Proposta di DECISIONE DEL CONSIGLIO che autorizza gli Stati membri a ratificare, nell'interesse della Comunità europea, la convenzione internazionale sulla responsabilità e sul risarcimento dei danni prodotti dal trasporto via mare di sostanze pericolose e nocive del 1996 (convenzione HNS)

(presentata dalla Commissione)

RELAZIONE

La convenzione sui danni prodotti da sostanze pericolose e nocive

La convenzione internazionale sulla responsabilità e sul risarcimento dei danni prodotti dal trasporto via mare di sostanze pericolose e nocive (di seguito "convenzione HNS"), adottata nel 1996, istituisce un regime di responsabilità e di risarcimento per i danni dovuti all'inquinamento provocato dal trasporto via mare di varie sostanze, compresi i gas e le sostanze chimiche. In questo senso la convenzione integra dunque il regime internazionale esistente per i danni da inquinamento da idrocarburi e riproduce in massima parte lo stesso sistema di quel regime. La convenzione non è tuttavia entrata in vigore e attualmente solo la Federazione russa l'ha ratificata.

La convenzione HNS, come le due convenzioni che istituiscono il regime di risarcimento per l'inquinamento da idrocarburi, si basa su un sistema di risarcimento "a due livelli". Il primo riguarda la responsabilità del proprietario registrato della nave, disciplinata dal Titolo II della convenzione; la responsabilità del proprietario è oggettiva (la cosiddetta strict liability) e non dipende da dolo o colpa da parte sua. In genere il proprietario può limitare la propria responsabilità ad un importo connesso alla stazza della nave, che attualmente equivale ad un massimo di 100 milioni di DSP (circa 147 milioni di euro) per le navi più grandi. La convenzione prevede inoltre che i proprietari mantengano un'assicurazione per responsabilità civile e conferisce alla parte lesa il diritto di azione diretta contro l'assicuratore per un importo pari ai limiti di responsabilità del proprietario.

Accanto a questo primo livello esiste il fondo HNS per il risarcimento dei danni, istituito nel Titolo III della convenzione, che serve a risarcire le vittime quando l'assicurazione del proprietario non è sufficiente a coprire i danni. Il fondo è finanziato dalle compagnie o da altre entità che ricevono un carico minimo di sostanze pericolose e nocive nel corso di un anno civile. Il sistema prevede una contabilità generale e tre contabilità separate per il petrolio, il gas naturale liquefatto (GNL) e il gas di petrolio liquefatto (GPL). Il sistema a contabilità separata è stato scelto per evitare la sussidiazione incrociata tra le diverse sostanze pericolose e nocive. Il risarcimento massimo consentito dal fondo HNS ammonta a circa 250 milioni di DSP (circa 370 milioni di euro).

Come avvenuto con le precedenti convenzioni IMO in materia di responsabilità, la convenzione HNS può essere ratificata solo da Stati (articolo 45).

Finora la responsabilità civile in caso di incidenti con conseguente inquinamento marino è stata regolamentata da convenzioni internazionali e dalla legislazione nazionale; per questo motivo non esistono norme comunitarie che disciplinano specificamente la responsabilità per danni causati dall'inquinamento prodotto da sostanze pericolose e nocive.

Il Titolo IV della convenzione contiene tuttavia disposizioni in materia di giurisdizione, riconoscimento ed esecuzione delle decisioni riguardanti l'applicazione della convenzione, che hanno ripercussioni sulle disposizioni previste dal diritto comunitario, in particolare sul regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio, del 22 dicembre 2000, concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale (GU L 12 del 16.1.2001, pag. 1). In contrasto con le varie competenze giurisdizionali contemplate dal regolamento, l'articolo 38 della convenzione HNS prevede, in generale, la giurisdizione esclusiva dello Stato nel quale è avvenuto il danno ambientale. Ai sensi dell'articolo 38, paragrafo 5 della convenzione, i tribunali dello Stato in cui il proprietario della nave o l'assicuratore hanno costituito un fondo per avvalersi del diritto di limitare la propria responsabilità civile hanno la competenza giurisdizionale esclusiva di determinare tutti gli aspetti riguardanti la ripartizione e la distribuzione del fondo. Per quanto riguarda le azioni che interessano il fondo HNS, l'articolo 39 prevede un regime di competenze giurisdizionali analogamente restrittivo.

L'articolo 40 della convenzione HNS, inoltre, prevede il riconoscimento di una decisione emanata da un tribunale competente laddove tale decisione non sia più soggetta alle forme ordinarie di riesame, ad esclusione dei casi in cui tale decisione sia frutto di frode, o il convenuto non abbia ricevuto un ragionevole preavviso e l'opportunità di difendersi. Le decisioni sono eseguibili in ciascuna Parte firmataria non appena vengano espletate le formalità richieste dallo Stato in cui è stata emessa la decisione. Le formalità in questione non possono giustificare una riapertura del caso.

Regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio

Il regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio stabilisce norme comuni in materia di competenza giurisdizionale, riconoscimento ed esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale. Il regolamento è vincolante per tutti gli Stati membri, ad esclusione della Danimarca; i rapporti tra la Danimarca e gli altri Stati membri sono disciplinati dalla convenzione di Bruxelles del 1968.

Le norme comuni istituite dal regolamento (CE) n. 44/2001 si applicano alle persone domiciliate nel territorio di un determinato Stato membro vincolato dal regolamento; se invece il convenuto non è domiciliato nel territorio di uno Stato membro, la competenza è disciplinata, in ciascuno Stato membro, dalla legge di tale Stato. Il regime di competenza giurisdizionale si basa, dunque, in primo luogo sul domicilio del convenuto. In aggiunta a questo elemento, in materia di illeciti civili dolosi o colposi, la persona domiciliata nel territorio di uno Stato membro può essere convenuta in un altro Stato membro davanti al giudice del luogo in cui l'evento dannoso è avvenuto o può avvenire. In materia di assicurazioni l'assicuratore domiciliato nel territorio di uno Stato membro può essere convenuto a) davanti ai giudici dello Stato membro in cui è domiciliato, b) in un altro Stato membro, davanti al giudice del luogo in cui è domiciliato l'attore qualora l'azione sia proposta dal contraente dell'assicurazione, dall'assicurato o da un beneficiario o c) se si tratta di un coassicuratore, davanti al giudice di uno Stato membro presso il quale sia stata proposta l'azione contro l'assicuratore al quale è affidata la delega del contratto di assicurazione. In materia di assicurazione per responsabilità civile, l'assicuratore può essere convenuto anche davanti al giudice del luogo in cui si è verificato l'evento dannoso e, qualora la legge di tale giudice lo consenta, essere chiamato in causa davanti al giudice presso il quale è stata proposta l'azione esercitata dalla persona lesa.

Il regolamento (CE) n. 44/2001 sancisce che le decisioni emesse in uno Stato membro sono riconosciute ed eseguite negli altri Stati membri senza che sia necessario il ricorso ad alcun procedimento particolare. Sono previsti tuttavia alcuni casi limitati nei quali le decisioni non vengono riconosciute, per tener conto di considerazioni di ordine pubblico, di rispetto del diritto di difesa del convenuto e per l'esistenza di decisioni contrastanti tra loro.

Competenza comunitaria rispetto alla convenzione HNS

La Comunità ha competenza esclusiva per quanto riguarda le disposizioni in materia di giurisdizione, riconoscimento ed esecuzione di cui agli articoli 38, 39 e 40 della convenzione, in quanto tali disposizioni incidono sulle corrispondenti disposizioni del regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio.

Conformemente alla giurisprudenza della Corte di giustizia, gli Stati membri, individualmente o collettivamente, perdono il diritto di assumersi obblighi nei confronti di paesi terzi se e quando vengono poste in essere norme comuni che potrebbero essere influenzate da tali obblighi. Ne consegue pertanto che solo la Comunità ha la competenza di negoziare, concludere e rispettare tali impegni internazionali.

Autorizzazione degli Stati membri

Al momento dei negoziati della convenzione HNS non era ancora noto il contenuto del regolamento (CE) n. 44/2001. Al tempo era applicabile la convenzione di Bruxelles del 1968 concernente la competenza giurisdizionale e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale che, all'articolo 57, introduce una deroga per le convenzioni che disciplinano questi aspetti in materie particolari.

Tuttavia, poiché la convenzione HNS non è ancora stata ratificata ed attuata dagli Stati membri, è necessario riconoscere la diversa situazione giuridica venutasi a creare dopo l'adozione del regolamento (CE) n. 44/2001, sia per quanto concerne l'incompatibilità sostanziale tra gli strumenti che la competenza della Comunità.

Allo stato attuale, la convenzione HNS non riconosce la competenza esclusiva della Comunità in materia di giurisdizione, riconoscimento ed esecuzione delle decisioni e oramai non è più possibile modificare il Titolo IV della stessa.

Gli Stati membri non possono, conseguentemente, approvare la convenzione, di cui, d'altra parte, è ampiamente riconosciuto il valido contributo al rafforzamento del regime internazionale di responsabilità civile dei proprietari delle navi in caso di danni da inquinamento e dell'obbligo di contrarre un'assicurazione per responsabilità civile. Per tutelare gli interessi della Comunità rispetto alle sue competenze esterne e per consentire al contempo agli Stati membri di ratificare la convenzione, viene proposta una decisione del Consiglio che autorizza la ratifica della convenzione medesima, seppure con una riserva. Il Consiglio potrebbe così, in via eccezionale, autorizzare gli Stati membri, esclusa la Danimarca, a firmare e a ratificare la convenzione HNS nell'interesse della Comunità, con la riserva che gli Stati membri si impegnano ad applicare il regolamento (CE) n. 44/2001 nei rapporti reciproci.

Questa misura sarebbe una soluzione provvisoria e successivamente, alla prima occasione possibile, si dovrebbe procedere a rivedere la convenzione HNS per inserirvi le necessarie modifiche. Poiché tuttavia sarà improbabile procedere alla revisione della convenzione in un futuro prossimo e poiché, d'altro canto, sarebbe vivamente auspicabile che essa entrasse rapidamente in vigore e fosse applicata alle acque comunitarie, la soluzione della ratifica con riserva viene eccezionalmente autorizzata.

È sottinteso che la presente proposta, che tiene conto della recente adozione del regolamento n. 44/2001, non rappresenta un precedente per il futuro. Altri accordi internazionali che possano avere ripercussioni sul regolamento 44/2001 in questione o su altri strumenti comunitari comparabili negli anni a venire dovranno essere negoziati e conclusi dalla Comunità per le disposizioni in essi contenute che possano incidere sugli strumenti comunitari.

Contenuto della riserva

La Commissione ritiene che, per la ratifica o l'adesione alla convenzione HNS, previa riserva sulle materie di competenza esclusiva della Comunità, si giustifichi una posizione differenziata per le disposizioni in materia di competenza giurisdizionale rispetto alle norme in materia di riconoscimento e di esecuzione delle decisioni. Per queste ultime è essenziale che tra gli Stati membri continui ad applicarsi il Capo III del regolamento n. 44/2001 nelle materie riguardanti il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni emesse da un giudice di uno Stato membro in un altro Stato membro. Limitando in tal modo l'applicazione dell'articolo 40 della convenzione HNS si garantirebbe l'unità dell'area giudiziaria comunitaria e la libera "circolazione" delle decisioni dei giudici sul territorio comunitario, senza ripercussioni sull'efficace attuazione della convenzione e senza implicazioni di rilievo per le parti della convenzione che non sono Stati membri dell'UE.

Per quanto concerne la competenza giurisdizionale la situazione è invece più complessa. Gli articoli 38 e 39 della convenzione sono stati formulati con riferimento specifico alle controversie dovute a fenomeni di inquinamento causati da sostanze tossiche e pericolose. Come illustrato in precedenza, tale regime è in contrasto con il molteplice campo di applicazione del regolamento (CE) n. 44/2001 in materia di competenze giurisdizionali.

Nell'esame delle diversità tra i due regimi in materia di competenze, occorre valutare le ragioni che giustificano la necessità di limitare le competenze giurisdizionali nei casi di inquinamento marino. Tra queste figurano il tentativo di evitare la ricerca della normativa più favorevole (il cosiddetto forum shopping), la necessità di garantire parità di trattamento ai convenuti, un legame tra il foro interessato e l'azione, oltre che considerazioni riguardanti la buona amministrazione della giustizia intesa ad evitare difficoltà nel dirimere le stesse materie, con il coinvolgimento degli stessi esperti, degli stessi testimoni, degli stessi convenuti, ecc. presso tribunali diversi di giurisdizioni diverse. Gli incidenti marittimi causati da sostanze disciplinate dalla convenzione coinvolgeranno di frequente convenuti, compresi assicuratori, soggetti alla competenza giuridica di paesi terzi alla Comunità. La convenzione, inoltre, prevede azioni contro il Fondo HNS o intraprese dal Fondo HNS, comprese l'attribuzione e la ripartizione dei fondi disponibili, che invece sono limitate ad un tribunale particolare.

Alla luce dell'elevata specificità del regime giurisdizionale introdotto dalla convenzione HNS e delle difficoltà pratiche e giuridiche previste e legate all'applicazione di un regime diverso all'interno della Comunità rispetto alla altre parti della convenzione, si ritiene giustificato prevedere una deroga all'applicazione generale del regolamento n. 44/2001 del Consiglio. Viste le considerazioni particolari illustrate in precedenza e considerato il fatto che i negoziati della convenzione sono avvenuti diversi anni prima dell'adozione del regolamento in questione, si approva, in via eccezionale, che gli articoli 38 e 39 della convenzione HNS si applichino come legge speciale rispetto al regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio e prevalgano pertanto su di esso. Tale riserva risulta compatibile con l'oggetto e il fine della convenzione, come previsto dal diritto internazionale (cfr. articolo 19, lettera c) della convenzione di Vienna sul diritto dei trattati).

Conformemente al protocollo relativo alla posizione della Danimarca allegato al trattato sull'Unione europea e al trattato che istituisce la Comunità europea, la Danimarca non è vincolata dal regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio né soggetta alla sua applicazione. La Danimarca ha pertanto la facoltà di decidere se approvare la convenzione HNS. Tuttavia, il dovere di collaborazione contenuto nell'articolo 10 del trattato che istituisce la Comunità europea si traduce nel dovere di consultarsi in materia con gli altri Stati membri in seno al Consiglio.

Conclusioni

Alla luce delle motivazioni illustrate, la Commissione invita il Consiglio ad adottare la seguente decisione.

2001/0272 (CNS)

Proposta di DECISIONE DEL CONSIGLIO che autorizza gli Stati membri a ratificare, nell'interesse della Comunità europea, la convenzione internazionale sulla responsabilità e sul risarcimento dei danni prodotti dal trasporto via mare di sostanze pericolose e nocive del 1996 (convenzione HNS)

IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 61, lettera c), l'articolo 67, paragrafo 1 e l'articolo 300,

vista la proposta della Commissione [1],

[1] GU C ... del ..., pag. ...

visto il parere del Parlamento europeo [2],

[2] GU C ... del ..., pag. ...

considerando quanto segue:

(1) La convenzione internazionale sulla responsabilità e sul risarcimento dei danni prodotti dal trasporto via mare di sostanze pericolose e nocive del 1996 (di seguito "convenzione HNS") ha la finalità di garantire un risarcimento congruo, tempestivo ed efficace delle persone che subiscono danni causati dal versamento di sostanze pericolose e nocive trasportate via mare. La convenzione colma una notevole lacuna nel diritto internazionale in materia di responsabilità civile in caso di inquinamento marino.

(2) La Comunità e gli Stati membri sono entrambi competenti nelle materie disciplinate dalla convenzione HNS, ma la Comunità ha competenza esclusiva rispetto agli articoli 38, 39 e 40 della convenzione.

(3) I suddetti articoli 38, 39 e 40 della convenzione non sono compatibili con la legislazione comunitaria derivata riguardante la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni di cui al regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale.

(4) Il testo della convenzione è stato adottato nel 1996 e non si prevede a breve termine la riapertura dei negoziati per tener conto della competenza comunitaria e delle incompatibilità tra la convenzione e la legislazione comunitaria.

(5) Il Consiglio può, in via eccezionale, autorizzare gli Stati membri, ad esclusione della Danimarca, a ratificare la convenzione HNS nell'interesse della Comunità, con un'opportuna riserva.

(6) La Danimarca ha il dovere di consultare gli altri Stati membri in seno al Consiglio su questa materia,

HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:

Articolo 1

Gli Stati membri sono autorizzati a ratificare o ad aderire alla convenzione internazionale sulla responsabilità e sul risarcimento dei danni prodotti dal trasporto via mare di sostanze pericolose e nocive del 1996, alle condizioni stabilite agli articoli 2 e 3.

Articolo 2

Quando ratificano od esprimono altrimenti il proprio consenso ad essere vincolati dalla convenzione HNS, gli Stati membri inseriscono la seguente riserva:

"Le decisioni di cui all'articolo 40 della convenzione, se emesse da un giudice di uno Stato membro della Comunità europea soggetto alle norme comunitarie nel settore in questione, sono riconosciute ed eseguite in un altro Stato membro della Comunità europea conformemente alle suddette norme comunitarie."

Articolo 3

Quando ratificano la convenzione HNS o vi aderiscono, gli Stati membri comunicano per iscritto al Segretariato generale dell'Organizzazione marittima internazionale che la ratifica o l'adesione sono avvenute in conformità della presente decisione.

Articolo 4

Gli Stati membri adottano quanto prima possibile misure per garantire che la convenzione HNS sia modificata per consentire alla Comunità di diventare parte contraente della medesima.

Articolo 5

Gli Stati membri, ad esclusione della Danimarca, sono destinatari della presente decisione.

Fatto a Bruxelles, il

Per il Consiglio

Il Presidente