Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito:

- alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente specifici requisiti di stabilità per le navi ro-ro da passeggeri", e

- alla "Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 98/18/CE del Consiglio del 17 marzo 1998, relativa alle disposizioni e norme di sicurezza per le navi da passeggeri"

(COM(2002) 158 def. - 2002/0074 (COD) - 2002/0075 (COD))(1)

(2003/C 85/05)

Il 14 maggio 2002, il Consiglio ha deciso di consultare il Comitato economico e sociale europeo, in conformità dell'articolo 80, paragrafo 2, del trattato che istituisce la Comunità europea in merito alle proposte di cui sopra.

La sezione specializzata "Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Chagas in data 31 ottobre 2002.

Il Comitato economico e sociale ha adottato l'11 dicembre 2002, nel corso della 395a sessione plenaria, con 94 voti favorevoli, 1 contrario e 1 astensione, il seguente parere.

1. Premessa

1.1. In data 25 marzo 2002, la Commissione ha presentato un documento sulla sicurezza delle navi da passeggeri nella Comunità che includeva tutta una serie di iniziative: una proposta di direttiva relativa ai requisiti specifici di stabilità per le navi ro-ro e una proposta di modifica della direttiva 98/18/CE, del 17 marzo 1998, relativa alle disposizioni e norme di sicurezza per le navi da passeggeri, nonché una comunicazione sul regime di responsabilità dei vettori marittimi di passeggeri.

1.2. Le misure già in atto dagli anni '90 comprendono:

- la direttiva 98/18/CE relativa alle disposizioni e norme di sicurezza per le navi da passeggeri(2);

- la direttiva 98/41/CE relativa alla registrazione dei passeggeri(3);

- il regolamento (CE) n. 179/98 sulla gestione della sicurezza dei traghetti ro-ro(4);

- la direttiva 1999/35/CE sui servizi di sicurezza obbligatori per i traghetti ro-ro e le unità veloci da passeggeri(5).

1.3. Il nuovo pacchetto di misure di sicurezza per le navi passeggeri mira ad evitare il ripetersi delle terribili tragedie marittime dell'Estonia (1994) e dell'Express Samina (2000).

1.4. L'obiettivo della proposta di direttiva concernente specifici requisiti di stabilità per le navi ro-ro da passeggeri è l'applicazione dell'Accordo di Stoccolma (AS) che introduce requisiti specifici di stabilità per tutte le navi ro-ro da passeggeri, indipendentemente dalla bandiera battuta, che prestano servizi di linea internazionali nell'UE. La misura mira a stabilire un livello uniforme di requisiti di stabilità per le navi ro-ro da passeggeri in tutta la Comunità, in modo da aumentarne le possibilità di galleggiamento in caso di avaria e garantire così un maggiore livello di sicurezza ai cittadini dell'UE che viaggiano a bordo di tali navi ed ai membri dell'equipaggio.

1.4.1. I nuovi requisiti di stabilità si applicheranno a tutte le nuove navi da passeggeri ro-ro costruite a partire dal 1o ottobre 2004. Per le navi costruite anteriormente a questa data, le proposte prevedono un periodo di introduzione graduale che va fino al 1o ottobre 2010. Le norme dell'AS vengono attualmente applicate da sette Stati europei che hanno sottoscritto l'accordo, ovvero Germania, Danimarca, Finlandia, Irlanda, Paesi Bassi, Svezia e Regno Unito. La Norvegia ha anch'essa aderito all'AS.

1.5. La proposta di modifica della direttiva 98/18/CE relativa alle disposizioni e norme di sicurezza per le navi da passeggeri mira a rendere più sicure tutte le navi da passeggeri adibite a servizi nazionali attraverso l'introduzione di requisiti di stabilità più rigorosi per i traghetti ro-ro, nonché di nuove linee guida sulla sicurezza dei passeggeri a mobilità ridotta. La proposta comprende inoltre alcune modifiche alla direttiva 98/18/CE volte ad aggiornarne e migliorarne l'applicazione, fra cui una procedura armonizzata di notifica dei tratti di mare soggetti alla giurisdizione di ciascuno Stato membro.

1.5.1. I nuovi requisiti di stabilità si applicano a tutte le nuove navi ro-ro da passeggeri costruite dopo il 1o ottobre 2004; per le navi costruite anteriormente a tale data la proposta fissa invece come termine ultimo per l'applicazione dell'AS il 1o ottobre 2010. La mancata applicazione di tali requisiti entro la data prevista comporta il ritiro progressivo delle navi dal servizio al raggiungimento dei 30 anni d'età, comunque entro e non oltre il 1o gennaio 2015, sempre che soddisfino le norme SOLAS 90.

1.6. La comunicazione propone delle soluzioni per migliorare il regime di responsabilità per danni arrecati ai passeggeri. La Commissione sollecita un'assicurazione obbligatoria per i vettori, una responsabilità oggettiva fino a un massimo di EUR 250000 per passeggero e, in caso di colpa del vettore, l'applicazione di una responsabilità illimitata. Si attende in tal senso una decisione della Conferenza diplomatica sulla revisione del Protocollo di Atene. La comunicazione affronta inoltre il tema della sicurezza e dell'accesso per i passeggeri a mobilità ridotta.

2. Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio concernente requisiti specifici di stabilità per le navi ro-ro da passeggeri

2.1. Osservazioni di carattere generale

2.1.1. Il Comitato riconosce l'importanza di pervenire ad un accordo a livello internazionale tramite l'Organizzazione marittima internazionale (IMO); tale base è fornita in parte dalle norme SOLAS 90. Tuttavia, in mancanza di un regime di sicurezza internazionale adeguato, risulta fondamentale una misura comunitaria regionale, come proposto dalla Commissione in conformità della risoluzione IMO n. 14 della convenzione SOLAS 95, per assicurare standard e norme di sicurezza adeguati relativamente al trasporto di passeggeri da e verso i porti della Comunità.

2.1.2. Il Comitato condivide le preoccupazioni della Commissione e del segretario generale dell'IMO per le sempre maggiori dimensioni delle navi ro-ro e delle altre navi da passeggeri ed esprime perplessità quanto all'estrapolazione delle norme di costruzione e alla conseguente sicurezza operativa delle navi in questione. Nonostante tali riserve, le proposte della Commissione rappresentano un significativo passo verso il miglioramento delle disposizioni e delle norme di sicurezza nel trasporto di passeggeri da e verso i porti della Comunità a bordo di navi ro-ro.

2.1.3. Nonostante i limiti dell'AS, il CESE accoglie in genere con favore le proposte in esame ma rileva con rammarico la lentezza con cui l'Accordo di Stoccolma è stato applicato negli Stati membri. Con la riserva di questa osservazione sui limiti dell'AS, il Comitato sostiene fermamente le proposte della Commissione volte all'applicazione di dette disposizioni in tutti gli Stati membri, in modo da garantire la sicurezza dei cittadini dell'UE che viaggiano su traghetti ro-ro e del personale di bordo.

2.1.4. A parere del Comitato, le proposte, pur non eliminando il rischio che si verifichino incidenti simili, contribuiranno a limitarne le conseguenze e le relative tragiche perdite di vite umane.

2.1.5. I costi di adeguamento non dovrebbero essere proibitivi e nella maggior parte dei casi neppure necessari. Laddove l'adeguamento risultasse indispensabile, sarà possibile introdurre un nuovo tonnellaggio, necessariamente connesso all'applicazione delle norme SOLAS 90, in modo da rafforzare il livello di sicurezza. Inoltre, l'uniformità di applicazione garantisce una concorrenza leale tra gli operatori degli Stati membri ed un più elevato livello di sicurezza per tutti i cittadini dell'UE che viaggiano a bordo delle navi e per l'equipaggio, a prescindere dalle rotte di navigazione.

2.1.6. Il Comitato prende nota del fatto che, come rilevato dalla Commissione, l'altezza d'onda nel Mediterraneo è analoga a quella del Mar Baltico, e che l'altezza d'onda nell'Atlantico orientale (costa atlantica di Francia, Spagna e Portogallo) è analoga a quella del Mare del Nord e del Canale della Manica. Sottolinea nondimeno che non è l'altezza d'onda di per sé che importa. Sono anche la portata dei danni, l'accumulo di acqua (a prescindere dalle cause) e il bordo libero residuo i fattori determinanti per la stabilità e il galleggiamento della nave, come evidenziato dal Progetto di ricerca comune dell'Europa nord-occidentale "Sicurezza delle navi da passeggeri/ ro-ro" condotto da Det Norske Veritas (Doc. n.: REP-T00-001 del 7 maggio 1997).

2.2. Osservazioni specifiche

2.2.1. Quanto ai termini per l'applicazione dell'AS nell'Europa meridionale, il Comitato concorda con le proposte della Commissione per un'introduzione graduale. I termini sono praticamente uguali a quelli concessi agli Stati membri dell'Europa settentrionale. Il fatto che alcune rotte collegano gli Stati membri ai paesi del Nord Africa non deve costituire il pretesto per ritardi nell'attuazione, vista la riconosciuta importanza di norme di sicurezza universali in relazione al rischio potenziale. Il Comitato ritiene pertanto la data del 2010 del tutto adeguata.

2.2.2. Articolo 1 - L'articolo sollecita l'introduzione di un livello uniforme di requisiti specifici di stabilità per le navi ro-ro da passeggeri, in modo da migliorarne le possibilità di galleggiamento in caso di avaria legata a collisione e garantire un maggior livello di sicurezza ai passeggeri e all'equipaggio. Il Comitato sostiene tale obiettivo; la formulazione andrebbe quindi mantenuta.

2.2.3. Articolo 2, lettera a) - La Commissione è invitata a riesaminare la definizione di "nave Ro-Ro da passeggeri" e a fornire una formulazione più rigorosa che soddisfi sia i requisiti dell'Accordo di Stoccolma che quelli della convenzione SOLAS.

2.2.4. Articolo 5, paragrafo 3 - Sono accolte con favore le proposte volte ad istituire una nuova procedura di notifica e pubblicazione dei tratti di mare basata su Internet, che garantisca maggiore integrità e trasparenza al sistema.

2.2.5. Articolo 9, paragrafo 1 - Nel caso in cui una nave ro-ro da passeggeri venga noleggiata con breve preavviso per una particolare rotta, il rispetto dell'obbligo di notifica alla competente autorità dello Stato o degli Stati ospite almeno tre mesi prima risulta non solo complesso ma impossibile. Il Comitato propone pertanto di ridurre tale periodo ad un mese. In caso di circostanze impreviste, ad esempio problemi tecnici, la nave ro-ro da passeggeri dovrà essere sostituita tempestivamente per assicurare la continuità del servizio e la relativa funzione sociale. Analogamente all'art. 4 dell'Accordo di Stoccolma, in determinate circostanze bisognerebbe prevedere un'esenzione dai requisiti specifici per singoli viaggi.

2.2.6. Appendice - Prove in vasca - punti 2.1 e 2.2.5.2 (modifica redazionale). Il testo fa riferimento alla Convenzione per la sicurezza in mare e non alla Convenzione internazionale per la salvaguardia della vita umana in mare; il punto 2.1 dovrebbe rinviare a SOLAS e non a SOLAS 90.

3. Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva del Consiglio 98/18/CE, del 17 marzo 1998, relativa alle disposizioni e alle norme di sicurezza per le navi da passeggeri

3.1. Stabilità - Osservazioni di carattere generale e specifico

3.1.1. A livello generale, il Comitato accoglie con favore le proposte di modifica della direttiva del Consiglio 98/18/CE.

3.1.2. Il Comitato prende nota e approva le motivazioni della Commissione a favore della soppressione della deroga attualmente concessa alla Grecia.

3.1.3. Il Comitato prende atto delle proposte concernenti le unità veloci (HSC) e l'adozione del nuovo codice IMO per dette unità. Se da un lato il nuovo codice si applica alle navi nuove la cui chiglia, al 1o luglio 2002 o in data successiva, sia stata impostata o si trovi ad uno stadio di costruzione equivalente, dall'altro è necessario riconoscere al tempo stesso la vulnerabilità delle unità veloci esistenti specie in caso di falla in entrambi gli scafi in assenza di doppia protezione del fondo.

3.1.4. Pur riconoscendo le difficoltà correlate all'applicazione delle norme alle navi ro-ro esistenti di classe A, B, C e D, non vanno sottovalutati i pericoli per i passeggeri. In tali circostanze, le proposte, per quanto accettabili, sono da ritenersi solo il minimo indispensabile.

3.1.5. Il Comitato accoglie con favore le proposte relative a requisiti di stabilità specifici per le nuove navi ro-ro da passeggeri di classe A, B e C, la cui chiglia sia stata impostata, o si trovi ad uno stadio di costruzione equivalente, al 1o ottobre 2004 o in data successiva.

3.1.6. Approva le proposte in virtù delle quali le navi ro-ro da passeggeri esistenti di classe A, B, C e D, la cui chiglia sia stata impostata, o si trovi ad uno stadio di costruzione equivalente, il 1o ottobre 2004 o in data successiva, dovranno conformarsi ai requisiti specifici di stabilità entro il 1o ottobre 2010. Prende nota inoltre della possibilità di dilazione fino al 2015, che riflette una mancanza d'urgenza e il rilievo attribuito a considerazioni economiche a discapito di quelle relative alla sicurezza dei cittadini dell'UE e dell'equipaggio.

3.1.7. L'età di per sé non dovrebbe costituire un criterio di valutazione per il graduale ritiro dal servizio della nave; sarebbe piuttosto necessario concentrarsi sui requisiti di stabilità della nave stessa, nonché sulla sua capacità di soddisfare le necessarie norme di sicurezza. Tuttavia, di passo con l'età della nave, le misure d'ispezione devono essere sempre più rigorose.

3.1.8. Quanto alla designazione di classe "C" e "D", la specifica fa riferimento ad un'altezza d'onda significativa di rispettivamente 2,5 metri e 1,5 metri. Sebbene ciò avvenga in non più del 10 % dei casi nell'arco di un anno (considerato l'intero anno o un periodo ridotto in caso di servizio ristretto esclusivamente a determinate stagioni), permane il rischio di altezze d'onda superiori. In particolare, bisogna osservare che la designazione di classe "C" fa riferimento ad un'altezza d'onda significativa di oltre 2,5 metri in non oltre il 10 % dei casi nell'arco di un anno, considerato il funzionamento durante l'intero anno o un periodo ben preciso in caso di servizio ristretto esclusivamente a determinate stagioni e che, sotto questo profilo, la percentuale di casi in cui l'onda supera il metro e mezzo potrebbe essere decisamente maggiore. Tali imbarcazioni possono operare a 15 miglia da un riparo e a 5 miglia da un punto della costa accessibile a eventuali naufraghi. Questi criteri non hanno un impatto diretto sulla vulnerabilità delle imbarcazioni, poiché i danni subiti e l'acqua penetrata impedirebbero loro di raggiungere un luogo sicuro o di ricevere in tempo i soccorsi. Analogamente, i criteri relativi alle navi della classe "D", che possono operare a 6 miglia da un riparo e a non oltre 3 miglia da un punto della costa accessibile a eventuali naufraghi, corroborano le argomentazioni a favore di migliori requisiti di stabilità, a prescindere dalle dimensioni della nave o dalla zona operativa. In linea con la sua volontà di migliorare i requisiti di stabilità, il Comitato si duole di rilevare che il Consiglio ha già fatto dei passi verso una soluzione di compromesso sopprimendo l'articolo 6 bis, paragrafo 3.

3.2. Passeggeri a mobilità ridotta - Osservazioni di carattere generale e specifico

3.2.1. Il Comitato accoglie con favore le proposte volte a rendere le navi passeggeri adibite a servizi nazionali sicure ed accessibili alle persone a mobilità ridotta e valuta positivamente la formulazione di dette proposte. Per taluni aspetti, la problematica delle persone a mobilità ridotta è già stata riconosciuta nei casi di navi ro-ro da passeggeri e di navi da passeggeri, in quanto i vettori cercano di attirare una fascia di popolazione anziana con maggiori disponibilità economiche.

3.2.2. Nel quadro di un sistema di trasporto integrato, risulta del tutto ragionevole prevedere disposizioni specifiche per le persone a mobilità ridotta a bordo di navi ro-ro. È necessario comunque tracciare una distinzione tra imbarcazioni nuove e già esistenti. In conformità dell'articolo 6 ter, paragrafo 2, gli Stati membri devono procedere ad una consultazione non solo delle organizzazioni che rappresentano le persone a mobilità ridotta, ma anche di quelle che rappresentano gli operatori portuali, gli armatori e il personale imbarcato.

4. Responsabilità dei vettori che trasportano passeggeri via mare - Osservazioni di carattere generale e specifico

4.1. Il Comitato riconosce che il regime relativo alla responsabilità dei vettori che trasportano passeggeri via mare necessita da tempo una revisione e un aggiornamento. I livelli attuali dei risarcimenti sono stati erosi dall'inflazione. Il Protocollo della Convenzione di Atene del 1990 ha notevolmente aumentato il limite portandolo a 175000 DSP (250000 EUR), pari a quello stabilito per le navi da passeggeri dal Protocollo della Convenzione sulla limitazione della responsabilità in materia di rivendicazioni marittime (LLMC) del 1996. Nessuno di questi protocolli è comunque entrato in vigore a livello internazionale.

4.2. Il Comitato osserva che non vi è uniformità riguardo alla responsabilità dei vettori che trasportano passeggeri via mare né a livello internazionale, né a livello europeo. Va detto tuttavia che alcuni Stati membri, in seguito alle pressioni dell'opinione pubblica e dei mezzi d'informazione, hanno modificato la propria legislazione nazionale per garantire livelli di risarcimento adeguati, specie in caso di decesso.

4.3. Il Comitato prende atto del fatto che la Conferenza diplomatica riunitasi a Londra per esaminare un progetto del protocollo del 2002 recante modifica alla Convenzione di Atene del 1974 relativa al trasporto per mare di passeggeri e dei loro bagagli cerca di istituire un regime globale. Se da un lato si riconosce che uno standard internazionale costituisce l'opzione preferibile, dall'altro risulta necessario assicurare uniformità in tutti gli Stati membri dell'UE relativamente ad un importo soddisfacente e al tipo di risarcimento. Appare pertanto del tutto ragionevole istituire un regime adeguato di responsabilità nei confronti dei passeggeri come parte integrante del quadro giuridico comunitario per le navi da passeggeri.

4.4. Alla luce dei negoziati in seno all'Organizzazione marittima internazionale, il Comitato riconosce che le proposte della Commissione sono sostanzialmente in linea con i principi proposti dall'IMO per integrare la Convenzione di Atene, ovvero:

- introduzione di una responsabilità oggettiva per tutti i rischi correlati al funzionamento della nave;

- responsabilità basata sull'accertamento di una colpa per i rischi non direttamente correlati al funzionamento della nave;

- introduzione di una copertura assicurativa obbligatoria per la responsabilità;

- possibilità di rivalersi per il risarcimento danni direttamente sull'assicuratore;

- limitazione della responsabilità ad un determinato importo per passeggero, indipendentemente dalle dimensioni della nave.

Date le proposte IMO, la Commissione dovrà assicurarsi che sotto il profilo della concorrenza il trasporto su traghetto non venga svantaggiato.

4.5. Pur riconoscendo le difficoltà inerenti ad una differenziazione tra le richieste di indennizzo legate al trasporto marittimo e le altre, il Comitato osserva che le proposte della Commissione, in linea con la bozza del nuovo Protocollo della Convenzione di Atene, ritengono opportuna una distinzione tra i due tipi di richieste di risarcimento: i danni causati dal funzionamento della nave, in cui la possibilità che i passeggeri possano controllare gli eventi è limitata, dovrebbero essere coperti da un regime di responsabilità oggettiva; un regime di responsabilità basato sulla negligenza potrebbe invece essere sufficiente per le richieste di indennizzo non legate all'imbarcazione, come le lesioni personali subite a bordo.

4.6. Anche se la maggior parte delle navi da passeggeri è finanziariamente coperta attraverso l'affiliazione ad un Protection & Indemnity Club, è fondamentale assicurare che vi sia un elemento di obbligatorietà, come avviene per l'inquinamento da idrocarburi.

4.7. La clausola che consente ai ricorrenti di rivalersi direttamente sull'assicuratore è da accogliere con favore. Infatti, vista la natura particolare dei trasporti via nave, l'armatore può spesso risultare difficilmente reperibile o, in determinate circostanze, il vettore può non essere in grado di far fronte ai propri obblighi finanziari. A maggior ragione, ciò vale per le compagnie dotate di una sola nave: laddove questa vada persa, tutti i beni della società potrebbero andare persi.

4.8. Poiché talune rotte nazionali possono essere più lunghe e pericolose di rotte internazionali analoghe, appare senz'altro ragionevole assicurare che le disposizioni della Convenzione di Atene e del suo protocollo siano estese ai trasporti nazionali, oltre che a quelli internazionali.

4.9. Se da un lato si auspica che la Conferenza diplomatica sul protocollo di Atene costituisca un passo in avanti verso la soluzione delle carenze esistenti a livello internazionale, dall'altro si riconosce che essa potrebbe non ricevere un sostegno universale. Per questo motivo, e per la necessità di garantire risarcimenti adeguati in caso di decesso e di lesioni personali dei passeggeri, l'istituzione di un regime a livello comunitario, come proposto dalla Commissione, risulta pienamente giustificata al fine di offrire ai passeggeri tutte le dovute garanzie.

5. Conclusioni

5.1. Il Comitato, pur condividendo che è auspicabile un accordo internazionale nel quadro dell'IMO, è favorevole alla proposta di estendere l'Accordo di Stoccolma a tutti gli Stati membri. Questo va considerato un passo significativo, anche se si riconoscono i limiti di tale accordo.

5.2. Il Comitato accoglie con favore la proposta di modificare la direttiva 98/18/CE del Consiglio. Ciò nondimeno si duole di rilevare che il Consiglio ha già fatto dei passi verso una soluzione di compromesso sopprimendo l'articolo 6 bis, paragrafo 3.

5.3. Per quanto riguarda la Conferenza diplomatica dell'IMO riunitasi a Londra per esaminare un progetto del protocollo del 2002 recante modifica alla Convenzione di Atene del 1974 relativa al trasporto per mare di passeggeri e dei loro bagagli, il Comitato riconosce che le proposte della Commissione sono in gran parte in linea con tali principi. È concorde nell'affermare che è auspicabile un accordo internazionale, ma al tempo stesso reputa che vi sarebbero notevoli vantaggi se vi fosse uniformità in tutti gli Stati membri.

5.4. Il Comitato accoglie con favore le proposte volte a rendere le navi passeggeri adibite a servizi nazionali sicure ed accessibili alle persone a mobilità ridotta.

Bruxelles, 11 dicembre 2002.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Roger Briesch

(1) Il documento della Commissione comprende anche una comunicazione sul miglioramento della sicurezza delle navi da passeggeri nella Comunità. Data l'importanza di tale comunicazione, il CESE nel suo parere ne ha tenuto conto.

(2) Direttiva 98/18/CE del Consiglio, del 17 marzo 1998, relativa alle disposizioni e norme di sicurezza per le navi da passeggeri, GU L 144 del 15.5.1998, pag. 1 - Parere CES: GU C 212 del 22.7.1996, pag. 21.

(3) Direttiva del Consiglio 98/41/CE del 18 giugno 1998 relativa alla registrazione delle persone a bordo delle navi da passeggeri (GU L 188 del 2.7.1998, pag. 35) - Parere CES: GU C 206 del 7.7.1997, pag. 111.

(4) Regolamento della Commissione (CE) n. 179/98 del 23 gennaio 1998 che modifica il regolamento del Consiglio (CE) n. 3051/95 sulla gestione della sicurezza dei traghetti passeggeri roll-on roll-off (traghetti ro-ro) (GU L 19 del 24.1.1998, pag. 35).

(5) Direttiva del Consiglio 1999/35/CE del 29 aprile 1999 relativa ad un sistema di visite obbligatorie per l'esercizio in condizioni di sicurezza di traghetti roll-on/roll-off e di unità veloci da passeggeri adibiti a servizi di linea (GU L 138 dell'1.6.1999, pag. 1) - Parere CES: GU C 407 del 28.12.1998, pag. 106.