RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO EUROPEO nell'ottica della salvaguardia delle strutture sportive attuali e del mantenimento della funzione sociale dello sport nel quadro comunitario - Relazione di Helsinki sullo sport

INDICE

1. Introduzione

2. L'evoluzione dello sport in Europa rischia di condurre ad un indebolimento della sua funzione educativa e sociale

3. La Comunità, i suoi Stati membri e il movimento sportivo devono riaffermare e rafforzare la funzione educativa e sociale dello sport

3.1. Valorizzare il ruolo educativo dello sport

3.2. Lottare insieme contro il fenomeno del doping

4. Chiarire la struttura giuridica dello sport

4.1. La moltiplicazione dei conflitti

4.2. Il fabbisogno di sforzi convergenti

4.2.1. Il livello comunitario

4.2.2. Il livello nazionale

4.2.3. Il livello delle organizzazioni sportive

5. Conclusioni

1. Introduzione

"Ricordando la dichiarazione sullo sport allegata al Trattato di Amsterdam e riconoscendo la rilevanza sociale dello sport", il Consiglio europeo riunitosi a Vienna l'11 e il 12 dicembre 1998 ha invitato "la Commissione a presentargli una relazione sulla sua riunione di Helsinki nell'ottica della salvaguardia delle strutture sportive attuali e del mantenimento della funzione sociale dello sport nel quadro comunitario". La presente relazione della Commissione risponde all'invito del Consiglio europeo.

In seguito a questo invito e conformemente alla dichiarazione di Amsterdam, sono state intraprese numerose consultazioni (movimento olimpico, federazioni sportive, industrie dello sport, mezzi audiovisivi, governi e istituzioni comunitarie), in specie durante le "Assise dello sport dell'Unione europea", organizzate a Olimpia dal 20 al 23 maggio 1999. Lo sport è uno dei settori che riguarda e avvicina di più i cittadini dell'Unione europea, qualunque sia la loro età e la loro origine sociale. Più della metà di essi pratica regolarmente un'attività sportiva, sia in uno dei 700.000 club che esistono nell'Unione, sia al di fuori di essi. Circa 2 milioni di educatori, animatori e volontari consacrano il loro tempo di lavoro o di svago all'animazione della vita sportiva.

Questa funzione sociale d'interesse generale dello sport è minacciata da parecchi anni dall'apparire di fenomeni nuovi che mettono talvolta in causa l'etica e i principi dell'organizzazione dello sport: siano essi la violenza negli stadi, l'espansione delle pratiche di doping, la ricerca di benefici finanziari rapidi a detrimento di un'evoluzione più equilibrata dello sport.

La presente relazione indica le piste da seguire che permetterebbero di conciliare la dimensione economica dello sport con la sua dimensione popolare, educativa, sociale e culturale.

2. L'evoluzione dello sport in Europa rischia di condurre ad un indebolimento della sua funzione educativa e sociale

La pratica e l'organizzazione dello sport, pur con talune differenze da una parte all'altra dell'Unione, evidenziano forti caratteristiche comuni che autorizzano a parlare di un approccio europeo dello sport che si basa su concetti e principi comuni.

Da qualche anno, vari fenomeni, minacciano l'approccio europeo dello sport:

- l'aumento della popolarità dello sport in termini di pratica e di spettacolo. Un totale cumulato di 37 miliardi di telespettatori ha seguito le partite dell'ultima coppa del mondo di calcio, ossia circa 600 milioni di telespettatori per partita;

- l'internazionalizzazione dello sport con la moltiplicazioni delle competizioni internazionali. Nel 1999, 77 campionati del mondo e 102 campionati europei, sono stati organizzati sul territorio europeo;

- lo sviluppo senza precedenti della dimensione economica dello sport, con, ad esempio, l'aumento spettacolare dei diritti di televisione; i diritti negoziati dal CIO sono passati da 441 milioni di dollari nel 1992 (giochi di Barcellona) a 1318 milioni previsti per i giochi dell'anno 2000 a Sydney.

Questi fenomeni apportano allo sport e alla società elementi positivi. Ad esempio, il numero dei posti di lavoro generati in modo diretto o indiretto dallo sport dello è aumentato del 60% nel corso degli ultimi 10 anni, per arrivare a circa 2 milioni. Giova tuttavia riconoscere che questi fenomeni possono anche costituire fonte di tensioni.

Una delle prime manifestazioni di queste tendenze è il sovraccarico dei calendari degli avvenimenti sportivi, che, collegato alla necessità di "fare" dei risultati sotto la pressione degli sponsor può essere considerato come una delle cause dell'espansione del doping.

Una seconda conseguenza è la moltiplicazione degli avvenimenti sportivi lucrativi che rischia di privilegiare la logica commerciale a detrimento della logica sportiva e della funzione sociale dello sport.

Una terza manifestazione è la tentazione di taluni sportivi e di alcuni grandi club di uscire dal quadro delle federazioni per sfruttare al meglio le potenzialità economiche dello sport a loro solo profitto. Questa tendenza può rimettere in causa il principio della solidarietà finanziaria tra lo sport professionistico e lo sport dilettantistico, nonché il sistema di promozione-relegazione comune alla maggioranza delle federazioni.

Altra conseguenza osservata: i pericoli corsi dai giovani che sono condotti sempre più presto verso lo sport di alta competizione, spesso senza altra formazione professionale complementare, con rischi per la loro salute fisica e mentale e la loro ulteriore riconversione.

3. La Comunità, i suoi Stati membri e il movimento sportivo devono riaffermare e rafforzare la funzione educativa e sociale dello sport

La dichiarazione sullo sport allegata al Trattato di Amsterdam "sottolinea l'importanza sociale dello sport e in particolare il ruolo che esso assume nel forgiare l'identità e nel ravvicinare le persone ". Le attività fisiche e sportive devono trovare il loro posto nel sistema di istruzione di ciascuno Stato membro.

I valori che esse rappresentano (parità di opportunità, lealtà, solidarietà, ..) devono del pari essere diffusi tra le associazioni sportive. Lo sport costituisce uno strumento essenziale di integrazione sociale e di educazione poiché tocca tutte le classi sociali e tutti i gruppi di età della popolazione.

3.1. Valorizzare il ruolo educativo dello sport

Il "Libro bianco sull'istruzione e la formazione" [1] della Commissione sottolinea "che la conoscenza può essere definita come un'accumulazione di conoscenze fondamentali, di conoscenze tecniche e di attitudini sociali" che riguardano "le capacità relazionali e la capacità di cooperare e di lavorare in gruppo, la creatività e la ricerca della qualità", tanti valori che lo sport trasmette. L'azione comunitaria nel quadro dei suoi programmi di istruzione e di formazione potrebbe, in quest'ottica, avere i seguenti obiettivi:

[1] "Insegnare e apprendere- Verso la società conoscitiva", Libro bianco della Commissione sull'istruzione e la formazione, UPUCE, Lussemburgo, 1995.

- migliorare, attraverso i programmi comunitari il posto dello sport e dell'educazione fisica nei programmi scolastici;

- favorire la riconversione e la reintegrazione ulteriore nel mondo del lavoro degli sportivi;

- favorire il ravvicinamento dei sistemi di formazione dei quadri sportivi istituiti in ciascuno Stato membro.

Peraltro, il Consiglio d'Europa ha sottolineato a giusto titolo che lo sport rappresenta anche "una tribuna ideale per la democrazia sociale". [2] Pertanto, è importante che i programmi comunitari esistenti possano utilizzare lo sport per lottare contro l'esclusione, le disuguaglianze, il razzismo e la xenofobia.

[2] "Coesione sociale e sport" Clearing House - Divisione Sport del Consiglio d'Europa - CDDS, Strasburgo marzo 1999.

Inoltre, la violenza che talvolta si sviluppa in occasione di manifestazioni sportive è inaccettabile. Nel quadro dell'obiettivo dell'Unione europea di offrire ai suoi cittadini un elevato livello di protezione in uno spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia, le autorità competenti dovranno intensificare la loro collaborazione per impedire questo tipo di violenza.

3.2. Lottare insieme contro il fenomeno del doping

Il Consiglio europeo di Vienna aveva anche tenuto a sottolineare la "propria preoccupazione di fronte all'ampiezza del fenomeno del doping nell'ambiente sportivo e alla gravità di questa pratica". Il Consiglio aveva menzionato la necessità di una mobilitazione a livello dell'Unione europea e invitato gli Stati membri e la Commissione "ad esaminare le misure che potrebbero essere prese per lottare contro questo flagello" in collaborazione con le autorità sportive.

Le azioni intraprese dalla Commissione [3], in stretta collaborazione con gli Stati membri, sono orientate in 3 direzioni:

[3] "Piano d'appoggio comunitario nella lotta contro il doping nello sport", COM (1999) 643 dell'1.12.99

- adire il Gruppo europeo di etica. Il parere formulato da questo gruppo suggerisce una serie di piste che potrebbero essere esplorate dalle pubbliche autorità e dalle organizzazioni sportive;

- collaborare con il movimento olimpico per creare l'Agenzia mondiale contro il doping e assicurarsi che essa lavori in condizioni di indipendenza e di trasparenza;

- mobilitare gli strumenti comunitari allo scopo di completare e di rafforzare le azioni già condotte dagli Stati membri nei settori della ricerca, della pubblica sanità, dell'istruzione e della gioventù, ma anche della collaborazione come previsto nel quadro del terzo pilastro. Alcuni lavori devono ancora essere continuati allo scopo di migliorare il coordinamento legislativo.

Ma queste azioni rimarranno senza efficacia se le pubbliche autorità e le organizzazioni sportive non combattono le cause di fondo che spiegano l'aumento del doping. Dall'evoluzione generale dello sport dipende anche l'evoluzione della lotta contro il doping.

4. Chiarire la struttura giuridica dello sport

Come lo sottolineano le conclusioni delle Assise dello sport dell'Unione europea organizzate a Olimpia dalla Commissione nel maggio 1999, "lo sport deve essere in grado di assimilare il nuovo quadro commerciale nel quale esso deve evolversi senza peraltro perdere la propria identità né la propria autonomia, che sottolineano le funzioni che esso svolge nel settore sociale, culturale, sanitario ed educativo".

Se il Trattato non contiene disposizioni specifiche allo sport, la Comunità deve tuttavia vegliare affinché le iniziative delle pubbliche autorità nazionali o delle organizzazioni sportive siano conformi al diritto comunitario, ivi compreso il diritto della concorrenza e rispettino in special modo i principi del mercato interno (libertà di circolazione dei lavoratori salariati, libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi, ecc.).

Misure di accompagnamento, di coordinamento o d'interpretazione a livello comunitario potrebbero rivelarsi utili a questo scopo, come ad esempio nel settore della lotta contro il doping. Esse tenderebbero a rafforzare la sicurezza giuridica delle attività sportive e della loro funzione sociale nel quadro comunitario. Non si parlerebbe per contro, allo stato attuale delle competenze della Comunità, di programmi di intervento o di sostegno su grande scala, né dell'attuazione di una politica comunitaria dello sport.

4.1. La moltiplicazione dei conflitti

Le evoluzioni economiche osservate nel settore sportivo e le risposte apportate ai problemi che esse sollevano, da parte delle varie autorità pubbliche e delle organizzazioni sportive, non consentono di garantire a priori che le strutture attuali dello sport e la sua funzione sociale possano essere salvaguardate. La moltiplicazione delle procedure giurisdizionali è il sintomo di tensioni crescenti:

- taluni club contestano la vendita collettiva dei diritti televisivi. Vari reclami sono stati presentati presso i tribunali nazionali e le sentenze pronunciate a livello nazionale arrivano a conclusioni divergenti. La questione della vendita collettiva si pone anche nel quadro di talune cause pendenti davanti alla Commissione;

- la sentenza Bosman, pronunciata dalla Corte di Giustizia nel dicembre 1995 sulla base del principio di libera circolazione dei lavoratori, ha avuto ripercussioni importanti sull'organizzazione dello sport in Europa. Essa ha contribuito in modo significativo all'eliminazione di taluni abusi e alla mobilità degli sportivi. Tuttavia, le federazioni sportive - che non hanno peraltro istituito un nuovo sistema alternativo a quello che è stato condannato dalla Corte - ritengono che vi siano state ripercussioni sull'equilibrio economico tra i club e i giocatori e che esso abbia creato problemi per la formazione dei giovani nei club. Alcuni club che avevano creato centri di formazione di sportivi professionisti hanno potuto vedere i loro migliori elementi partire senza una compensazione per l'investimento in formazione che essi avevano consentito;

- in seno all'Unione europea esistono delle differenze di legislazione fiscale e quindi di imposizione degli sportivi professionisti o di tassazioni di club sportivi. Questa situazione è fonte d'ineguaglianza tra paesi e club e contribuisce al fenomeno di spirale finanziaria;

- vari paesi dell'Unione europea hanno recentemente annunciato misure per limitare o inquadrare gli effetti della commercializzazione dello sport. Queste misure, se da un lato possono rivelarsi positive nella prospettiva della preservazione dei principi e della funzione sociale dello sport, possono dall'altro, accrescere le disparità tra i paesi in seno all'Unione europea e creare problemi nei confronti del diritto comunitario;

- taluni reclami riguardano anche la questione del monopolio di organizzazione delle competizioni sportive detenuto dalle federazioni, nonché il fatto che uno stesso proprietario possa detenere vari club ("multiple ownership"), le regole relative alla territorialità dello sport, gli statuti dei club professionistici nonché talune operazioni commerciali effettuate dalle federazioni.

Per contro, altre misure sono state prese a livello comunitario, nel rispetto del principio di sussidiarietà, e che hanno come effetto quello di rendere più sicuro il quadro giuridico preservando la dimensione di interesse generale che lo sport rappresenta. L'esempio è costituito dalla decisione presa nel corso della revisione, nel 1997, della direttiva "Televisione senza frontiere". Il testo riveduto prevede la possibilità per gli Stati membri di prendere misure per garantire l'accesso del grande pubblico agli eventi sportivi più importanti.

4.2. Il fabbisogno di sforzi convergenti

Se appare auspicabile, come lo manifesta il Consiglio europeo, ma anche il Parlamento europeo [4], nonché il Comitato delle regioni [5], conservare la funzione sociale dello sport, nonché le strutture attuali dell'organizzazione dello sport in Europa, è necessario un nuovo approccio dei problemi sportivi sia a livello dell'Unione europea, sia a quello degli Stati membri, nel rispetto del principio di sussidiarietà e dell'autonomia delle organizzazioni sportive.

[4] Risoluzione del Parlamento europeo sul ruolo dell'Unione nel settore dello sport, GU C 200 del 30.6.97.

[5] Parere del CdR sul "modello europeo dello sport", CdR 37/99 del 15.9.99.

Questo nuovo approccio consiste nel preservare i valori tradizionali dello sport, pur iscrivendosi in una struttura economica e giuridica in evoluzione. Esso tenta di comprendere lo sport in modo globale e coerente. Questa visione d'insieme presuppone una concertazione rafforzata tra i vari attori (movimento sportivo, Stati membri e Comunità europea) a ciascun livello di intervento. Essa dovrebbe consentire di chiarire, ad ogni livello, la struttura giuridica per gli operatori sportivi.

Nell'attuazione di questo nuovo approccio il contributo dell'Unione europea costituisce una componente indispensabile, tenuto conto dell'internazionalizzazione crescente dello sport e dell'impatto diretto delle politiche comunitarie sullo sport europeo.

4.2.1. Il livello comunitario

Il settore dello sport, per quanto riguarda le attività economiche che esso genera è, come altri settori dell'economia, sottoposto alle regole del Trattato CE. L'applicazione delle regole di concorrenza del Trattato al settore dello sport deve tenere conto delle specificità dello sport, e in special modo dell'interdipendenza tra l'attività sportiva e le attività economiche che essa genera, dell principio della parità delle opportunità, dell'incertezza dei risultati.

Nella prospettiva di una struttura giuridica meglio definita, è possibile presentare esempi, senza pregiudizio delle conclusioni che la Commissione potrebbe trarre dall'analisi approfondita di ciascun caso, di pratiche delle organizzazioni sportive.

4.2.1.1. Pratiche che non rientrano nelle regole di concorrenza

I regolamenti delle organizzazioni sportive che fissano delle regole senza le quali uno sport non potrebbe esistere, oppure regole che sono necessarie alla sua organizzazione o all'organizzazione delle competizioni, potrebbero sfuggire alle regole di concorrenza. Le regole inerenti allo sport sono in primo luogo, le "regole del gioco". L'oggetto di queste regole non è quello di falsare la concorrenza.

4.2.1.2. Pratiche in linea di massima vietate dalle regole di concorrenza

Si tratta di pratiche restrittive nel quadro delle attività economiche generate dallo sport. Esse possono riguardare in special modo l'ostacolo alle importazioni parallele di prodotti sportivi, la vendita di biglietti di entrata negli stadi discriminando tra gli utilizzatori residenti al di fuori di uno Stato membro rispetto ai clienti che risiedono in detto Stato membro.

Gli accordi di sponsorizzazione (sponsoring) quando chiudono un mercato scartando senza ragione obiettiva altri fornitori, sono vietati. I sistemi di trasferimenti internazionali basati sulle indennità calcolate in modo arbitrario, senza rapporto con i costi di formazione, sembrano dover essere vietati, indipendentemente dalla nazionalità del giocatore.

Infine, è possibile che sarà vietata la pratica di un'organizzazione sportiva consistente a utilizzare il proprio potere regolamentare per escludere dal mercato, senza una ragione obiettiva, qualsiasi partecipante economico che, pur rispettando le norme di qualità o di sicurezza giustificate, non ha potuto ottenere da quest'organizzazione un certificato di qualità o di sicurezza dei suoi prodotti.

4.2.1.3. Pratiche suscettibili di essere esentate dalle regole della concorrenza

- La succitata sentenza Bosnan ha riconosciuto come legittimi gli obiettivi consistenti a garantire il mantenimento di un equilibrio tra i club, preservando una certa uguaglianza di opportunità e di incertezza dei risultati, e a incoraggiare il reclutamento e la formazione di giovani giocatori. Di conseguenza, accordi tra club professionistici o decisioni delle loro associazioni tendenti, effettivamente, a raggiungere questi due obiettivi, sarebbero suscettibili di essere esentati. Analogamente, un sistema di trasferimento o di contratto tipo basato su indennità calcolate in modo obiettivo, in rapporto con i costi di formazione o un'esclusività relativa a diritti di ritrasmissione sportiva, limitata nella sua durata e nella sua portata, lo sarebbero ugualmente. Ne consegue, in questo ambito, che occorre anche rispettare le altre disposizioni del Trattato, in special modo quelle che garantiscono la libertà di circolazione degli sportivi professionisti;

- gli accordi di sponsorizzazione (sponsoring) sulla base di una gara d'appalto secondo criteri di selezione trasparenti e non discriminatori per una breve durata potrebbero essere autorizzati;

- le eventuali esenzioni accordate nel caso di vendita in comune di diritti di radiodiffusione devono prendere in considerazione i benefici per il consumatore nonché il carattere proporzionale della restrizione di concorrenza rispetto all'obiettivo legittimo fissato. In questo quadro, gioverà anche esaminare in che misura si può stabilire un legame tra la vendita in comune dei diritti e la solidarietà finanziaria tra sport professionistico e dilettantistico, gli obiettivi della formazione di giovani sportivi e di promozione di attività sportive in seno alla popolazione. Tuttavia, in materia di cessione di diritti di radiodiffusione esclusivi relativi a eventi sportivi, una esclusività che, in ragione della sua durata e/o della sua portata, condurrebbe a chiudere il mercato, sarebbe molto probabilmente vietata.

4.2.2. Il livello nazionale

Le autorità pubbliche nazionali dovrebbero intraprendere un'azione di chiarimento delle regole di diritto al fine di salvaguardare le strutture e la funzione sociale dello sport.

Un mezzo per salvaguardare le strutture federative nazionali potrebbe essere quello di prevedere il loro riconoscimento da parte della legge in ciascuno Stato dell'Unione. Altri mezzi potrebbero essere gli accordi di partenariato tra lo Stato e le federazioni sportive e la concessione alle federazioni sportive rappresentative di uno statuto specifico che potrebbe ispirarsi a quello delle associazioni professionistiche.. Analogamente, si dovrebbe esaminare sotto l'angolo della legge lo statuto giuridico dei club, il loro riacquisto o l'entrata nel loro capitale di gruppi commerciali o finanziari.

4.2.3. Il livello delle organizzazioni sportive

Il chiarimento di una struttura giuridica richiede anche da parte delle federazioni uno sforzo di precisazione delle loro missioni e dei loro statuti. L'organizzazione piramidale dello sport in Europa pone le federazioni sportive in una situazione pratica di monopolio. L'esistenza di tante federazioni in una stessa disciplina rischierebbe di creare importanti conflitti. In effetti, l'organizzazione di campionati nazionali e la selezione degli atleti nazionali e delle squadre nazionali per le competizioni internazionali presuppongono spesso l'esistenza di una sola organizzazione che federi l'insieme delle associazioni sportive e dei competitori di una stessa disciplina.

Sarebbe opportuno che le federazioni esercitassero anche missioni, come la promozione dello sport dilettantistico e professionistico, e un ruolo d'integrazione sociale (giovani, portatori di handicap, ecc.). I loro statuti dovrebbero comportare esplicitamente queste missioni. Dette responsabilità dovrebbero effettivamente tradursi nella pratica attraverso meccanismi finanziari di solidarietà interna, la relazione strutturale e solidale tra sport e di competizione e sport dilettantistico.Per le operazioni che comportano una dimensione economica, si dovrebbero porre i principi di trasparenza e di accesso equilibrato al mercato, di ridistribuzione effettiva e dimostrata, di chiarimento dei contratti, pur evidenziando la "specificità dello sport".

Giova sottolineare che le libertà fondamentali garantite da quest'ultimo in genere non ostacolano le misure regolamentari delle associazioni sportive a condizione che dette misure siano obiettivamente giustificate, non discriminatorie, necessarie e proporzionali.

Si dovrebbero peraltro ricercare soluzioni, in compartecipazione con le federazioni sportive, al fine di elaborare soluzioni alternative ai sistemi di trasferimento condannati nella sentenza Bosman.

5. Conclusioni

Alla domanda la Commissione europea può garantire che l'attuale evoluzione osservata nello sport non rimetta in causa le strutture attuali e la funzione sociale dello sport- La risposta della Commissione europea è chiaramente no. Giova infatti rammentare che il Trattato non conferisce competenze dirette alla Commissione in materia di sport.

La salvaguardia delle strutture sportive attuali come pure il mantenimento della funzione sociale dello sport necessitano un nuovo approccio dei problemi dello sport. Esso presuppone in primo luogo il rispetto, da parte dei vari attori, di una base comune di principi sportivi:

- l'Unione europea riconosce il ruolo eminente che lo sport ha nella società europea e annette la più grande importanza al mantenimento della sua funzione di integrazione sociale, di educazione e di contributo alla pubblica sanità e alla funzione di interesse generale esercitata dalle federazioni;

- l'integrità e l'autonomia dello sport devono essere preservati. L'acquisizione di club sportivi da parte di enti commerciali (gruppi di comunicazione, ...) deve, se ammessa, essere chiaramente inquadrata secondo i principi di mantenimento delle strutture e dell'etica sportiva;

- il sistema di promozione-relegazione costituisce un marchio d'identificazione dello sport europeo. Questo sistema offre maggiori possibilità ai club piccoli e medi e valorizza il merito sportivo;

- il doping e lo sport sono antinomici. La lotta contro il doping non dovrebbe ammettere la minima tolleranza;

- il "commercio" dei giovani sportivi deve essere combattuto.. Qualsiasi giovane sportivo formato da un club a fini di alta competizione deve ricevere una formazione professionale complementare alla sua formazione sportiva.

Sulla base di questi principi si deve stabilire un nuovo partenariato, formato da iniziative convergenti tra le Istituzioni europee, gli Stati membri e le organizzazioni sportive, al fine di incoraggiare la promozione dello sport nella società europea, nel rispetto dei valori sportivi, dell'autonomia delle organizzazioni sportive, e del Trattato, in particolare principio di sussidiarietà.

L'assenza di coordinamento tra gli attori dello sport (federazioni, Stati membri e Comunità europea) che agiscono isolatamente rischierebbe di annullare questi principi comuni. Per contro, gli sforzi convergenti della Comunità europea, degli Stati membri e delle federazioni sportive potrebbero contribuire efficacemente a promuovere in Europa uno sport fedele al suo ruolo sociale pur consentendo alla sua organizzazione di assimilare il nuovo contesto economico.