Parere del Comitato delle regioni in merito alla "Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo: Revisione intermedia della politica agricola comune"

(2003/C 73/07)

IL COMITATO DELLE REGIONI,

vista la comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo: Revisione intermedia della politica agricola comune (COM(2002) 394 def.);

vista la decisione del Commissione europea del 10 luglio 2002 di consultare il Comitato in materia, conformemente al disposto dell'art. 265, primo paragrafo, del trattato che istituisce la Comunità europea;

vista la decisione dell'Ufficio di presidenza, in data 14 maggio 2002, di incaricare la commissione Sviluppo sostenibile di preparare i lavori in materia;

visto il proprio parere sul tema: Proposte di regolamento (CE) del Consiglio relative alla riforma della politica agricola comune (CdR 273/98 fin)(1);

visto il progetto di parere (CdR 188/2002 riv.) adottato dalla commissione Sviluppo sostenibile il 3 ottobre 2002 (relatore: Robert Savy, presidente del Consiglio regionale del Limousin, F/PSE),

ha adottato nel corso della 47a sessione plenaria del 20 e 21 novembre 2002 (seduta del 20 novembre), il seguente parere a maggioranza.

Posizione e raccomandazioni del Comitato delle regioni

1.1. Il Comitato delle regioni approva l'iniziativa della Commissione europea di presentare, in occasione della revisione intermedia della PAC, proposte destinate a fare chiarezza sul futuro della politica agricola comune, questione ampiamente dibattuta da Stati membri, professionisti del settore e opinione pubblica.

1.2. In un momento in cui eventi di varia natura potrebbero interessare la PAC e rimetterla persino in discussione è infatti divenuto necessario interrogarsi anche sul futuro di questa politica settoriale che assorbe circa il 50 % delle risorse dell'Unione europea e i cui effetti si ripercuotono sulle zone rurali dei 15 Stati membri:

- le recenti crisi sanitarie (BSE, afta epizootica, diossina), i continui allarmi sul tenore di nitrati nelle acque e gli interrogativi sull'uso degli OGM hanno intaccato la fiducia che i cittadini-consumatori riponevano nella capacità dell'agricoltura e dell'industria alimentare europea di fornire prodotti sani e di qualità, rispettando al contempo l'ambiente. Anche gli agricoltori stessi, come i consumatori, sono spesso vittime di questa situazione.

- L'apertura a Doha di un nuovo round di negoziati sulla liberalizzazione degli scambi commerciali - che comprende un capitolo sull'agricoltura - l'appello del gruppo dei 77 alla riforma delle sovvenzioni all'agricoltura nei paesi sviluppati - lanciato al vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile di Johannesburg - e le decisioni unilaterali degli Stati Uniti (Farm Bill) obbligano l'Unione europea a domandarsi quali siano i migliori metodi per difendere il modello agricolo europeo, nello spirito di quanto già richiesto nel 1999 dal Comitato delle regioni (CdR 273/98 fin).

- L'imminente prospettiva dell'ampliamento dell'Europa a nuovi Stati membri, caratterizzati da situazioni agricole non sempre in grado di adeguarsi ai meccanismi della PAC, impone una riflessione sul miglior modo di preparare i nuovi membri alle esigenze comunitarie di sicurezza alimentare, tracciabilità dei prodotti o rispetto dell'ambiente. In linea di principio gli standard comuni europei valgono per tutti gli Stati membri e va esclusa l'eventualità di abbassare gli standard comunitari più elevati o di applicare standard differenti.

- Gli attuali mutamenti del mondo rurale inducono gli agricoltori ad interrogarsi sul loro ruolo e la loro funzione, sull'opinione che la società ha di loro e sul futuro degli spazi rurali in un contesto di competizione tra i territori.

2.1. Date le circostanze, il Comitato delle regioni si compiace del fatto che la Commissione europea affermi la necessità di mantenere e conservare nel tempo una politica agricola comune. Nonostante sia possibile progredire nella liberalizzazione degli scambi, la politica agricola comune resta indispensabile per preservare il modello agricolo europeo e consentire all'agricoltura e al mondo rurale di rispondere alle attese della società di oggi.

2.2. La comunicazione della Commissione europea si basa essenzialmente su di un processo avviato da ormai dieci anni, che essa tenta di completare e garantire a lungo termine, ma contiene anche alcuni elementi del tutto nuovi per la politica agricola comune. Si tratta di trovare il miglior equilibrio possibile tra esigenze difficili da conciliare ma al tempo stesso fondamentali. L'Agenda 2000 ha fissato degli obiettivi in merito ai quali esiste un consenso che la Commissione europea non mette in discussione:

- adattare i meccanismi d'intervento per rafforzarne il ruolo di rete di sicurezza in modo da ridurre le restituzioni all'esportazione che comportano una distorsione del commercio e che formano oggetto di contestazione a livello mondiale. Un'adeguata tutela deve tuttavia garantire che l'agricoltura europea continui ad avere buone possibilità di smercio sui mercati nazionali e mondiali, pur senza acuire le difficoltà dei paesi in via di sviluppo;

- orientare la produzione agricola verso i prodotti o i servizi voluti dal pubblico, invece che verso quelli per cui vi sono i più forti incentivi finanziari, sostenendo in particolare i sistemi tradizionali di produzione ad alto valore naturale;

- sostenere e stabilizzare i redditi agricoli in modo da garantire un tenore di vita equo alla popolazione agricola e da conservare il maggior numero possibile di aziende, di ogni tipo e dimensione. È necessario che la PAC contribuisca a promuovere il ricambio generazionale nel settore agricolo offrendo prospettive attraenti ed economicamente stabili ai giovani agricoltori. In tale contesto il Comitato rimanda agli orientamenti contenuti nel suo parere del 13 e 14 giugno 2001 (Progetto giovani per l'agricoltura europea), nonché al suo sostegno alla dichiarazione congiunta del 6 dicembre 2001 del Parlamento europeo, Comitato delle regioni e Comitato economico e sociale, sul futuro dei giovani agricoltori;

- inserire nella PAC le preoccupazioni in materia di sicurezza alimentare, tracciabilità delle produzioni, rispetto dell'ambiente, mantenimento dei posti di lavoro nel settore agricolo e occupazione dei territori.

2.3. È sulla base di queste considerazioni che il Comitato delle regioni intende formulare il proprio parere sugli orientamenti della Commissione europea.

3.1. A giudizio del Comitato, le misure proposte nella comunicazione della Commissione europea non sono abbastanza circostanziate da consentirne di valutare con esattezza la portata. Le modalità di definizione dei provvedimenti e la loro attuazione possono infatti mutarne profondamente il significato. Per ora si tratta soltanto di orientamenti destinati a lanciare un dibattito, in cui troveranno la propria espressione gli interessi comunitari, le preoccupazioni nazionali e gli interessi propri di determinate produzioni o di determinati territori. È solo alla fine di tale dibattito che potrà intervenire un arbitrato politico.

3.2. Il Comitato auspicherebbe un maggiore riconoscimento del ruolo degli enti locali e regionali nella promozione dello sviluppo rurale nella nuova PAC. Gli enti locali e regionali sono infatti giuridicamente responsabili di una serie di attività rurali sia obbligatorie che discrezionali direttamente legate alle proposte della Commissione europea, quali ad esempio la gestione strategica del territorio e la promozione del benessere economico, sociale ed ambientale delle comunità rurali.

3.3. Il Comitato concorda con numerosi degli orientamenti proposti. Inoltre, approva e caldeggia la compensazione delle perdite di reddito con aiuti diretti agli agricoltori e sostiene la volontà di fare sempre più dello sviluppo rurale il secondo pilastro della PAC. Condivide il proposito di meglio integrare le esigenze di tutela dell'ambiente e degli animali, entro limiti economicamente accettabili per gli agricoltori e dietro rimborso dei costi supplementari. Comprende il punto di vista della Commissione europea che mira a una riduzione dei prezzi d'intervento. Si domanda tuttavia se il disaccoppiamento degli aiuti diretti dalla produzione agricola, la natura e la portata della "modulazione dinamica" dei pagamenti diretti nel settore delle organizzazioni dei mercati e il metodo di subordinare i pagamenti al rispetto di esigenze ambientali supplementari e al loro controllo consentano realmente di rispettare gli obiettivi indicati. Al riguardo si rende necessario un esame ulteriore e più attento dei provvedimenti delineati.

3.4. Il Comitato ritiene in particolare che le proposte della Commissione costituiscano una valida base di discussione per l'ulteriore sviluppo della PAC dopo la scadenza dell'Agenda 2000, ma giudica che le più importanti di esse non vadano attuate prima di tale data. Sarebbe pertanto necessario realizzare un quadro giuridico e di assistenza alla PAC valido per un periodo superiore a quello previsto dall'attuale (6 anni) in modo da poter infondere agli agricoltori una sicurezza e una fiducia nel quadro normativo in vigore, sufficienti per lo sviluppo a medio termine delle loro attività produttive.

4.1. Il disaccoppiamento degli aiuti da qualsiasi riferimento alla produzione e la creazione di un aiuto al reddito unico per azienda presentano sicuramente dei vantaggi. Sostanzialmente viene confermato il principio secondo cui le riduzioni dei prezzi sono compensate da aiuti diretti a sostegno del reddito degli agricoltori. Il principio dell'aiuto unico può semplificare i meccanismi di esecuzione amministrativa della PAC. Il disaccoppiamento rispecchia la volontà di potenziare il ruolo del mercato nell'orientamento delle colture agricole, restituendo all'agricoltore il ruolo di imprenditore: le decisioni degli agricoltori non dipenderebbero infatti più dagli incentivi pubblici ma in primo luogo dai prezzi di mercato. Il Comitato appoggia inoltre il principio del disaccoppiamento come metodo per proteggere le finanze pubbliche dell'Unione europea e degli Stati membri. Gli aiuti diretti disaccoppiati dalla produzione dovrebbero però tenere conto della necessità di mantenere il livello attuale di manodopera agricola, onde evitare l'aumento della disoccupazione in determinate regioni.

4.2. Il Comitato delle regioni desidera tuttavia attirare l'attenzione sui rischi del sistema di disaccoppiamento proposto, che confermerebbe le disparità regionali constatate. La proposta manterrebbe infatti la situazione attuale in cui gli agricoltori che producono di più ottengono un aiuto per ettaro di gran lunga superiore a quello che spetta a chi ha una produzione inferiore. La concessione di un aiuto indipendente dalla produzione può falsare le condizioni di concorrenza tra agricoltori e portare alla destabilizzazione di talune produzioni: è quanto avverrà ogni volta che un'azienda sovvenzionata, pur mantenendo il diritto all'aiuto, abbandonerà la sua vecchia produzione per orientarsi verso colture economicamente più interessanti, mettendo così anche a repentaglio la sussistenza delle aziende che si dedicavano già a dette produzioni senza beneficiare di sussidi pubblici.

4.3. Il sistema proposto potrebbe comportare alcuni svantaggi, che andrebbero ulteriormente esaminati, ad esempio:

- la decisione degli agricoltori di impegnarsi in nuove produzioni può determinare una situazione di sovraccapacità in alcuni mercati attualmente poco aiutati, con una conseguente riduzione dei prezzi ed eventualmente la scomparsa di certe aziende; la stessa Commissione lo ammette, riconoscendo che il disaccoppiamento "può anche favorire una tendenza all'abbandono della terra in alcune zone marginali" (punto 2.5).

- I cambiamenti nelle produzioni potranno causare difficoltà di approvvigionamento in taluni comparti dell'industria agroalimentare, inducendo alcune imprese a delocalizzare le proprie attività (ad esempio in prossimità dei porti dove giungono le derrate agricole importate) a scapito dell'attività nelle zone rurali.

- Il sistema può favorire l'aumento dei prezzi dei terreni agricoli laddove il riferimento ai "precedenti storici" dia diritto a un pagamento unico elevato: la conseguente pressione sul mercato fondiario agricolo rischia di favorire la costituzione di aziende di grandi dimensioni a scapito dell'installazione di nuove imprese. D'altra parte, il sistema potrebbe anche accelerare i fenomeni di perdita d'interesse/abbandono dell'attività già verificatisi in talune zone.

- Il nuovo sistema non prevede meccanismi di compensazione o di aiuto all'integrazione dei giovani agricoltori.

4.4. Il Comitato si chiede inoltre se le modalità proposte per il calcolo dell'aiuto unico al reddito siano pertinenti. L'importo dell'aiuto si baserebbe, secondo modalità da definire, sulle somme precedentemente versate all'azienda. Tre sono dunque i punti che, a giudizio del Comitato, richiederebbero un'analisi approfondita:

- Il riferimento ai diritti acquisiti consente di mettere l'aiuto unico al servizio degli obiettivi della PAC?

- È accettabile penalizzare, attraverso questo sistema, chi, avendo in precedenza optato per metodi di produzione meno intensivi e più sostenibili, fruiva di minori sovvenzioni?

- È ragionevole non esigere dal beneficiario alcun impegno sulla produzione?

4.5. Pur non condannando a priori il principio del disaccoppiamento, il Comitato auspica che tali rischi vengano valutati rigorosamente prima di adottare una decisione, e che si proceda ad una riflessione sulle possibilità per evitare tale deriva. Il sistema proposto dalla Commissione potrebbe comportare alcuni inconvenienti che vanno analizzati ulteriormente.

5.1. Il Comitato delle regioni prende atto della proposta della Commissione europea di istituire un sistema di modulazione progressiva degli aiuti in tutti gli Stati membri dell'Unione europea, corredato di massimale e franchigia, che potrebbe correggere la sperequazione dovuta alle attuali modalità di distribuzione degli aiuti: al venti per cento delle aziende va infatti l'ottanta per cento dei sussidi comunitari.

5.2. Grazie alla franchigia, le aziende di piccole dimensioni e/o quelle a forte intensità di manodopera non saranno interessate dalla progressiva riduzione degli aiuti. La franchigia risponde in parte all'esigenza, già sottolineata dal Comitato (CdR 273/98 fin), di incentivare l'agricoltura familiare e l'occupazione nelle zone rurali. Bisognerebbe tenere conto anche della situazione strutturale specifica, condizionata dalle dimensioni delle imprese, dell'agricoltura nelle varie regioni, soprattutto per evitare che si perdano posti di lavoro. È lecito chiedersi tuttavia se:

- l'importo della franchigia non vada aumentato;

- non si debbano prevedere franchigie complementari che vadano fino al 100 % degli aiuti per i giovani agricoltori, le aziende situate nelle zone di montagna e nelle isole nonché le aziende dedite esclusivamente a colture biologiche;

- il tasso di finanziamento a carico dell'UE non vada portato al 75 % per tutte le misure di cui al regolamento (CE) 1257/1999 (zone non comprese nell'obiettivo 1) e al 90 % per le zone dell'obiettivo 1.

5.3. Le proposte dell'UE in previsione di un massimale per gli aiuti diretti devono tenere conto delle diverse realtà fondiarie e delle dimensioni delle aziende nei territori degli Stati membri. Molto probabilmente un massimale uniforme di 300000 EUR per tutta l'Unione europea non è una buona soluzione. Se, da un lato, esso rischia infatti di favorire talvolta la concentrazione delle aziende fino a 800-1000 ha, distruggendo così la struttura familiare preesistente, in altre situazioni potrebbe talvolta compromettere l'occupazione e la competitività di aziende di grandi dimensioni.

5.4. Il Comitato auspica che, nelle modalità di applicazione, le norme tengano conto della diversità dei territori.

6.1. Il Comitato approva le proposte della Commissione volte a consolidare e rafforzare lo sviluppo rurale come secondo pilastro della PAC. Accoglie favorevolmente le nuove misure di accompagnamento tese ad incentivare la partecipazione degli agricoltori ai regimi di certificazione e di garanzia della qualità, ivi compresi quelli relativi alle indicazioni geografiche protette, alle denominazioni di origine, al benessere degli animali, all'ambiente e all'agricoltura biologica.

6.2. Deplora tuttavia che la Commissione guardi allo sviluppo rurale come al prolungamento dell'attività agricola. Nella maggior parte dei territori rurali, oggigiorno l'agricoltura non è più l'attività principale: il turismo, l'artigianato, i servizi, i piccoli impianti industriali, le attività culturali sono insieme all'agricoltura gli elementi complementari di uno sviluppo integrato. Partendo dall'esperienza dei programmi Leader, il Comitato auspica che vengano ideate procedure per attuare le misure di sviluppo rurale nell'ambito di una strategia globale elaborata in ogni territorio direttamente dai soggetti locali interessati. Il Comitato auspica inoltre una maggiore flessibilità delle regole di applicazione del FEAOG-garanzia per consentire innovazioni nel progetto di sviluppo dei territori rurali.

7.1. Il Comitato approva gli orientamenti contenuti nella comunicazione della Commissione europea volti a promuovere metodi di produzione più rispettosi dell'ambiente. Approva in particolare il rafforzamento delle norme in questo ambito, il sistema di controllo da cui dipenderà effettivamente il versamento dei sussidi, e gli aiuti transitori volti ad agevolare l'adeguamento degli agricoltori.

7.2. Il Comitato esprime tuttavia preoccupazione riguardo alla difficoltà per i produttori di conciliare il rispetto delle norme ambientali con la competitività sul mercato in un contesto di liberalizzazione degli scambi. Ritiene che l'effettiva applicazione delle norme relative all'ambiente, alla sicurezza alimentare, alle condizioni di lavoro o al benessere degli animali debba essere verificata, o nel quadro dell'OMC o al momento dell'entrata dei prodotti nel territorio dell'Unione europea. In caso contrario, i produttori europei verrebbero infatti penalizzati senza un effetto significativo sui grandi equilibri ecologici.

8.1. Il Comitato reputa infine che il futuro della PAC vada definito collocandolo nel quadro più ampio delle grandi sfide dell'Unione europea. Quest'ultima deve affermarsi come una potenza capace di far pesare i propri valori e i propri interessi su scala mondiale.

8.2. L'Europa, in quanto potenza mondiale, deve influire sulle norme che disciplinano gli scambi internazionali di prodotti agricoli in modo da garantire il rispetto dei suoi interessi e dei suoi valori. In quest'ottica, la nuova PAC deve tener conto realisticamente del nuovo contesto internazionale legato all'unilateralismo americano e fare in modo di organizzare un sistema di scambi equilibrato ed equo con i paesi in via di sviluppo. Questi due aspetti indissociabili non sono evidenziati in maniera sufficientemente chiara nella comunicazione della Commissione europea.

8.3. L'ormai prossimo allargamento dell'Unione europea non deve portare al progressivo indebolimento del modello sociale e agricolo europeo in un grande mercato aperto in cui le politiche comuni verrebbero poco a poco abbandonate. Il Comitato si compiace quindi della volontà manifestata dalla Commissione europea di mantenere una politica agricola comune forte. La comunicazione della Commissione resta tuttavia vaga quanto alle possibilità degli agricoltori dei paesi candidati di rispondere alle esigenze di competitività, qualità, tracciabilità e sicurezza alimentare, o quanto agli effetti che l'adeguamento a tali esigenze potrebbe avere per essi. A giudizio del Comitato, i requisiti inerenti alla sicurezza alimentare e al benessere degli animali vanno mantenuti anche nell'UE allargata. La posta in gioco è la coesione sociale e territoriale: va dunque condotta un'analisi equilibrata degli effetti positivi e/o negativi della PAC in ciascuna regione dell'Unione europea e i paesi candidati devono essere coinvolti nei dibattiti sulla revisione intermedia. Il Comitato auspica che la Commissione precisi l'aiuto che sarà concesso agli agricoltori dei paesi candidati per rispondere progressivamente a tali esigenze.

8.4. Il Comitato deplora che la Commissione non metta in collegamento la riforma della PAC e quella della politica regionale e ritiene che questo denoti delle carenze nell'analisi dell'impatto territoriale delle misure proposte. Il momento attuale, contraddistinto dal contestuale dibattito sulle due politiche comunitarie più onerose, deve fornire l'occasione per affrontarle in maniera complementare, in maniera che nessuna di esse venga considerata come la variabile di adeguamento dell'altra.

9.1. Il Comitato non ha ritenuto opportuno fare riferimento, nella presente sede, ai problemi specifici posti dall'organizzazione del mercato di ciascuna delle grandi produzioni agricole. Da un lato, perché il calendario previsto non avrebbe permesso di consultare proficuamente le varie parti interessate e, dall'altro, perché riteneva che andassero precisati prioritariamente i grandi orientamenti della riforma, eliminandone eventualmente le ambiguità. Il Comitato chiede di esser consultato, quando verrà il momento, sulle misure particolari che saranno proposte.

9.2. Il Comitato si dichiara infine sorpreso della mancanza di qualsiasi riferimento alla dimensione regionale della politica agricola comune. Questa carenza risulta tanto più pregiudizievole in quanto la politica agricola integra sempre più una dimensione strutturale che riguarda direttamente le autorità regionali, e in quanto queste ultime sono sempre più sollecitate a partecipare al finanziamento di alcune misure d'accompagnamento nel settore agricolo. Il CdR chiede quindi alla Commissione europea di avanzare proposte al riguardo, in modo che le autorità regionali possano svolgere il ruolo che compete loro, specialmente nel compensare gli svantaggi strutturali di cui soffrono talune regioni dell'Unione europea, a causa della loro caratteristica di zone montagnose o insulari.

9.3. In questa fase il Comitato desidera nondimeno insistere sull'esigenza di tenere conto, nell'attuazione della PAC, della diversità dei territori, delle colture e dei metodi di produzione dell'Unione europea: l'obiettivo della coesione fissato dal trattato raccomanda di adattare le norme comunitarie a tale diversità per ridurre le differenze tra i livelli di sviluppo e il ritardo delle regioni o delle isole meno favorite. Sarebbe dunque opportuno prevedere nel progetto attuale uno spazio per le seguenti produzioni:

- colture agricole scandinave o mediterranee;

- colture delle regioni caratterizzate da svantaggi strutturali permanenti (isole o zone di montagna).

Si dovrà magari ammettere che, per alcune produzioni, la regolamentazione attraverso il mercato non consentirà di rispettare gli obiettivi della PAC e che non si potranno escludere per principio meccanismi simili a quelli utilizzati oggi per lo zucchero e il latte.

9.4. Il Comitato ritiene che sia possibile conseguire uno sviluppo rurale sostenibile solo coinvolgendo pienamente gli enti locali e regionali nell'attuazione dettagliata delle riforme che saranno poi adottate. La revisione intermedia rappresenta un avvio promettente per il processo di riforma della PAC, in quanto riconosce che il sostegno all'agricoltura va abbinato a chiare misure per la promozione della vitalità delle zone rurali. Partendo dall'ipotesi che una riforma della PAC è cruciale per la futura Europa allargata, il Comitato riconosce l'importanza di adottare una riforma realmente adeguata piuttosto che mezze misure.

9.5. A giudizio del Comitato, nel dibattito vanno evitati i dogmatismi in modo da giungere, in ultima analisi, ad un equilibrio tra la regolamentazione attraverso il mercato e una regolamentazione pubblica comunitaria senza la quale il modello agricolo europeo sarebbe minacciato. La sfida è sufficientemente importante perché le parti interessate nell'Unione europea vi prestino la dovuta attenzione.

9.6. In proposito il Comitato delle regioni si compiace del fatto che le conclusioni del Consiglio europeo di Bruxelles del 24 e 25 ottobre non mettano in discussione le necessità e gli obiettivi principali di una profonda riforma della politica agricola comune.

Il Comitato prende atto della volontà del Consiglio di guardare al futuro dell'agricoltura secondo una prospettiva a lungo termine (2013) e si compiace del fatto che sia stata ribadita la necessità di preservare un'agricoltura multifunzionale in tutte le regioni d'Europa e di tenere conto dei bisogni degli agricoltori delle zone sfavorite.

Il Comitato auspica che il tempo che il Consiglio si è assegnato per realizzare la riforma venga sfruttato per gli obiettivi seguenti: approfondire le conseguenze del disaccoppiamento degli aiuti dalla produzione; tenere conto della diversità delle aziende nelle diverse regioni d'Europa nel definire il metodo di modulazione degli aiuti; trovare le risorse per finanziare quello sviluppo rurale che è riconosciuto come indispensabile per la coesione territoriale dello spazio europeo.

Il Comitato delle regioni chiede infine di essere tenuto informato delle riflessioni compiute dalla Commissione sulla riforma della PAC, nonché di essere consultato sulle proposte legislative che la Commissione presenterà.

Bruxelles, 20 novembre 2002.

Il Presidente

del Comitato delle regioni

Albert Bore

(1) GU C 93 del 6.4.1999, pag. 1.