COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO La prevenzione della criminalità nell'Unione europea Documento di riflessione sugli orientamenti comuni e proposte a favore di un sostegno finanziario comunitario (presentata dalla Commissione)

INDICE

1. Introduzione

2. Contesto e definizioni

2.1. Il contesto giuridico e politico

2.2. Definizioni

2.2.1. Il concetto di criminalità

2.2.2. Il concetto di prevenzione

3. Elementi per una strategia europea

3.1. Giustificazione sotto l'aspetto della sussidiarietà

3.2. Obiettivi

3.3. Principi

4. Strumenti

4.1. Sviluppare l'aspetto della prevenzione del crimine nelle politiche dell'Unione

europea

4.2. Verificare le proposte legislative: testi "a prova di crimine" ("crime proofing")

4.3. Migliorare la conoscenza dei fenomeni criminosi

4.4. Creare una rete di collegamento tra gli operatori della prevenzione

4.5. Istituire uno strumento finanziario

5. Conclusione

1. Introduzione

Da due decenni tutti gli Stati membri dell'Unione si trovano ad affrontare una criminalità che si è notevolmente diversificata, che rimane a livello preoccupante e le cui attività sono perpetrate ai danni dei cittadini e del loro patrimonio, del settore commerciale o del settore pubblico. Il fenomeno della criminalità comporta un costo elevato per le nostre società (costo umano per le vittime, costo sociale e politico, costo economico). La mondializzazione e l'apertura dei mercati dei prodotti, servizi e capitali sono stati fattori di crescita senza precedenti in Europa, ma hanno anche facilitato l'espansione della criminalità organizzata transfrontaliera.

Benché evolva in maniera spesso autonoma rispetto alla criminalità, il senso d'insicurezza attiene alla percezione individuale o collettiva dei cittadini. Questa sensazione non corrisponde necessariamente alla realtà oggettiva, ma è comunque fondamentale ai fini della valutazione che i cittadini dell'Unione danno della loro qualità della vita.

Di fronte a questa constatazione, le autorità hanno preso coscienza dei limiti delle misure repressive tradizionali dei sistemi giudiziari e hanno elaborato, in diversa misura e in modo complementare, iniziative volte alla prevenzione della criminalità.

La prevenzione della criminalità è stata oggetto di lavori specifici a livello dell'Unione europea fin dal 1996. La conferenza di Stoccolma ha esaminato la prevenzione dei reati connessi all'integrazione economica europea, ma anche la prevenzione della criminalità legata all'esclusione sociale. Successivamente sono stati organizzati diversi seminari (Bruxelles 1996, Nordwijk-1997, Londra-1998) che hanno segnato le tappe dell'elaborazione di un approccio europeo in materia di prevenzione. Una delle raccomandazioni fondamentali espresse all'epoca riconosceva che era necessario effettuare scambi di conoscenze e di esperienze maturate ai livelli nazionali. Da allora, lo scambio delle migliori prassi è il tema ricorrente, posto al centro della cooperazione in materia di lotta contro la criminalità.

Per quanto riguarda la lotta contro la criminalità organizzata, settore nel quale l'azione dell'Unione si è sviluppata maggiormente, il Piano d'azione adottato in occasione del Consiglio europeo di Amsterdam nel 1997 cita tra i suoi orientamenti delle misure preventive intese ad integrare le raccomandazioni di contenuto repressivo. La strategia dell'Unione europea per l'inizio del nuovo millennio [1], adottata il 29 marzo 2000 per dare seguito al Piano d'azione del 1997, rafforza ulteriormente tale dimensione.

[1] GU C 124, del 3.5.2000, pag. 1.

Il trattato di Amsterdam rende possibile un intervento più globale su base volontaria a livello dell'Unione europea. La presente comunicazione vuole contribuire alla riflessione sulla politica europea di prevenzione che ha avuto inizio il 4 e il 5 maggio 2000, in occasione della conferenza ad alto livello tenutasi a Praia da Falésia su iniziativa della presidenza portoghese del Consiglio. La Commissione aveva allora annunciato l'intenzione di presentare una comunicazione nel settore della prevenzione del crimine, contenente anche proposte a favore di uno strumento finanziario comunitario. Tale è infatti l'oggetto del presente documento, che sarà trasmesso per consultazione a tutte le istituzioni e gli organismi interessati.

2. Contesto e definizioni

2.1. Il contesto giuridico e politico

Il trattato di Amsterdam ed il Consiglio di Tampere

Il trattato di Amsterdam ha segnato l'inizio di una fase importante introducendo, all'articolo 29, la prevenzione della criminalità in generale (non limitata quindi alla sola criminalità organizzata) fra le politiche dell'Unione che contribuiscono alla creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia. La prevenzione della criminalità, affrontata fino ad allora soltanto nella prospettiva della prevenzione contro la criminalità organizzata, deve ora essere oggetto di un'azione più generale.

Il Consiglio europeo di Tampere ha sottolineato l'importanza di tale obiettivo nei paragrafi 41 e 42 delle sue conclusioni:

"41. Il Consiglio europeo chiede di integrare gli aspetti relativi alla prevenzione della criminalità nelle azioni contro quest'ultima e di sviluppare ulteriormente i programmi nazionali di prevenzione della criminalità. A livello di politica estera e interna dell'Unione si dovrebbero individuare ed elaborare priorità comuni nella prevenzione della criminalità delle quali tener conto nel predisporre la nuova normativa.

42. Occorre sviluppare lo scambio delle "migliori prassi", rafforzare la rete delle autorità nazionali competenti per la prevenzione della criminalità e la cooperazione tra gli organismi nazionali impegnati in tale prevenzione, esaminando a tal fine la possibilità di un programma finanziato dalla Comunità. Le prime priorità per tale cooperazione potrebbero essere la criminalità giovanile e urbana e quella connessa alla droga."

Da parte sua, il Parlamento europeo, in diverse occasioni, ha invitato il Consiglio e gli Stati membri ad adottare iniziative nel settore della prevenzione del crimine e in particolare della criminalità urbana connessa alla droga.

La Conferenza di Praia da Falésia

Il 4 e il 5 maggio 2000 è stata organizzata, sotto la presidenza portoghese, una conferenza a livello ministeriale intesa ad avviare la riflessione sul modo migliore di usufruire delle possibilità offerte dal trattato di Amsterdam e di dare attuazione alle conclusioni del Consiglio europeo di Tampere. La conferenza ha permesso di:

- conoscere lo stato attuale delle iniziative, dei progetti e delle posizioni delle istituzioni dell'Unione europea e delle organizzazioni internazionali;

- esaminare la situazione nell'Unione europea sulla base di una prima rassegna delle esperienze nazionali;

- individuare alcuni orientamenti che guidino le azioni future in materia di prevenzione a livello dell'Unione europea;

In considerazione dei collegamenti esistenti tra la criminalità organizzata e la criminalità in generale, la Conferenza ha concluso che una strategia europea di prevenzione della criminalità deve affrontare entrambi gli aspetti, benché si possano rivelare necessarie azioni specifiche contro la criminalità organizzata.

La risoluzione del Consiglio sulla prevenzione della criminalità organizzata

A seguito delle prime raccomandazioni relative alla prevenzione della criminalità organizzata contenute nel Piano d'azione del 1997, il Consiglio ha auspicato un maggiore progresso dell'Unione in questo settore. In una risoluzione adottata nel dicembre 1998, il Consiglio ha invitato la Commissione ed Europol a lavorare di concerto per preparare entro fine 2000 una relazione che proponesse iniziative a livello europeo finalizzate alla prevenzione della criminalità organizzata. Tale relazione dovrà proporre delle misure concrete ad integrazione della strategia per il nuovo millennio.

Un primo seminario, che ha riunito i rappresentanti delle autorità pubbliche, del mondo accademico e dell'imprenditoria, oltre ad esponenti della società civile, è stato organizzato all'Aia nel novembre 1999. Una seconda conferenza, organizzata dalla presidenza portoghese, la Commissione e Europol, si è tenuta nel maggio 2000 a Costa da Caparica per proseguire il dialogo instaurato all'Aia e precisare gli elementi di una strategia europea. Nel settore più specifico della droga, la Presidenza finlandese ha organizzato, nel luglio 1999, una Conferenza sul ruolo delle autorità di polizia in materia di prevenzione.

Il documento di lavoro della Commissione e di Europol, che sarà presentato successivamente, si basa sulle conclusioni dei vari seminari, sulle prassi già esistenti negli Stati membri e sui risultati di studi specifici finanziati dal programma FALCONE. Il documento proporrà una strategia di prevenzione fondata sull'analisi e sulla prevenzione delle occasioni di attività criminose, la cui attuazione sarà basata sulla realizzazione di strutture di studio e d'analisi dei dati relativi alla criminalità organizzata necessarie al fine di potenziare la capacità delle istituzioni europee e degli Stati membri di prevenire la criminalità organizzata.

La prevenzione nei lavori dell'Unione europea e della Comunità internazionale

La questione della prevenzione del crimine è stata affrontata a diverse riprese nel quadro dell'Unione europea; innanzitutto in relazione ad alcuni tipi di reati, quali la tratta degli esseri umani e lo sfruttamento sessuale dei bambini, ma anche come argomento di carattere orizzontale, ad esempio nei seguenti documenti:

- la comunicazione della Commissione del 14 luglio 1999 sulle vittime della criminalità nell'Unione europea;

- la comunicazione della Commissione sul riconoscimento reciproco delle decisioni definitive che riguarda due settori utili nel campo della prevenzione: il riconoscimento reciproco di alcune misure di interdizione e il riconoscimento reciproco delle decisioni in materia penale;

- il Piano d'azione dell'Unione europea in materia di lotta contro la droga (2000-2004), nel quale grande rilievo assume la prevenzione della tossicodipendenza e del traffico di stupefacenti;

- la comunicazione della Commissione sulla frode ai danni del bilancio comunitario, approvata il 28 giugno 2000, che propone una strategia globale in questo settore. Per tale motivo, il tema non è trattato nella presente comunicazione. L'attuazione di tale strategia globale prevede di rinforzare i testi comunitari, in modo da renderli più resistenti alla frode, nonché di promuovere una cultura di cooperazione favorevole alla prevenzione della corruzione.

La Commissione ritiene che occorra anche trarre beneficio dai lavori e dalle esperienze maturate in diversi consessi internazionali, nonché prestare particolare attenzione alla coerenza tra l'azione dell'Unione europea e quella, ad esempio, del Consiglio d'Europa e delle Nazioni Unite. Tale dimensione multilaterale riveste un'importanza particolare in materia di lotta contro la criminalità organizzata transnazionale e, a tale proposito, la Convenzione delle Nazioni Unite ed i relativi protocolli aggiuntivi, la cui negoziazione ha visto la piena partecipazione della Commissione, fornirà una cornice di riferimento globale ed appropriata per il rafforzamento della cooperazione internazionale.

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Tali lavori e riflessioni hanno indotto la Commissione ad adottare un approccio globale nella presente comunicazione, che illustra una strategia per la prevenzione di tutte le forme di criminalità.

2.2. Definizioni

2.2.1. Il concetto di criminalità

La criminalità comprende gli atti illeciti commessi da individui o associazioni volontarie di persone. Tale concetto è applicabile tuttavia a realtà diverse, ovvero:

- la criminalità in senso proprio, cioè i fatti che dal punto di vista penale sono considerati reati gravi dal diritto nazionale (ad esempio, omicidi, stupri, alcuni traffici illeciti);

- la delinquenza di minore gravità, che consiste nella commissione di illeciti penali meno gravi, ma più frequenti (ad esempio: furti, ricettazione, aggressioni, frodi o truffe);

- la violenza, che tende a diffondersi negli ambienti più diversi (scuole, stadi, la pubblica via, gli ambienti domestici...);

- gli atti di inciviltà che, senza configurare necessariamente un illecito penale, si manifestano attraverso comportamenti asociali di vario tipo che possono, se cumulati, creare un clima di tensione e d'insicurezza.

Per la sua specifica natura, la criminalità organizzata ha una propria definizione, riportata [2] all'articolo 1 dell'azione comune relativa alla punibilità della partecipazione ad un'organizzazione criminale negli Stati membri dell'Unione europea del dicembre 1998 [3], ovvero:

[2] Una definizione molto simile è stata elaborata nell'ambito della futura Convenzione delle Nazioni Unite relativa alla criminalità organizzata transnazionale:

[3] Azione comune del Consiglio del 21.12.1998, GU L 351, del 29.12.1998, pag. 1.

- una organizzazione criminale è l'associazione strutturata di più di due persone, stabilita nel tempo, che agisce in modo concertato allo scopo di commettere reati punibili con una pena privativa della libertà (...) non inferiore a quattro anni o con una pena più grave;

- reati che costituiscono un fine in sé ovvero un mezzo per ottenere profitti materiali e, se del caso, per influenzare indebitamente l'operato delle pubbliche autorità;

- i reati contemplati includono quelli menzionati all'articolo 2 della convenzione Europol, compreso l'allegato, (gravi forme di criminalità internazionale, quali il traffico di stupefacenti, la tratta di esseri umani, di migranti, il traffico di sostanze nucleari e radioattive, di veicoli rubati, ecc.) che sono punibili con pena almeno equivalente alla pena privativa della libertà non inferiore a quattro anni o con una pena più grave.

2.2.2. Il concetto di prevenzione

Definizione

Esistono numerose definizioni della prevenzione della criminalità. Ai fini della presente comunicazione, la Commissione propone di prendere in considerazione la definizione seguente:

La prevenzione della criminalità include tutte le attività che contribuiscono a contenere o ridurre la criminalità come fenomeno sociale, sia in termini quantitativi che qualitativi, attraverso misure di cooperazione permanente e strutturata, oppure attraverso iniziative ad hoc. Tali attività fanno capo a tutti gli operatori che possono svolgere un ruolo preventivo: politici locali, servizi di polizia e sistema giudiziario, servizi sociali, sistema educativo, associazioni in senso ampio, imprese, enti creditizi e settore privato, ricercatori e scienziati, nonché il pubblico in generale attraverso i mezzi di comunicazione.

Gli studi specializzati distinguono vari approcci in materia di prevenzione, che possono essere incentrati sulle vittime, o sugli autori di fatti criminali o illeciti, o sulle persone o gruppi sociali vulnerabili, o ancora sulle situazioni a rischio.

Si possono quindi distinguere tre categorie di misure, in base allo scopo che si propongono:

* ridurre le occasioni di delinquere, al fine di rendere il crimine più difficile e più rischioso e di ridurre i profitti che ne ricavano i criminali;

* attenuare i fattori sociali e economici che favoriscono lo sviluppo della criminalità;

* informare e proteggere le vittime e prevenire la vittimizzazione.

Convergenza delle esperienze nazionali

La prevenzione come elemento complementare delle misure repressive è una nozione comunemente accettata dagli Stati membri e le esperienze già condotte hanno mostrato risultati incoraggianti. In base alle esperienze in corso, la Commissione osserva che le strategie presentano degli elementi costanti, in generale esse:

* mettono in risalto un approccio multidisciplinare;

* offrono una combinazione di azioni di prevenzione, misure di sicurezza e politiche di "accompagnamento" (misure di polizia e giudiziarie, politiche sociali, educative, di ricerca..);

* sviluppano la partnership tra gli operatori della prevenzione poiché la prevenzione è efficace soltanto se riceve il sostegno di tutte le componenti della società.

Questi principi, condivisi da tutti gli Stati membri, permettono fin d'ora di ipotizzare un "modello europeo" di prevenzione della criminalità.

3. Elementi per una strategia europea

3.1. Giustificazione sotto l'aspetto della sussidiarietà

In materia di prevenzione della criminalità sono fondamentali le competenze degli Stati membri. Esse si esercitano nell'ambito delle diverse politiche nazionali che contribuiscono alla prevenzione della criminalità, quali il diritto penale, la politica sociale, l'istruzione, l'urbanistica, il fisco, ecc.. Per quanto riguarda la criminalità generale, si riscontra la tendenza ad elaborare misure di prevenzione quanto più vicine possibile alle situazioni concrete; nell'ambito di tale tendenza si osserva l'emergere di variegate politiche locali e contrattuali, misure di "controllo del territorio" o anche l'istituzione di organi giurisdizionali e di polizia "di quartiere", nonché l'associazione di partner che sono esponenti di ambienti diversi.

Ciononostante, un intervento dell'Unione europea potrebbe apportare un effettivo valore aggiunto alle citate politiche.

Infatti, da un lato la problematica della criminalità organizzata transfrontaliera è riconosciuta dagli Stati membri quale questione d'interesse comune, che deve mobilitare al contempo gli strumenti comunitari e la cooperazione giudiziaria e di polizia. D'altro lato, per quanto riguarda la criminalità generale, il Consiglio europeo di Tampere ne ha già individuato delle caratteristiche comuni: si tratta spesso di criminalità urbana e connessa alla droga e nella quale la presenza della delinquenza giovanile è preoccupante. Un lavoro d'analisi approfondito a livello di tutti gli Stati membri dell'Unione permetterebbe certamente di individuare altri fattori comuni.

D'altronde, anche i metodi di prevenzione tendono a ravvicinarsi, senza essere sufficientemente conosciuti al di fuori del livello locale, regionale o nazionale. Scambi d'esperienza o di buone prassi, che hanno dato buoni risultati in altri settori della giustizia e degli affari interni, permetterebbero di migliorare il modo di affrontare questi problemi.

La strategia dell'Unione europea dovrebbe pertanto comportare due livelli:

Essa sarà in primo luogo imperniata sulle politiche nazionali di prevenzione. Per raggiungere gli obiettivi sopra citati gli Stati membri dovranno impegnarsi con determinazione ad intensificare gli sforzi di prevenzione della criminalità, sia organizzata che generale. A tal fine, dovrebbero adottare o rafforzare le strategie nazionali di prevenzione. I lavori d'inventario delle politiche adottate dagli Stati e lo scambio di informazioni e di esperienze tra gli Stati membri, già avviati alla conferenza di Praia da Falésia, devono essere proseguiti. Tali lavori serviranno ad acquisire una effettiva consapevolezza di ciò che potrebbe essere utilmente realizzato a livello dell'Unione europea.

In secondo luogo, queste politiche saranno integrate da un'azione dell'Unione europea che, senza sostituirsi alle azioni nazionali, regionali o locali, completerà la piramide delle responsabilità e faciliterà l'esercizio delle azioni nazionali facendo emergere i temi d'interesse comune.

3.2. Obiettivi

La Commissione ritiene innanzitutto che, per essere pienamente efficace, la risposta alla sfida della criminalità debba essere globale e basarsi sulla complementarità degli strumenti repressivi e preventivi, poiché sanzioni rapide, adeguate e proporzionate, così come un seguito efficace dell'esecuzione delle pene hanno di per sé un carattere dissuasivo e, quindi, preventivo. In tale contesto, gli Stati membri devono prevedere, ove opportuno, sanzioni in caso di violazione delle norme comunitarie.

Occorre poi sottolineare che la prevenzione si rivolge, per definizione, ad atti che non sono stati ancora commessi e tende ad accentuare le misure di sorveglianza, il che potrebbe portare ad introdurre dispositivi di sicurezza che limitano abusivamente le libertà dei cittadini. Si dovrà prestare particolare attenzione a che le misure di prevenzione dell'Unione rispettino i principi fondamentali del diritto e le libertà pubbliche.

Atteso che la strategia di prevenzione mira a proteggere sia il cittadino sia la società, l'Unione europea dovrebbe proporsi i seguenti obiettivi :

* ridurre le occasioni che facilitano il crimine, aumentare i rischi per i criminali di essere scoperti e puniti, diminuire le possibilità di trarre vantaggio dal crimine commesso;

* attenuare i fattori che facilitano l'ingresso nell'ambiente della criminalità nonché la recidiva;

* evitare la vittimizzazione, cioè tutti i fattori che, mettendo una persona in una situazione di vulnerabilità, la predispongono ad essere vittima di un reato;

* ridurre il senso di insicurezza;

* promuovere e diffondere una cultura della legalità e una cultura della gestione preventiva dei conflitti;

* promuovere una sana gestione della cosa pubblica ("good governance") e prevenire in particolare la corruzione;

* prevenire l'infiltrazione delle strutture dell'economia e della società da parte degli ambienti criminali.

Poiché si tratta di una politica nuova a livello dell'Unione, la Commissione ritiene che si debba operare una gerarchizzazione delle priorità, che tenga conto degli orientamenti definiti dal Consiglio di Tampere e dalla Conferenza di Praia da Falésia. In materia di criminalità generale, l'attenzione deve essere rivolta inizialmente alla criminalità urbana, giovanile e connessa alla droga. In materia di criminalità organizzata, azioni prioritarie dovranno riguardare la criminalità che si avvale di tecnologie avanzate, il traffico di stupefacenti, la tratta degli esseri umani compreso lo sfruttamento delle donne, lo sfruttamento sessuale dei bambini, la criminalità finanziaria e la falsificazione dell'euro.

3.3. Principi

Per raggiungere questi obiettivi e in base alla riflessione già avviata, la strategia dell'Unione dovrebbe articolarsi attorno a tre punti:

(1) Conoscenza: migliorare la comprensione dei fenomeni criminosi mettendo l'accento sull'identificazione delle nuove tendenze criminali, lo studio dell'impatto delle azioni di prevenzione, la valutazione e la condivisione delle esperienze e prassi nazionali.

(2) Partnership: sviluppare la cooperazione e la creazione di reti degli operatori impegnati nella prevenzione, a tutti livelli, europeo, nazionali e locali. Al contempo si dovrebbe svolgere un'opera di sensibilizzazione sulla nozione di prevenzione, lo scambio di informazioni, l'avvio di azioni e il loro seguito, compresa la diffusione dei risultati ottenuti.

(3) Multidisciplinarità: promuovere la complementarità degli strumenti, per sviluppare le tecniche e i metodi di prevenzione, e in particolare quelli volti a ridurre le occasioni che favoriscono le attività criminose, e avviare i relativi progetti.

Per quanto riguarda il crimine organizzato, in considerazione di alcune peculiarità oltre che a seguito delle specifiche richieste formulate dal Consiglio nella sua risoluzione del dicembre 1998, sarà presentata successivamente un'analisi complementare realizzata dalla Commissione e da Europol.

4. Strumenti

Ai fini dell'attuazione della strategia, la Commissione propone le seguenti azioni e strumenti di natura orizzontale:

4.1. Sviluppare l'aspetto della prevenzione del crimine nelle politiche dell'Unione europea

Numerose politiche dell'Unione, pur essendo mirate ad altri obiettivi, contribuiscono alla prevenzione del crimine promuovendo la coesione economica e sociale, la crescita e l'occupazione o un ambiente economico trasparente.

La risoluzione del Consiglio del dicembre 1998 relativa alla prevenzione della criminalità organizzata, e le conclusioni della Conferenza ad alto livello del maggio 2000 sulla prevenzione del crimine, hanno invitato la Commissione a valutare le politiche e gli strumenti comunitari esistenti con riferimento al contributo che possono apportare alla prevenzione del crimine. A seguito di tale esame, la Commissione desidera elaborare un approccio maggiormente strutturato che permetta un utilizzo più sistematico delle politiche e degli strumenti comunitari.

Le politiche seguenti sono principalmente interessate:

- La regolamentazione delle attività economiche e finanziarie:

Le politiche di controllo o di regolamentazione delle attività economiche attuate a livello comunitario, in particolare nell'ambito del mercato interno, contribuiscono a prevenire la frode, la corruzione e altre forme di criminalità. A tale riguardo, sono particolarmente significativi gli strumenti relativi alla trasparenza degli appalti pubblici, alla prevenzione dell'utilizzo dei circuiti finanziari per il riciclaggio di capitali, alla lealtà delle operazioni commerciali, all'inquadramento delle persone giuridiche, al controllo dei movimenti di merci sensibili e dei trasporti o dei mezzi di comunicazione e del trattamento delle informazioni.

La Commissione ha già presentato proposte in materia di prevenzione della frode negli strumenti di pagamento [4], del riciclaggio di capitali [5], della frode nelle gare di appalto [6], della falsificazione e della pirateria [7]. Altri settori, altrettanto importanti, dovranno formare oggetto di nuove proposte o di ulteriori studi. Il Consiglio congiunto ECOFIN/GAI del 17 ottobre ha infatti conferito mandato alla Commissione di esaminare la possibilità di rendere più coerenti e di rafforzare le disposizioni nazionali esistenti in materia di sorveglianza dei movimenti transfrontalieri di contanti. Inoltre, la Commissione è stata invitata ad individuare le misure atte a risolvere le difficoltà, ampiamente riconosciute a livello internazionale, che le società di facciata ed altre entità giuridiche di comodo creano nella lotta contro i proventi di attività illecite [8].

[4] La Commissione prevede di adottare un piano d'azione in questo settore entro la fine dell'anno.

[5] La proposta di modifica della "direttiva del 10 giugno 1991 relativa alla prevenzione dell'uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio di proventi di attività illecite" è in corso di adozione.

[6] Oltre ad una proposta di modifica del regime comunitario degli appalti pubblici attualmente all'esame del Consiglio, la Commissione ha costituito un gruppo di lavoro incaricato dell'esame dell'opportunità di introdurre misure complementari, ad esempio la redazione di "liste nere", lo scambio di informazioni sugli appaltatori.

[7] Un piano d'azione farà seguito al Libro verde "La lotta alla contraffazione e alla pirateria nel mercato interno" adottato il 15.10.1998.

[8] Il Consiglio ha chiesto alla Commissione di sottomettergli una relazione che esamini la possibilità di stabilire dei criteri minimi di trasparenza delle diverse forme di entità giuridiche (in particolare le società fiduciarie, trust e fondazioni), per poter individuare meglio gli aventi diritto economici.

- La politica sociale:

La lotta contro l'esclusione sociale è un obiettivo strategico dell'Unione europea definito dal Consiglio europeo di Lisbona del 23 e 24 marzo 2000. Poiché la prevenzione della criminalità è parte del modello sociale europeo riconosciuto a Lisbona, sembra opportuno collegare maggiormente il programma contro l'esclusione sociale alla strategia di prevenzione della criminalità. L'adozione da parte della Commissione di un nuovo programma in ambito sociale, che mette l'accento su livelli di vita più elevati, anche sotto l'aspetto qualitativo, può offrire da questo punto di vista un'opportunità, soprattutto per la prevenzione della tossicodipendenza.

Anche la lotta contro il razzismo e la xenofobia, altro asse portante della lotta contro le discriminazioni, si ricollega all'obiettivo della prevenzione. Questa passa attraverso l'aiuto all'integrazione sociale, economica e culturale delle popolazioni immigrate, mediante la formazione, e soprattutto l'educazione ad una società multiculturale, e attraverso la lotta contro tutte le forme di discriminazione (accesso all'alloggio, al lavoro, all'istruzione...). Il programma elaborato dalla Commissione prevede infatti un piano d'azione inteso a sviluppare lo scambio di informazioni, di esperienze e di buone prassi [9].

[9] L'obiettivo di questo programma, riferito al periodo 2001-2006, si ricollega direttamente all'obiettivo della prevenzione trattato nel presente documento e le discussioni al riguardo proseguono in sede di Consiglio e di Parlamento.

- La politica per le zone urbane:

Sul modello del Parlamento e del Comitato delle regioni, la Commissione sottolinea l'importanza della dimensione urbana in una politica di prevenzione della criminalità. Conformemente all'articolo 4, paragrafo 1 e paragrafo 7 del regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio del 21 giugno 1999 recante disposizioni generali sui Fondi strutturali, la Commissione può, su proposta dello Stato membro, includere delle zone urbane in difficoltà, ossia quelle che presentano un elevato tasso di criminalità e di delinquenza, nell'elenco delle regioni ammissibili all'obiettivo n. 2. Inoltre, azioni rivolte alle zone urbane in difficoltà potranno essere integrate in programmi di più ampio respiro, realizzati sia nelle regioni ammissibili all'obiettivo n. 1 che nelle regioni in cui si applica l'obiettivo n. 2, facendo ricorso a politiche territoriali multisettoriali [10]. Infine, l'iniziativa URBAN che beneficia di finanziamenti del FESR, avviata nel 1994 e rinnovata nel 1999, riflette questa volontà di promuovere le iniziative e azioni locali, in particolare nelle aree sfavorite dei grandi agglomerati [11]. Tale iniziativa potrà anche servire da "passerella" tra i programmi innovativi realizzati su piccola scala e l'adozione di un approccio integrato e partecipativo nei principali programmi dei fondi strutturali.

[10] Cfr. "Quadro d'azione per uno sviluppo urbano sostenibile nell'Unione europea" (COM/98/605 del 28.10.1998) e la comunicazione della Commissione "Fondi strutturali e coordinamento con il Fondo di coesione (orientamenti dei programmi 2000-2006)", parte III.1.

[11] Le zone urbane interessate, città o quartieri, devono soddisfare almeno tre condizioni fra le quali, l'elevato tasso di disoccupazione, di povertà e d'esclusione, un numero elevato di immigrati, di minoranze etniche o di rifugiati, un debole tasso d'istruzione, un forte tasso di criminalità e di microcriminalità e condizioni ambientali particolarmente degradate.

In futuro, si dovrebbe mettere l'accento sulla criminalità che è conseguenza di una pianificazione urbanistica insufficiente. In particolare, gli aspetti dell'insicurezza e/o della delinquenza dovrebbero figurare fra gli indicatori negli audit della situazione urbana che vengono periodicamente effettuati nelle grandi città dell'Unione europea.

- La politica regionale;

La Comunità sostiene iniziative volte alla coesione economica e sociale che, indirettamente, contribuiscono alla prevenzione della criminalità. Più direttamente il FESR può già trovare applicazione in questo campo, attraverso programmi nazionali volti a sostenere iniziative di lotta e di prevenzione della criminalità. L'esempio più significativo è il programma concernente la sicurezza nello sviluppo del Mezzogiorno, presentato dall'Italia nell'ambito della programmazione dell'obiettivo n. 1 nel periodo 1994-1999 e rinnovato nel periodo 2000-2006. Si tratta, in questa fase, di un progetto specifico che rispecchia i problemi strutturali che si ripercuotono sul tessuto sociale e determinano la vita economica di quelle regioni.

D'altra parte, l'iniziativa INTERREG, anch'essa finanziata dal FESR, permette interventi più mirati alle frontiere e alle zone frontaliere interne e esterne dell'Unione, soprattutto per quanto attiene allo sviluppo urbano, l'inclusione sociale, o la cooperazione nei settori giuridici e amministrativi.

Anche se allo stato attuale la prevenzione della criminalità non figura come obiettivo della politica di coesione, si può ritenere che essa non escluda la possibilità di esaminare progetti in questo settore, che potrebbero, al momento opportuno, affiancare i temi prevalenti della politica regionale.

- La politica di ricerca:

La sicurezza delle reti e la lotta contro la criminalità informatica sono già oggetto di programmi specifici di ricerca. Nell'ambito dello Spazio europeo di ricerca (2002-2006), la Commissione esaminerà le possibilità di utilizzare tecniche e soprattutto tecnologie nuove, per la prevenzione del crimine in generale.

Per quanto attiene alla ricerca in campo socio-economico, il quinto programma-quadro delle azioni di ricerca [12] permette di studiare le cause dei problemi sociali, conoscere la loro realtà statistica e comparare le buone prassi. Un gruppo di lavoro è stato costituito per esaminare nel loro contesto i problemi della violenza scolastica e urbana, della tossicodipendenza, o più in generale il senso d'insicurezza e le risposte elaborate al riguardo dagli Stati europei. Iniziative nuove potrebbero mirare, ad esempio, a studiare i fattori d'efficacia delle politiche di prevenzione.

[12] Decisione del Consiglio e del Parlamento europeo 1999/182/CE, GU L 26 dell'1.2.1999, pag. 27.

- La società dell'informazione:

L'imminente comunicazione della Commissione «Rendere più sicura la società dell'informazione attraverso la lotta al crimine informatico» proporrà un'azione globale mirante a rendere più sicure le reti informatiche, compreso Internet.

Giacché l'argomento figura fra le priorità dell'Unione, la Commissione desidera che le misure e raccomandazioni contenute nella sua comunicazione vengano attuate rapidamente. A tal fine, la Commissione consulterà gli ambienti interessati, le imprese, gli utenti e le autorità di polizia, anche per valutare l'opportunità di approntare nuovi strumenti giuridici.

- La politica estera:

Le politiche e i programmi di cooperazione e di assistenza della Comunità prevedono già, in larga misura, la lotta contro la criminalità. La Commissione propone che la CE/UE prosegua la propria azione nei diversi consessi interessati, soprattutto le Nazioni Unite ed il Consiglio d'Europa. Rammenta inoltre l'intenzione della Comunità di aderire alla Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale ed i suoi due protocolli relativi alla lotta contro la tratta di persone ed il traffico di migranti. Inoltre, si dovrà tener presente l'esperienza maturata dall'OCSE in materia di "nuovi rischi per la sicurezza", e della promozione dello "Stato di diritto".

La Commissione ritiene che sarebbe utile sviluppare la cooperazione con alcuni paesi terzi attraverso le reti e i consessi internazionali esistenti, quali ad esempio il Centro internazionale per la prevenzione della criminalità [13], di cui è nota la competenza. Infine, sarà necessario associare gradualmente i paesi candidati all'adesione ai lavori dell'Unione in materia di prevenzione della criminalità. I programmi Phare che preparano i paesi candidati all'adesione all'Unione vengono già ora utilizzati per finanziare azioni di prevenzione [14]. La Commissione intende fare pieno uso delle possibilità di partecipazione di detti paesi ai vari strumenti e programmi finanziari, esistenti e futuri, e in particolare quelli proposti nella presente comunicazione (programma finanziario, Forum per la prevenzione...).

[13] Il CIPC, creato al servizio delle città e dei paesi allo scopo di ridurre la delinquenza e l'insicurezza che ne deriva, è costituito da municipalità, organismi nazionali di prevenzione ed istituzioni, ed è sostenuto da diversi Stati membri: Francia, Portogallo, Regno Unito, Paesi Bassi..

[14] Si può citare ad esempio il programma pluribeneficiari Phare per la lotta contro la droga, il programma Phare di cooperazione transfrontaliera o il programma di ammodernamento delle dogane.

- La politica ambientale

Le varie iniziative o azioni ad hoc intraprese in conformità agli obblighi derivanti dalla legislazione ambientale internazionale o comunitaria contribuiscono già alla lotta contro la criminalità ambientale (che comprende il commercio illecito di specie di fauna e flora selvatiche in via di estinzione e dei loro prodotti; la discarica ed il trasferimento illecito di rifiuti radioattivi e di materiale radioattivo; l'inquinamento illecito e l'eliminazione e lo stoccaggio di rifiuti, compreso il trasferimento di rifiuti pericolosi in ingresso ed in uscita dall'Unione; ed il commercio illecito di sostanze dannose per la fascia d'ozono). Tuttavia, l'attuazione di tali iniziative e azioni sarà agevolata da una più ampia collaborazione e dallo scambio di dati e di esperienze tra i diversi operatori impegnati nel settore. Inoltre, la criminalità ambientale supera le frontiere comunitarie - si tratta infatti di un problema su scala mondiale, la cui prevenzione deve prevedere una dimensione di cooperazione con i paesi candidati all'adesione e con i paesi terzi.

Come si evince dagli esempi menzionati, le politiche e gli strumenti comunitari esistenti offrono già adesso numerose possibilità d'intervento. Affinché si prestino meglio alla finalità preventiva, la Commissione si impegnerà a rendere più coerenti gli elementi relativi alla prevenzione della criminalità che si trovano già in queste politiche e strumenti.

4.2. Verificare le proposte legislative: testi "a prova di criminalità" ("crime proofing")

Questo aspetto è stato affrontato sia nelle conclusioni del vertice di Tampere che in quelle della Conferenza di Praia da Falésia. Benché il concetto di "crime proofing" debba ancora essere precisato [15], in particolare il concetto di "fraud proofing" ("a prova di frode")' [16], esso può comunque essere definito come l'esame dei testi legislativi, esistenti o in progetto, allo scopo di verificare la loro "impermeabilità" alle attività criminali.

[15] Uno studio sull'argomento, finanziato dal programma FALCONE, produrrà i primi risultati alla fine del 2000.

[16] Per quanto riguarda la prevenzione della frode ai danni del bilancio comunitario, la Commissione (OLAF) ha manifestato in una recente comunicazione, del 28 giugno 2000, l'intenzione di creare uno strumento di valutazione più sistematica della qualità della legislazione, che sarà posto in essere dall'Ufficio europeo di lotta contro la frode (OLAF), il quale sarà «consultato nella fase preparatoria e in quelle successive del processo decisionale per le iniziative legislative che incidono, direttamente o indirettamente, sulla tutela degli interessi finanziari comunitari, così da garantirne una maggiore impermeabilità alla frode e alla corruzione». COM(2000)358, pag. 8.

Tale verifica può essere effettuato all'atto dell'elaborazione di qualsiasi nuova legislazione o decisione, sia a livello dell'Unione europea che degli Stati membri, momento nel quale è necessario individuare le occasioni di attività criminose che i testi potrebbero offrire.

La Commissione si impegna a valutare il possibile impatto delle sue proposte legislative sotto l'aspetto delle occasioni di attività criminose, particolarmente nei settori sensibili. La preparazione all'introduzione dell'euro è l'esempio di una pianificazione che ha preso in considerazione i rischi che la moneta unica potrebbe comportare. Il momento migliore ai fini di tale esame dovrebbe essere non solo la consultazione tra servizi, ma anche la fase di preparazione della legislazione, che può eventualmente risalire fino alla preparazione di un documento di consultazione (comunicazione, libro verde o libro bianco).

Un esame analogo dovrebbe essere effettuato anche dagli Stati membri nei confronti delle loro iniziative in applicazione delle regole nazionali di elaborazione dei testi legislativi o regolamentari.

Tuttavia, il rischio di utilizzo illecito da parte della criminalità non vale soltanto per i testi di nuova adozione. Anche la legislazione in vigore dovrebbe essere sottoposta a tale verifica, per quanto riguarda sia gli atti comunitari sia gli strumenti internazionali ai quali la Comunità ha aderito. Sebbene non sia realistico proporre uno screening completo di tutta la legislazione in vigore, è ipotizzabile tuttavia un'analisi dei rischi relativi a grandi settori legislativi, al fine di individuare quelli che appaiono meno "impermeabili" alle attività delittuose, e di formulare raccomandazioni intese a colmare le lacune riscontrate. La Commissione potrebbe inoltre tener conto di tale verifica nel redigere le relazioni sull'applicazione del diritto comunitario, in modo da potere avanzare, se necessario, proposte intese a migliorare l'"impermeabilità" dei testi alle attività criminose ovvero proposte complementari, in particolare nel settore giudiziario e di polizia.

Che si tratti di verifica preliminare o a posteriori, essa presuppone comunque un rafforzamento dei dispositivi di consultazione interna e di analisi della Commissione. Un esame serio dovrebbe infatti prevedere la partecipazione di specialisti e operatori, in particolare quelli appartenenti alle autorità di polizia e giudiziarie. È, questo, un settore nel quale occorrerebbe migliorare gli scambi di informazione tra esperti e sviluppare dei "centri di eccellenza".

4.3. Migliorare la conoscenza dei fenomeni criminosi

Comparabilità dei dati

Il Piano d'azione contro la criminalità organizzata, adottato dal Consiglio europeo di Amsterdam nel giugno 1997, riconosceva l'utilità di dati raccolti e analizzati su scala europea. Gli Stati membri e la Commissione sono stati invitati ad istituire o designare, "un meccanismo per la raccolta e l'analisi di dati, strutturato in modo da fornire un quadro della situazione in materia di criminalità organizzata nel territorio di uno Stato membro e di essere di ausilio alle autorità incaricate dell'applicazione della legge nella lotta contro la criminalità organizzata" (Raccomandazione n. 2). Il Piano d'azione precisava anche le condizioni necessarie al conseguimento del menzionato obiettivo e invitava gli Stati membri ad utilizzare "norme comuni" per la raccolta e l'analisi dei dati. Europol e gli Stati membri si sono impegnati in questo senso nel quadro dell'elaborazione della Relazione annuale sulla situazione della criminalità organizzata nell'Unione europea.

In materia di criminalità generale, l'assenza di dati affidabili e comparabili sui fenomeni criminosi nei paesi europei è un ostacolo al raffronto delle politiche di lotta e di prevenzione del crimine adottate a livello nazionale. Tale raffronto, pur con i suoi limiti, è tuttavia un mezzo importante di convalida delle politiche e di valutazione delle buone prassi, come è stato sottolineato in occasione di vari seminari.

Tenuto conto della vicinanza o della somiglianza di alcune situazioni negli Stati membri, nonostante differenze giuridiche pur sempre notevoli, nonché della crescente convergenza delle politiche nazionali, a livello dell'Unione deve essere fatto uno sforzo al fine di migliorare la comparabilità dei dati, quantitativi e qualitativi. Il Consiglio d'Europa ha iniziato dei lavori al riguardo così come le Nazioni Unite, in particolare sui dati relativi alla criminalità generale.

In considerazione della varietà degli utenti e delle loro esigenze, che del resto sono destinate ad aumentare nel corso dell'attuazione del trattato di Amsterdam, le iniziative da intraprendere dovranno essere multidisciplinari e associare, al contempo, diversi organismi quali la Commissione (attraverso l'Istituto statistico), Europol e l'Osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendenze, per evitare le duplicazioni e promuovere una migliore complementarità degli interventi e dei risultati.

Alcune iniziative sono già in corso. Ad esempio, nel settore delle droghe, il Piano d'azione dell'Unione europea (2000-2004) ha anche invitato il Consiglio e la Commissione ad elaborare, sulla base dei lavori condotti da Europol e dall'Osservatorio europeo delle droghe e delle tossicodipendenze, una definizione comune del concetto di "criminalità connessa alla droga" per potere comparare in modo oggettivo i molti reati che vengono commessi in relazione alla droga. Nel settore del razzismo e della xenofobia, l'Osservatorio europeo del razzismo e della xenofobia prevede, tra i suoi compiti, la raccolta di dati statistici.

Indicatori

Fornire indicatori oggettivi e pertinenti costituisce un elemento essenziale di una strategia che vuole essere fondata su una migliore conoscenza dei fenomeni criminosi. Tali indicatori dovranno, nella prospettiva di una strategia associativa, essere utili sia alle autorità pubbliche sia ai gruppi e organismi vulnerabili nei confronti della criminalità.

Gli studi e seminari condotti fino ad oggi hanno dimostrato che l'esame incrociato di dati di origine diversa potrebbe apportare un contributo sia alla comprensione dei fenomeni stessi sia all'individuazione di nuove tendenze criminali. In questo campo, l'integrazione delle fonti tradizionali d'informazione con informazioni provenienti in particolare dai settori privati costituirebbe senza dubbio un plusvalore.

L'elaborazione di una strategia di prevenzione vicina ai cittadini esige anche un'analisi del senso d'insicurezza e della sua evoluzione. Fra gli studi da realizzare su questo tema, i sondaggi pubblici costituiscono una fonte d'informazione utile. Un "Eurobarometro" sulla percezione della sicurezza fra i cittadini europei è stato condotto nel 1996. La Commissione intende svolgere con periodicità analoghe indagini.

Valutazione delle prassi

Lo scambio di esperienze e di buone prassi presuppone innanzitutto che esse possano essere valutate secondo criteri comuni, al fine di stabilire se e in quali condizioni possano essere riprodotte o generalizzate.

In materia di prevenzione della criminalità organizzata, è in corso uno studio sui principali criteri e procedure che potrebbero essere seguiti per facilitare detto scambio. L'obiettivo è di proporre un metodo di valutazione delle prassi nazionali che evidenzi le condizioni nelle quali tali esperienze sono state condotte e gli elementi che potrebbero essere riprodotti.

Le conclusioni di questo studio potranno essere utili all'analisi delle buone prassi in materia di prevenzione della criminalità generale. Andranno anche esaminati i lavori realizzati sotto la presidenza tedesca finalizzati all'elaborazione di un manuale europeo di buone prassi.

4.4. Creare una rete di collegamento tra gli operatori della prevenzione

Creare un Forum europeo per la prevenzione della criminalità organizzata

L'approccio proposto dalla presente comunicazione è in gran parte fondato sulla mobilitazione e la creazione di una rete di operatori della prevenzione, sia nel settore della "microcriminalità" che della criminalità transnazionale.

I temi da trattare sono multipli, le informazioni da scambiare sono di natura estremamente variata e gli stessi esperti non sarebbero in grado di trattare indistintamente questioni tanto diverse, quali la mediazione sociale o la criminalità informatica. Mentre nel settore della microcriminalità sono soprattutto le parti sociali che devono essere associate agli sforzi delle autorità pubbliche, nei settori relativi alla criminalità economica e finanziaria, e a maggior ragione alla criminalità organizzata, la prevenzione richiede la collaborazione degli ambienti economici e professionali.

La Commissione sostiene l'iniziativa adottata dalla presidenza francese e dalla Svezia, che propone la creazione di una rete europea di prevenzione incentrata sulla delinquenza urbana, giovanile e connessa alla droga. Rispondendo a una delle priorità individuate dal Consiglio di Tampere, la creazione di questa rete costituirà un elemento dell'attuazione della presente strategia e dovrà combinarsi con le altre proposte avanzate nel quadro della strategia stessa.

Per quanto riguarda la criminalità organizzata, la Commissione osserva che la sensibilizzazione degli ambienti economici e finanziari o di alcune professioni particolarmente esposte ai rischi di corruzione o d'implicazione in operazioni di riciclaggio o di frode, e ai pericoli e costi della criminalità, è appena agli inizi. Iniziative, quali la tavola rotonda degli industriali europei sulle questioni di sicurezza e di prevenzione del crimine, o la Carta europea delle professioni vulnerabili, firmata il 27 luglio 1999, dovrebbero essere incoraggiate e trovare un'estensione su scala europea.

Un'iniziativa appare pertanto necessaria e la Commissione propone la creazione di un Forum europeo per la prevenzione della criminalità organizzata. Poiché interessa i più svariati settori, come il traffico di beni legali e illeciti, la criminalità informatica, la corruzione, la criminalità finanziaria, la criminalità ambientale, o coinvolge il ruolo di alcune professioni chiave, la prevenzione della criminalità organizzata e della criminalità economica esige che il Forum possa riunirsi con composizioni diverse e adeguate ai temi trattati e, se necessario, creare dei gruppi di lavoro specializzati.

Sono particolarmente indicati a partecipare al Forum i rappresentanti delle istituzioni e organi europei che operano nel campo della prevenzione, gli organi nazionali di coordinamento, le amministrazioni pubbliche più interessate e in particolare le autorità giudiziarie e di polizia, gli enti locali/regionali, gli ambienti economici e finanziari. Inoltre, le associazioni, gli ambienti professionali più interessati quali i liberi professionisti, i mass media o i professionisti della sicurezza dovranno essere coinvolti a seconda dei settori trattati.

Il Forum europeo per la prevenzione della criminalità organizzata mira ad allargare il dibattito sulla prevenzione a tutti i suoi partner ed a stimolare iniziative e progetti pilota di dimensione europea e permetterà di elaborare progetti che soddisfino le condizioni previste dal programma finanziario. Fra questi progetti figurano l'attuazione degli strumenti dettagliati nell'analisi comune realizzata da Europol e dalla Commissione.

Il ruolo del Forum

Il Forum europeo per la prevenzione della criminalità organizzata è un'iniziativa della Commissione che mira in primo luogo a strutturare i lavori sulla prevenzione a livello europeo. Si tratta di un consesso inteso a creare una rete di collegamento tra gli esperti ed a avviare iniziative. Tuttavia, così come il Forum mira a promuovere e coordinare il dialogo sulla prevenzione a livello europeo, dovrebbero essere create anche a livello nazionale delle strutture di coordinamento, qualora non esistano già, tanto nell'ambito delle amministrazioni pubbliche che nella società civile. La portata e l'efficacia del dialogo avviato a livello europeo dipenderanno soprattutto dalla funzione di tramite che queste strutture sapranno garantire.

Inoltre, il Forum europeo per la prevenzione della criminalità organizzata articolerà i suoi lavori coerentemente a quelli svolti da altre sedi di discussione o gruppi di lavoro esistenti nei diversi settori a livello europeo [17] ed internazionale, e apporterà un contributo ai loro lavori.

[17] Ad esempio, in materia ambientale, i lavori della rete IMPEL, o nel settore della lotta contro la frode e della protezione degli interessi finanziari della Comunità, i lavori COCOLAF.

Il Forum dovrà:

- essere a disposizione delle istituzioni europee e degli Stati membri, per assisterli sulle questioni relative alla prevenzione di questo tipo di criminalità;

- contribuire ad individuare le nuove tendenze criminali;

- facilitare lo scambio di informazioni sulle azioni di prevenzione;

- contribuire alla costituzione e al funzionamento di centri specializzati (centri di eccellenza, reti, banche dati) su temi specifici;

- contribuire ad individuare settori di ricerca, di formazione e di valutazione.

La Commissione desidera che il Forum sia concepito in modo tale da richiedere l'opera minima di animazione dei lavori che può essere garantita dai suoi servizi.

Diffusione delle informazioni

La Commissione esaminerà con i partner interessati la necessità di organizzare un sito Internet sulla prevenzione, che faciliterebbe l'accesso alle informazioni sulle politiche e pratiche europee e nazionali e permetterebbe lo scambio di informazioni in collegamento con i lavori delle reti di prevenzione a livello europeo.

4.5. Istituire uno strumento finanziario

In occasione del Consiglio europeo di Tampere, i capi di Stato e di governo hanno indicato tra gli argomenti di riflessione il sostegno finanziario dell'Unione europea alla strategia di prevenzione della criminalità. La Commissione è giunta alla conclusione che uno strumento finanziario apporterebbe un valore aggiunto all'azione degli Stati membri, nella forma annunciata alla conferenza ad alto livello di Praia da Falésia.

Lo strumento sarà destinato a favorire l'attuazione della strategia esposta nella presente comunicazione. Come previsto nei paragrafi 41 e 42 delle conclusioni di Tampere, dovrà riguardare tutte le forme di criminalità e sostenere, secondo priorità da stabilire, le azioni citate nella presente comunicazione. La definizione di dette priorità terrà conto anche delle azioni proposte nel documento di lavoro congiunto dei servizi della Commissione ed Europol sulla prevenzione della criminalità organizzata.

L'intervento europeo assumerà la forma di uno strumento finanziario ad hoc. Le azioni saranno aperte ai paesi candidati, alle stesse condizioni degli Stati membri.

Indipendentemente dalla formula che sarà adottata, lo strumento finanziario dovrà comportare due sezioni, una dedicata alla criminalità organizzata transfrontaliera, l'altra alla criminalità generale.

Le azioni che potrebbero essere sostenute dallo strumento finanziario, alimentate dai lavori della Rete europea di prevenzione della criminalità e del Forum europeo di prevenzione della criminalità organizzata, potrebbero essere le seguenti:

- Riunioni e seminari;

- Studi e ricerche: si tratterebbe di acquisire una migliore conoscenza del fenomeno (si vedano la pratica del "problem-oriented policing" o il concetto di "prevenzione del crimine basata sulla conoscenza");

- Progetti pilota: lo strumento finanziario potrebbe contribuire finanziariamente a progetti innovativi di dimensione europea (ad esempio "centri d'eccellenza", banche dati);

- Scambi di buone prassi.

Come per le altre azioni che ricadono nel disposto del Titolo VI, lo strumento finanziario sarà gestito dalla Commissione, assistita da un comitato di gestione composto dai rappresentanti degli Stati membri. Il comitato ha il compito di individuare annualmente le priorità dello strumento finanziario e di pronunciarsi sulle proposte della Commissione in merito all'utilizzo degli stanziamenti. I progetti potrebbero essere finanziati fino al 70%, il che permetterebbe di sostenere progetti presentati da partner non governativi.

Lo strumento finanziario assumerà la veste di un'operazione pilota, e sarà istituito con decisione adottata in base all'articolo 34 del trattato sull'Unione europea per un periodo iniziale di due anni (2001-2002). Per quanto attiene agli importi finanziari, è auspicabile prevedere una somma iniziale prudente; una dotazione annuale di 1 milione di euro sembra ragionevole, in attesa delle proposte globali della Commissione sui programmi che gestisce.

Infine, le priorità iniziali potrebbero essere definite nel corso dell'anno 2001. La conferenza organizzata sotto la presidenza svedese del febbraio 2001 potrebbe essere l'occasione per definire alcune iniziali priorità concrete, e facilitare l'avvio dello strumento finanziario fin dall'approvazione della relativa decisione.

5. Conclusione

La Commissione invita il Parlamento europeo e il Consiglio, il Comitato delle regioni, il Comitato economico e sociale ad esaminare la presente comunicazione e trasmetterle le loro osservazioni sulla strategia di prevenzione della criminalità che propone.

In considerazione delle modalità procedurali proposte, basate sulla partecipazione alla definizione di nuove azioni da parte di tutti gli operatori impegnati nella prevenzione, la Commissione invita anche le associazioni, in particolare quelle professionali, e le organizzazioni che rappresentano l'industria e i servizi, nonché qualsiasi organizzazione o associazione che sia esponente della società civile e che possa essere interessata al fenomeno, a prendere conoscenza della presente comunicazione e trasmetterle osservazioni al riguardo.