RELAZIONE DELLA COMMISSIONE Terza relazione della Commissione sul funzionamento del sistema di controllo delle risorse proprie tradizionali (1997-1999) (Articolo 18, paragrafo 5 del regolamento [CE, Euratom] n. 1150/00 del Consiglio del 22 maggio 2000)

INDICE

1. Introduzione

2. Quadro giuridico e obiettivi dei controlli

2.1. Quadro giuridico

2.2. Obiettivi dei controlli

3. Funzionamento del sistema di controllo a livello comunitario

3.1. Controllo normativo

3.2. Controllo documentario

3.3. Controlli in loco negli Stati membri

4. L'attività di controllo della Commissione nel 1997-1999

4.1. Procedure per l'esecuzione dei controlli in loco

4.2. Svolgimento dei controlli

4.3. Principali risultati dell'attività di controllo

4.3.1. Osservazioni relative alla gestione delle procedure doganali

4.3.2. Osservazioni sulla gestione delle procedure contabili

4.3.3. Altre procedure

4.4. Il seguito normativo e finanziario dato alle azioni di controllo della Commissione

4.4.1. Il seguito normativo

4.4.2. Il seguito finanziario

4.4.3. Il seguito in materia d'organizzazione

4.5. Responsabilità finanziaria degli Stati membri

4.6. Applicazione dell'articolo 17, paragrafo 2 del regolamento n. 1150/00

5. Valutazione del funzionamento del sistema di controllo

5.1. Valutazione globale: i controlli restano necessari

5.2. Sempre più importanti le relazioni con la Corte dei conti

5.3. Iniziativa congiunta di audit

SINTESI

La presente relazione, elaborata a norma dell'articolo 18, paragrafo 5 del regolamento n. 1150/00 per l'autorità di bilancio, illustra il funzionamento del sistema di controllo delle risorse proprie tradizionali sul periodo 1997-1999. Quest'informazione, a carattere triennale, permette di fornire un quadro globale dei controlli pluriennali effettuati dalla Commissione sulle procedure doganali e su quelle contabili, dal quale emergono le grandi linee che essa intende sviluppare per migliorare i risultati già ottenuti.

La relazione descrive in primo luogo gli obiettivi generali perseguiti dalla Commissione attraverso i controlli sulle risorse proprie tradizionali, ossia in particolare il mantenimento di condizioni equivalenti in materia di concorrenza tra gli operatori dell'Unione europea, il miglioramento della situazione del recupero e l'informazione dell'autorità di bilancio. Presenta quindi il quadro giuridico e normativo nel quale si iscrivono le diverse modalità di controllo e infine fornisce una descrizione fattuale del sistema di controllo operativo a livello comunitario tra il 1997 e il 1999.

Nel periodo considerato, la Commissione ha avviato 70 missioni di controllo (controlli associati e autonomi) in tutti i quindici Stati membri, che hanno permesso di rilevare 246 anomalie, ripartite in 185 anomalie di natura contabile e 61 anomalie di natura doganale. Poiché tali anomalie hanno avuto conseguenze finanziarie, gli Stati membri hanno finora versato complessivamente 3.035.347 euro in capitale e 6.971.898 euro a titolo di interessi di mora.

Oltre a questi aspetti contabili, le anomalie rilevate nel corso dei controlli costituiscono una fonte essenziale d'informazione riguardo ai problemi incontrati dagli Stati membri nell'applicazione della regolamentazione doganale e contabile. Possono evidenziare eventuali incompatibilità tra le disposizioni nazionali e lo spirito delle leggi comunitarie e mettono in evidenza le possibili incidenze in termini di risorse proprie. L'analisi di queste anomalie può condurre alla revisione di disposizioni esistenti e in tal modo far evolvere la normativa comunitaria verso una maggiore leggibilità.

La relazione conclude segnalando la necessità di azioni di controllo che permettano di verificare, nei diversi aspetti: doganale, finanziario, regolamentare, tutto il funzionamento del sistema di controllo delle risorse proprie tradizionali.

La relazione illustra infine globalmente l'evoluzione del sistema di controllo e di riscossione, espone le grandi linee della strategia che la Commissione intende sviluppare a medio termine sia in termini di metodo che nel quadro di un partenariato rinnovato tra la Commissione e gli Stati membri.

Nel campo delle modalità di controllo, la Commissione cerca di migliorare l'impiego di tutti gli strumenti pratici atti a facilitare e rendere più efficace lo svolgimento dei controlli o a migliorare il seguito delle azioni.

Parallelamente a questa riflessione d'ordine metodologico, la Commissione intende responsabilizzare ulteriormente gli Stati membri. È in quest'ottica che prosegue l'esame delle conseguenze operative derivanti dall'attribuzione della responsabilità finanziaria agli Stati membri per taluni errori commessi dalle loro amministrazioni. Quest'azione è mirata ad una ripartizione più equa dell'onere finanziario tra gli Stati membri, secondo i principi di una gestione sana ed efficace definiti dal SEM 2000. La Commissione riflette anche su un nuovo approccio dei controlli associati, basato sul ricorso all'iniziativa congiunta di audit che implica una diversa forma di cooperazione tra le istanze comunitarie e gli Stati membri. Tale iniziativa mira inoltre ad adeguare i controlli alle esigenze del prossimo allargamento dell'Unione europea.

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE

Terza relazione della Commissione sul funzionamento del sistema di controllo delle risorse proprie tradizionali (1997-1999) (Articolo 18, paragrafo 5 del regolamento [CE, Euratom] n. 1150/00 del Consiglio del 22 maggio 2000)

Introduzione

Il funzionamento del sistema di controllo delle risorse proprie della Comunità forma oggetto ogni tre anni di una relazione al Parlamento europeo e al Consiglio, ai sensi dell'articolo 18, paragrafo 5 del regolamento (CE, Euratom) n. 1150/00 [1] del Consiglio del 22 maggio 2000 recante applicazione della decisione 94/728/CE/Euratom relativa al sistema delle risorse proprie delle Comunità [2] (qui di seguito denominato "regolamento n. 1150/00") [3].

[1] GU L 130 del 31.5.2000, pagg. 1-9.

[2] GU L 293 del 12.11.1994, pag. 9.

[3] I risultati dei controlli effettuati dagli Stati membri vengono comunicati alla Commissione a norma dell'articolo 17, paragrafo 3 del regolamento n. 1150/00.

Una prima relazione per il periodo 1989-1992 è stata trasmessa all'autorità di bilancio il 4.1.1994 [4]; la seconda, relativa al periodo 1993-1996, è stato trasmessa l'8.12.1997 [5].

[4] Doc. COM (93) 691 def. del 4.1.1994.

[5] Doc. COM (97) 673 dell'1.12.1997.

La presente relazione descrive e analizza il funzionamento del sistema di controllo delle risorse proprie tradizionali per il periodo gennaio 1997-dicembre 1999 ed espone il seguito riservato ai vari dossier fino al 31 dicembre 1999. La relazione è così strutturata: illustrazione degli obiettivi generali perseguiti dalla Commissione mediante i controlli in materia di risorse proprie tradizionali e presentazione del quadro giuridico nel quale si iscrivono le diverse modalità di controllo, quindi descrizione fattuale del sistema di controllo operativo a livello comunitario.

In seguito, vi si espone l'attività di controllo esplicata dalla Commissione tra il 1° gennaio 1997 e il 31 dicembre 1999, procedendo poi ad una valutazione dei risultati dei controlli effettuati, traendo le conclusioni e le valutazioni dell'azione di controllo della Commissione [6]. Infine, si presenta il seguito finanziario e normativo riservato ai controlli e si fa il punto sulla loro incidenza nel quadro dell'evoluzione delle diverse regolamentazioni.

[6] La relazione riguarda in particolare la parte dei controlli effettuati dalle istituzioni comunitarie (Commissione e Corte dei conti). La relazione non comprende invece i controlli effettuati dagli Stati membri, i cui risultati particolareggiati sono presentati in relazioni particolari.

In materia di miglioramento delle modalità di riscossione delle risorse proprie tradizionali, la relazione precisa anche il concetto di responsabilità finanziaria degli Stati membri e tratta dello sviluppo dell'Iniziativa congiunta di audit.

Nei casi in cui sono stati rilevati gravi inadempimenti, la Commissione ha reputato utile citare i dossier interessati e le misure opportune adottate per risanare la situazione, ove necessario ricorrendo alla procedura d'infrazione.

Quadro giuridico e obiettivi dei controlli

Quadro giuridico

Il controllo del sistema di riscossione delle risorse proprie si basa su tre testi regolamentari.

La decisione 94/728/CE, Euratom del Consiglio del 31 ottobre 1994 [7] costituisce la base giuridica del sistema delle risorse proprie delle Comunità. In particolare, in essa sono definite le risorse proprie iscritte nel bilancio della Comunità.

[7] GU L 293 del 12.11.1994, pag. 9.

Il dispositivo giuridico d'applicazione della decisione 94/728 è basato sull'applicazione del regolamento n. 1150/00, che stabilisce il sistema di riscossione delle risorse proprie tradizionali (art. 2), le norme per l'iscrizione di queste risorse nella contabilità "A" o " B" (art. 6, par. 3) e la procedura della loro messa a disposizione della Commissione (art. 10). Inoltre, tale regolamento comprende le disposizioni relative alla comunicazione alla Commissione dei casi di frodi e irregolarità individuati dagli Stati membri, nel quadro del rafforzamento del monitoraggio del recupero per questi casi (art. 6, par. 4), e infine le disposizioni relative alla dispensa dalla messa a disposizione (art. 17, par. 2) e ai controlli (art. 18, paragrafi 2 e 3).

Una modifica degli articoli 2 e 17 del regolamento n. 1150/00, motivata dalla necessità di rafforzare il meccanismo di riscossione delle risorse proprie e di migliorare la leggibilità della regolamentazione, è all'esame del Consiglio.

Il regolamento (CEE, Euratom) n. 1026/99 [8] del Consiglio del 10 maggio 1999 si applica nel quadro delle missioni di controllo effettuate, a norma dell'articolo 18 del regolamento n. 1150/00, in associazione con le amministrazioni degli Stati membri [9]. Esso definisce i diritti e i doveri ai quali devono attenersi, nell'esercizio dei loro poteri d'indagine, gli agenti delegati dalla Commissione per effettuare correttamente i controlli.

[8] GU L 126 del 20.5.1999, pagg. 1-3.

[9] In applicazione dell'articolo 18, paragrafo 2 del regolamento n. 1150/00.

Obiettivi dei controlli

Il controllo della riscossione delle risorse proprie tradizionali si può effettuare secondo differenti modalità: controllo su documenti, controllo normativo e controllo in loco. Questi controlli mirano a tre obiettivi precisi :

- mantenere condizioni equivalenti in materia di concorrenza tra gli operatori economici che importano merci dai paesi terzi. Solo un controllo effettivo esercitato da un'autorità sovranazionale imparziale, i cui risultati sono resi noti al Parlamento europeo e, tramite il Consiglio, a tutti gli Stati membri, può evitare possibili distorsioni della concorrenza. La Commissione deve assicurarsi che gli Stati membri applichino correttamente la normativa comunitaria. D'altra parte, l'analisi delle difficoltà sperimentate dagli Stati membri nell'applicazione della regolamentazione e di alcuni inadempimenti permette di far progredire il corpus legislativo comunitario verso una maggiore leggibilità o trasparenza;

- migliorare la situazione in materia di recupero, in modo che l'onere finanziario sia distribuito tra gli Stati membri secondo correttezza, cioè che sia a carico dello Stato membro che ha tratto un vantaggio economico dalla transazione. Nella misura in cui ogni disavanzo in materia di risorse proprie tradizionali è "automaticamente" compensato dall'aumento del contributo a titolo della quarta risorsa (PNL), a sostenere tali perdite sono di fatto i contribuenti degli Stati membri. Poiché i controlli sistematici della Commissione sul sistema di riscossione applicato dagli Stati membri danno luogo a correzioni finanziarie, le amministrazioni nazionali hanno interesse ad assumere seriamente le loro responsabilità in materia di riscossione delle risorse proprie;

- informare l'autorità di bilancio. Il controllo dell'azione degli Stati membri in materia di riscossione è necessario per permettere alla Commissione di conoscere la situazione negli Stati membri e giudicare l'efficacia e la correttezza con le quali essi procedono al recupero delle risorse proprie dell'Unione europea. Questa visuale d'insieme consente alla Commissione di rendere conto all'autorità di bilancio dell'esecuzione del bilancio in entrate.

Funzionamento del sistema di controllo a livello comunitario

Il sistema di riscossione delle risorse proprie tradizionali gestito dagli Stati membri forma oggetto da parte della Commissione di vari tipi di controllo: oltre ai controlli effettuati dalla direzione generale del bilancio in qualità di servizio ordinatore delle entrate, il funzionamento del sistema delle risorse proprie tradizionali dà luogo a controlli che si iscrivono nel quadro generale della gestione dei crediti comunitari. D'altra parte, la Commissione è tenuta a rispondere e a dare seguito, da un lato, alle osservazioni formulate dalla Corte dei conti in occasione dei controlli che questa effettua ai sensi dell'articolo 248 del Trattato, osservazioni figuranti nella sua relazione annuale, in relazioni speciali o lettere di settore, e, dall'altro, alle interrogazioni del Parlamento europeo formulate in sede di procedura di discarico sull'esecuzione del bilancio.

La riscossione delle risorse proprie è delegata agli Stati membri, i quali, in concreto, assumono la responsabilità dell'attuazione del sistema e possono trattenere, a titolo di spese di riscossione, il 10% dell'importo delle risorse proprie accertate. La Commissione vigila sulla corretta applicazione della normativa comunitaria da parte degli Stati membri e rende conto all'autorità di bilancio. Questa complementarità dei compiti degli Stati membri e della Commissione è definita dalla normativa in vigore.

Gli Stati membri sono espressamente tenuti ad effettuare controlli [10] e a renderne conto alla Commissione. Tuttavia, le verifiche effettuate a livello nazionale non dispensano la Commissione dall'esercizio delle sue prerogative in materia. I suoi controlli le permettono di assicurarsi che gli Stati membri si conformino ai loro obblighi comunitari correttamente e in condizioni di perfetta parità. L'obiettivo dei controlli consiste dunque nel verificare se le risorse proprie versate alla Commissione dagli Stati membri corrispondono a quelle legalmente dovute. A tal fine, le entrate comunitarie sono seguite a partire dal fatto generatore fino all'iscrizione nella contabilità della Commissione tramite le procedure di accertamento, contabilizzazione e messa a disposizione.

[10] Articolo 18, paragrafo 1 del regolamento n. 1150/00.

Per conseguire quest'obiettivo, la Commissione [11] esercita tre tipi di controlli: un controllo normativo, un controllo documentario e controlli in loco negli Stati membri. In forma schematica, il sistema di controllo delle risorse proprie tradizionali della Comunità, quale è previsto a livello comunitario e attuato dalla Commissione, si presenta come segue:

[11] I controlli avviati dalla Commissione, in particolare quelli effettuati dalla DG BUDG, sono soltanto una parte dei controlli effettuati dalle istituzioni comunitarie. Infatti, anche la Corte dei conti europea ha una competenza in materia (art. 248 del trattato) e il Parlamento europeo ha la facoltà di esercitare funzioni di controllo (art. 276 del trattato).

>SPAZIO PER TABELLA>

Controllo normativo

Questo tipo di controllo consiste nel verificare le disposizioni regolamentari e amministrative degli Stati membri nel settore contabile e doganale. In particolare, si effettuano verifiche al momento di preparare le missioni di controllo o nel dar seguito a tali azioni. Inoltre, possono dar luogo a una simile analisi i lavori realizzati nell'esame dei dossier presentati dagli Stati membri ai sensi dell'articolo 17, paragrafo 2 del regolamento n. 1150/00 (casi d'inesigibilità). Se alcune disposizioni nazionali non sono conformi alla normativa comunitaria, la Commissione suggerisce le necessarie modifiche. Di norma, questo passo permette di trovare soluzioni soddisfacenti senza ricorrere alle procedure d'infrazione.

Controllo documentario

Il controllo documentario effettuato dalla Commissione consiste nell'analizzare, da un lato, gli estratti e le relazioni contabili e, dall'altro, le relazioni annuali sui risultati dei controlli comunicati dagli Stati membri.

Ai sensi dell'articolo 6, paragrafo 3 a) del regolamento n. 1150/00, gli Stati membri tengono una contabilità "A" delle risorse proprie. I diritti accertati e recuperati [12] ai sensi dell'articolo 2 del regolamento n. 1150/00, vengono iscritti in questa contabilità e formano oggetto di un estratto mensile che viene trasmesso [13] dagli Stati membri alla Commissione. La Commissione può procedere a correzioni in forma di rettifiche degli estratti. Queste correzioni possono comportare il versamento di interessi di mora da parte degli Stati membri.

[12] Vale a dire i diritti dovuti preventivamente contabilizzati e comunicati al debitore.

[13] L'estratto mensile relativo alla contabilità "A" deve essere trasmesso alla Commissione al più tardi il primo giorno lavorativo dopo il giorno 19 del secondo mese successivo a quello durante il quale il diritto è stato accertato.

L'articolo 6, paragrafo 3 b) del regolamento n. 1150/00 prevede che i diritti accertati e non ripresi nella contabilità "A", in quanto non sono ancora stati recuperati senza che sia stata fornita una garanzia, vengono iscritti in una contabilità denominata "contabilità separata" o più generalmente chiamata contabilità "B". In quest'altra contabilità possono anche figurare diritti accertati che, sebbene coperti da garanzie, siano oggetto di contestazioni da parte degli operatori. Tutti gli importi iscritti in questa contabilità vengono successivamente ripresi in un estratto della contabilità B trasmesso trimestralmente dagli Stati membri alla Commissione [14].

[14] L'estratto trimestrale della contabilità "B" deve essere trasmesso alla Commissione al più tardi il primo giorno lavorativo dopo il giorno 19 del secondo mese successivo al trimestre durante il quale il diritto è stato accertato.

La Commissione verifica la coerenza di ciascun estratto trimestrale con l'estratto trimestrale precedente, considerando gli importi dei diritti accertati, le rettifiche, gli annullamenti ed i recuperi avutisi durante il trimestre al quale si riferisce l'estratto. In caso di anomalie, vengono presi adeguati contatti con lo Stato membro interessato per determinarne l'origine.

Inoltre, ai sensi dell'articolo 17, paragrafo 2, gli Stati membri comunicano alla Commissione i casi d'inesigibilità, cioè i crediti che non è stato possibile recuperare per ragioni non imputabili allo Stato membro. La Commissione dispone di un termine di sei mesi per esprimere un parere. L'articolo 17, paragrafo 2 del regolamento n. 1150/00 indica l'unica eccezione alla norma secondo la quale ogni diritto accertato (ai sensi dell'articolo 2 dello stesso regolamento) deve essere messo a disposizione della Commissione. Esso prevede una verifica della correttezza delle azioni avviate dallo Stato membro per la contabilizzazione e il recupero. Oltre all'esame delle disposizioni comunitarie, la Commissione verifica in particolare il modo in cui sono state applicate le disposizioni amministrative e regolamentari nazionali in materia di recupero (coatto). Se tali disposizioni sono state rispettate, la Commissione esprime il suo accordo sulla dispensa dalla messa a disposizione.

Quando la Commissione ritiene che uno Stato membro non abbia dispiegato tutta la diligenza richiesta per salvaguardare gli interessi finanziari della Comunità, la responsabilità finanziaria di tale Stato viene messa in causa in base all'articolo 8 della decisione Risorse proprie (94/728/CE, Euratom) e agli articoli 2 e 17, paragrafo 1 del regolamento n. 1150/00. Lo Stato membro è invitato a mettere a disposizione della Commissione, entro il termine fissato, un importo pari a quello dei crediti non recuperati. In caso di superamento di questo termine può essere imposto un interesse di mora.

Entro il 1° aprile di ogni anno, gli Stati membri trasmettono alla Commissione, in applicazione dell'articolo 7 del regolamento n. 1150/00, un conto riepilogativo dell'insieme dei diritti accertati e recuperati nel corso dell'anno precedente. Questo conto annuale è accompagnato da una relazione relativa alla riscossione delle risorse proprie. Le informazioni fornite con queste comunicazioni vengono esaminate dalla Commissione in correlazione con le altre fonti di informazione d'ordine contabile di cui dispone.

Inoltre, in base all'articolo 17, paragrafo 3 del regolamento n. 1150/00, gli Stati membri presentano alla Commissione una relazione annuale sui risultati dei loro controlli. Questa relazione contiene dati globali e questioni di principio relative ai problemi più importanti riscontrati, in particolare sul piano contenzioso, nell'applicazione del regolamento n. 1150/00. Per ogni esercizio, la Commissione elabora una relazione di sintesi che permette di ottenere due tipi d'informazioni: da un lato, un quadro dell'attività di controllo degli Stati membri propriamente detta, dall'altro, una valutazione dei risultati in materia di lotta contro la frode e le irregolarità [15].

[15] A questo titolo, la Commissione ha elaborato le seguenti relazioni: - Relazione 1996 : Doc. XIX/24329/98 del 27.5.1998 - Relazione 1997 : Doc. COM(1999) 110 def. del 12.3.1999 - Relazione 1998 : Doc. COM(2000) 107 def. del 29.2.2000

La Commissione esercita anche un'azione di sorveglianza sull'attività di recupero degli Stati membri nel settore delle risorse proprie tradizionali in base alle informazioni che questi le inviano tramite il software "Ownres". Queste informazioni riguardano in particolare i casi di frode e d'irregolarità comunicati ai sensi dell'articolo 6, paragrafo 5 del regolamento n. 1150/00. Tutte le informazioni trasmesse via "Ownres" formano anche oggetto di analisi da parte dell'Ufficio per la lotta antifrode (OLAF).

Tenuto conto del numero molto elevato delle comunicazioni (qui di seguito denominate "schede frodi" e schede "mutua assistenza") dei casi di frodi e irregolarità riguardanti diritti d'importo superiore a 10.000 euro, la Commissione ha organizzato due procedure di trattamento dei dati: una consiste nel trattamento statistico delle "schede frodi", l'altro in un esame approfondito di alcuni casi particolarmente difficili che hanno formato oggetto di comunicazioni nel quadro della mutua assistenza.

La prima procedura, denominata "Campione A", ha lo scopo di delineare gli aspetti generali della situazione del recupero. Una prima relazione di questo tipo è stata trasmessa all'autorità di bilancio nel 1995 (Relazione A94 del 6.6.1995). Una seconda relazione è prevista nel corso del 2000.

La seconda procedura, denominata "Campione B", ha lo scopo di seguire, fino alla liquidazione definitiva, le operazioni di recupero relative a un certo numero di casi rappresentativi. Sono già state elaborate due relazioni di questo tipo, B94 e B98, e una terza (B2000) è in preparazione. La prima relazione B94 riguarda sei casi per un importo di circa 124 milioni di euro, la seconda, B98, riguarda nove casi per un importo di circa 136 milioni di euro [16].

[16] Relazioni della Commissione sul Recupero delle risorse proprie tradizionali che provengono dai casi di frode e d'irregolarità ("Campione A94", COM(95) 398 def. del 6 settembre 1995, "Campione B94", COM (97) 259 def. del 9 giugno 1997 e "Campione B98", COM(1999) 160 def. del 21 aprile 1999.

Dal raffronto tra le relazioni B94 e B98 si può constatare un sostanziale progresso della situazione del recupero negli Stati membri. Infatti, il tasso di recupero effettivo è passato dal 2% della relazione B94 al 12% della relazione B98. Inoltre, il tasso di prescrizione è fortemente diminuito, passando dal 12 al 4%. Gli Stati membri che per scarsa diligenza si sono trovati nell'impossibilità di procedere al recupero delle risorse proprie in oggetto hanno dovuto sostenere la responsabilità finanziaria del danno subito dal bilancio comunitario.

Controlli in loco negli Stati membri

Il controllo normativo e il controllo documentario sono strumenti essenziali del processo di verifica. Ma un sistema di controllo efficace implica anche controlli "in loco", che offrono alla Commissione la possibilità concreta di verificare e di rafforzare, a seconda degli Stati membri, l'applicazione della normativa comunitaria in materia di risorse proprie tradizionali e di appurare l'esattezza delle conclusioni derivanti dalle altre forme di controllo.

La strategia dei controlli in loco consiste nell'assicurarsi che gli Stati membri applichino correttamente disposizioni conformi ai regolamenti comunitari per garantire la regolarità delle operazioni commerciali. Per meglio inquadrare i controlli, la Commissione ha sviluppato nuove modalità di controllo elaborando, da un lato, questionari particolareggiati che vengono inviati agli Stati membri prima di ogni missione e, dall'altro, manuali di controllo ad uso esclusivo degli agenti delegati. Quest'aspetto è trattato nel paragrafo 4.4.3. Infine, in occasione dei controlli gli Stati membri devono consentire agli agenti delegati dalla Commissione il libero accesso a tutti i documenti giustificativi.

Sono previsti due tipi di controlli in loco, entrambi in stretto coordinamento con l'amministrazione nazionale: il controllo associato, che si effettua in collaborazione con lo Stato membro, e il controllo autonomo, che si effettua per iniziativa della Commissione. Entrambi avvengono in ottemperanza dei regolamenti n. 1150/00 e n. 1026/99. Gli Stati membri il cui impatto in termini di risorse proprie è più cospicuo, vengono sottoposti ogni anno ai due tipi di controllo.

L'attività di controllo della Commissione nel 1997-1999

Procedure per l'esecuzione dei controlli in loco

La Commissione effettua i suoi controlli in base a un programma annuale elaborato dalla Direzione generale Bilancio. Gli Stati membri vengono informati dei temi formanti oggetto dei controlli associati. In funzione dei temi prescelti, possono partecipare all'attuazione di questo programma altri servizi della Commissione. I controlli in loco costituiscono oltre il 35% dell'attività dell'unità incaricata del controllo della riscossione delle risorse proprie tradizionali. I controlli avvengono in stretto coordinamento con le autorità nazionali interessate e secondo una metodologia che garantisce la trasparenza e la diffusione dell'informazione. Dopo ogni controllo viene redatta una relazione, nella quale si riferiscono lo svolgimento del controllo e le anomalie eventualmente rilevate nel corso di questo. Lo Stato membro dispone di tre mesi per presentare le sue osservazioni. La Commissione garantisce il seguito dei punti controversi fino all'appuramento definitivo del dossier.

Svolgimento dei controlli

Nel periodo 1997-1999 la Commissione ha effettuato in totale 70 missioni di controllo, ripartite in 45 controlli associati e 25 controlli autonomi. Le tabelle riportate negli allegati 1 e 2 della presente relazione espongono particolareggiatamente, per ogni anno, la natura e i temi dei controlli (procedure doganali e procedure contabili) e gli Stati membri interessati

Principali risultati dell'attività di controllo

Nell'Unione europea vengono trattate ogni anno più di 100 milioni di dichiarazioni doganali. Il bilancio dei controlli effettuati nel periodo 1997-1999 è positivo, nonostante le anomalie, di gravità variabile, che si sono potute individuare. La valutazione di merito dell'applicazione delle disposizioni comunitarie da parte delle amministrazioni nazionali, nei due settori doganale e finanziario, ha permesso d'individuare 246 anomalie, di cui 185 di natura contabile. La ripartizione delle presunte anomalie individuate in occasione dei controlli è presentata nella seguente tabella:

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Osservazioni relative alla gestione delle procedure doganali

- La Commissione ha avviato un'azione di controllo nel settore dei regimi tariffari preferenziali. Quest'azione, che si iscrive nel quadro della comunicazione della Commissione sulla gestione dei regimi preferenziali [17], era stata preceduta dall'invio agli Stati membri di un minuzioso questionario sull'argomento. I risultati di quest'azione di controllo hanno permesso anche di elaborare una relazione tematica (disponibile a semplice richiesta [18]).

[17] COM(97) 402 del 23.7.1997.

[18] Il documento può essere ottenuto presso la DG BUDG (Tel.: (02) 296 24 65).

I controlli hanno confermato il persistere di difficoltà nell'applicazione dei regimi tariffari preferenziali. Nel quadro della comunicazione sulla gestione dei regimi tariffari preferenziali menzionata al paragrafo precedente, la Commissione ha avviato un programma di adeguamento delle condizioni di gestione del regime, tuttora di grande interesse per la politica commerciale. Infatti, le anomalie rilevate evidenziano le difficoltà d'applicazione della normativa che sperimentano gli Stati membri per il controllo a posteriori dell'origine e le conseguenze che ne derivano ai fini del recupero delle risorse proprie.

La Commissione ha chiesto agli Stati membri di diffondere in modo migliore, presso i servizi locali, le istruzioni nazionali e le informazioni provenienti dalla Commissione stessa, di dare un seguito preciso ai dossier in sospeso e di mettere a sua disposizione al più presto i diritti corrispondenti o, se necessario, gli interessi di mora.

- Nel settore del transito comunitario esterno e del regime TIR, sono stati effettuati controlli in tutti gli Stati membri. Le anomalie rilevate - in particolare l'appuramento tardivo delle operazioni di transito e l'inadeguatezza delle modalità di controllo dei documenti - si traducono essenzialmente in ritardi nel recupero.

Gli Stati membri che hanno formato oggetto di osservazioni specifiche sono stati sollecitati a vigilare scrupolosamente sul rispetto delle disposizioni d'applicazione del Codice doganale comunitario [19] relative al transito e, per quanto concerne la garanzia globale, ad adottare ogni disposizione in grado di garantire la massima copertura dei diritti esigibili a titolo delle risorse proprie.

[19] Regolamento (CEE, Euratom) n. 2913/92 del Consiglio, del 12.10.1992, GU L 302 del 19.10.1992, pagg. 1-50.

D'altra parte, la Commissione ha avviato due procedure d'infrazione nei confronti rispettivamente della Germania e dei Paesi Bassi. In effetti, la Commissione ritiene che le autorità tedesche non abbiano esplicato tutta la diligenza necessaria per avviare una procedura di recupero relativa a 509 carnet TIR, corrispondenti a risorse proprie dell'importo di 10,22 milioni di euro garantiti. I Paesi Bassi, invece, hanno rifiutato di versare interessi di mora dell'importo di 2,42 milioni di euro risultanti da un accertamento tardivo di risorse proprie per documenti di transito esterno non appurati. Non è escluso che vengano avviate procedure d'infrazione nei confronti di altri Stati membri.

- Gli agenti della Commissione hanno anche rilevato lacune nel seguito dato a dichiarazioni incomplete, in particolare nelle procedure automatizzate. La Commissione ha ricordato a questi Stati membri i vari doveri ai quali sono tenute le amministrazioni nazionali: controllo del rispetto della normativa comunitaria in materia di commercio internazionale da parte degli operatori, esigenza di garanzie, messa a disposizione delle risorse proprie tradizionali entro i termini prescritti.

- La procedura di rimborso/sgravio e di contabilizzazione a posteriori dell'obbligazione doganale ha formato oggetto di controlli in tutti gli Stati membri nel corso del 1999. Le anomalie più frequenti consistono in rimborsi eccessivi, l'assenza di base giuridica per la procedura di rimborso e la non conservazione dei documenti giustificativi del rimborso.

Osservazioni sulla gestione delle procedure contabili

- Le procedure di riscossione dei crediti sono state controllate sistematicamente in tutti gli Stati membri nel corso del periodo considerato e si sono rilevati molti casi di non accertamento o di accertamento molto tardivo delle risorse proprie e anche di omissione del recupero e della messa a disposizione. Questo tipo di disfunzioni, che derivano generalmente da lacune nel seguito dato ai dossier, è stato rilevato in più Stati membri. Questi inadempimenti hanno dato luogo a richieste di rettifiche e di pagamento d'interessi di mora. Agli Stati membri è stato chiesto di riesaminare le loro procedure, in particolare le procedure di recupero a posteriori, in tutti i casi in cui queste possano provocare ritardi tra le date rispettive dell'accertamento e della messa a disposizione.

- La tenuta della contabilità separata forma oggetto di verifiche sistematiche e specifiche da parte della Commissione: 34 controlli nel corso del periodo di riferimento. Questo settore è anche seguito con estrema attenzione dalla Corte dei conti.

Nella maggior parte degli Stati membri la contabilità B è tenuta a livello locale: la sua gestione quotidiana è dunque tributaria di molte migliaia di entrate. Di conseguenza, l'accentramento a livello nazionale presenta inevitabilmente errori specifici, peraltro già rilevati dalla Corte dei conti e che incidono sulla messa a disposizione delle risorse proprie tradizionali. Per la Commissione, il controllo della contabilità B permette di verificare la fondatezza delle entrate, tra l'altro l'iscrizione d'importi garantiti, e le uscite, in particolare per assicurarsi che gli annullamenti non celino casi d'inesigibilità.

- Infine, la gestione del sistema di recupero cumulativo (SRC) nel settore del riso ha dato luogo, nel 1999, a cinque controlli rispettivamente in Francia, in Germania, nei Paesi Bassi, nel Regno Unito e in Belgio. Il sistema di recupero cumulativo nel settore del riso è stato introdotto in prova dalla metà del 1997 alla fine del giugno 1998 (e prorogato sino al 31 dicembre 1998) in seguito a un impegno sottoscritto nel quadro del GATT. Il sistema, che riguarda esclusivamente il riso decorticato, ha lo scopo di adeguare i diritti da pagare in funzione dei prezzi reali dei lotti importati nell'Unione europea. È un'impostazione diversa dal sistema "classico" che si basa sul calcolo di diritti forfetari a partire da un prezzo di riferimento (prezzo medio sul mercato mondiale). La differenza tra il prezzo dichiarato e il prezzo di riferimento dà luogo, per gli importatori che hanno adottato il sistema, a rimborsi cumulati su un periodo semestrale.

I controlli raggruppati sull'applicazione dell'SRC da parte delle amministrazioni nazionali hanno permesso d'inquadrare meglio la situazione reale. Fatte salve le rettifiche finanziarie eventualmente imposte dalla valutazione della situazione da parte della Commissione, tali controlli saranno utili in futuro, nella prospettiva dei negoziati in sede di Organizzazione mondiale del commercio, mentre nell'immediato servono a verificare la capacità delle amministrazioni nazionali di applicare un sistema complesso e di espletare procedure affidabili e rapidamente operative. Inoltre, essi dimostrano la capacità della Commissione di adottare le misure di controllo necessarie per rimediare alle possibili disfunzioni. Per quattro Stati membri, la relazione di controllo ha rilevato un certo numero di errori di natura essenzialmente formale nell'applicazione di un sistema sotto vari aspetti contrario alle pratiche doganali correnti. In seguito a un intervento dell'OLAF per indagini complementari, questo dossier è tuttora in fase istruttoria per un quinto Stato membro.

Altre procedure

- Sono stati rilevati alcuni casi di mancata comunicazione alla Commissione di schede frodi, in violazione dell'articolo 6, paragrafo 5 del regolamento n. 1150/00. Queste anomalie hanno dato luogo a osservazioni specifiche, anche in materia d'interpretazione della normativa. D'altra parte, gli agenti delegati della Commissione hanno constatato che in alcuni Stati membri a questi casi è stato dato un seguito finanziario molto insufficiente.

La gestione dei casi di frode e irregolarità mediante la base Ownres e l'affidabilità delle comunicazioni trasmesse da questo software formeranno oggetto di un controllo della Commissione nel corso del 2000.

- Nell'insieme, la gestione delle procedure di fissazione e di pagamento del contributo zucchero da parte degli Stati membri è soddisfacente. I controlli effettuati in questo settore hanno permesso di constatare un certo numero di anomalie senza grande incidenza finanziaria.

Il seguito normativo e finanziario dato alle azioni di controllo della Commissione

Il seguito normativo

Quando, in occasione dei controlli effettuati negli Stati membri, gli agenti delegati constatano inadeguatezze o carenze nelle disposizioni regolamentari o amministrative nazionali, chiedono sistematicamente agli Stati membri interessati di adottare le misure necessarie per mettersi in conformità con le esigenze comunitarie. Queste correzioni, operate nei due settori doganale e finanziario, rappresentano una conseguenza non trascurabile dell'attività di controllo della Commissione.

D'altra parte, le anomalie rilevate dagli agenti della Commissione costituiscono una fonte essenziale d'informazioni sui problemi sperimentati dagli Stati membri nell'applicazione della normativa doganale e per quanto riguarda la loro incidenza in termini di risorse proprie. L'analisi di queste anomalie può condurre all'attuazione di riforme delle disposizioni esistenti e far evolvere la normativa comunitaria verso una maggiore leggibilità.

- Nel settore dei regimi preferenziali, persiste il problema dell'interpretazione da parte degli Stati membri del concetto di "dubbio fondato" in materia di applicabilità dei certificati d'origine. D'altra parte, la mancanza di disposizioni comunitarie al riguardo impedisce l'applicazione uniforme negli Stati membri del dispositivo che prevede la sospensione del vantaggio tariffario in caso di superamento dei termini di risposta o di risposta insufficiente dei paesi beneficiari. Questa nozione è importante per la difesa degli interessi finanziari della Comunità.

D'altra parte, i risultati del questionario inviato agli Stati membri prima dei controlli previsti in questo settore sono stati ripresi e analizzati in una relazione tematica presentata ai servizi competenti della Commissione e sono stati comunicati all'insieme degli Stati membri alla riunione del Comitato consultivo per le risorse proprie del 10 dicembre 1999.

Infine, è in preparazione un progetto di comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sul concetto di "dubbio fondato": è previsto un ricorso più sistematico a un sistema d'allarme precoce degli importatori quando vi fosse un dubbio fondato riguardo a un'origine. L'attuazione di questo dispositivo, figurante nell'elenco degli elementi che devono contribuire a rinnovare e chiarire le condizioni di gestione dei regimi preferenziali previsto dalla comunicazione della Commissione in materia (COM (97) 402 del 23.7.1997), è intesa ad evitare che gli operatori si appellino indebitamente alla loro buona fede. Anche su questo concetto sono in corso d'esame proposte di riforma.

- In materia di transito, in seguito alla relazione finale e alle raccomandazioni presentate dalla commissione d'indagine del Parlamento europeo, la Commissione ha elaborato un piano d'azione per il transito in Europa [20].

[20] Doc. del 20.2.1997 PE 220.895/def. e Doc. COM(97) 188 def. del 30.4.1997.

In vista dell'informatizzazione del regime, il 31.3.1999 sono entrati in applicazione due testi che pongono le basi giuridiche del nuovo sistema: il regolamento (CE) n. 502/99 [21] della Commissione, del 12.2.1999, che modifica alcune disposizioni d'applicazione del Codice, e la decisione 1/1999 della Commissione mista CE-EFTA "transito comune", che modifica le appendici I, II e III della Convenzione del 20 maggio 1987. Prosegue intanto l'attuazione operativa. Sul piano legislativo, il regolamento (CE) n. 955/99 [22] del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 aprile 1999 ha apportato alcune modifiche al Codice doganale comunitario relativamente al transito esterno, ma devono ancora essere approvate le corrispondenti disposizioni d'applicazione e le modifiche al regime comune di transito.

[21] GU L 65 del 12.3.1999, pagg. 1-49.

[22] GU L 119 del 7.5.1996, pagg. 1-5.

La riforma riguarda la ricerca di un equilibrio tra l'obiettivo di facilitare gli scambi, propria dei regimi di transito, e, per i controlli, il mantenimento di un livello e di una qualità sufficienti in tutti e ventidue i paesi in cui vengono espletate le procedure di transito comunitario e comune. Quest'equilibrio lo si potrà raggiungere adattando le formalità e i controlli ai rischi che presenta ciascun tipo di operazione di transito, in modo da permettere una gestione efficace da parte delle amministrazioni doganali, la concessione di semplificazioni agli operatori che hanno dimostrato la loro affidabilità, e misure specifiche per le merci rivelatesi sensibili alla frode. Pur mantenendo la possibilità per l'obbligato principale di comprovare la conclusione dell'operazione o in mancanza di ciò il luogo in cui è sorta l'obbligazione doganale, questa riforma dovrebbe rendere più facile determinare l'autorità doganale responsabile del recupero delle risorse proprie e rendere più agevole la contabilizzazione dell'obbligazione doganale in caso di frode.

Sul piano operativo sono state avviate azioni coordinate, previste dal piano d'azione, come la creazione di una rete dei coordinatori in materia di transito nei 22 paesi interessati al transito comunitario e comune per rafforzare la cooperazione amministrativa, l'elaborazione di piani e di relazioni nazionali per la gestione e il controllo delle operazioni di transito per garantire la corretta applicazione e il controllo effettivo della normativa, quali unici mezzi in grado di prevenire e lottare efficacemente contro la frode, e infine la redazione di un manuale pratico.

Il seguito finanziario

Nel corso del periodo di riferimento (1997-1999), gli importi supplementari (importi in capitale) versati alla Commissione in seguito alle osservazioni formulate nelle relazioni dei controlli autonomi o associati della Commissione, ammontano a 3.035.347 euro, di cui 55.233,05 euro (pari all'1,81%) sono stati versati in seguito ai controlli della Corte dei conti. Inoltre, in occasione dei controlli della Commissione sono stati imposti interessi di mora per messa a disposizione tardiva delle risorse proprie accertate ai sensi dell'articolo 11 del regolamento n. 1150/00. Per il periodo 1997-1999, la somma totale degli interessi di mora versati dagli Stati membri ammonta a 6.971.898 euro, di cui 4.202.739,07 euro (pari al 60,28%) derivano da un'azione della Corte dei conti.

Le lacune rilevate negli Stati membri in materia di tenuta della contabilità separata e di attuazione delle procedure contabili hanno indotto la Commissione a proseguire in modo sistematico la sua azione di controllo in questi settori, in particolare in materia di trattamento contabile degli importi frodati o delle irregolarità.

Dopo l'introduzione, nel 1997, dell'applicazione informatica Ownres in tutti gli Stati membri, la Commissione ha ricevuto più di 10.000 relazioni riguardanti frodi e irregolarità d'importo superiore a 10.000 euro individuate dagli Stati membri (cfr. allegato 4). Quest'applicazione permette agli Stati membri d'indicare anche quali misure di recupero sono state adottate e quali importi di diritti sono stati recuperati.

Tutti questi dati sono costantemente aggiornati in un'altra applicazione informatica della Direzione generale Bilancio, che permette di effettuare un'analisi approfondita delle informazioni raccolte. Il trattamento di questi dati consente, oltre all'analisi finanziaria classica, un'analisi di rischio molto minuziosa, i cui risultati vengono presentati agli Stati membri alle riunioni del Comitato consultivo per le risorse proprie in luglio e dicembre di ogni anno. In base a queste informazioni vengono effettuate regolarmente indagini approfondite, per adattare eventualmente il programma di verifica agli Stati membri da controllare.

Poiché la Commissione desidera assicurarsi che le informazioni trasmesse dagli Stati membri siano allo stesso tempo affidabili e complete, essa ha incluso OWNRES nel suo programma di controlli per tutti gli Stati membri per il 2000.

Quest'attività di controllo è condotta in stretta collaborazione con gli altri servizi della Commissione, in particolare con l'Ufficio di lotta antifrode, in quanto l'azione di recupero combina l'applicazione negli Stati membri di regolamenti diversi provenienti da più Direzioni generali. La scelta dei casi trattati nel quadro della relazione B è pertanto effettuata in concertazione con l'OLAF. Acquisendo una migliore conoscenza della situazione del recupero, la Commissione è in grado di adottare le misure di tutela degli interessi finanziari della Comunità tali da rimediare alle carenze degli Stati membri.

Il seguito in materia d'organizzazione

A medio termine, la Commissione lavora per sviluppare nuove strategie mirate simultaneamente a gestire meglio i controlli ed a mantenere il livello d'efficacia in un contesto di risorse, in particolare umane, limitate. Questa nuova metodologia si basa su:

- un questionario particolareggiato sul tema specifico che deve essere oggetto di verifiche e inviato agli Stati membri, di preferenza, prima della missione di controllo. L'obiettivo è assicurarsi che gli Stati membri applichino correttamente le disposizioni comunitarie nel settore interessato. Le risposte al questionario permettono agli agenti della Commissione di avere una visione generale delle prassi nazionali in vigore, di adattare eventualmente lo svolgimento del controllo, di orientare le loro verifiche sui punti più sensibili e di formulare in modo più preciso le eventuali osservazioni agli Stati membri nel corso del controllo. Inoltre, l'analisi delle risposte delle amministrazioni nazionali permette di elaborare relazioni tematiche che possono interessare altri servizi della Commissione e gli Stati membri (cfr. relazione tematica sui regimi preferenziali);

- un manuale di controllo, ad uso degli agenti delegati dalla Commissione, nel quale si descrivono i principali orientamenti da seguire prima e nel corso di ogni missione. Questo manuale è uno strumento di lavoro preciso e minuzioso. Le azioni di controllo elencate rappresentano gli aspetti principali da verificare sul piano doganale e contabile. Il contenuto del manuale è naturalmente adattabile in funzione delle condizioni in cui si svolge la missione (durata, risorse umane ecc.) e dell'amministrazione nazionale controllata (organizzazione, infrastrutture ecc.).

Responsabilità finanziaria degli Stati membri

Parallelamente a questa riflessione d'ordine metodologico ai fini di una nuova impostazione dei controlli, la Commissione prosegue il suo esame della questione, più politica e particolarmente d'attualità, del principio della responsabilità finanziaria degli Stati membri. Il suo obiettivo è responsabilizzare gli Stati membri per porre fine ad una situazione che favorisce la cattiva gestione delle risorse proprie comunitarie e penalizza gli Stati membri più coscienziosi nella gestione di queste entrate.

Il principio della responsabilità finanziaria degli Stati membri deriva dall'articolo 8 della decisione 94/728/CE, Euratom del Consiglio, che enuncia il principio della delega agli Stati membri della riscossione delle risorse proprie secondo le loro disposizioni nazionali, che devono essere adattate alle esigenze comunitarie. Poiché a tale titolo gli Stati membri sono rimborsati nella misura del 10% o anche del 25%, la Commissione ritiene di poter esigere da parte loro la massima diligenza in materia di recupero. Le risorse proprie tradizionali, la risorsa IVA e la "quarta risorsa" (PNL), sono messe a disposizione dell'Unione per dotarla dei mezzi finanziari necessari per sostenere le spese derivanti dall'attuazione degli impegni di bilancio decisi a livello comunitario.

Di conseguenza, gli errori di un'amministrazione nazionale nella gestione del sistema di riscossione, che si traducono in minor disponibilità di risorse proprie tradizionali, coinvolgono de facto la responsabilità finanziaria dello Stato membro in questione, da un lato per l'inosservanza dell'articolo 8 della decisione Risorse proprie e, dall'altro, per l'impossibilità di garantire la piena applicazione del regolamento n. 1150/00.

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

La tabella precedente illustra la situazione attuale: il ricorso al meccanismo di compensazione con la quarta risorsa, per risolvere il problema di una minore disponibilità di risorse proprie derivante da errori amministrativi degli Stati membri.

L'obiettivo del sistema dovrebbe essere che ogni Stato membro prenda a suo carico le conseguenze dei propri errori. Attualmente la situazione è ben diversa, poiché l'onere finanziario totale deve restare identico per l'insieme degli Stati membri e le entrate non riscosse mediante le risorse proprie tradizionali vengono compensate con contributi basati sul PNL.

Lo schema precedente mostra che, rispetto a un tasso medio di 100 errori, le amministrazioni nazionali più efficienti in termini di organizzazione - quindi al di sotto del livello medio - compensano le lacune delle amministrazioni nazionali meno vigilanti, lacune che si traducono in un livello di errori amministrativi al di sopra della media.

L'applicazione del principio della responsabilità finanziaria degli Stati membri nel caso che non vi sia stato l'accertamento dei diritti, con conseguente prescrizione del debito ai sensi dell'articolo 221, paragrafo 3 del Codice doganale, e in relazione con le domande di inesigibilità è sempre stata dal 1989 ed è tuttora oggetto di una pratica costante e senza contestazione reale di fondo da parte degli Stati membri quanto alla base giuridica invocata. Ciò non avviene per la responsabilità degli Stati membri in materia di errori amministrativi non rilevabili da parte del debitore (articolo 220, paragrafo 2, lettera b del Codice). Il Codice doganale esime il debitore dalla sua responsabilità, ma non tratta la questione della responsabilità dello Stato membro nei confronti delle Comunità per gli errori commessi dalle loro amministrazioni, poiché quest'ultimo aspetto rientra nel campo d'applicazione delle disposizioni finanziarie comunitarie, in particolare della decisione Risorse proprie e del regolamento n. 1150/00.

Con l'adozione del regolamento n. 1150/00, in particolare l'articolo 2 che definisce il concetto di accertamento, la Commissione ha avviato una riflessione per attribuire le conseguenze finanziarie derivanti dagli errori amministrativi. Nel 1992 è stata quindi presentata al Consiglio una proposta di modifica del regolamento n. 1552/89 che prevede per gli Stati membri un'iscrizione ad hoc nella contabilità ("autoconstatazione") degli importi non contabilizzati a causa dei loro errori. Ma la proposta è stata respinta dagli Stati membri che hanno chiesto di mantenere il meccanismo di compensazione con la "quarta risorsa".

In seguito alle severe critiche della Corte dei conti (Relazioni annuali 1994 e 1995), una delle conclusioni operative dell'iniziativa SEM 2000 fase III, approvate dal Consiglio europeo di Madrid del dicembre 1995, sottolineava la necessità di migliorare la gestione finanziaria nel settore delle risorse proprie. Per dare trasparenza al trattamento degli errori amministrativi, senza peraltro dover sistematicamente ricorrere alle misure di controllo, la Commissione ha nuovamente presentato al Consiglio, nel luglio 1997, un dispositivo che prevedeva per gli Stati membri l'obbligo di accertare e mettere a disposizione i diritti d'importo superiore a 2.000 euro che non hanno potuto essere contabilizzati a carico del debitore a causa di un errore amministrativo. Se accettata, questa disposizione poteva consentire alla Commissione di orientare più chiaramente i suoi controlli e di concentrarsi sull'analisi dei sistemi piuttosto che sul rilevamento di errori amministrativi isolati.

In realtà questa modifica, attualmente in corso d'esame, mira a introdurre di nuovo l'obbligo di "autoconstatazione" per alcuni errori amministrativi. Poiché questa disposizione non è (ancora) accettata, spetta alla Commissione continuare a scoprire e perseguire, con i propri mezzi, questi errori amministrativi. Gli Stati membri possono trarre indubbi vantaggi dall'attuazione del principio della responsabilità finanziaria:

- un'equa ripartizione dell'onere finanziario secondo i principi di una gestione sana e efficace (SEM 2000), dal momento che la perdita di risorse proprie tradizionali derivante dall'inadempimento di uno Stato membro verrà compensata dallo Stato stesso e non dai bilanci nazionali di tutti gli Stati membri mediante aumento della quarta risorsa. In questo modo, vengono ricompensati gli sforzi degli Stati membri che garantiscono il funzionamento ottimale del loro sistema di riscossione;

- la visibilità delle conseguenze degli errori, che permette di adottare misure di risanamento della situazione. La trasparenza dei costi favorirà una migliore gestione amministrativa;

- un buon indicatore delle prestazioni, che permette di comparare l'efficacia dell'attività di riscossione non soltanto tra gli Stati membri ma anche a livello nazionale o locale.

Dell'applicazione del principio della responsabilità finanziaria risulteranno invece alcuni svantaggi per gli Stati membri che non adempiono (in misura integrale) i loro obblighi, poiché l'applicazione di questo principio si tradurrà per loro in costi supplementari rispetto al sistema "di compensazione mediante la quarta risorsa".

Nella quasi totalità dei casi di prescrizione risultanti dall'inerzia dell'amministrazione nazionale e dalla decisione della Commissione di rifiutare le domande d'inesigibilità in seguito alla mancanza di diligenza degli Stati membri, la prassi attuale della Commissione consiste nel perseguire ogni caso a titolo individuale. Nell'insieme, gli Stati membri accettano infine la posizione della Commissione senza che si debba avviare una procedura d'infrazione. Per le conseguenze finanziarie derivanti da alcuni errori amministrativi, in particolare quelli non rilevabili da parte del contribuente, la Commissione si trova invece di fronte alla rigida opposizione di alcuni Stati membri. È per questo che la Commissione sta sviluppando una strategia che mira a ricorrere alla procedura d'infrazione per un caso rappresentativo.

Dal momento in cui viene avviata la procedura in relazione a un tale caso tipico, la Commissione informerà gli Stati membri interessati che il seguito di ogni caso analogo dipenderà dal giudizio in fine della Corte di giustizia. Agli Stati membri di versare l'importo del capitale (di cui è naturalmente previsto il rimborso se la Corte non desse ragione alla Commissione) per limitare così il più possibile l'importo degli interessi di mora che si accumulerebbero di conseguenza.

Applicazione dell'articolo 17, paragrafo 2 del regolamento n. 1150/00

Il numero delle comunicazioni degli Stati membri sui casi d'inesigibilità è diminuito: 26 casi nel 1997-1999 (cfr. allegato 3) rispetto a 32 per il periodo precedente. I 26 casi comunicati nel periodo 1997-1999 rappresentano una somma totale di diritti di 5.064.864 euro; quelli non ancora chiusi formano oggetto di una richiesta d'informazioni complementari o di un esame approfondito da parte della Commissione per determinare se gli Stati membri interessati abbiano dimostrato un grado di diligenza sufficiente a garantire il recupero dei diritti in questione.

Queste comunicazioni riguardano alcuni Stati membri : Belgio (3 comunicazioni), Danimarca (1), Spagna (1), Francia (3), Irlanda (1), Paesi Bassi (8) e Regno Unito (9). Sarebbe interessante sapere in quale misura gli Stati membri applicano correttamente le disposizioni dell'articolo 17, paragrafo 2 del regolamento n. 1150/00.

Ripartizione per Stato membro dei casi d'inesigibilità comunicati:

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Vi è pertanto un vero problema di fondo riguardante, da un lato, le misure di riscossione applicate dalle amministrazioni nazionali e, dall'altro, l'applicazione armonizzata del dispositivo dell'articolo 17, paragrafo 2 del regolamento n. 1150/00.

Il risultato generale si presenta come segue:

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

//

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Osservazioni sugli schemi:

>SPAZIO PER TABELLA>

L'applicazione pratica del dispositivo attuale di dichiarazione d'inesigibilità è poco soddisfacente sia per la qualità delle informazioni contabili fornite alla Commissione sia dal punto di vista dei termini nazionali di prescrizione. In base alle disposizioni nazionali relative al recupero, alcuni Stati membri sono infatti costretti a proseguire, per esigenze comunitarie, azioni di recupero senza alcuna certezza. È per questo che la proposta di modifica dell'articolo 17, paragrafo 2 [23] introduce una chiara distinzione tra gli importi dichiarati irrecuperabili per decisione motivata dell'autorità amministrativa e gli importi dichiarati irrecuperabili al termine di un periodo di cinque anni.

[23] COM(97) 343 del 3.7.1997

La modifica mira ad applicare il termine massimo di 5 anni a tutti gli Stati membri per eliminare dalla contabilità B gli importi non recuperati ed esaminare le condizioni che hanno determinato l'impossibilità del recupero. La Commissione ha anche proposto di aumentare da 10.000 a 50.000 euro la soglia a partire dalla quale gli Stati membri devono informarla dell'inesigibilità di taluni importi.

Valutazione del funzionamento del sistema di controllo

Valutazione globale: i controlli restano necessari

- Quando il funzionamento pratico del sistema di controllo delle risorse proprie tradizionali richiede un'azione, la Commissione può ricorrere ad una vasta gamma di misure: correzioni specifiche delle anomalie osservate, rettifiche delle procedure nazionali non conformi, esplicitazione dei testi comunitari e miglioramento concertato della regolamentazione comunitaria in caso di disfunzioni persistenti.

Per il futuro, le azioni di controllo si confermano pienamente giustificate: il controllo specifico esercitato dall'ordinatore, in base al regolamento n. 1150/00, a titolo dei controlli sulle risorse proprie (articolo 18), da un lato e, dall'altro, l'analisi delle informazioni comunicate dagli Stati membri sull'organizzazione dei loro controlli (articolo 4, paragrafo 1 del regolamento) e dei risultati di tali controlli (articolo 17, paragrafo 3) fornisce un'immagine precisa del funzionamento del sistema di controllo delle risorse proprie e della sua attuazione negli Stati membri.

- Le correzioni finanziarie apportate a seguito della scorretta applicazione della normativa e la riscossione d'interessi di mora a compensazione delle perdite d'introiti sono gli effetti più visibili delle verifiche operate sul terreno. D'altra parte, questi controlli restano il mezzo migliore per verificare la buona applicazione della normativa doganale o gli eventuali problemi che essa pone. Le osservazioni degli agenti delegati dalla Commissione possono tradursi in proposte intese a semplificare e ristrutturare il dispositivo normativo.

- L'analisi delle disfunzioni nel sistema di riscossione a livello nazionale che si traducono in tassi di recupero molto bassi, mostra chiaramente la disparità e l'inadeguatezza delle procedure nazionali di recupero e la lentezza delle procedure giudiziarie. Non appena viene a conoscenza di un caso di frode o d'irregolarità di entità considerevole non comunicato a titolo del regolamento n. 1150/00, la Commissione rammenta allo Stato membro interessato i suoi obblighi per la tutela degli interessi finanziari della Comunità. Inoltre, la Commissione s'informa presso gli Stati membri della situazione degli accertamenti e degli eventuali recuperi o dei motivi che li hanno impediti.

Sempre più importanti le relazioni con la Corte dei conti

La Commissione mantiene contatti regolari con la Corte dei conti. La Commissione e la Corte s'informano reciprocamente delle azioni di controllo programmate: quest'informazione reciproca permette di evitare i sovrapporsi dei controlli presso una stessa amministrazione nazionale. D'altra parte, la Corte riceve sistematicamente copia di tutte le relazioni di controllo inviate agli Stati membri e delle eventuali risposte di questi. Nel quadro della preparazione dei suoi controlli, la Corte si avvale delle informazioni e dell'esperienza della Direzione generale Bilancio.

Dal canto suo, la Commissione riceve dalla Corte dei conti copia delle lettere di settore che quest'ultima invia agli Stati membri controllati, nonché copia delle loro risposte. Sulla scorta di questi documenti e in base a schede analitiche compilate dai servizi di controllo responsabili per gli Stati membri in questione, una "task force" appositamente costituita presso l'unità provvede a dare un seguito specifico, in forma di richieste d'informazioni complementari agli Stati membri oppure di analisi e di osservazioni. La "task force" dà seguito anche alle relazioni annuali, alle relazioni speciali e alla DAS, in forma di progetti di risposta e di riunioni informali. I risultati sono discussi nel corso di una riunione in contraddittorio.

Infine, nel contesto dell'azione di controllo sulle attività della Commissione in materia d'esecuzione del bilancio in entrate, funzionari della Corte procedono al controllo delle attività dei servizi interessati. Essi dispongono di libero accesso a ogni informazione utile.

In occasione della riunione del Comitato consultivo per le risorse proprie del dicembre scorso, una relazione speciale della Corte dei conti sulle garanzie, pubblicata nel 1999, ha dato luogo a tre comunicazioni della Commissione rispettivamente sulla garanzia nei casi di ricorso (articolo 244 del Codice doganale) e nei casi di pagamento differito (articoli 74 e 192 del Codice doganale) e sulla garanzia globale nel transito comunitario esterno (articolo 361 DAC). La Commissione ha rammentato agli Stati membri le disposizioni regolamentari in vigore e il seguito possibile, in termini finanziari, in caso d'inosservanza di queste disposizioni.

È stato inviato agli Stati membri un questionario sull'applicazione dell'articolo 244 del Codice doganale, per verificare se le loro disposizioni nazionali siano conformi alla regolamentazione comunitaria. Inoltre, considerata l'incidenza contabile della registrazione delle garanzie, il programma di controllo elaborato dalla Direzione generale Bilancio per il 2000 ha incluso fra i temi principali il controllo della tenuta della contabilità B da parte degli Stati membri.

Iniziativa congiunta di audit

Nel quadro del SEM 2000, la Commissione ha incoraggiato i servizi di controllo degli Stati membri a condividere le loro esperienze e le prassi migliori. I risultati ottenuti con questa forma di cooperazione iniziata da poco più di 5 anni hanno indotto la Commissione a riflettere su una nuova impostazione dei controlli associati basata sul ricorso all'iniziativa congiunta di audit ed intesa a rispondere all'adeguamento dei controlli necessario in vista del prossimo allargamento dell'Unione europea.

Nel 1993 e nel 1994 i responsabili dei servizi di audit delle amministrazioni doganali dei Paesi Bassi, della Danimarca e del Regno Unito si sono incontrati varie volte per mettere in comune le loro esperienze e sono giunti alla conclusione che una stretta cooperazione tra i servizi nazionali di controllo e tra questi servizi e la Commissione poteva dare risultati particolarmente positivi in materia di controllo delle risorse proprie tradizionali. I responsabili dell'audit dei tre Stati membri dai quali è partita l'iniziativa, ben presto seguiti da osservatori portoghesi, hanno preparato e sperimentato un primo modulo di audit come quadro di riferimento per una valutazione dei controlli svolti dagli Stati membri sulle risorse proprie tradizionali e per lo sviluppo di futuri moduli operativi.

La Commissione ha favorito il costituirsi, nel 1996, di un sottogruppo Audit presso il Comitato consultivo per le risorse proprie, creando così le condizioni favorevoli allo sviluppo e all'estensione dell'iniziativa congiunta di audit. Un seminario, tenuto in Danimarca nel giugno 1998 sotto la presidenza della Commissione, ha riunito delegati dei servizi di audit di dodici Stati membri: è stata questa una tappa decisiva nell'attuazione dell'iniziativa congiunta di audit, poiché ha posto le basi di una reale strategia di audit a lungo termine. In questa sede, gli Stati membri che avevano preso parte attiva allo sviluppo iniziale dei moduli di audit hanno potuto presentare all'insieme degli Stati membri le tecniche da utilizzare per impostare l'attuazione, l'ispezione e l'audit dei loro sistemi di controllo della riscossione delle risorse proprie. Inoltre, è stato possibile confrontare le diverse esperienze in corso ed elaborare un calendario preciso delle future azioni.

Il bilancio dei lavori finora realizzati è positivo. Il sottogruppo Audit è attualmente composto da 11 membri attivi [24]. Sono stati elaborati cinque moduli di audit relativi alla libera pratica, il transito, il perfezionamento attivo, i depositi doganali e i regimi preferenziali; sta per essere completato quello per la contabilità separata. I moduli e i dati necessari per lo sviluppo dei moduli futuri sono stati raccolti in un manuale di audit. La Commissione ha sostenuto una parte dei costi di produzione dei moduli.

[24] Austria, Belgio, Danimarca, Spagna, Finlandia, Francia, Irlanda, Paesi Bassi, Portogallo, Regno Unito, Svezia.

La Commissione sta esaminando come verificare se l'iniziativa congiunta di audit costituisca un trampolino per il futuro sviluppo di una propria strategia di audit che le consenta di precisare l'attività di controllo interno degli Stati membri. In particolare, essa esamina l'opportunità di delegare a corpi nazionali di audit, costituiti negli Stati membri mediante scambi di lettere, il compito di effettuare controlli associati in materia di risorse proprie tradizionali in base ai suddetti moduli. In seguito, la Commissione procederebbe alla valutazione dei risultati e della qualità delle verifiche, valutazione che dovrebbe concludersi con l'approvazione della Commissione oppure con richieste d'informazioni complementari. Un primo esperimento sarà avviato entro il 2000 con i Paesi Bassi.

I risultati di quest'iniziativa saranno valutati per determinare se la nuova metodologia offra alla Commissione sufficienti garanzie sull'efficacia dei sistemi di controlli interni negli Stati membri. Se l'esperienza dovesse rivelarsi conclusiva, la Commissione sarebbe in grado di stabilire, in collaborazione con gli Stati membri, la linea di condotta per i controlli futuri.

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ALLEGATO 1

Numero e natura dei controlli effettuati negli Stati membri nel 1997-1999

>SPAZIO PER TABELLA>

ALLEGATO 2

Temi controllati per anno e per Stato membro

>SPAZIO PER TABELLA>

ALLEGATO 3

Casi d'applicazione dell'articolo 17, paragrafo 2 del regolamento n. 1150/00

Comunicazioni 1997-1999

>SPAZIO PER TABELLA>

ALLEGATO 4

Bilancio OWNRES

>SPAZIO PER TABELLA>