla formazione professionale a quelli dei cittadini dell'Unione europea.

2.6. Raccomanda che laddove uno Stato membro non decida in merito ad una richiesta entro i termini previsti dalla direttiva, la richiesta venga considerata accolta.

2.7. Sollecita gli Stati membri a riesaminare la possibilità di rilasciare visti gratis ai familiari di cittadini di paesi terzi interessati dal ricongiungimento.

2.8. Raccomanda che una famiglia ammessa in uno Stato membro per raggiungere un cittadino di un paese terzo ai fini del ricongiungimento familiare abbia il diritto di accompagnare detto cittadino in un altro Stato membro per motivi di lavoro anche se in quel momento non dispone ancora di permessi di soggiorno autonomi.

2.9. Raccomanda alla Commissione di prendere in considerazione, prima dell'ampliamento dell'Unione europea, un corpus di regole più globale sul ricongiungimento familiare che possa essere adottato anche dai nuovi Stati membri.

2.10. Raccomanda agli Stati membri di fornire risorse specifiche ed adeguate agli enti locali e regionali (ed alle organizzazioni partner) per consentire loro di provvedere ai necessari servizi di supporto al ricongiungimento familiare dei cittadini dei paesi terzi che risiedono legalmente nel territorio degli Stati membri.

2.11. Sollecita la Commissione a considerare, oltre agli aspetti umani del ricongiungimento familiare, anche quelli sociali, in particolare l'accesso al mercato del lavoro onde ridurre l'eventualità di una dipendenza dai servizi degli enti locali e regionali.

Bruxelles, 20 novembre 2002.

Il Presidente

del Comitato delle regioni

Albert Bore

(1) GU C 278 del 14.11.2002, pag. 44.

(2) COM(2001) 127 def.