Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla "Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo su una politica comunitaria di rimpatrio delle persone soggiornanti illegalmente"

(COM(2002) 564 def.)

(2003/C 85/15)

La Commissione, in data 14 ottobre 2002, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla comunicazione di cui sopra.

La sezione specializzata Occupazione, affari sociali, cittadinanza, incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore unico Pariza Castaños in data 25 novembre 2002.

Il Comitato economico e sociale europeo ha adottato l'11 dicembre 2002, nel corso della 395a sessione plenaria, con 103 voti favorevoli, 1 voto contrario e 10 astensioni, il seguente parere.

1. Sintesi della proposta della Commissione

1.1. La politica di rimpatrio viene considerata un elemento integrante della politica comunitaria in materia d'immigrazione e d'asilo. La Commissione sottolinea che da una parte vanno consolidati i canali dell'immigrazione legale e dell'accesso alla protezione per coloro che ne hanno bisogno, e che dall'altra si deve ricorrere al rimpatrio (preferibilmente volontario, ma, se necessario, anche forzato) di chi soggiorna illegalmente nel territorio dell'Unione, dal momento che "una minaccia credibile di rimpatrio forzato e la sua successiva applicazione inviano un chiaro messaggio alle persone che soggiornano illegalmente negli Stati membri e ai potenziali migranti illegali al di fuori della UE, ossia che l'ingresso o il soggiorno illegali non si trasformano nella forma di soggiorno permanente che sperano di ottenere"(1). La politica di rimpatrio rappresenta pertanto un complemento necessario alla politica globale in materia d'immigrazione e d'asilo.

1.2. La comunicazione della Commissione risponde inoltre alla richiesta espressa dal Consiglio europeo di Siviglia del 21 e 22 giugno 2002 di approvare entro fine anno le basi di una politica di allontanamento e di rimpatrio.

1.3. La Commissione aveva già affrontato la questione lanciando, prima di definire le basi della politica di rimpatrio, un ampio dibattito in materia. In questo quadro ha presentato un Libro verde(2) e ha invitato a partecipare a un dibattito che si è concluso il 16 luglio 2002 con un'audizione a cui hanno partecipato organizzazioni e istituzioni di tutti gli Stati membri e dei paesi candidati tra cui anche il CESE.

1.4. La Comunicazione oggetto del presente parere affronta unicamente la questione del rimpatrio di coloro che si trovano in situazione irregolare (o che soggiornano illegalmente, secondo la terminologia della comunicazione). Verranno trattati in una comunicazione successiva la questione del rimpatrio delle persone con regolare permesso di soggiorno che desiderano ritornare nel proprio paese di origine, nonché gli aspetti relativi al beneficio che tale rimpatrio può comportare per lo sviluppo del paese di origine.

1.5. L'aspetto trattato in maniera più estesa dalla comunicazione è la cooperazione fra gli Stati membri per migliorare l'efficacia dell'azione di rimpatrio delle persone che soggiornano illegalmente. Viene sottolineata la necessità di adottare provvedimenti a breve termine per la cooperazione operativa, nonché provvedimenti legislativi a medio termine, definendo alcune norme comuni come il riconoscimento reciproco fra Stati membri delle decisioni di allontanamento.

1.6. La cooperazione operativa a breve termine fra Stati membri prevede le seguenti misure:

- nuovi metodi statistici fra cui la Commissione segnala la pubblicazione di una relazione annuale completa sulle statistiche nel campo dell'asilo e dell'immigrazione;

- collegamenti diretti tra le autorità degli Stati membri incaricate di gestire le operazioni di rimpatrio;

- scambio di esperienze e di migliori pratiche, a sostegno del quale verrà preparato un manuale delle migliori pratiche;

- formazione congiunta dei responsabili per i rimpatri: seminari, incontri a scadenza regolare, ecc.;

- miglioramento delle capacità di identificazione delle persone soggiornanti illegalmente che non esibiscono o non possiedono un documento di identità. A tal fine si propone di costituire una base dati che contenga la scansione delle foto e dei documenti di viaggio di tutti coloro che richiedono un visto in qualsiasi consolato di uno Stato membro;

- reciproca assistenza delle autorità degli Stati membri per i casi di transito di rimpatriati, sia forzati che volontari, in cui si debba utilizzare un aeroporto o attraversare il territorio di altri Stati membri;

- agevolazione dei compiti dei funzionari di collegamento sull'immigrazione, nei paesi di origine o di transito;

- utilizzo di voli charter comuni per abbattere i costi di rimpatrio delle persone che soggiornano illegalmente;

- creazione di un appropriato quadro di coordinamento, facendo innanzitutto maggiore uso di ICONet e instaurando in secondo luogo una struttura di sostegno tecnico.

1.7. Le norme minime comuni da definire a medio termine per sviluppare una cooperazione rafforzata fra Stati membri prevedono:

- l'allontanamento di chi, colpito da una decisione di allontanamento emessa da uno Stato membro, viene fermato in un altro Stato membro. Per conseguire tale obiettivo è necessario un quadro giuridico vincolante che consenta al secondo Stato di eseguire l'ordine di allontanamento emesso dal primo.

- Norme minime vincolanti per le procedure di accompagnamento. Ad esempio indicazioni su come agire quando la persona oggetto della misura di allontanamento è affetta da malattia fisica o psichica, quando è minore o in stato di gravidanza, o quando l'allontanamento può comportare la separazione di una famiglia. Oppure nei casi in cui sia necessario vincere la resistenza fisica dell'interessato, ecc. È importante raggiungere un accordo sulle norme minime, affinché ciascuno Stato membro collabori alle procedure di allontanamento decise da un altro Stato.

- Norme minime per distinguere le cause che determinano un allontanamento obbligatorio, come la minaccia grave all'ordine pubblico o alla sicurezza nazionale, da cause di minor gravità, poiché il riconoscimento reciproco delle decisioni di allontanamento interverrà in modo diverso a seconda della gravità della causa. Inoltre occorrerà fissare garanzie minime in materia di controllo giurisdizionale delle decisioni di allontanamento.

- Agire in maniera armonica nei casi in cui il periodo di soggiorno legale giunge al termine e l'interessato va considerato, da quel momento, persona che soggiorna illegalmente.

- Norme minime sulle condizioni di trattenimento degli individui in attesa di allontanamento. Verranno individuati i gruppi che non devono essere soggetti a trattenimento, come i minori non accompagnati, gli anziani, le donne in stato di gravidanza, le persone gravemente disabili, ecc.

- Norme per ottenere la prova dell'avvenuto rimpatrio, specie nei casi in cui quest'ultimo è volontario.

1.8. La comunicazione lancia l'idea dei "programmi integrati di rimpatrio", il cui obiettivo è aumentare le possibilità di rimpatrio volontario e agevolare un adeguato inserimento del rimpatriato nel paese di origine. Si propone di sviluppare progetti che forniscano consulenza a coloro che devono rimpatriare, assistenza per il viaggio, assistenza per la formazione e l'inserimento lavorativo, sostegno per l'alloggio, ecc. Secondo la Commissione vanno valutati gli incentivi in grado di incoraggiare al rimpatrio volontario nel paese di origine i potenziali candidati ed essa segnala la necessità di un'assistenza finanziaria sufficiente perché tale intenzione di rimpatrio si realizzi. A suo giudizio occorre esaminare la possibilità di creare uno strumento finanziario comunitario.

1.9. L'efficienza della politica di rimpatrio, specie quando si tratta di rimpatrio forzato, è fortemente condizionata dalla cooperazione dei paesi di origine e di transito. Questi ultimi infatti devono riammettere i loro cittadini, o i cittadini di altri paesi che hanno transitato nei loro territori, presenti illegalmente in uno Stato membro. La comunicazione esamina i seguenti aspetti della cooperazione con i paesi terzi:

- cooperazione amministrativa volta al rafforzamento di talune istituzioni dei paesi di origine e allo sviluppo di provvedimenti per il reinserimento dei rimpatriati;

- necessità di definire incentivi specifici, che devono essere sottoscritti dai paesi d'origine, vista la difficoltà, sottolineata dalla Commissione, di concludere accordi di riammissione senza offrire tali incentivi;

- cooperazione con i paesi di transito, affinché accettino persone che non possono essere rimpatriate direttamente nel loro paese di origine.

1.10. A conclusione della comunicazione la Commissione invita il Consiglio ad approvare, entro fine anno, il programma d'azione in materia di rimpatrio.

2. Osservazioni generali

2.1. La pubblicazione della comunicazione fa seguito al dibattito lanciato con la presentazione del Libro verde. Il Comitato esprime soddisfazione per il metodo partecipativo scelto per l'elaborazione di questa politica e ritiene che la Commissione e il Consiglio debbano sfruttare le varie proposte avanzate in maniera adeguata. Rileva inoltre con soddisfazione che, nella comunicazione, la Commissione ha tenuto conto di diverse proposte contenute nel parere del CESE.

2.2. Nel parere relativo al Libro verde, il CESE ha già espresso la propria opinione sulla maggior parte delle questioni esaminate dalla Commissione. È pertanto inutile presentare nuovamente le proposte già avanzate dato che questo parere è complementare a quello precedente.

2.3. Va sempre ricordato che una persona sprovvista di documenti non è una persona senza diritti e che un immigrante in situazione irregolare non è un delinquente, sebbene la sua situazione non sia legale. Si rimanda a questo proposito al punto 1.2.3 della comunicazione in cui si sottolinea la necessità di rispettare le norme nel campo dei diritti dell'uomo che valgono anche per le persone che non sono in possesso di documenti. In tali norme sono da includere in modo particolare anche quelle relative ai diritti economici e sociali.

2.4. Come è già stato detto, la comunicazione della Commissione fa riferimento esclusivamente al rimpatrio di coloro che soggiornano illegalmente. Pur riconoscendo l'esigenza di sviluppare quanto deciso al Consiglio di Siviglia, il Comitato desidera attirare ancora una volta l'attenzione sulla necessità di accelerare i lavori legislativi per dotare l'UE di una politica comune per l'immigrazione economica che consenta di canalizzare l'immigrazione in modo legale e trasparente, nonché di una normativa comune in materia di asilo.

2.5. Il Comitato ricorda alla Commissione di aver già segnalato in vari pareri la necessità di varare iniziative di regolarizzazione. Come sostiene la Commissione infatti, il rimpatrio forzato deve essere un elemento complementare della politica di immigrazione e l'allontanamento e il rimpatrio obbligatorio sono, a giudizio del Comitato, misure estreme.

2.6. La Commissione ha annunciato la prossima presentazione di una comunicazione in materia di immigrazione e sviluppo in cui si analizzerà in che modo il rimpatrio volontario nei paesi di origine può essere proficuo per lo sviluppo di tali paesi. Il Comitato accoglie favorevolmente l'annuncio di questa comunicazione ma ritiene che si debba agire affinché anche il rimpatrio forzato di chi soggiorna illegalmente sia proficuo per lo sviluppo del paese d'origine. L'idea è affrontata al punto 2.4 relativo ai "programmi integrati di rimpatrio" ma in termini eccessivamente generali.

2.7. Nel parere sul Libro verde il Comitato aveva già sottolineato la necessità di incentivare il più possibile il rimpatrio volontario e ricorrere al rimpatrio forzato solo in ultima istanza. Anche la comunicazione della Commissione segnala l'opportunità di sostenere il rimpatrio volontario, ma l'idea non trova adeguata corrispondenza nello sviluppo di proposte concrete. La parte più estesa e che contempla i provvedimenti più concreti è quella relativa alla cooperazione fra Stati membri per l'organizzazione dei rimpatri forzati.

2.8. Una delle ragioni per cui è opportuno dare più risalto al rimpatrio volontario è anche il fatto che le organizzazioni (umanitarie) non governative partecipano ad azioni di rimpatrio solo su questa base e in questo quadro. Tale partecipazione è però assai auspicabile e costituisce uno dei presupposti del successo di tali programmi. In questo senso la gestione di tale tema non dovrebbe essere circoscritta alla sfera interstatale.

2.9. È assolutamente indispensabile che una politica di rimpatrio sia basata sul rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali. Il Comitato, nel parere sul Libro verde, ha già segnalato che gli articoli 3, 5, 6, 8 e 13 della Convenzione europea sui diritti dell'uomo e gli articoli 3, 4, 19, 24 e 47 della Carta dei diritti fondamentali, contengono disposizioni precise le quali sono applicabili ad una politica di rimpatrio dei residenti illegali.

2.10. Il rimpatrio volontario viene affrontato soprattutto nella sezione relativa ai "programmi integrati di rimpatrio", ma decisamente in maniera molto poco concreta. Il Comitato esorta pertanto la Commissione ad elaborare un ampio ventaglio di proposte per l'organizzazione del rimpatrio volontario che vadano ad affiancare le proposte relative al rimpatrio forzato presentate nel documento in oggetto. Il Comitato è favorevole alla creazione di uno strumento finanziario comunitario per lo sviluppo dei programmi di rimpatrio.

2.11. Deve sempre essere garantita la tutela giudiziale effettiva in tutte le procedure di rimpatrio forzato. Il Comitato esige che tutti gli individui interessati abbiano piena accessibilità alla procedura di ricorso contro un provvedimento di allontanamento e la garanzia che il ricorso presentato abbia effetto sospensivo. Si tratta di una garanzia indispensabile data la natura dell'atto di allontanamento: se la decisione dell'autorità giudiziaria è favorevole, ma viene pubblicata quando l'interessato è già stato allontanato, essa non avrà alcun effetto positivo per quest'ultimo e il diritto alla tutela giudiziale effettiva non sarà stato rispettato.

3. Osservazioni specifiche

3.1. In attesa di una politica e una legislazione comune che consentano di canalizzare l'immigrazione in modo legale, nonché di una politica e una legislazione comune in materia di asilo, l'applicazione di alcune delle proposte presentate nella comunicazione implica un approccio non molto coerente. La Commissione è cosciente di questo fatto, ma si adegua alle decisioni prese al Consiglio di Siviglia.

3.2. È il caso del riconoscimento reciproco delle decisioni di rimpatrio, in base al quale si vuole che uno Stato membro dia esecuzione alla decisione di allontanamento emessa da un altro Stato (quando l'immigrato irregolare viene fermato in uno Stato diverso da quello in cui è stato emesso l'ordine di allontanamento) senza emettere un nuovo ordine di allontanamento(3). A giudizio del Comitato, fino a quando non si disporrà di norme e criteri unificati sull'interpretazione della Convenzione di Ginevra e sugli individui che hanno diritto alla protezione sussidiaria, è prematuro applicare tale norma, come riconosciuto d'altronde nella comunicazione della Commissione(4). Il Comitato auspica un equilibrio tra provvedimenti volti a contenere l'immigrazione illegale e provvedimenti necessari a garantire che l'immigrazione si realizzi in modo legale.

3.3. Il diritto all'unità della famiglia deve prevalere nettamente sulle ragioni di allontanamento legate ad un soggiorno illegale. Il Comitato tiene pertanto a ribadire quanto precisato nel parere relativo al Libro verde: non deve essere emesso un ordine di allontanamento quando questo comporti la separazione familiare.

3.4. Nella comunicazione viene inoltre indicato che le misure coercitive da impiegare quando l'interessato oppone resistenza fisica devono avere un limite e che l'intergità fisica del rimpatriato è della massima importanza(5). A giudizio del Comitato qualsiasi discussione sulla maggiore o minore importanza dell'integrità fisica del rimpatriato risulta sterile, dal momento che nel corso della procedura di allontanamento è ovvio che nulla deve poter mettere a repentaglio tale integrità. Disgraziatamente molti di coloro il cui unico reato è stato quello di venire in Europa, in cerca di un lavoro e di un futuro dignitoso, hanno trovato la morte nel corso della procedura di allontanamento, a causa della brutalità di alcuni funzionari responsabili.

3.5. La comunicazione esamina le condizioni da definire in materia di trattenimento di individui in attesa di allontanamento, riprendendo diverse proposte presentate dal Comitato in merito al Libro verde e i suggerimenti forniti da varie organizzazioni all'audizione organizzata dalla Commissione il 16 luglio 2002. Il Comitato tiene pertanto ad esprimere la propria soddisfazione, ribadendo tuttavia un aspetto già segnalato nel suo precedente parere. Nella comunicazione viene precisato che le persone oggetto di misure di rimpatrio devono essere per quanto possibile separate dai detenuti(6). A giudizio del Comitato deve essere rigorosamente vietata la possibilità di trattenere in carcere gli individui in attesa di allontanamento, perché gli immigrati illegali non sono delinquenti.

3.6. A giusto titolo nella comunicazione viene sottolineata la validità del principio di proporzionalità per quanto riguarda il problema del trattenimento in attesa dell'allontanamento. In linea di principio il trattenimento non può essere usato come una forma di coercizione, cioè come uno strumento di pressione su una persona (allo scopo per es. di ottenere i suoi documenti d'identità).

3.7. Nel parere sul Libro verde, il Comitato ha già espresso la sua posizione su tali questioni. Si richiama l'attenzione sul fatto che il trattenimento in attesa di allontanamento non deve prolungarsi oltre i 30 giorni.

3.8. Per evitare che le persone interessate si trovino in situazioni di grave difficoltà, è assolutamente necessario che nell'Unione europea si rediga, a titolo provvisorio, un rapporto sui paesi verso i quali le persone non possano essere trasferite perché ciò metterebbe in pericolo le loro vite, perché non vi sono garantite le libertà fondamentali oppure perché tali paesi si trovano in una situazione di guerra o di crisi umanitaria.

3.9. A conclusione della comunicazione la Commissione invita il Consiglio ad approvare il programma d'azione in materia di rimpatrio entro la fine dell'anno, conformemente al mandato del Consiglio europeo di Siviglia. Il Comitato auspica che il Consiglio e la Commissione riflettano sulle contraddizioni e la mancanza di equilibrio derivanti dal ritardo registrato nell'elaborazione di una legislazione comune in materia di immigrazione illegale e dall'adozione di provvedimenti estremi come sono appunto l'allontanamento e il rimpatrio forzato.

Bruxelles, 11 dicembre 2002.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Roger Briesch

(1) Punto 1.2.2 (secondo paragrafo) della comunicazione.

(2) Cfr. parere del CESE sul Libro verde.

(3) Punto 2.3.1 (primo paragrafo) della comunicazione.

(4) Punto 2.3.1 (secondo paragrafo) della comunicazione.

(5) Punto 2.3.2 (quarto paragrafo) della comunicazione.

(6) Punto 2.3.5 (settimo paragrafo) della comunicazione.