Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni - Quadro di valutazione dei progressi compiuti nell'attuazione dell'Agenda per la politica sociale"

(COM(2002) 89 def.)

(2002/C 241/20)

La Commissione, in data 19 febbraio 2002, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla comunicazione di cui sopra.

La sezione Occupazione, affari sociali e cittadinanza, incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Bloch-Laine (correlatore: Koryfidis) in data 20 giugno 2002.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 17 luglio 2002, nel corso della 392a sessione plenaria, con 127 voti favorevoli, 2 contrari e 1 astensione, il seguente parere.

1. Premessa

1.1. Al momento dell'adozione dell'Agenda per la politica sociale europea, il Parlamento ed il Consiglio avevano sottolineato l'importanza di istituire dei quadri di valutazione annuali per fare il punto sui risultati ottenuti e verificare l'impegno ed i contributi apportati dai diversi attori. L'adozione del primo quadro di valutazione risale al marzo 2001. Il secondo quadro di valutazione, messo a punto dalla Commissione nel febbraio 2002, è stato adottato in occasione del Vertice di Barcellona svoltosi il 14 e 15 marzo 2002. Vista l'importanza di procedere, in questo settore, ad un monitoraggio e ad una valutazione regolari, è positivo che si sia avviato un processo che prevede degli esami periodici.

1.2. Il Comitato ha già formulato un parere sull'Agenda per la politica sociale e intende partecipare al riesame previsto per il 2003.

1.3. In questo caso specifico il Comitato ha voluto evitare due scogli: uno sarebbe stato quello di passare sotto silenzio la seconda tappa di un dispositivo sequenziale caldeggiato dal Comitato stesso, e l'altro quello di formulare delle osservazioni premature e ripetitive. Dato che l'applicazione dell'Agenda è ancora in una fase precoce della sua evoluzione, sarebbe stato inutile riprodurre, in termini quasi identici e senza alcun aggiornamento, pareri elaborati nel corso di precedenti consultazioni.

1.4. Il Comitato, che intende elaborare un parere più dettagliato ed approfondito al momento della revisione intermedia, ha pertanto messo a punto un documento breve e mirato che si propone:

- di presentare, innanzi tutto, talune osservazioni (II);

- di formulare, in secondo luogo, delle raccomandazioni (III).

2. Osservazioni

2.1. La valutazione delle singole fasi di un processo costituisce sempre un esercizio arduo, dal momento che è difficile distinguere l'aspetto relativo alle tendenze nel lungo periodo dai fattori legati al contesto economico immediato (che attualmente presentano segni di rallentamento). A tale proposito è opportuno ricordare che vi è sempre uno sfasamento temporale tra il momento del ritorno a tassi di crescita più elevati e il relativo impatto sull'occupazione. Alla luce di tale effetto ritardato non si deve cedere alla tentazione di mettere in dubbio l'efficacia delle politiche attive in materia di occupazione previste dall'Agenda. Occorre, al contrario, potenziarne gli orientamenti e i meccanismi.

2.2. Secondo il Comitato sarebbe stato auspicabile che il testo in esame presentasse una maggiore gerarchizzazione delle indicazioni fornite e che offrisse un maggior numero di ragguagli più dettagliati sulle realtà effettive e sui cambiamenti tangibili e verificabili, andando al di là dell'inventario delle misure e decisioni prese o previste. Ai fini dell'esercizio di valutazione previsto nel 2003 sarà quindi essenziale disporre di informazioni più dettagliate e chiarificatrici per la valutazione delle effettive ripercussioni dell'agenda sociale sulla struttura socioeconomica degli Stati membri dell'UE.

2.3. Ciononostante il testo della Commissione presenta l'innegabile merito di essere chiaro e lucido. Esso mette infatti opportunamente in rilievo i contrasti che contraddistinguono il bilancio del periodo, ovvero, ad esempio, il fatto che:

a) il numero dei nuovi posti di lavoro creati è sì aumentato in maniera significativa, ma sono stati compiuti ben pochi passi avanti in alcuni ambiti, tra cui quello dei lavoratori anziani, anche se ovviamente è troppo presto per sapere se si conseguiranno effettivamente gli obiettivi intermedi fissati a Stoccolma e a Lisbona.

b) Il numero dei nuovi posti di lavoro a tempo pieno è in aumento; il tasso di disoccupazione è in diminuzione; il numero dei posti di lavoro proposti ai lavoratori sottoqualificati o in possesso di qualifiche medie è aumentato; permangono tuttavia problemi strutturali: divario retributivo tra i sessi e livello di disoccupazione ancora molto elevato, soprattutto tra i giovani, dove è di quasi due volte superiore alla media generale, e infine disparità regionali in materia di occupazione e di disoccupazione che restano elevate.

c) La povertà e l'esclusione sociale rimangono assai diffuse, raggiungendo livelli d'intensità nettamente diversi nei singoli Stati membri.

Il testo del "quadro di valutazione" si conclude opportunamente con un appello alla responsabilità e all'impegno di tutti gli attori coinvolti.

3. Alcune raccomandazioni

3.1. Al momento dell'elaborazione del presente parere il Comitato non ha voluto riaprire al suo interno dei dibattiti già conclusi oppure non ancora risolti su diversi temi evocati dal "quadro di valutazione".

Desidera tuttavia ricordare che ha assunto delle posizioni molto chiare su temi quali:

- gli orientamenti per l'occupazione [parere in merito alla "Proposta di decisione del Consiglio relativa a orientamenti per le politiche degli Stati membri a favore dell'occupazione per il 2002", GU C 36 dell'8.2.2002; parere in merito alla "Proposta di decisione del Consiglio relativa a orientamenti per le politiche degli Stati membri a favore dell'occupazione per il 2001", GU C 14 del 16.1.2001];

- la qualità del lavoro [parere sul tema "Miglioramento della dimensione qualitativa della politica sociale ed occupazionale", GU C 311 del 7.11.2001];

- gli indicatori sociali [parere sul tema "Gli indicatori sociali"];

- la salute e la sicurezza sul lavoro [parere in merito alla "Comunicazione della Commissione - Adattarsi alle trasformazioni del lavoro e alla società: una nuova strategia comunitaria per la salute e la sicurezza 2002-2006"; parere in merito alla "Proposta di raccomandazione del Consiglio relativa all'applicazione ai lavoratori autonomi della legislazione sulla salute e la sicurezza sul lavoro"];

- le pensioni [parere in merito alla "Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo e al Comitato economico e sociale intitolata: sostegno alle strategie nazionali volte a garantire pensioni sicure e sostenibili attraverso un approccio integrato", GU C 8 del 21.2.2002; "Crescita economica, fiscalità e sostenibilità dei sistemi pensionistici nell'Unione europea" - GU C 48 del 21.2.2002, pag. 89; "L'eliminazione degli ostacoli fiscali all'erogazione transfrontaliera di pensioni aziendali e professionali" - GU C 36 dell'8.2.2002, pag. 53];

- la governance [la governance europea];

- l'occupazione a livello locale [parere in merito alla "Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo e al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni 'Agire a livello locale in materia di occupazione - Dare una dimensione locale alla strategia europea per l'occupazione'", GU C 14 del 16.1.2001; parere sulla Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni "Rafforzare la dimensione locale della strategia europea per l'occupazione", GU C 149 del 21.6.2002];

- i servizi sociali senza scopo di lucro nel contesto dei servizi d'interesse generale [parere sul tema "I servizi sociali privati senza scopo di lucro nel contesto dei servizi d'interesse generale in Europa", GU C 311 del 7.11.2001];

- i lavoratori anziani [parere sul tema "I lavoratori anziani", GU C 14 del 16.1.2001];

- i giovani [parere sul Libro bianco della Commissione europea "Un nuovo impulso per la gioventù europea" GU C 149 del 21.6.2002].

3.2. Il Comitato desidera quindi sottolineare le seguenti preoccupazioni:

3.2.1. La lotta contro la povertà e l'esclusione sociale costituisce ormai una componente essenziale della politica sociale europea. I piani nazionali d'azione per l'inclusione sociale, presentati alla Commissione dagli Stati membri nel giugno 2001, rivelano una visione della povertà che non si limita all'indigenza economica bensì tiene conto anche dell'accumularsi e del susseguirsi di difficoltà, privazioni o precarietà nella sfera dell'occupazione, dell'alloggio, della sanità, dell'istruzione, della cultura e dell'accesso ai servizi. Il riconoscimento del carattere multidimensionale della povertà costituisce un importante passo avanti. Il Comitato raccomanda, tuttavia, di compiere ulteriori progressi in materia. Non è sufficiente che gli Stati membri enumerino le loro attuali politiche elaborando dei cataloghi, come si è fatto nei piani presentati nel 2001; sarebbe opportuno adottare un approccio più globale e maggiormente orientato al futuro, conformemente agli obiettivi definiti a Lisbona nel marzo 2002.

A tal fine occorre andare al di là del semplice quadro delle misure relative al mercato del lavoro, più di quanto si sia fatto nella prima generazione di piani.Ovviamente l'occupazione costituisce un elemento fondamentale dell'integrazione sociale, ma non è l'unico. La strategia europea di lotta contro l'esclusione non deve ridursi alla strategia per l'occupazione, a prescindere dal suo carattere fondamentale. Occorre, per quanto possa essere difficile, porsi l'obiettivo dell'accesso per tutti all'insieme dei diritti fondamentali.

Il Comitato accoglie con favore l'adozione, alla fine del 2001, di un programma di azione comunitario inteso a rafforzare la cooperazione tra gli Stati membri nel campo dell'esclusione. Tale programma è stato adottato per il periodo 2002-2006 con un'assegnazione di bilancio pari a 75 milioni EUR per un periodo di cinque anni. Può questa dotazione essere considerata sufficiente rispetto agli stanziamenti del Fondo sociale europeo, che è lo strumento finanziario destinato essenzialmente a promuovere l'indispensabile e fondamentale strategia per l'occupazione? Non sarebbe forse opportuno estendere la vocazione del FSE in modo da permettergli di sostenere anche le azioni di lotta contro la povertà e l'esclusione?

3.2.2. Il documento in esame può dare l'impressione che le "parti sociali" non partecipino con la dovuta efficacia alla realizzazione dell'Agenda sociale. A tale proposito il Comitato formula due considerazioni(1):

a) è vero che le parti sociali potrebbero essere incoraggiate ad essere maggiormente proattive, ma occorre riconoscere che svolgono il loro difficile compito con continuità ed impegno;

b) si può inoltre raccomandare ed auspicare che, nel quadro del "dialogo sociale", la difesa delle posizioni e dei diritti acquisiti, a prescindere dalle loro giustificazioni da una parte o dall'altra, non faccia passare troppo in secondo piano le difficoltà e le preoccupazioni dei soggetti più fragili e privi di diritti, ovvero dei più sfavoriti. In caso contrario, nel lungo periodo si potrebbe verificare un grave deficit di solidarietà nell'Unione europea. Dato il momento attuale, è inoltre opportuno tra l'altro raccomandare un approccio più attento e meno convenzionale alle questioni relative al diritto d'asilo e all'immigrazione nell'Unione europea e dimostrare una maggiore e più tempestiva preoccupazione per ciò che avverrà, sul piano sociale, a seguito dell'"allargamento".

3.2.3. Nel quadro di valutazione il Comitato non riscontra ancora, o almeno non in misura sufficiente, il rilievo che andrebbe attribuito al ruolo assunto nell'ambito della "società civile organizzata" dai "servizi sociali privati senza scopo di lucro" che contribuiscono a vari obiettivi d'interesse generale in Europa. In uno dei suoi pareri il Comitato ha ricordato in particolare che le istituzioni comunitarie non avevano preso sufficientemente atto dell'importanza delle azioni svolte da tali servizi, delle responsabilità e difficoltà che essi, a modo loro, si assumono da molto tempo e in misura sempre maggiore nella sfera sanitaria e sociale in numerosi paesi dell'Unione. I quadri di valutazione presentano una carenza di "quadranti di bordo". È ormai evidente che i concetti e le espressioni "settore non commerciale" e "terzo settore" rimangono relativamente vaghi. Ciò non giustifica, tuttavia, il ritardo nello sforzo di far luce sulle realtà tangibili che essi ricoprono e designano, soprattutto nel settore delle associazioni, fondazioni, cooperative e mutue. Il fatto di non occuparsene, di non menzionarle se non con qualche vago e formale riferimento o gesto di deferenza nei confronti delle ONG, significherebbe mantenere una lacuna, un'ulteriore "imprecisione" nel progetto sociale europeo, ovvero lesinare, perdere tempo, tardare ad impiegare un potenziale prezioso che è al contempo forte e fragile. Occorre prendere maggiormente atto dello spazio che esiste tra le iniziative interamente pubbliche e quelle totalmente a scopo di lucro.

Un tale approccio, necessario nell'attuale configurazione dell'Unione, si rivelerà d'altronde estremamente utile anche nella prospettiva dell'allargamento.

3.2.4. Tutti convengono sulla necessità di consultare e far partecipare la "società civile organizzata" ai preparativi e all'attuazione dell'Agenda per la politica sociale. Che cosa si designa con tale denominazione? Ovviamente le "parti sociali", ma anche le organizzazioni citate al punto precedente. Bisognerebbe tuttavia anche tenere conto dei raggruppamenti non istituzionali creati ed animati da alcuni degli "esclusi" e delle categorie sociali minoritarie: si tratta di forze vive, adatte più di chiunque altro a lanciare segnali d'allarme, testimoniare e mobilitare sulle sfide che le riguardano.

3.2.5. Quanto alle disparità che si registrano tra le regioni dell'Unione europea sul piano della disoccupazione e dell'esclusione, il Comitato sottolinea la necessità di migliorare le sinergie tra le politiche a favore dell'occupazione e le politiche regionali.

3.2.6. Il Comitato ricorda la necessità di proseguire nel difficile compito di mettere a punto degli indicatori relativi alla qualità.

3.2.7. Nell'ambito dell'occupazione e dell'inclusione sociale il Comitato raccomanda di continuare ad insistere sull'aspetto dell'adattabilità. Sottolinea inoltre la necessità di portare avanti uno sforzo intenso e coordinato per lo sviluppo di uno spazio europeo integrato ed efficace di formazione permanente(2).

4. Conclusioni

4.1. Impegnandosi a correlare nel migliore dei modi le politiche economiche e quelle sociali l'Unione Europea ha voluto contrassegnare la sua identità. Al di là delle parole e degli slogan si tratta di un cammino difficile. Ma non ce n'erano altri che non fossero destinati a deludere o a fallire.

4.2. L'iniziativa dei "quadri di valutazione" è indispensabile. Forse sarebbe più opportuno parlare, come fanno alcuni, di "tabelle di marcia", espressione - questa - che rende meglio l'idea del percorso e dell'avanzamento.

4.3. Ogni percorso dev'essere periodicamente riveduto, se necessario, per essere confermato, modificato e corretto alla luce dei dati concreti. È ancora troppo presto per parlare di una valutazione intermedia dell'Agenda nel 2003, tranne per dire sin d'ora che il Comitato intende partecipare attivamente a tale esercizio che non è poi così lontano. Il presente parere si prefigge l'unico obiettivo di avviarlo in anticipo, di fissare delle scadenze e di esprimere la volontà di apportarvi il contributo più rilevante ed efficace possibile.

Bruxelles, 17 luglio 2002.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Göke Frerichs

(1) Cfr. anche il parere in merito alla "Proposta di direttiva del Consiglio che istituisce un quadro generale relativo all'informazione e alla consultazione dei lavoratori nella Comunità europea" (GU C 258 del 10.9.1999) e il parere in merito alla "Proposta di decisione del Consiglio relativa a orientamenti per le politiche degli Stati membri a favore dell'occupazione per il 2002" (GU C 36 dell'8.2.2002, pag. 4).

(2) Parere in merito al Memorandum sulla formazione permanente (GU C 311 del 7.11.2001).