COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO - Lo sviluppo del sistema d'informazione Schengen II

INDICE

1. Introduzione

2. La situazione attuale

2.1. L'integrazione dell'acquis di Schengen nell'ambito dell'Unione europea

2.1.1. Il SIS nella convenzione d'applicazione di Schengen

2.1.2. Le misure relative all'integrazione dell'acquis di Schengen nel quadro dell'Unione europea

2.2. Il funzionamento del SIS I

2.3. I lavori in corso

3. Lo sviluppo del SIS II a partire dal 2002

3.1. I lavori tecnici da effettuare

3.1.1. La gestione del progetto a partire dal 2002

3.1.2. Aspetti tecnici

3.1.2.1. Le fasi dello sviluppo tecnico del progetto SIS II

3.1.2.2. Le esigenze tecniche basilari da soddisfare

3.1.2.3. La questione della futura rete usata dal SIS II

3.2. Il quadro istituzionale dell'elaborazione delle misure necessarie allo sviluppo del

SIS II

3.3. L'individuazione delle basi giuridiche appropriate per le proposte legislative volte a sviluppare il SIS II

3.4. Gli effetti della "geometria variabile"

3.5. Gli aspetti finanziari dello sviluppo del SIS II

4. La gestione del SIS II operativo

5. Il coinvolgimento dei futuri Stati membri dell'Unione europea

6. Conclusioni

SCHEDA FINANZIARIA LEGISLATIVA

1. Introduzione

La realizzazione progressiva di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia comporta la creazione di uno spazio senza frontiere interne. L'articolo 61 del trattato CE dispone che, a tale scopo, devono essere adottate misure volte ad assicurare la libera circolazione delle persone a norma dell'articolo 14 del trattato CE insieme a misure di accompagnamento in materia di controlli alle frontiere esterne, asilo e immigrazione, nonché misure per prevenire e combattere la criminalità.

Nel quadro della cooperazione intergovernativa istituita dalla convenzione d'applicazione dell'accordo di Schengen, gli Stati membri interessati hanno adottato le misure necessarie a dare attuazione alla soppressione dei controlli sulle persone alle frontiere interne e alla libera circolazione delle persone indipendentemente dalla loro nazionalità, nonché l'insieme delle misure di accompagnamento ritenute necessarie all'eliminazione dei controlli alle frontiere interne. Tra queste misure figurano in particolare l'armonizzazione dei controlli e della sorveglianza alle frontiere esterne, l'armonizzazione delle politiche dei visti, varie forme di cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale, nonché l'istituzione del sistema d'informazione Schengen (SIS).

Il SIS è un sistema d'informazione comune che permette alle autorità competenti degli Stati membri, grazie ad una procedura d'interrogazione automatizzata, di disporre di segnalazioni di persone e di oggetti, utili in particolare ai fini della procedura di rilascio di visti, in occasione di controlli alle frontiere esterne, di verifiche o di altri controlli di polizia e doganali effettuati all'interno del territorio. Il SIS costituisce pertanto un elemento essenziale del funzionamento dello spazio senza frontiere di Schengen, indispensabile sia per l'applicazione della libera circolazione che per la cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale di Schengen.

L'acquis di Schengen, e con esso il SIS, è stato integrato il 1° maggio 1999 nell'ambito dell'Unione europea in virtù del protocollo allegato al trattato di Amsterdam.

Il SIS attuale è stato concepito al fine di permettere l'integrazione di diciotto Stati [1] ed è stato realizzato sulla base di una tecnologia informatica ormai superata. Secondo gli Stati membri di Schengen, l'estensione del SIS ad un numero maggiore di Stati metterebbe a rischio la stabilità operativa del sistema e potrebbe persino risultare impossibile sul piano tecnico. Pertanto essi erano giunti alla conclusione, già da prima dell'integrazione dell'acquis di Schengen nell'ambito dell'Unione europea, che fosse necessario sviluppare un SIS di seconda generazione.

[1] I quindici Stati membri dell'Unione, l'Islanda e la Norvegia, e un posto di riserva.

Lo sviluppo del SIS II costituisce un obbligo da adempiere nei termini stabiliti in quanto, da una parte, i futuri Stati membri non potranno essere integrati nel SIS attuale e, d'altra parte, la loro integrazione nel SIS II costituisce una condizione preliminare della loro partecipazione allo spazio senza frontiere interne.

Inoltre, lo sviluppo del SIS II consentirà di rendere il sistema più efficiente attraverso l'impiego di tecnologie più avanzate e l'aggiunta di nuove funzioni la cui utilità è emersa nel quadro del funzionamento attuale di uno spazio senza frontiere interne.

Il Consiglio GAI del 28-29 maggio 2001 ha confermato l'importanza prioritaria che riveste lo sviluppo del SIS II entro il 2006. Ha anche convenuto della necessità di coordinare i lavori all'interno delle strutture del Consiglio, l'allocazione dei fondi intergovernativi necessari per continuare i lavori tecnici nel 2001 ed il principio del finanziamento comunitario per lo sviluppo del SIS II a partire dal 2002 (in applicazione dell'articolo 41, paragrafo 3, del trattato UE per gli aspetti del SIS che rientrano nel terzo pilastro, in quanto il bilancio comunitario si applica necessariamente quando si tratti di aspetti del SIS che rientrano nel primo pilastro).

Su quest'ultimo punto, si deve precisare che questa situazione deriva dal mancato raggiungimento dell'unanimità in favore del finanziamento intergovernativo. Giacché tale situazione potrebbe tornare a prodursi in futuro, la Commissione prevede, per permettere una gestione più flessibile delle situazioni simili che potrebbero derivare dall'applicazione dell'articolo 41, paragrafo 3, del trattato UE, la possibilità di proporre, in un secondo momento, un accordo interistituzionale che rispetti le competenze di ciascuna delle istituzioni e che s'ispiri all'accordo già concluso nell'ambito della politica estera e di sicurezza comune.

Per proseguire i lavori, la presidenza belga e la Svezia hanno presentato due iniziative, che il Consiglio sta per adottare, una basata sul primo pilastro e l'altra sul terzo, volte a conferire alla Commissione, assistita da un comitato, la responsabilità dello sviluppo del SIS II, e ad individuare una base giuridica per il suo finanziamento.

Contemporaneamente, il Consiglio Bilancio ha previsto il finanziamento di azioni preparatorie nel 2002.

La Commissione ha deciso, il 28 settembre scorso, di assumersi allo stesso tempo la responsabilità per il finanziamento e per lo sviluppo del SIS II che deriva da tale finanziamento comunitario, restando inteso che questo dovrà essere condotto:

- in stretta collaborazione con gli Stati membri che hanno esperienza del SIS I,

- con il dovuto coinvolgimento del Parlamento europeo,

- sollecitando l'assistenza della autorità di controllo comune qualora ciò risulti utile,

- tenendo conto della posizione degli Stati candidati all'adesione.

Pur assumendosi le sue responsabilità, la Commissione tiene tuttavia a sottolineare che lo sviluppo del SIS II non rientra unicamente nella sua responsabilità. Pur essendo chiaro che la Commissione ha la responsabilità dell'esecuzione del bilancio, è comunque necessario che siano garantite le condizioni di una buona esecuzione. A questo proposito, i due rami dell'autorità di bilancio (Consiglio e Parlamento) restano responsabili per l'iscrizione in bilancio delle risorse necessarie.

Inoltre, l'autorità legislativa rimane responsabile dell'adozione, in tempo utile, degli strumenti legislativi necessari. Dei ritardi potrebbero compromettere il calendario di attuazione del sistema. Lo sviluppo e l'installazione del SIS II richiederanno infatti che, a un momento dato, siano adottate misure legislative che si sostituiranno agli articoli da 92 a 119 della convenzione d'applicazione dell'accordo di Schengen. Tali misure dovranno essere basate sulle basi giuridiche appropriate nei trattati, in modo da consentire alle altre istituzioni di svolgere appieno il proprio ruolo nel contesto istituzionale dell'Unione e della Comunità europea.

Con la presente comunicazione, la Commissione intende preparare già dal 2001 i compiti di cui sarà responsabile a partire dal 2002, nonché aprire un dibattito sui diversi aspetti dello sviluppo del SIS II, facendo attenzione a preservare la coerenza e la continuità con i lavori preliminari intrapresi dal Consiglio. La comunicazione verte innanzitutto sul periodo di sviluppo e d'installazione del SIS II fino al 2006. Per quanto riguarda la gestione del SIS II operativo, a questo stadio si possono solo delineare delle opzioni. La scelta di un'opzione piuttosto che un'altra dipende da decisioni da prendersi in una fase ulteriore.

2. La situazione attuale

2.1. L'integrazione dell'acquis di Schengen nell'ambito dell'Unione europea

2.1.1. Il SIS nella convenzione d'applicazione di Schengen

Il SIS è uno strumento di cooperazione tra le autorità interessate che mira ad assicurare l'applicazione delle varie politiche da attuare per la realizzazione di uno spazio senza frontiere interne.

L'articolo 93 della convenzione d'applicazione dell'accordo di Schengen (CAS) dispone che "il Sistema d'informazione Schengen, avvalendosi delle informazioni trasmesse per suo tramite, ha lo scopo, conformemente alle disposizioni della presente convenzione, di preservare l'ordine e la sicurezza pubblici, compresa la sicurezza dello Stato, e di assicurare l'applicazione, nel territorio de[gli Stati membri interessati, delle disposizioni sulla circolazione delle persone stabilite nella presente convenzione".

Il SIS contiene esclusivamente le categorie di dati che sono fornite da ciascuno degli Stati membri e che sono necessarie ai fini dell'estradizione (articolo 95), della non ammissione (articolo 96), della ricerca di persone scomparse o da proteggere (articolo 97), della ricerca di testimoni e di persone sospette o condannate (articolo 98), della sorveglianza discreta o di un controllo specifico (articolo 99) nonché della ricerca di oggetti ricercati a scopo di sequestro o di prova in un procedimento penale (articolo 100). Lo Stato membro verifica se l'importanza del caso giustifica il suo inserimento nel SIS (articolo 94 CAS).

Il sistema si compone di una parte nazionale (le sezioni nazionali o N-SIS) e di un'unità di supporto tecnico istituita a Strasburgo sotto la responsabilità della Francia e gestita in comune (C-SIS). L'archivio di ogni sezione nazionale deve essere identico a quello delle altre sezioni nazionali, identità garantita dalla trasmissione in linea d'informazioni attraverso l'unità C-CIS. Le autorità di uno Stato membro possono consultare solo l'archivio della loro sezione nazionale (articolo 92, paragrafi 2 e 3 CAS).

La convenzione di applicazione dell'accordo di Schengen contiene altresì un capo specifico relativo alla protezione dei dati personali e la sicurezza dei dati nel quadro del SIS (articoli da 102 a 118 CAS). È istituita un'autorità di controllo comune incaricata in particolare del controllo dell'unità C-SIS (articolo 115 CAS).

2.1.2. Le misure relative all'integrazione dell'acquis di Schengen nel quadro dell'Unione europea

In virtù del protocollo allegato al trattato di Amsterdam, l'acquis di Schengen è stato integrato nel quadro dell'Unione europea il 1° maggio 1999 e nella sua decisione del 20 maggio 1999 [2], il Consiglio ha definito gli elementi dell'acquis di Schengen integrati nel quadro dell'Unione. Tra questi elementi figura il dispositivo relativo al SIS, ossia gli articoli da 92 a 118 della convenzione di applicazione dell'accordo di Schengen nonché le decisioni e dichiarazioni pertinenti del comitato esecutivo (tra cui la decisione SCH/Com-ex (98) 29rev del 23.6.1998 riguardante una "clausola pigliatutto" ai fini dell'applicazione dell'intero acquis di Schengen di carattere tecnico [3] adottato nell'ambito del funzionamento del SIS).

[2] Decisione n. 1999/435/CE che definisce l'acquis di Schengen ai fini della determinazione, in conformità del trattato che istituisce la Comunità europea e del trattato sull'Unione europea, della base giuridica per ciascuna delle disposizioni o decisioni che costituiscono l'acquis, GU L 176 del 10.7.1999, pag. 1.

[3] GU L 239 del 22.9.2000, pag. 144.

L'acquis di Schengen è stato integrato così com'era, salvo alcuni adattamenti indispensabili al fine di consentirne l'applicazione fin dal 1° maggio 1999 nel contesto giuridico ed istituzionale dell'Unione (articolo 1 del protocollo sull'integrazione dell'acquis di Schengen nell'ambito dell'Unione europea, denominato in appresso "protocollo Schengen").

In occasione dei lavori relativi alle misure necessarie all'integrazione dell'acquis di Schengen nell'ambito dell'UE, i servizi della Commissione avevano anche evocato la possibilità di creare un'agenzia per gestire il SIS. L'idea era tuttavia stata scartata dagli Stati membri per via dei dubbi sulla possibilità di istituire una siffatta agenzia in tempo utile per l'entrata in vigore del trattato di Amsterdam e quindi del rischio di intaccare il carattere operativo del SIS I. Tuttavia, gli Stati membri avevano indicato che tale posizione non avrebbe pregiudicato in nulla la questione che si sarebbe posta in seguito per la gestione del futuro SIS II.

Tra le misure adottate in vista dell'integrazione dell'acquis di Schengen nell'ambito dell'UE, la decisione del Consiglio del 20 maggio 1999 che determina la base giuridica per ciascuna delle disposizioni o decisioni che costituiscono l'acquis di Schengen [4] riveste un'importanza particolare. Uno degli obiettivi di tale "ripartizione" degli elementi dell'acquis di Schengen tra il primo ed il terzo pilastro era infatti quello di determinare la base giuridica delle future proposte volte a sviluppare l'acquis di Schengen [5].

[4] Decisione n. 1999/436/CE del Consiglio del 20 maggio 1999, GU L 176 del 10.7.1999, pag. 17.

[5] Si veda il 4° considerando della decisione n. 1999/436/CE.

Tuttavia, il Consiglio non ha potuto realizzare tale esercizio di ripartizione per il dispositivo relativo al SIS, i cui elementi sono citati negli allegati alla decisione n. 1999/436/CE solo "per memoria", senza l'individuazione di una base giuridica.

In mancanza di una "ripartizione" decisa dal Consiglio, le disposizioni dell'acquis di Schengen relative al SIS "sono considerate atti fondati sul titolo VI del trattato UE" in virtù dell'articolo 2, paragrafo 1, ultimo comma, del protocollo Schengen. Tuttavia, ai sensi dell'articolo 5, paragrafo 2, dello stesso protocollo, qualsiasi nuova proposta relativa all'acquis di Schengen deve fondarsi sulla o sulle basi giuridiche adeguate nei trattati, anche nel caso in cui il Consiglio non abbia effettuato la ripartizione degli elementi pertinenti dell'acquis di Schengen tra il primo ed il terzo pilastro.

2.2. Il funzionamento del SIS I

Il SIS è un sistema di segnalazione, ossia uno strumento di ricerca consultato dalla polizia, dalla polizia di frontiera, dalle autorità doganali e dalle autorità responsabili per il rilascio di visti e documenti di soggiorno, in cui ogni autorità ha accesso al tipo di dati necessari per il compimento della sua missione specifica [6]. L'inserimento di dati nel SIS rientra nella diretta responsabilità di ogni Stato Schengen e le segnalazioni nel SIS sono disciplinate dalla legislazione interna dello Stato membro che le inserisce, salvo quando siano previste condizioni più restrittive nell'acquis di Schengen.

[6] Articolo 101 della convenzione di applicazione dell'accordo di Schengen.

I dati SIS consentono agli utenti di identificare persone ed oggetti, di verificare le ragioni per cui sono ricercati, di determinare quali sono le azioni prioritarie desiderate e, ove necessario, di garantire la protezione del personale incaricato dei controlli. Quando vengono trovati una persona o un oggetto segnalati ("hit"), l'autorità incaricata di solito contatta l'ufficio nazionale SIRENE per ottenere ulteriori informazioni. Queste ultime vengono fornite mediante contatti bilaterali tra gli uffici nazionali SIRENE interessati, secondo le rigorose procedure prescritte dal manuale SIRENE.

Il SIS contiene più di 10 milioni di dati. La gran maggioranza di tali dati è costituita da documenti d'identità rubati, perduti, o che hanno fatto oggetto di appropriazione indebita. Il numero di persone segnalate (anche ai sensi degli articoli da 95 a 99) supera il milione, e di queste più del 90% vengono segnalate ai sensi dell'articolo 96. Le statistiche presentate al Consiglio sui casi di ritrovamento ("hit"), pur essendo difficili da comparare in quanto calcolati adoperando diversi metodi nazionali, esprimono l'opinione positiva degli Stati membri sull'efficienza del sistema.

Anni di pratica hanno permesso agli utenti di acquisire familiarità con le possibilità offerte dal SIS, ma anche di individuare margini di miglioramento. L'autorità di controllo comune (ACC) ha svolto su questo punto un ruolo fondamentale fornendo pareri e raccomandazioni per il corretto funzionamento del SIS, in conformità con gli obblighi e i diritti relativi alla protezione dei dati sanciti nella convenzione di applicazione dell'accordo di Schengen. In particolare, l'ACC ha identificato 15 raccomandazioni nell'aprile 2000, di cui la maggior parte è già stata presa in considerazione [7].

[7] Cinque di queste dovranno essere incorporate al momento dello sviluppo del SIS II. Ad esempio, tra le priorità, c'è quella di trovare una soluzione tecnica permanente per garantire che nessun cittadino dell'Unione, o altri beneficiari della normativa comunitaria in materia di libera circolazione dei cittadini dell'Unione sia inserito nell'elenco di cui all'articolo 96. Sarà anche necessario risolvere la questione dell'usurpazione d'identità.

È in questo contesto che il Consiglio ha cominciato a lavorare in vista dello sviluppo del SIS II, e sulla base della sua valutazione del funzionamento del sistema attuale.

2.3. I lavori in corso

Le discussioni sui possibili miglioramenti del SIS, in una prospettiva tecnica ma anche funzionale, sono cominciate nel 1996 e nel 1998 è stato condotto un primo studio di fattibilità sul SIS II. Ma solo recentemente la discussione si è intensificata [8], in seno al Consiglio, soprattutto alla luce dell'imminente allargamento dell'Unione.

[8] SIS 2 COMIX 21; CATS 9 SIS 30 COMIX 238; CATS 14 SIS 40 COMIX 304.

Sotto la presidenza svedese è stato dato un nuovo slancio a tale progetto, in quanto i gruppi di lavoro del Consiglio hanno cominciato a progredire nei lavori preparatori per il SIS II [9]. Il gruppo di lavoro SIRENE, insieme al gruppo di lavoro SIS, ha redatto un elenco di possibili nuove funzionalità [10].

[9] Il documento SN 2728/01, che delinea i requisiti tecnici strategici per una nuova infrastruttura per il SIS, ed il SIS-TECH 32 che delinea le implicazioni tecniche delle nuove funzioni che sono attualmente in discussione al livello del Consiglio.

[10] Gli utenti attuali del SIS hanno elencato quattro tipi principali di nuove funzioni: - tipi di informazione: si riferisce all'esigenza di introdurre nel SIS nuove categorie di dati, come ad esempio altri oggetti o categorie di persone. Si riferisce anche alla modifica dei tipi di informazione esistenti, come informazioni supplementari su persone ed oggetti da consultarsi su schermo, o come l'uso di fotografie; - funzioni tecniche: volte a facilitare il lavoro quotidiano degli utenti mediante il miglioramento delle possibilità tecniche; ad esempio la gestione dei caratteri di scrittura nazionali; - regole: alcune delle nuove funzioni proposte mirano a modificare le regole esistenti, quali i campi da riempire obbligatoriamente e la durata delle segnalazioni; - accesso: la possibilità di estendere il SIS II a nuovi utenti è oggetto di discussione. Oltre all'accesso dei nuovi Stati membri, sarà valutata l'opportunità di aprire l'accesso ad Europol ed altre istituzioni.

Partendo da questo lavoro, e tenendo conto di tutte le proposte degli Stati membri e delle proposte derivanti dal Consiglio GAI del 20 settembre sul terrorismo, la presidenza belga sta attualmente preparando la discussione, da parte del Consiglio, su quali siano i possibili nuovi requisiti che il SIS dovrebbe soddisfare e secondo quali priorità. Allo stesso tempo è stato confermato che, considerati tutti i previsti sviluppi e considerato che il SIS I non avrebbe potuto affrontarli, il SIS II avrebbe dovuto essere un sistema nuovo.

La Commissione intende insistere sull'importanza del progresso nella definizione delle funzioni del SIS. Essa sottolinea come alcune delle proposte attualmente in discussione modificherebbero in maniera sostanziale la finalità del SIS in quanto questo verrebbe trasformato da un sistema di segnalazioni a un sistema di segnalazioni e indagini. Inoltre, la Commissione osserva che, mentre esistono proposte che possono essere attuate fin d'ora all'interno del sistema esistente, ve ne sono altre che dipendono tecnicamente dallo sviluppo del SIS II.

Tra le questioni in discussione, vi sono proposte relative alla possibile estensione dell'accesso al SIS, o l'estensione ad un maggior numero di istituzioni, quali i servizi di sicurezza e i servizi segreti, Europol, autorità giudiziarie, Eurojust, e autorità competenti per le procedure di asilo, oppure la concessione di un accesso più ampio, ad esempio, alle autorità responsabili per il rilascio dei permessi di soggiorno.

A tali proposte, e soprattutto a quelle che fanno seguito a precedenti istruzioni del Consiglio europeo o ad iniziative che erano già state di fatto pianificate, quali l'accesso di Europol [11] previsto dal piano d'azione adottato dal Consiglio europeo di Vienna nel 1998, si potrebbe dare attuazione in tempi relativamente brevi e senza implicazioni tecniche troppo complesse. La Commissione osserva inoltre che si potrebbe anche prendere in considerazione l'accesso delle autorità giudiziarie, anche nel contesto della discussione sul mandato d'arresto europeo. Anche le autorità menzionate nella decisione quadro dovrebbero avere accesso al sistema. Inoltre, la segnalazione di cui all'articolo 95 che corrisponde ad un arresto provvisorio in vista dell'estradizione potrebbe essere estesa in modo da comprendere tutte le informazioni supplementari previste per il mandato d'arresto europeo, e quindi costituire la base per l'arresto e la consegna.

[11] Con l'obiettivo di promuovere l'assistenza reciproca tra forze di polizia nella prevenzione e la repressione dei reati.

Esistono altre questioni relative alle nuove categorie di dati da aggiungere al sistema attuale ed alla possibilità di rendere disponibili i dati SIS a scopi di polizia più ampi e a scopi più ampi legati alla circolazione delle persone nel territorio Schengen.

L'opinione della Commissione su questi punti è che il dibattito dovrebbe qui tenere conto appieno degli sviluppi che si producono contemporaneamente in altri settori oggetto di discussione nell'Unione europea, ed essere complementare ad essi. In particolare, il SIS non deve costituire un duplicato della funzione del sistema d'informazione Europol, che deve essere attuato nel 2002 come sistema di supporto per l'analisi e le indagini relative a fenomeni gravi di criminalità organizzata, ma piuttosto potrebbe concentrarsi sulla prevenzione e l'individuazione delle minacce all'ordine pubblico ed alla sicurezza nazionale.

Per quanto riguarda l'altra funzione principale del SIS, ossia l'applicazione delle disposizioni sulla libera circolazione delle persone, si dovrebbe valutare un miglioramento del ruolo del SIS nelle adeguate sedi del Consiglio. In questo contesto, si deve evidenziare la conclusione 26 del Consiglio GAI del 20 settembre, che invoca l'istituzione di una rete per gli scambi di d'informazioni relativi ai visti rilasciati. La Commissione ritiene che tale questione debba essere studiata nell'ambito dello sviluppo del SIS II. Una nuova funzionalità relativa allo scambio di informazioni relative ai visti rilasciati riguarderebbe informazioni che vengono già raccolte da o richieste a chi fa domanda per ottenere un visto. Tale funzionalità relativa ai visti potrebbe essere utile, segnatamente, come strumento d'identificazione per i seguenti scopi: lotta al terrorismo ed alla criminalità organizzata, garanzia dell'autenticità dei visti rilasciati alle frontiere esterne, miglioramento dell'esame delle richieste di visti per una più agevole verifica dello stato di buona fede dei viaggiatori (a partire dalla seconda richiesta di visto), facilitazione degli spostamenti per i viaggiatori che abbiano smarrito i documenti, e contributo al rimpatrio di residenti illegali.

Più in generale, e in relazione a questo compito in termini di sviluppo tecnico del SIS II, la Commissione vuole evidenziare l'importanza dell'emissione da parte del Consiglio, in dicembre, degli orientamenti politici sulle nuove funzioni proposte, anche quelle che rientrano nel primo pilastro, in modo da facilitare i lavori tecnici.

La Commissione fa anche notare che ognuna delle nuove funzioni che saranno approvate dal Consiglio, anche quelle che potrebbero essere gradualmente aggiunte nel lungo termine, richiederà una solida valutazione in termini giuridici, di protezione dei dati, finanziari e tecnici.

Infine, la Commissione ricorda che si dovrà tenere debito conto del parere del Parlamento europeo.

3. Lo sviluppo del SIS II a partire dal 2002

3.1. I lavori tecnici da effettuare

3.1.1. La gestione del progetto a partire dal 2002

La Commissione, essendo incaricata della gestione progetto di sviluppo tecnico a partire dal 2002, intende specificare una serie di elementi chiave nell'approccio che seguirà, volti ad assicurare il successo dell'operazione in tempi serrati. La Commissione:

* assicurerà allo stesso tempo coerenza e continuità con i lavori svolti in seno alla struttura del Consiglio. Lo sviluppo del SIS II sarà gestito in stretta collaborazione con gli Stati membri, in particolare mediante il tipo di procedura di comitato che verrà deciso dal Consiglio a seguito delle iniziative belgo-svedesi.

* chiederà le risorse necessarie per la gestione del progetto. Si sta attualmente istituendo una squadra di gestione del progetto che ne coordinerà la sviluppo e sarà un punto di contatto ben definito per gli Stati membri (si veda l'allegato). Se necessario, si farà ricorso all'assistenza tecnica esterna.

* terrà conto degli orientamenti interni che ha sviluppato per altri importanti progetti informatici, in particolare quelli elaborati al fine d'incorporare gli aspetti della sicurezza ad uno stadio precoce del progetto. L'osservanza di tali orientamenti faciliterà anche lo svolgimento delle procedure d'appalto. Inoltre, la Commissione sfrutterà i lavori precedenti che possono essere pertinenti, ad esempio alcuni progetti, studi e ricerche sviluppate nel quadro del programma "tecnologie della società dell'informazione" (quinto programma quadro), il programma relativo alla trasmissione di dati tra amministrazioni (IDA), l'iniziativa "e-Europe", o EURODAC.

* garantirà lo svolgimento di un controllo di qualità esterno e indipendente (che comprende lo studio di fattibilità di cui appresso).

* garantirà il rispetto degli obblighi in materia di protezione dei dati a tutti gli stadi della fase di sviluppo. L'autorità di controllo comune Schengen avrà un suo ruolo da svolgere su questi punti. A un certo momento anche il garante europeo della protezione dei dati dovrà svolgere il ruolo conferitogli dal regolamento del 18 dicembre 2000 [12].

[12] Regolamento (CE) n. 45/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio del 18 dicembre 2000, concernente la tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari, nonché la libera circolazione di tali dati.

3.1.2. Aspetti tecnici

3.1.2.1. Le fasi dello sviluppo tecnico del progetto SIS II

La pianificazione dello sviluppo tecnico del SIS II seguirà la sequenza descritta in appresso. La Commissione ricorda però che per effettuare un buon lancio del progetto è necessario che gli Stati concordino dapprima quali devono essere le funzionalità principali del SIS II, e che, per portare a termine con successo il progetto, gli Stati si siano accordati a tempo debito sulle funzioni e i dati che la soluzione tecnica finale dovrà gestire.

(1) Lavori preparatori e studio di fattibilità

Per completare i lavori preparatori in atto al Consiglio [13], sarà commissionato uno studio di fattibilità da predisporsi in stretta cooperazione con gli Stati membri, che abbracci gli aspetti tecnici, finanziari ed organizzativi dello sviluppo e dell'installazione del SIS II.

[13] I principali documenti preparati sinora dal gruppo di lavoro del Consiglio SIS-TECH nel quadro dei lavori preparatori per il SIS II saranno considerati con attenzione.

Lo studio dovrà tenere conto del fatto che i vincoli politici e giuridici possono variare. Il dibattito attuale sulla natura del SIS avrà un'incidenza sulla soluzione tecnica da studiare in quanto, ad esempio, c'è una differenza significativa tra un sistema che trasmette solo messaggi ed un sistema che procede anche al trattamento delle domande degli utenti finali, come alcuni suggeriscono.

Lo studio dovrà valutare la fattibilità di un approccio strategico in cui un'infrastruttura tecnica estensibile può essere gradualmente adattata alle esigenze attuali e future. Dovrà anche specificare un calendario realistico per l'installazione del sistema, aiutare ad identificare le azioni necessarie a ridurre o ad eliminare qualsiasi rischio legato all'attuazione e verificare le condizioni necessarie per portare a termine con successo il progetto entro i termini richiesti.

Inoltre, lo studio esaminerà se sia più efficiente avere un sistema centralizzato o decentrato, anche se questa scelta, che va oltre il lavoro tecnico, dovrà essere fatta a livello politico [14].

[14] Occorre segnalare che la scelta sul fatto di avere o meno una parte centrale del SIS II dev'essere tenuta distinta dalla valutazione della necessità di avere, una volta reso operativo il sistema, un'organizzazione centrale che svolga una serie di compiti quali un helpdesk per gli utenti o il monitoraggio della sicurezza.

Infine, lo studio fornirà una base solida per impegnare le risorse umane e finanziarie necessarie per il completamento del progetto e per l'operatività della soluzione tecnica prescelta.

(2) Fase di costruzione e sviluppo (mediante procedure di appalto)

La seconda fase inizierà con l'indizione di una gara d'appalto per la selezione del fornitore della soluzione tecnica il quale, sotto la responsabilità e la stretta supervisione della Commissione, avvierà l'attuazione del sistema.

La definizione delle specifiche tecniche del SIS II nel bando si baserà sui risultati dello studio di fattibilità. Le specifiche dovranno prendere nella dovuta considerazione le esigenze concordate in seno al Consiglio (dati, funzionalità, accesso, ecc.) o, in mancanza di un accordo in proposito, consentire delle opzioni relative a nuove esigenze che potrebbero sorgere. Inoltre, tali specifiche devono permettere alla Commissione di conservare il controllo sullo sviluppo del sistema.

(3) Fasi di accettazione e di adattamento

Verranno eseguiti dei controlli di collaudo prima dell'adattamento, per esaminare la soluzione proposta sulla base dei requisiti tecnici definiti e, ad uno stadio ulteriore, dopo l'adattamento, per esaminarla alla luce delle esigenze degli utenti. Il contenuto dell'adattamento dipenderà dalla flessibilità della soluzione prescelta (se dovrà essere adattata a nuove funzioni o si adatterà da sola alla gestione di nuove funzionalità).

(4) Passaggio al SIS II e preparazione della fase operativa

Il passaggio dal SIS I al SIS II, e la preparazione dell'integrazione dei nuovi Stati membri, costituiscono la fase finale del progetto.

Il passaggio al SIS II sarà sottoposto ad una valutazione del rischio effettuata al fine di determinare se sia più efficiente far funzionare i due sistemi contemporaneamente, in una fase pre-operativa, oppure passare direttamente dal SIS I al SIS II.

Inoltre, per assicurare il buon avviamento della fase operativa, il bando descritto al punto (2) deve assicurare che il contraente si faccia carico delle funzioni di manutenzione e supporto.

3.1.2.2. Le esigenze tecniche basilari da soddisfare

Le caratteristiche tecniche attuali del SIS devono essere prese in considerazione al momento di stabilire le esigenze tecniche che il SIS II deve soddisfare. La funzione attuale del sistema è fondamentalmente quella di convalidare e trasmettere messaggi dagli Stati membri a tutti gli altri Stati membri e di garantire che tutti siano in possesso degli stessi dati. Funziona ventiquattr'ore su ventiquattro e deve essere protetto da dispositivi che ne garantiscano l'alta disponibilità e la sicurezza.

Su questa base, e tenendo in considerazione gli obiettivi e le funzionalità del SIS, oltreché l'esigenza di evitare il riprodursi degli inconvenienti attuali nel nuovo sistema, la soluzione tecnica dovrà presentare le seguenti caratteristiche di base :

- il SIS II deve basarsi su una tecnologia moderna e disponibile sul mercato, offrendo in tal modo una soluzione semplice e gestibile, e riducendo i costi della manutenzione e dei cambiamenti rispetto a quelli richiesti dal sistema attuale;

- la soluzione informatica, una volta installata, dev'essere facilmente adattabile per inserire nuovi campi o nuove categorie di dati. Dovrebbe anche essere possibile progredire nella messa a punto della soluzione tecnica mentre si aggiungono man mano nuove funzioni;

- la riduzione dei tempi necessari per i collaudi e per effettuare cambiamenti, come ad esempio l'integrazione di nuovi Stati membri, deve costituire un'esigenza specifica. A questo proposito, lo sviluppo di interfacce nazionali comuni sarà un elemento cruciale;

- considerato il maggiore numero di utenti finali del SIS II e le sue nuove funzionalità potenziali, la nuova soluzione deve essere in grado di trattare un maggior volume di dati rispetto al SIS attuale;

- garantire la sicurezza è essenziale per il progetto e, a tal fine, si dovrà prendere come base da cui partire l'intero elenco delle disposizioni esistenti. Verranno esaminate l'opportunità di utilizzare norme comuni e altre possibilità.

3.1.2.3. La questione della futura rete usata dal SIS II

La definizione della rete usata dal SIS II (e della sua sicurezza) dev'essere considerata come una parte distinta della soluzione complessiva e deve essere affrontata mediante, almeno, un sottoprogetto all'interno del progetto. Nel caso di un sistema centralizzato, si possono citare tre opzioni principali da esaminare ulteriormente:

* l'uso della rete attuale "SISNET", estesa ed adattata per poter trattare un maggior numero di Stati e un protocollo di comunicazione più moderno;

* l'uso dei servizi generici IDA, segnatamente della rete amministrativa europea TESTA;

* una rete completamente nuova. Questa opzione, ovviamente la più costosa, richiederebbe le stesse fasi di pianificazione, definizione delle specifiche tecniche, fasi di attuazione, ecc. sopra descritte.

3.2. Il quadro istituzionale dell'elaborazione delle misure necessarie allo sviluppo del SIS II

La creazione del SIS II costituisce un progetto di alta importanza politica e di grande portata. È chiaro che questo progetto non potrà andare a buon fine nei termini prescritti se non tramite gli sforzi congiunti e sostenuti di tutte le istituzioni interessate e degli Stati membri. Il loro grado di coinvolgimento sarà però diverso a seconda della natura delle misure che dovranno essere adottate per lo sviluppo del SIS II e la sua installazione. Occorre quindi distinguere le misure e le decisioni sul piano tecnico e organizzativo da una parte, e le misure legislative dall'altra.

Le misure e decisioni tecniche, ossia l'avvio dello studio di fattibilità nel 2002 e poi l'indizione della gara d'appalto per l'installazione del SIS II, rientrano nella responsabilità della Commissione.

Tuttavia, come già accennato, quest'ultima non agirà da sola per adempiere a questi compiti, ma farà appello all'esperienza degli Stati membri, nell'ambito della procedura di comitato prevista dalle iniziative belgo-svedesi.

Il Parlamento europeo, da parte sua, sarà informato dei lavori conformemente alla procedura di comitato prevista dalla decisione n. 1999/468/CE del Consiglio del 28 giugno 1999 recante modalità per l'esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione [15] e all'accordo tra Parlamento europeo e Consiglio intervenuto a questo proposito [16].

[15] GU L 184 del 17.7.1999, pag. 23.

[16] GU L 256 del 10.10.2000, pag. 19.

Le misure di natura legislativa, e che riguarderanno essenzialmente gli aspetti del SIS di cui agli articoli da 92 a 118 della convenzione di applicazione dell'accordo di Schengen, dovranno basarsi sulla o sulle basi giuridiche adeguate nei trattati e non saranno pertanto trattate nell'ambito della procedura di comitato di cui sopra.

Le istituzioni e gli Stati membri eserciteranno pertanto il ruolo loro assegnato ai sensi di dette basi giuridiche. È opportuno notare che gli Stati membri possiedono, come la Commissione, un diritto d'iniziativa legislativa previsto dal trattato, ma che, per le misure che si basano sul titolo IV del trattato CE, gli Stati membri disporranno di tale diritto d'iniziativa solo fino al 30 aprile 2004.

La Commissione sottolinea l'importanza di una definizione chiara delle misure che appartengono alle due categorie al fine di determinare il quadro istituzionale entro il quale ciascuna delle misure dev'essere trattata. In tale prospettiva, la dichiarazione che sarà fatta in occasione dell'adozione delle due iniziative belgo-svedesi fornisce degli elenchi che precisano gli elementi che, nello sviluppo del SIS II, rientreranno nella procedura di comitato istituita per assistere la Commissione nei suoi lavori tecnici, e le iniziative legislative che dovrebbero invece essere sviluppate nell'ambito del programma che la presidenza belga sta avviando.

3.3. L'individuazione delle basi giuridiche appropriate per le proposte legislative volte a sviluppare il SIS II

Gli strumenti legislativi necessari per sviluppare il SIS II si devono fondare sulla o sulle basi giuridiche appropriate nei trattati. Nel 1999, il dibattito tenutosi a questo proposito al momento dell'integrazione dell'acquis di Schengen nell'ambito dell'Unione europea era stato influenzato da una preoccupazione d'ordine essenzialmente pragmatico, e in sé legittima, ossia che l'individuazione di una doppia base giuridica nei trattati avrebbe rischiato di intaccare il carattere operativo del SIS. La Commissione ritiene che oggi dovrebbe essere possibile raggiungere un accordo su questo punto.

La posizione della Commissione, difesa durante i lavori sulla ripartizione degli elementi dell'acquis di Schengen, è quella di evidenziare che il SIS, pur essendo un elemento essenziale della cooperazione sviluppata nel quadro Schengen, non costituisce una finalità in sé ma serve alla realizzazione delle misure e delle forme di cooperazione contemplate negli altri capi della convenzione di applicazione dell'accordo di Schengen. Le disposizioni relative alla creazione del SIS e alla sua utilizzazione sono esplicite a questo riguardo, giacché il SIS ha come obiettivo la salvaguardia della sicurezza e dell'ordine pubblico e l'applicazione delle disposizioni relative alla libera circolazione delle persone (articolo 93). Il SIS non può essere ridotto a uno strumento ad esclusivo beneficio della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale nell'ambito di Schengen né rientra unicamente nel capo IV del trattato UE, ma costituisce uno strumento misto che rientra anche nel primo pilastro.

A sostegno di questa interpretazione, la Commissione ricorda che le segnalazioni di cui all'articolo 96 vengono adoperate dalle autorità competenti nell'ambito delle procedure di rilascio dei visti, dei controlli sulle persone alle frontiere esterne e all'interno del territorio Schengen (rispetto delle condizioni d'ingresso e di soggiorno breve), nonché nell'ambito delle procedure di rilascio dei documenti di soggiorno e dell'amministrazione degli stranieri. Si tratta di ambiti che, dall'entrata in vigore del trattato di Amsterdam, rientrano nel trattato CE e in particolare nel suo articolo 62. Pertanto, la Commissione ritiene che l'articolo 96 della convenzione d'applicazione dell'accordo di Schengen trovi la sua base giuridica nel trattato CE (articoli 62, 63 e 66).

Se è vero che la segnalazione di cui all'articolo 96 può contribuire alla salvaguardia dell'ordine pubblico, questa si traduce tuttavia in azioni che non costituiscono una forma di cooperazione di polizia ai sensi del titolo IV del trattato UE (e delle disposizioni del titolo III "polizia e sicurezza" della convenzione d'applicazione dell'accordo di Schengen). Il seguito riservato alle segnalazioni ai fini della non ammissione è costituito da misure che rientrano nell'ambito dell'ingresso e del soggiorno degli stranieri, che si tratti del rifiuto di rilasciare un visto, del respingimento alla frontiera esterna o dell'allontanamento della persona qualora venga trovata all'interno del territorio Schengen.

Pertanto, la Commissione ritiene che gli elementi dell'acquis di Schengen relativi al SIS che sono comuni agli archivi rientranti nel primo e nel terzo pilastro (segnatamente, le disposizioni relative alla creazione, la gestione e l'utilizzazione del SIS, nonché quelle relative alla protezione dei dati) devono essere considerate come aventi una doppia base giuridica.

La Commissione osserva peraltro che la decisione del Consiglio che autorizza il Regno Unito a partecipare parzialmente al SIS, come anche le due iniziative belgo-svedesi, che si basano sul primo pilastro nella parte "libera circolazione" e sul terzo pilastro nella parte che attiene alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale, confermano la natura mista del SIS.

Questo ragionamento sulla "ripartizione" dell'acquis di Schengen tra il primo e il terzo pilastro vale anche per le proposte necessarie allo sviluppo del SIS II. Pertanto, e visto che una proposta "trasversale" rispetto ai pilastri, ossia basata allo stesso tempo sia sul primo che sul terzo pilastro, non è giuridicamente possibile, la Commissione ritiene che si debbano presentare iniziative parallele basate rispettivamente sul primo e sul terzo pilastro.

Si tratta di un elemento di complessità giuridica. Tuttavia l'individuazione delle basi giuridiche appropriate per le proposte che costituiscono uno sviluppo dell'acquis di Schengen è un obbligo che deriva dal protocollo Schengen e che dev'essere soddisfatto in maniera obiettiva, nel pieno rispetto dei trattati.

Queste difficoltà non sono, d'altronde, insolubili, e possono trovare soluzioni giuridicamente corrette, ad esempio qualora si decida per l'applicabilità simultanea dello strumento che rientra nel primo e di quello che rientra nel terzo pilastro.

3.4. Gli effetti della "geometria variabile"

Un'altra difficoltà giuridica attiene alla "geometria variabile" che si applica nei settori che rientrano nel titolo IV del trattato e che risulta dai protocolli allegati al trattato di Amsterdam sulla partecipazione di alcuni Stati membri dell'Unione europea - Danimarca, Irlanda e Regno Unito - alle misure previste . A ciò si aggiunge la questione della partecipazione dell'Islanda e della Norvegia allo sviluppo dell'acquis di Schengen, che si pone in virtù dell'accordo di associazione concluso da questi paesi con l'Unione europea.

Il Regno Unito, in virtù della decisione n. 2000/365/CE del Consiglio, non partecipa all'articolo 96 della convenzione d'applicazione dell'accordo di Schengen e partecipa alle altre disposizioni relative al SIS solo nella misura in cui queste non siano collegate con l'articolo 96. In virtù dell'articolo 8, paragrafo 2 di questa decisione, si presume che il Regno Unito abbia notificato irrevocabilmente al presidente del Consiglio la sua intenzione, conformemente all'articolo 5 del protocollo Schengen, di partecipare a tutte le proposte e iniziative basate su elementi dell'acquis come autorizzato dalla stessa decisione. Ciò vale dunque per le proposte relative allo sviluppo del SIS II, eccetto che per quelle che si riferiscono all'articolo 96.

La situazione dell'Irlanda dovrebbe essere la stessa, giacché il meccanismo previsto dal progetto di decisione del Consiglio attualmente allo studio è simile a quello adottato per il Regno Unito.

D'altro canto, la questione dell'eventuale partecipazione del Regno Unito e dell'Irlanda alle nuove funzionalità che dovrebbero essere integrate nel SIS II sarà disciplinata dai protocolli pertinenti allegati al trattato di Amsterdam e/o dalle disposizioni prese in applicazione di detti protocolli.

Per quanto riguarda la Danimarca, occorre distinguere tra le proposte che saranno basate sul titolo IV del trattato UE, e quelle che saranno basate sul titolo IV del trattato CE, in quanto la Danimarca partecipa pienamente alle prime ma non alle seconde [17]. Tuttavia, per quanto riguarda le misure volte a sviluppare l'acquis di Schengen, la Danimarca potrà decidere, in virtù dell'articolo 5 di tale protocollo, ed entro un termine di sei mesi dall'adozione di ognuna di queste misure da parte del Consiglio, se dare attuazione alla misura stessa nel suo diritto interno.

[17] Protocollo allegato al trattato di Amsterdam sulla posizione della Danimarca.

Infine, per quanto riguarda l'Islanda e la Norvegia, gli articoli da 92 a 118 della convenzione di applicazione dell'accordo di Schengen fanno parte del campo d'applicazione materiale dell'accordo concluso tra l'Unione europea e questi due paesi relativo alla loro associazione all'attuazione, l'applicazione e lo sviluppo dell'acquis di Schengen. Le proposte legislative volte a sviluppare il SIS II, quale che sia la loro base giuridica, dovranno pertanto anch'esse essere trattate nell'ambito del comitato misto istituito da tale accordo [18].

[18] L'associazione dell'Islanda e della Norvegia ai lavori della Commissione nell'ambito della procedura di comitato dovrà essere disciplinata in conformità con lo scambio di lettere allegato all'accordo d'associazione.

3.5. Gli aspetti finanziari dello sviluppo del SIS II

Lo sviluppo tecnico e l'installazione del SIS II hanno delle conseguenze finanziarie che, a questo stadio, non possono essere descritte in maniera definitiva, ma per le quali si possono già fornire indicazioni sulla base delle cifre presentate dal Consiglio nella scheda finanziaria che accompagnava le iniziative belgo-svedesi, ma anche sulla base del sistema SIS attuale e dei confronti con progetti informatici di simile ampiezza.

Le implicazioni finanziarie ovviamente dipenderanno anche dalla struttura e dal contenuto del sistema da allestire. Questa prima valutazione è precisata in un allegato alla presente comunicazione che fornisce una scheda finanziaria basata su di una stima solida, ma indicativa, dei costi dei vari aspetti dei progetti, comprese le risorse umane coinvolte. Lo sviluppo del SIS II sarà impossibile senza il conferimento al progetto, da parte dell'autorità di bilancio, di adeguate risorse umane e finanziarie.

Lo studio di fattibilità che sarà avviato nel 2002 dovrebbe fornire ulteriori elementi per confermare le cifre qui riportate.

Peraltro, è opportuno ricordare in questa sede che l'entità del contributo dell'Islanda e della Norvegia alle spese di sviluppo del SIS II dovrà essere fissata conformemente all'articolo 12, paragrafo 1, dell'accordo concluso con l'Unione.

4. La gestione del SIS II operativo

Una prima riflessione sulla gestione futura del SIS II operativo, e sull'eventualità di affidarne la parte centrale ad un'agenzia, si era tenuta in occasione dei lavori relativi all'integrazione dell'acquis di Schengen nell'ambito giuridico dell'Unione. L'opzione studiata in quella sede mirava a consentire di adattare gli aspetti istituzionali del SIS al suo nuovo ambiente istituzionale. La decisione prevista doveva completare quelle relative alla determinazione ed alla ripartizione dell'acquis SIS alle quali faceva riferimento. Tuttavia, non è stato possibile portare avanti il dibattito in mancanza di una decisione sulla ripartizione del dispositivo SIS tra il primo ed il terzo pilastro. D'altronde, più recentemente, nell'ambito della valutazione fatta dal Parlamento europeo della cooperazione Schengen, la relazione Coelho del 21 giugno 2001 ha raccomandato la creazione di un'agenzia separata, finanziata dal bilancio comunitario [19].

[19] Relazione Coelho, A5-0233/2001

Secondo la Commissione, è troppo presto per adottare un'opzione piuttosto che un'altra. Inoltre, un tale dibattito non dovrebbe, a questo stadio, sviare i lavori dalla priorità costituita dallo sviluppo del sistema stesso.

Tuttavia, questo dibattito non può essere totalmente ignorato, quanto meno perché è chiaro che sarà necessario un accordo del Consiglio, prima del completamento dello sviluppo e dell'installazione del SIS II, sulla sua struttura di gestione centrale, se non si vuole minare il suo funzionamento e gli sforzi compiuti per il suo sviluppo. Di fatto, a prescindere dalla scelta tecnica di avere una parte centrale del sistema, ci sarà bisogno di un'unità centrale per svolgere una serie di adempimenti esecutivi, tra cui le funzioni di helpdesk, di monitoraggio della sicurezza, di manutenzione [20].

[20] A questo stadio precoce, tuttavia, è necessario ancora avere il risultato dello studio di fattibilità per ottenere un quadro completo dei compiti di una futura unità centrale e la quantità di risorse umane di cui avrà bisogno.

Pertanto, la Commissione desidera apportare gli elementi seguenti al dibattito.

* Le iniziative belgo-svedesi si riferiscono ad un unico sistema integrato, una soluzione che è appoggiata anche dalla Commissione. Occorre tenere presente che qualsiasi decisione di finanziamento del SIS II dovrà tenere conto della doppia natura dello stesso, che lo fa rientrare nel primo e nel terzo pilastro.

* Nel passare in rassegna le possibili opzioni per gestire il complesso contenuto tecnico del SIS II, la Commissione vorrebbe adoperare la riflessione già avviata per affrontare le situazioni sempre più frequenti in cui la Comunità è esposta a nuovi sviluppi della regolamentazione in settori altamente tecnici che richiedono un alto grado di specializzazione. Ciò ha portato la Commissione a riflettere ulteriormente sui compiti che potrebbero essere oggetto di esternalizzazione [21]. La gestione del SIS II, considerando sia la sua doppia natura che il suo contenuto altamente tecnico, potrebbe in effetti richiedere la sua esternalizzazione.

[21] Comunicazione sulla congruenza tra le attività della Commissione e le sue risorse umane (SEC 2000/200),

* L'esternalizzazione può comunque assumere varie forme, tra cui la decentralizzazione, l'affidamento all'esterno ("outsourcing") e la delegazione amministrativa ("devolution"). Ancora, è prematuro a questo stadio concentrarsi su un'opzione piuttosto che su un'altra, tenuto conto del fatto che le opzioni possono variare a seconda delle decisioni che verranno adottate riguardo all'architettura e al contenuto del sistema. Tuttavia, per introdurre il dibattito, la Commissione desidera chiarire il contenuto dei concetti che saranno esaminati ulteriormente quando sarà affrontata la questione della gestione del SIS II:

- Per decentralizzazione s'intende la delegazione delle responsabilità esecutive ad organismi pubblici nazionali che abbiano una missione di servizio pubblico sostenuta dallo Stato, e che agiscono come partner nell'attuazione di alcune politiche comunitarie. Questa opzione, appropriata soprattutto per un tipo di gestione fondata su una rete di collegamenti, in cui è necessario tenere conto delle peculiarità locali, potrebbe tuttavia rivelarsi inadeguata per la gestione della parte centrale del SIS II.

- Per "outsourcing" s'intende la conclusione di contratti esterni con operatori privati. I contraenti non possono esercitare poteri di pubblica autorità o discrezionali e possono essere loro affidati solo compiti ben individuati di natura tecnica ed esecutiva. Questa opzione, ancorché ipotizzabile per compiti di pura manutenzione, dev'essere tuttavia valutata alla luce della natura sensibile del SIS.

- Per delegazione amministrativa (o "devolution") s'intende la delegazione di responsabilità esecutive ad organismi pubblici, generalmente chiamati agenzie. Per quanto riguarda le agenzie, si possono considerare diverse opzioni, anche tenendo conto dei precedenti, a seconda che i compiti affidati a tali organismi siano puramente esecutivi o invece comprendano anche compiti di gestione, e a seconda che il mandato loro conferito li collochi nell'ambito del primo pilastro e/o del terzo pilastro (ad esempio l'OEDT o l'Europol).

A questo stadio non è possibile definire con precisione quali potrebbero essere i compiti da affidare alla struttura gestionale del SIS II. Tuttavia, la soluzione prescelta chiaramente dovrà sia tenere conto della natura mista del SIS II sia assicurare la continuità con il SIS I mantenendo i vantaggi di un unico sistema integrato.

La creazione di un'agenzia, basta sulle disposizioni adeguate dei trattati, presenterebbe molti vantaggi, in quanto riunirebbe le caratteristiche dell'autonomia di azione, dell'inclusione dell'esperienza degli Stati membri e della responsabilità. Il vantaggio di questa opzione, piuttosto flessibile, dovrebbe essere visto nel contesto più generale dello sviluppo attuale o della discussione su altri strumenti operativi ed amministrativi che potrebbero essere gestiti da un'agenzia siffatta, ad esempio nel settore dell'asilo, quali EURODAC. Potrebbe sorgere alla fine l'esigenza di sviluppare un ufficio centrale SIRENE per migliorare il coordinamento e la qualità dei lavori, soprattutto in seguito alle discussioni relative alle nuove funzionalità. Se ciò dovesse accadere, tale entità potrebbe avere la medesima sede che la parte centrale del SIS II.

Nel lungo termine, si potrebbero valutare altre opzioni, quale quella di affidare la gestione del SIS II ad un'agenzia quale Europol. Tuttavia, tale valutazione dovrebbe tenere conto del fatto che le norme e procedure proprie del terzo pilastro non potrebbero applicarsi ad un sistema unico che comprenderà anche aspetti relativi al primo pilastro senza porsi in contrasto con le modifiche introdotte dal trattato di Amsterdam.

La Commissione ritiene in ogni caso che l'opzione prescelta debba garantire l'efficacia operativa e la continuità di funzionamento del SIS e rispettare il quadro istituzionale dell'Unione.

5. Il coinvolgimento dei futuri Stati membri dell'Unione europea

In virtù dell'articolo 8 del protocollo di Schengen, "ai fini dei negoziati relativi all'adesione di nuovi Stati membri all'Unione europea, l'acquis di Schengen e le ulteriori misure adottate delle istituzioni nell'ambito del suo campo d'applicazione sono considerati un acquis che deve essere accettato integralmente da tutti gli Stati candidati all'adesione". L'insieme dell'acquis di Schengen e dei suoi sviluppi - tra cui quelli che riguardano il SIS - dovranno pertanto essere accettati e, al momento stabilito, attuati dai nuovi Stati membri.

In tale prospettiva, occorre ricordare che, per poter fare parte dello spazio senza frontiere interne, uno Stato membro deve partecipare appieno al SIS operativo. Detta partecipazione costituisce una condizione indispensabile per la soppressione dei controlli alle frontiere comuni tra il nuovo Stato membro e gli Stati membri che fanno già parte di questo spazio.

Come è stato accennato, uno degli obiettivi dello sviluppo del SIS II è proprio quello di creare un sistema che consenta l'integrazione di questi nuovi Stati membri. Tale integrazione dovrebbe poter intervenire il prima possibile dopo la data della loro adesione.

Si dovrà garantire in tempo utile un adeguato coinvolgimento dei paesi candidati nei lavori per lo sviluppo del SIS II.

Tale coinvolgimento passerà in un primo tempo per una fase di informazione. La Commissione informerà regolarmente i paesi candidati all'adesione sullo stato di avanzamento dei lavori di sviluppo del SIS II. La Commissione esaminerà la possibilità di organizzare un primo seminario d'informazione nel corso del 2002. D'altra parte essa invita fin d'ora i paesi candidati a farle pervenire, in risposta alla presente comunicazione, le loro eventuali osservazioni sul SIS II e sul suo sviluppo (comprese anche le loro attese in termini di coinvolgimento nei lavori su questo tema), nonché qualsiasi informazione utile di cui la Commissione potrebbe avere bisogno e che la stessa preciserà nel corso dello sviluppo del progetto.

Il modo in cui i paesi candidati all'adesione potranno essere coinvolti nel comitato che assisterà la Commissione sugli aspetti tecnici dello sviluppo del SIS II sarà precisato più in là, tenendo conto in particolare dei principi generali applicabili alla partecipazione degli Stati candidati in qualità di osservatori ai lavori dei comitati e del carattere sensibile del progetto di sviluppo del SIS II.

6. Conclusioni

Il sistema d'informazione Schengen costituisce un elemento essenziale per la realizzazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia in quanto contribuisce all'attuazione delle politiche previste dal trattato in materia di libera circolazione delle persone e costituisce uno strumento indispensabile per una quotidiana cooperazione di polizia e giudiziaria. L'evoluzione tecnica, le nuove esigenze emerse dalla pratica del SIS attuale, un contesto giuridico modificato dal trattato di Amsterdam, ed infine la prospettiva dell'allargamento dell'Unione conducono a sviluppare una seconda generazione del SIS.

Il bilancio della Comunità finanzierà tale sviluppo. In virtù del suo ruolo previsto dai trattati, e particolarmente del ruolo che le deriva dalle sue competenze in materia di esecuzione del bilancio comunitario, la Commissione ha accettato di assumersene la responsabilità.

La Commissione osserva tuttavia che i lavori relativi allo sviluppo tecnico del SIS II devono potersi fondare su un chiarimento delle funzioni e delle finalità del SIS II. La Commissione attira pertanto l'attenzione degli Stati membri sulla necessità di progredire rapidamente in tale dibattito.

Essa evidenzia altresì che lo sviluppo e l'installazione di questo sistema entro i termini stabiliti dal Consiglio, ossia da qui al 2006, richiedono la messa in opera delle risorse, in particolare umane e finanziarie, necessarie.

La Commissione svolgerà pienamente il ruolo assegnatole a partire dal 2002 ma vi si prepara fin d'ora, e desidera precisare l'approccio che intende seguire.

La presente comunicazione fa il punto della situazione dei lavori preparatori in corso e propone uno schema delle azioni da intraprendere. Tale schema non può essere, a questo stadio, fissato in modo irreversibile in tutte le sue componenti. Pertanto, alcune opzioni tecniche dipenderanno dalle decisioni politiche che saranno adottate. Ma il quadro d'insieme può già essere definito ed i lavori avviati. Nel 2002 sarà realizzato uno studio preparatorio per la gara d'appalto che la Commissione dovrà indire per l'installazione del sistema. Questo studio contribuirà alla preparazione, da parte della Commissione, di una proposta dettagliata sulla gestione del SIS II che dovrà essere presentata molto prima del 2006 affinché il SIS II possa entrare in funzione senza interruzione nel servizio.

Per quanto riguarda lo sviluppo tecnico del SIS II, la Commissione intende evidenziare che avrà bisogno del sostegno e della cooperazione degli Stati membri e del Parlamento europeo, nei settori che li riguardano e secondo le procedure previste. L'esperienza degli Stati membri sarà, in particolare, richiesta in conformità con la procedura di comitato che deve essere adottata dal Consiglio in seguito alle iniziative belgo-svedesi, e in modo coordinato con i lavori, che contemporaneamente si svolgono al Consiglio, sugli aspetti non tecnici ma indispensabili allo sviluppo di una soluzione tecnica.

Per non compromettere la possibilità di ben sviluppare gli aspetti tecnici del progetto sarà essenziale che il Consiglio raggiunga i consensi necessari sulle questioni politiche e giuridiche legate al SIS II.

È altresì essenziale che i paesi candidati siano tenuti informati e possano essere coinvolti il prima possibile nei lavori, in vista dell'incidenza che questi avranno per la preparazione della loro integrazione nell'Unione e della loro partecipazione alla cooperazione Schengen.

La Commissione farà in modo che il Parlamento europeo sia regolarmente informato dello stato di avanzamento dei lavori.

ALLEGATO

SCHEDA FINANZIARIA LEGISLATIVA

Settore(i) politico(i): GAI

Attività: Cooperazione nell'ambito del titolo IV del trattato CE (visti, asilo, immigrazione e altre politiche legate alla circolazione delle persone) e del titolo VI del trattato UE (cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale)

Denominazione dell'azione: sviluppo del sistema SIS II

1. LINEA(E) DI BILANCIO + DENOMINAZIONE(I)

PARTE A: A-7000 Agenti ausiliari; A-7003 Esperti nazionali distaccati

A-701 spese di missione; A-7030 Riunioni; A-7031 Comitati

PARTE B: B5-840 - Schengen

2. DATI GLOBALI IN CIFRE

2.1 Dotazione totale dell'azione (parte B): 23,0 milioni di euro in SI

2.2 Periodo d'applicazione:

2002-2006

2.3 Stima globale pluriennale delle spese:

a) Scadenzario stanziamenti d'impegno/stanziamenti di pagamento (intervento finanziario) (cfr. punto 6.1.1)

Milioni di euro (al terzo decimale)

>SPAZIO PER TABELLA>

b) Assistenza tecnica e amministrativa (ATA) e spese d'appoggio (SDA) (cfr. punto 6.1.2)

>SPAZIO PER TABELLA>

(importi arrotondati)

>SPAZIO PER TABELLA>

c) Incidenza finanziaria globale delle risorse umane e delle altre spese di funzionamento (cfr. punti 7.2 e 7.3)

>SPAZIO PER TABELLA>

(importi arrotondati)

>SPAZIO PER TABELLA>

2.4 Compatibilità con la programmazione finanziaria e le prospettive finanziarie

|X| La proposta è compatibile con la programmazione finanziaria in vigore

| | La proposta impone una riprogrammazione della corrispondente rubrica delle prospettive finanziarie

| | Può essere necessario il ricorso alle disposizioni dell'accordo interistituzionale.

2.5 Incidenza finanziaria sulle entrate

|X| Nessuna incidenza finanziaria (si tratta degli aspetti tecnici dell'attuazione di una misura)

OPPURE

| | Incidenza finanziaria - Conseguenza sulle entrate:

- Nota bene: tutte le precisazioni ed osservazioni relative al metodo di calcolo dell'incidenza sulle entrate devono essere riprese in un foglio a parte, da allegare alla presente scheda finanziaria.

Milioni di euro (al primo decimale)

>SPAZIO PER TABELLA>

(Descrivere ogni linea di bilancio interessata, aggiungendo nella tabella tutte le linee sulle quali si manifesta l'incidenza in questione)

3. CARATTERISTICHE DI BILANCIO

>SPAZIO PER TABELLA>

4. BASE GIURIDICA

La presente scheda non è una scheda finanziaria che accompagna una proposta legislativa, bensì una scheda relativa al lancio di un progetto. Lo sviluppo e l'installazione del SIS II richiederanno l'adozione, in tempo utile, di misure legislative che si dovranno basare sugli articoli 30, 31 e 34 del trattato UE e sugli articoli 62, 63 e 66 del trattato CE.

5. DESCRIZIONE E GIUSTIFICAZIONE

5.1 Necessità di un intervento comunitario

5.1.1 Obiettivi perseguiti

Il SIS costituisce uno strumento essenziale ed indispensabile per consentire il funzionamento nella pratica della libera circolazione delle persone in uno spazio privo di controlli alle frontiere interne, di cui al titolo V della Parte terza del trattato CE. Il sistema esistente, quale è stato concepito una decina di anni fa e che funziona dal 1995, deve essere modernizzato e permettere la partecipazione di tutti gli Stati membri dopo l'allargamento dell'UE. Occorre avviare gli studi e le azioni necessarie per consentire l'installazione di un SIS di seconda generazione. Le spese cagionate dalla realizzazione di detti studi ed azioni saranno imputate al bilancio generale delle Comunità europee.

5.1.2 Disposizioni adottate in relazione alla valutazione ex ante

La scheda finanziaria qui presentata si riferisce alla fornitura di assistenza tecnica e amministrativa, hardware e software, ecc. nel corso dell'intero ciclo di vita del progetto e si basa su:

- le stime iniziali delle iniziative belgo-svedesi;

- la valutazione delle conseguenze dei lavori - tuttora in corso - nei gruppi di lavoro del Consiglio;

- le stime basate sugli orientamenti della Commissione e sulla sua esperienza di progetti informatici (IT);

- l'esperienza nello sviluppo e nella gestione del SIS attuale e le differenze previste o prevedibili tra i due sistemi. È opportuno ricordare che il SIS 1+, e il passaggio alla rete SISNET, hanno dato origine ad una spesa totale di 11 milioni di euro dall'inizio del progetto. Il SIS II deve essere in grado di gestire un numero molto più alto di paesi, più tipi di informazione, un volume di dati più importante, un sistema di sicurezza più rigoroso e deve anche costituire una soluzione flessibile che possa sopravvivere negli anni successivi alla sua introduzione qualora si presenti una nuova esigenza di modifiche.

Il progetto SIS II appare come un progetto di grande ampiezza, che può essere confrontato con altri grandi progetti comunitari di natura informatica quali il CIS o il sistema "Transit" [22]. Il totale presentato è superiore all'importo approssimativo inizialmente presentato nella scheda finanziaria legata alle iniziative belgo-svedesi che proponevano la procedura del comitato per assistere la Commissione nel suo lavoro, ma si fonda su di un'analisi più approfondita delle esigenze che di solito presentano progetti informatici di queste dimensioni e di natura tanto sensibile, soprattutto in termini di gestione del progetto e di sviluppo del sistema.

[22] Il "sistema Transit", un nuovo sistema doganale lanciato e gestito dalla Commissione, ha avuto un volume finanziario di 15 milioni di euro nella prima fase (sistema pilota) e costerà altri 15 milioni di euro nella seconda fase.

Nonostante la cura dedicata all'analisi dei costi del progetto, le cifre fornite devono essere considerate come un'ipotesi di lavoro. Le cifre per il 2002 sono basate sulla valutazione dei bisogni per l'avvio del progetto. Per il 2003 e oltre, le cifre sono, inevitabilmente, indicative in quanto dovranno essere rivedute alla luce dei risultati dello studio di fattibilità. Potrebbero anche essere influenzate dalle eventuali decisioni del Consiglio che incidano sul progetto e sulla soluzione tecnica da scegliere per il SIS II.

5.1.3 Disposizioni adottate a seguito della valutazione ex post

(Nel caso del rinnovo di un programma, occorre anche descrivere brevemente gli insegnamenti da trarre da una valutazione intermedia o ex post)

In ragione del fatto che la creazione e la gestione del SIS I rientrano nella responsabilità degli Stati membri, non è prevista una valutazione ex post a livello comunitario. Lo sviluppo del SIS II, quale proposto nella presente comunicazione, tiene tuttavia conto dell'esperienza acquisita in occasione dello sviluppo e della gestione del SIS I.

5.2 Azioni previste e modalità dell'intervento di bilancio

(1) Studio di fattibilità

Verrà commissionato uno studio di fattibilità, da predisporsi in stretta collaborazione con gli Stati membri, che comprenda gli aspetti tecnici, finanziari ed organizzativi dello sviluppo e dell'installazione del SIS II.

Lo studio dovrebbe fornire una solida base per impegnare le risorse umane e finanziarie richieste per portare a termine il progetto e per garantire l'operatività della soluzione prescelta.

Lo studio valuterà l'approccio da seguire per lo sviluppo dell'infrastruttura tecnica del SIS II. Esso definirà altresì un calendario realistico per l'installazione del sistema, aiuterà ad individuare le azioni necessarie per ridurre od eliminare i rischi dell'attuazione, verificherà quali sono le condizioni necessarie per portare a termine con successo il progetto entro i termini stabiliti, ed analizzerà una soluzione di rete per il SIS II ed i suoi costi.

Inoltre, lo studio esaminerà se sia più efficace un sistema centralizzato o decentrato, nonostante tale scelta, che va al di là del lavoro tecnico, debba essere fatta a livello politico.

(2) Fase di sviluppo e costruzione

La gara d'appalto per selezionare il fornitore della soluzione tecnica il quale, sotto la responsabilità e la stretta supervisione della Commissione, avvierà l'attuazione del sistema, inizierà la seconda fase.

(3) Fasi di accettazione e adattamento

Verranno eseguiti dei controlli di collaudo prima dell'adattamento, per esaminare la soluzione proposta sulla base dei requisiti tecnici definiti e, ad uno stadio ulteriore, dopo l'adattamento, per esaminarla alla luce delle esigenze degli utenti. Il contenuto dell'adattamento dipenderà dalla flessibilità della soluzione prescelta (dovrà essere adattata a nuove funzioni o si adatterà da sola alla gestione di nuove funzionalità).

(4) Passaggio al SIS II e preparazione alla fase operativa

Il passaggio dal SIS I al SIS II, insieme alla preparazione all'integrazione dei nuovi Stati membri, costituisce la fase finale del progetto. Il passaggio al SIS II sarà sottoposto ad una valutazione del rischio al fine di determinare se sia più efficiente far funzionare i due sistemi contemporaneamente in una fase pre-operativa o se passare direttamente dal SIS I al SIS II.

Inoltre, per garantire un buon avvio della fase operativa, la gara d'appalto descritta al punto (2) deve fare sì che il contraente si faccia carico delle funzioni di manutenzione e supporto.

5.3 Modalità di attuazione

L'attuazione dello sviluppo sarà assicurata in gestione diretta dalla Commissione tramite il ricorso a risorse interne ed esterne (agenti ausiliari ed esperti nazionali distaccati "END") in quanto si tratta di una specializzazione tecnica ad alto livello. Per il resto, gli Stati membri saranno strettamente associati ai lavori attraverso la procedura del comitato che sarà creata a tal fine in seguito alle iniziative belgo-svedesi.

6. INCIDENZA FINANZIARIA

6.1 Incidenza finanziaria totale sulla parte B (per tutto il periodo di programmazione)

(Il calcolo degli importi totali indicati nella tabella che segue dev'essere specificato con la ripartizione fornita nella tabella 6.2. )

6.1.1 Intervento finanziario SI in milioni di euro (al 3° decimale)

>SPAZIO PER TABELLA>

6.2. Calcolo del costo per ciascuna delle misure previste nella parte B (per tutto il periodo di programmazione)

(Qualora si tratti di più azioni, occorre fornire, sulle misure concrete da adottare per ogni azione, le precisazioni necessarie alla stima del volume e del costo delle realizzazioni)

SI in milioni di euro (al 3° decimale)

>SPAZIO PER TABELLA>

Se necessario, spiegare il modo di calcolo

7. INCIDENZA SUL PERSONALE E SULLE SPESE AMMINISTRATIVE

7.1. Incidenza sulle risorse umane a partire dal 2004

Essendo lo sviluppo della messa a punto del SIS II un processo iterativo, l'incidenza sulle risorse umane ed amministrative nel 2002 e 2003 sarà inferiore, come indicato in appresso:

>SPAZIO PER TABELLA>

Incidenza sulle risorse umane nel 2002: 2 ausiliari A, 1 END, 1 ausiliare C

Incidenza consolidata sulle risorse umane nel 2003: 4 funzionari, 2 ausiliari A, 1 END, 1 ausiliare B, 1 ausiliare C.

7.2 Incidenza finanziaria globale delle risorse umane

>SPAZIO PER TABELLA>

Incidenza finanziaria globale delle risorse umane nel 2002: 267.000 euro.

Incidenza finanziaria globale consolidata delle risorse umane nel 2003: 753.000 euro.

Gli importi corrispondono alle spese totali per 12 mesi.

7.3 Altre spese di funzionamento derivanti dall'azione

>SPAZIO PER TABELLA>

Altre spese di funzionamento nel 2002: A07031 comitati obbligatori 100.000 euro, A 0701 missioni 8.200 euro.

Gli importi corrispondono alle spese totali dell'azione per 12 mesi.

(1) Precisare il tipo di comitato e il gruppo di cui fa parte.

I. Totale annuale a partire dal 2004 (7.2 + 7.3) // 1.141.760 euro

II. Durata dell'azione // 5 anni

III. Costo totale dell'azione (I x II) // 4.780.760 euro

(Nella stima delle risorse umane e amministrative necessarie per l'azione, le DG/servizi dovranno tenere conto delle decisioni prese dalla Commissione in occasione del dibattito d'orientamento e dell'approvazione del progetto preliminare di bilancio (PPB). Questo significa che le DG dovranno segnalare che le risorse umane possono essere coperte all'interno della preassegnazione indicativa prevista in occasione dell'adozione del PPB.

Nei casi eccezionali in cui le azioni considerate non erano prevedibili al momento della preparazione del PPB, la Commissione dovrà decidere se e come (mediante una modifica della preassegnazione indicativa, un'operazione ad hoc di riassegnazione, un bilancio rettificativo e suppletivo o una lettera rettificativa al progetto di bilancio può essere autorizzata l'esecuzione dell'azione proposta).

8. CONTROLLO E VALUTAZIONE

8.1 Sistema di controllo

La Commissione presenta al Consiglio ed al Parlamento europeo di ogni semestre una relazione sullo stato di avanzamento dei lavori relativi allo sviluppo del SIS II.

8.2 Modalità e periodicità della valutazione

Si prevede di valutare i risultati delle azioni 2, 3 e 4 di cui al punto 5.2 dopo la loro realizzazione. I dettagli di tale valutazione verranno determinati segnatamente alla luce dei risultati dello studio di fattibilità.

9. MISURE ANTIFRODE

Saranno applicate le procedure di aggiudicazione degli appalti della Commissione, che garantiscono la conformità con la legislazione comunitaria in materia di appalti.