Parere del Comitato economico e sociale sul tema "2002 - La politica comune della pesca e la situazione della pesca nell'Unione europea"

(2000/C 268/10)

Il Comitato economico e sociale, in data 21 ottobre 1999, ha deciso, conformemente al disposto dell'art. 23, 3o paragrafo del Regolamento interno, di elaborare un parere sul tema di cui sopra.

La Sezione "Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente", incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Chagas, in data 21 giugno 2000.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 12 luglio 2000, nel corso della 374a sessione plenaria, con 34 voti favorevoli, 3 contrari e 9 astensioni il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. Nonostante gli sforzi profusi, il settore della pesca versa in evidenti difficoltà. Di anno in anno si assiste, tra gli altri fenomeni, al calo dell'occupazione, al progressivo invecchiamento della popolazione attiva e all'accentuarsi delle difficoltà per molte regioni dipendenti dalla pesca. Al riguardo, bisognerà aggiornare costantemente gli indicatori economici globali e incoraggiare gli studi sulla situazione socioeconomica delle regioni che dipendono dalla pesca nei vari Stati membri.

1.2. Dal 1973 la politica comune della pesca sta cercando gradualmente di adottare un approccio globale e coerente in tutti i suoi vari aspetti. Purtroppo, tale sforzo non sempre ha dato risultati positivi poiché, indipendentemente da alcuni insuccessi, permangono diverse carenze che per mancanza di volontà politica si trascinano ormai da anni.

1.3. Alla soglia del nuovo millennio, appare opportuno ripensare tutta la struttura della politica comune della pesca per consentire l'effettiva sostenibilità dell'insieme delle attività del settore, garantire gli approvvigionamenti, la difesa dell'occupazione e la sopravvivenza delle comunità che dipendono dalla pesca, il che è in fondo una delle finalità della politica comune della pesca. In tale contesto non vanno peraltro dimenticati gli obiettivi definiti dal Trattato di Roma, vale a dire il miglioramento dei redditi e l'armonizzazione verso l'alto delle condizioni sociali.

1.4. L'analisi del Comitato non verterà unicamente sulle principali decisioni da adottare entro il 2002 in merito agli articoli 6 e 7 del Regolamento (CEE) n. 3760/92, ma riguarderà altresì la situazione della pesca nella Comunità, il futuro della politica comune della pesca, i necessari adeguamenti in relazione ai suoi vari aspetti e al modo di impostare i problemi del settore, nonché il quadro giuridico e gli strumenti necessari ai fini di un tale adeguamento.

2. Osservazioni generali

2.1. Il Regolamento (CEE) n. 3760/92(1) prevede che entro il 31 dicembre 2002 la Commissione presenti al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione sul settore della pesca nell'Unione europea, e che entro il 31 dicembre 2002 il Consiglio decida i principali adeguamenti da apportare al regime di accesso dei pescherecci di paesi terzi alla fascia costiera compresa tra le 6 e le 12 miglia, come anche al regime di accesso alla zona protetta delle Shetland e alle zone di pesca del Mare del Nord per i pescherecci dei paesi entrati nell'Unione europea a partire dal 1985.

2.2. Ai sensi dell'art. 6 del suddetto regolamento, in assenza di una decisione del Consiglio entro il 31 dicembre 2002, la limitazione dell'accesso alla fascia costiera compresa tra le 6 e le 12 miglia non sarà più valida.

2.3. In mancanza di una decisione sull'accesso alla "zona Shetland" e al Mare del Nord per i pescherecci dei nuovi Stati membri, sarà mantenuto l'attuale status quo.

3. L'accesso alle acque e alle risorse

3.1. Il limite delle 12 miglia

3.1.1. Conformemente ai diritti e ai doveri derivanti dai Trattati istitutivi della Comunità europea, la parità delle condizioni di accesso alle risorse di pesca nelle acque marittime che ricadono sotto la sovranità o la giurisdizione degli Stati membri è uno dei principi basilari della politica comune della pesca.

3.1.2. Le misure comunitarie che limitano l'accesso alle risorse derogano nel complesso al principio della parità dell'accesso alle risorse, derivato a sua volta dal principio generale della parità di trattamento o di non discriminazione. Tali misure si giustificano con la scarsità delle risorse esistenti e con la necessità di promuoverne il recupero o quanto meno di evitarne l'estinzione.

3.1.3. L'impianto legislativo su cui si fonda la politica comune della pesca è il risultato di un lungo e arduo lavoro diplomatico che ha dovuto tenere conto dei successivi ampliamenti e delle trasformazioni imposte dalla realtà e dai vari mutamenti economici e politici, come ad esempio l'evoluzione del regime internazionale della pesca marittima.

3.1.4. L'idea originaria di riservare, a titolo di deroga(2), la fascia costiera delle 12 miglia alla pesca locale e rivierasca ha finito per essere integrata nella politica di conservazione e gestione delle risorse alieutiche stabilita dallo stesso testo normativo che le ha conferito un carattere di priorità assoluta.

3.1.5. La deroga alla libertà di accesso alle fasce costiere è in vigore dal 1972(3) ed è stata successivamente prorogata nel quadro di un vastissimo consenso delineatosi tra gli Stati membri e nello stesso settore della pesca.

3.1.6. La possibilità di consentire l'accesso alle acque nella fascia delle 12 miglia pone enormi problemi di ordine giuridico e si rivela una questione assai delicata, con implicazioni molto serie per l'economia di molte regioni.

3.1.7. La limitazione della libertà di accesso è derivata dalla necessità di proteggere le tradizionali attività di pesca delle popolazioni costiere, riconoscendone i diritti e i doveri in funzione delle risorse di tali zone. Peraltro, il diritto internazionale aveva riconosciuto sin dal 1964(4) che è legittimo riservare le fasce costiere alle popolazioni rivierasche.

3.1.8. L'applicazione, a partire dal 2002, del principio della parità delle condizioni di accesso alle acque avrebbe effetti gravissimi e conseguenze imprevedibili dal punto di vista sia politico che economico e sociale.

3.1.9. Se una tale misura fosse adottata, ne risulterebbe seriamente turbato il tessuto economico e sociale di talune comunità specifiche delle regioni costiere maggiormente dipendenti dalla pesca, il che avrebbe a sua volta gravi conseguenze per lo stato delle risorse, già di per sé alquanto depauperate. È indubbio, infatti, che una siffatta misura determinerebbe un brusco trasferimento dello sforzo di pesca delle flotte di taluni Stati membri verso zone maggiormente produttive.

3.1.10. È un dato di fatto generalmente riconosciuto che per realizzare gli obiettivi della politica comune della pesca è necessario conservare le attuali risorse, ricercando un equilibrio tra queste e gli strumenti di cattura utilizzati.

3.1.11. In futuro, la politica comune della pesca dovrà tenere ancor più in considerazione la natura specifica di quest'attività economica, la sua struttura sociale e il suo legame particolare sia con la regione che con il contesto economico in cui viene a inserirsi. È auspicabile che le regioni dipendenti dalla pesca e le rispettive parti sociali partecipino maggiormente alle decisioni comunitarie che le riguardano.

3.1.12. È necessario che i potenziali investitori e lo stesso settore nel complesso conoscano in anticipo il quadro giuridico e i parametri che determineranno lo sviluppo del settore. Pertanto, la politica comune della pesca deve privilegiare strategie di evoluzione a lungo termine e un approccio maggiormente globale e integrato, sì da garantire la stabilità socioeconomica del settore.

3.1.13. Le misure adottate finora per limitare l'accesso alle zone costiere e alle relative risorse, per ragioni politiche o ai fini della loro conservazione, costituiscono a tutti gli effetti degli ostacoli temporanei al principio della parità di accesso. È necessario trovare una soluzione globale a questi problemi.

3.1.14. Tenuto conto dell'attuale situazione del settore della pesca su scala comunitaria e dei rischi che esso correrebbe se la limitazione all'accesso alla zona delle 12 miglia fosse abolita, l'attuale deroga dovrebbe essere resa permanente.

3.1.15. Per le regioni insulari maggiormente periferiche, già di per sé assai penalizzate per via della posizione geografica, l'obiettivo di tutelare le tradizionali attività di pesca delle comunità locali e il fatto che, a volte, le risorse si trovano in misura preponderante al di fuori del limite delle 12 miglia rendono necessari provvedimenti volti a estendere la zona di riserva, o altri interventi con finalità identiche, affinché tali comunità possano esercitare appieno la loro attività. In caso contrario, si mancherebbe l'obiettivo prefissato, vale a dire garantire la prosperità delle popolazioni locali.

3.2. La stabilità relativa

3.2.1. Il principio della stabilità relativa, sancito all'art. 4 del Regolamento di base (CEE) n. 170/83, ha inteso garantire uno sfruttamento equilibrato delle risorse marittime, contribuendo nel contempo alla stabilità delle attività di pesca, soprattutto delle regioni le cui popolazioni dipendono in modo particolare dalla pesca e dalle attività ad essa collegate.

3.2.2. Si è reso necessario assicurare a ciascuno Stato una stabilità relativa delle attività di pesca, attraverso un regime di contingentamento delle catture (TAC) da ripartire tra gli Stati membri (quote).

3.2.3. Il rispetto dell'applicazione del sistema di limitazione indiretta dello sforzo di pesca attraverso il TAC e le quote è molto importante ai fini del buon funzionamento di tale sistema. Garantire il rispetto del TAC e delle quote è possibile solo attraverso un controllo efficace, controllo che al momento è ben lungi dall'esistere.

3.2.4. Si accoglie con favore il mantenimento di tale principio, il quale è strettamente legato alla gestione equilibrata delle risorse alieutiche e alla stabilità delle attività di pesca e dei bisogni specifici delle regioni le cui popolazioni dipendono in modo particolare dalla pesca.

3.2.5. Anche il principio della stabilità relativa che assicura a ogni Stato membro una percentuale fissa di catture, fatta salva la situazione biologica delle popolazioni ittiche, è oggetto di un discreto consenso.

3.2.6. Se il mantenimento di tale principio non è in discussione, il metodo adottato per applicarlo dovrebbe essere oggetto di una riflessione condotta di concerto con il settore. In effetti, gli scambi di quote tra Stati membri, che avvengono ormai ininterrottamente da diversi anni, come anche il mancato utilizzo di talune quote, rendono consigliabile adeguare tale metodo alle nuove realtà, sì da assicurare una maggiore equità ed efficacia rispetto all'obiettivo prefissato.

3.3. La "zona Shetland"

3.3.1. L'istituzionalizzazione di misure tecniche di gestione intese alla protezione delle risorse, attraverso una delimitazione spaziale (i cosiddetti "box") o temporale o tramite altre misure aventi la stessa finalità, appare un approccio valido. La stessa esperienza ha dimostrato quanto tali misure siano importanti per evitare lo sfruttamento eccessivo e l'esaurimento degli stock.

3.3.2. Ciò nonostante, per essere credibili, tali misure vanno suffragate da pareri scientifici che ne dimostrino il carattere indispensabile sotto il profilo biologico.

3.3.3. È necessario, in tale contesto, che dette misure siano limitate nel tempo e che si precisi il loro periodo di validità.

3.3.4. Se il sistema della "zona Shetland" appare controverso, ciò è dovuto proprio al fatto che per sostenerne il valore imprescindibile a fini biologici si adducono argomentazioni poco chiare.

3.3.5. La decisione di mantenere o no il regime della "zona Shetland" sembra offrire un'occasione favorevole per esaminare su base scientifica i risultati ottenuti con tale misura e per appurare se in futuro essa sarà ancora necessaria sotto il profilo biologico.

3.4. L'accesso al Mare del Nord

3.4.1. Gli accordi di adesione impediscono ai pescherecci spagnoli, finlandesi, portoghesi e svedesi di accedere al Mare del Nord fino al 31 dicembre 2002.

3.4.2. In conseguenza degli accordi di adesione, la situazione di ciascuno di tali Stati membri, considerato singolarmente rispetto all'insieme della Comunità europea, appare diversa, così come diversi sono gli interessi che entreranno in gioco dopo il 2002.

3.4.3. Dato che l'accesso alla maggior parte delle risorse del Mare del Nord è già chiaramente inquadrato e regolamentato, pare poco logico mantenere in vigore una siffatta limitazione di accesso, sempre che venga controllato l'impatto sulle risorse.

4. Considerazioni finali

4.1. La necessità di elaborare una relazione sulla situazione della pesca nell'Unione europea sembra aver incoraggiato la Commissione a estendere l'ambito della riflessione e del dibattito al di là di quelle tematiche su cui ci si attendeva che prendesse posizione, ai sensi del Regolamento (CEE) n. 3760/92.

4.2. Tale impostazione va accolta con favore, nella misura in cui la disponibilità evidenziata indica la volontà e il coraggio politico di esaminare il problema in maniera approfondita, delineando le prospettive e presentando le misure appropriate per porre le basi di una politica comune rivolta al futuro.

4.3. Il Comitato è lieto che una tale prospettiva si concretizzi e desidererebbe dare il proprio contributo alle questioni attinenti al dibattito sul futuro della politica comune della pesca, sul suo inquadramento e sulle tematiche che dovranno guidare la nuova politica comune della pesca nel nuovo millennio.

4.4. Per le loro profonde implicazioni, le tematiche affrontate nel presente parere suscitano nuovi interrogativi e riflessioni, e suggeriscono nuovi approcci su cui sarebbe quanto mai importante discutere, ma che purtroppo non possono essere trattati appieno nel presente parere.

4.5. Molti importanti settori della politica comune della pesca, quali la conservazione e la gestione delle risorse alieutiche, la politica di ricerca, il sistema del TAC e delle quote, la politica strutturale, i programmi di orientamento pluriennali, la politica di controllo, la politica sociale, l'organizzazione comune dei mercati e la sicurezza dei prodotti, i quali sono strettamente legati a quelli trattati nel presente parere o sono di grande attualità, restano ancora da esaminare, ma si rinvia la discussione al riguardo a un'occasione più appropriata.

4.6. In effetti, la necessità di accrescere l'efficacia della politica comune della pesca e di far progredire il settore di fronte a un mercato sempre più importante rendono necessaria una revisione della strategia. A tal fine, occorrerà riconsiderare il ruolo di tutte le parti in causa, ripartire le responsabilità tra tutti gli attori, semplificare e rendere più trasparenti le norme e sostenere in modo rigoroso le misure proposte.

Bruxelles, 12 luglio 2000.

La Presidente

del Comitato economico e sociale

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) Articoli 6 e 7 - GU L 389 del 21.12.1992.

(2) Regolamento (CEE) n. 170/83 - GU L 24 del 27.1.1983.

(3) Il limite della fascia costiera è stato esteso a 12 miglia dal Regolamento (CEE) n. 170/83 - GU L 24 del 27.1.1983.

(4) Convenzione di Londra.