Parere del Comitato economico e sociale in merito alla "Proposta di direttiva del Consiglio relativa agli impianti portuali di raccolta per i rifiuti prodotti dalle navi e i residui del carico"(1)

(1999/C 138/04)

Il Consiglio, in data 31 luglio 1998, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 84, secondo paragrafo, del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione "Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione" incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Chagas, in data 9 marzo 1999.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 24 marzo 1999, nel corso della 362a sessione plenaria, con 91 voti favorevoli e 3 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. La Convenzione Marpol, adottata dall'Organizzazione Marittima Internazionale (IMO) nel 1973 ed integrata dai protocolli del 1978 e del 1997, è stata la prima convenzione internazionale a fissare orientamenti per prevenire l'inquinamento causato dalle navi. Successivamente sono stati introdotti emendamenti allo scopo di attualizzarne e rafforzarne il contenuto.

1.2. La Convenzione Marpol 73/78 contiene un insieme di regole e disposizioni volte a prevenire l'inquinamento dell'ambiente marino provocato da idrocarburi (Allegato I), a controllare l'inquinamento causato da sostanze liquide nocive trasportate alla rinfusa (Allegato II), da sostanze pericolose trasportate in appositi contenitori (Allegato III), da acque nere (Allegato IV) e rifiuti (Allegato V) ed a prevenire l'inquinamento atmosferico causato dalle navi (Allegato VI)(2).

1.3. Essa prevede per la prima volta l'obbligo per tutte le imbarcazioni, e non solo le petroliere, di disporre di impianti per la separazione degli idrocarburi ed introduce il concetto di "zone speciali", ovvero zone particolarmente sensibili in cui è vietato qualsiasi scarico. Le principali aree in questione sono il Mediterraneo, il Baltico, il mar Nero, il mar Rosso e l'Antartico.

1.4. In conformità della Marpol 73/78, le parti contraenti devono garantire l'esistenza di impianti portuali adeguati per la raccolta delle diverse sostanze elencate in cinque allegati, in particolare per quanto riguarda residui di idrocarburi (Allegato I) , sostanze liquide nocive (Allegato II) e rifiuti delle navi (Allegato V).

1.5. La Convenzione persegue l'equilibrio tra la necessità di proteggere l'ambiente marino e la volontà di non imporre obblighi che rendano eccessivamente dispendiosa l'attività marittima.

1.6. La Marpol 73/78 stabilisce inoltre un regime di compromesso ambientale per gestire l'equilibrio degli interessi tra gli Stati di bandiera delle imbarcazioni e gli Stati marittimi in cui dette navi operano, fissando i diritti e i doveri di ciascuno Stato ed i requisiti operativi dei natanti. Tradizionalmente, gli Stati di bandiera pretendono la giurisdizione esclusiva sulle proprie navi, mentre gli Stati marittimi esigono che venga loro riconosciuta l'autorità per garantire il rispetto della Convenzione da parte di tutte le imbarcazioni operanti sulle loro coste.

1.7. Un'altra componente del regime in questione è il controllo, da parte dei firmatari, degli scarichi delle navi. Nonostante le regole e le procedure fissate, permane difficile individuare tutte le navi in infrazione tanto per la mancanza di mezzi, quanto, a volte, per lo scarso interesse mostrato da molti Stati a controllare le proprie acque. Date le difficoltà dei controlli degli scarichi illeciti durante la navigazione, la maggior parte delle verifiche sono espletate sulle navi attraccate in porto.

1.8. La Marpol 73/78 è comunque ritenuta uno strumento efficace nella lotta per la prevenzione dell'inquinamento degli oceani e copre il 90 % circa della flotta mercantile mondiale.

1.9. L'Unione europea dispone già di un sistema globale per la gestione dei rifiuti e la direttiva proposta intende integrarvisi.

2. La proposta della Commissione

2.1. La proposta di direttiva mira a ridurre gli scarichi in mare dei rifiuti prodotti dalle navi e dei residui del carico, in particolare gli scarichi illeciti, da parte delle navi che utilizzano porti situati nel territorio dell'Unione europea, migliorando la disponibilità e l'utilizzo degli impianti portuali di raccolta per i suddetti rifiuti e residui, e rafforzando in tal modo la protezione dell'ambiente marino.

2.2. Essa si applica a tutti i porti degli Stati membri, ivi compresi quelli turistici, ed a tutte le navi, a prescindere dalla loro bandiera, che facciano scalo o operino in un porto di uno Stato membro, ad eccezione delle navi da guerra, delle navi da guerra ausiliarie e delle altre navi appartenenti o gestite da uno Stato ed utilizzate solo per servizi statali a fini non commerciali. Ogni porto deve predisporre ed applicare un piano adeguato per la raccolta dei rifiuti.

2.3. La Commissione intende garantire l'utilizzazione degli impianti portuali di raccolta attraverso un insieme di misure, tra le quali si evidenzia il principio della consegna obbligatoria, associato all'obbligo, per i porti, di predisporre un sistema di recupero dei costi tale da incentivare l'uso degli impianti.

2.4. Gli Stati membri provvedono a far sì che i costi degli impianti portuali e del loro funzionamento siano recuperati attraverso l'applicazione di imposte alle navi.

2.4.1. Tutte le navi che approdano in un porto di uno Stato membro devono contribuire in maniera consistente a coprire tali costi, a prescindere dall'utilizzazione effettiva degli impianti, attraverso l'applicazione di un'imposta che potrà essere incorporata nei diritti portuali; alternativamente, potrà istituirsi un'imposta distinta per i rifiuti.

2.4.2. Imposte addizionali possono applicarsi in funzione dei volumi e dei tipi di rifiuti effettivamente scaricati dalle navi.

2.4.3. Le imposte devono essere trasparenti, non discriminatorie e devono rispecchiare i costi degli impianti; l'importo delle imposte e la base di calcolo delle stesse devono essere comunicati agli utenti.

2.5. Per garantire la collaborazione tra le navi, le autorità e le persone interessate, il comandante è tenuto a comunicare anticipatamente al porto di scalo successivo, la capacità di stoccaggio disponibile e la quantità di residui presenti a bordo, nonché la propria intenzione di utilizzare gli impianti di raccolta.

2.6. I rifiuti prodotti devono essere consegnati presso un impianto portuale di raccolta prima che la nave lasci il porto, a meno che il comandante non sia in grado di confermare l'esistenza di una capacità di stoccaggio sufficiente per tutto il tragitto previsto.

2.7. Gli Stati membri possono concedere esenzioni, eventualmente alle navi impegnate in servizi di linea regolari, ove si possa dimostrare con sufficiente certezza l'esistenza di un accordo per la consegna dei rifiuti in un altro porto situato lungo la rotta.

2.8. Lo strumento principale per garantire il rispetto della direttiva da parte delle navi è costituito da controlli casuali effettuati dalle autorità degli Stati membri. Le ispezioni possono anche svolgersi nel quadro della Direttiva 95/21/CE (controllo dello Stato di approdo)(3).

2.9. Le autorità sono tenute a trasmettere le informazioni riguardanti le infrazioni agli altri porti dell'UE in cui è possibile che tali navi facciano scalo.

2.10. Gli Stati membri devono istituire un sistema di sanzioni per la violazione delle disposizioni della direttiva; tali sanzioni devono essere efficaci, proporzionali e dissuasive. Essi devono inoltre prevedere un sistema di indennizzo delle navi che subiscono ritardi ingiustificati dovuti all'inadeguatezza degli impianti portuali di raccolta.

3. Osservazioni generali

3.1. Con la riserva delle osservazioni che seguono, il Comitato concorda con la proposta di direttiva presentata dalla Commissione che forma parte integrante della politica comunitaria di gestione dei rifiuti.

3.2. La politica ambientale comunitaria è finalizzata al conseguimento di un livello di protezione elevato basato sul principio di precauzione e quello dell'azione preventiva(4) e sul principio "chi inquina paga".

3.3. Nel parere del 1993 in merito alla "Comunicazione della Commissione riguardante una politica comune sulla sicurezza dei mari"(5) il Comitato imputava alla mancanza di impianti di raccolta dei rifiuti la scarsa efficacia della legislazione in materia di lotta all'inquinamento ed il mancato rispetto della Convenzione Marpol da parte di vari firmatari.

3.3.1. Il Comitato suggeriva inoltre che i costi operativi degli impianti non andassero oltre limiti ragionevoli e riteneva che la CE dovesse partecipare allo sforzo volto a dotare i porti degli impianti necessari.

3.4. Nella Risoluzione dell'8 giugno 1993 per una politica comune della sicurezza dei mari(6), il Consiglio inseriva tra le azioni prioritarie il miglioramento, la messa a disposizione e l'utilizzazione degli impianti di raccolta all'interno della Comunità. La Direttiva 95/21/CE prevede inoltre il fermo delle navi che costituiscono una minaccia irragionevole per l'ambiente marino.

3.5. Al fine di potenziare la prevenzione dell'inquinamento e di evitare distorsioni della concorrenza, i requisiti ambientali menzionati nella proposta devono applicarsi a tutti i porti comunitari e a tutte le navi che vi si dirigano, a prescindere dalla loro bandiera.

3.6. Per combattere l'inquinamento marino provocato dagli scarichi dei rifiuti prodotti dalle navi è necessario, da un lato, che i porti mettano a disposizione impianti di raccolta adeguati e, dall'altro, che le navi se ne servano.

3.7. La Commissione ha scelto di distinguere tra rifiuti delle navi e residui del carico e la proposta concerne solo lo scarico e la raccolta di rifiuti prodotti dalla nave. I residui del carico continueranno ad essere sottoposti alle disposizioni della Convenzione Marpol.

3.7.1. A parere del Comitato, l'obiettivo di prevenire l'inquinamento marino causato dalle navi si conseguirebbe meglio se si includessero nel suo quadro gli Allegati II e IV della Convenzione, non facendo distinzione tra residui del carico e rifiuti prodotti dalle navi. Si riconoscono tuttavia le difficoltà di ordine pratico che condizionano la loro applicazione e, di conseguenza, si comprende l'opzione scelta dalla Commissione.

3.8. La proposta di direttiva in esame persegue esattamente lo stesso obiettivo della Convenzione Marpol 73/78, vale a dire la protezione dell'ambiente marino dall'inquinamento causato dai rifiuti scaricati da navi battenti qualsiasi bandiera. Tuttavia, la direttiva proposta, più che sulla disciplina degli scarichi in mare delle navi, oggetto della Convenzione Marpol 73/78, pone l'accento sul controllo delle navi che si trovano nei porti comunitari, relativamente all'obbligo di consegnare i rifiuti negli impianti portuali.

3.9. L'idea che i problemi principali dell'attuale regime internazionale di lotta all'inquinamento provocato dai rifiuti delle navi non hanno attinenza con l'insufficienza delle norme, ma piuttosto con il fatto che esse non sono adeguatamente attuate ed applicate, è molto diffusa.

3.10. Per essere efficace il regime comunitario dovrà, in primo luogo, stabilire norme molto specifiche sull'obbligo dei porti e dei rispettivi Stati di mettere a disposizione impianti di raccolta adeguati. L'assenza di detti impianti, o l'ignoranza della loro esistenza, possono indurre le navi a scaricare illegalmente i rifiuti in mare.

3.11. Data la diversità di sistemi di tariffazione per la raccolta e il trattamento di residui prodotti dalle navi negli impianti portuali che caratterizza i porti europei, la proposta della Commissione è flessibile quanto al modello da adottare in ciascun caso; il Comitato condivide tale approccio. Occorre tuttavia che i porti promuovano una politica d'imposizione trasparente, nel senso che le imposte devono corrispondere in modo equo e proporzionato ai servizi effettivamente prestati.

3.11.1. Il Comitato ricorda inoltre che ha adottato recentemente un parere sulla "Fissazione degli oneri per l'infrastruttura di trasporto"(7) e invita quindi la Commissione a tener presenti anche le conclusioni di detto parere.

3.12. Un elemento fondamentale della proposta di direttiva è l'obbligo imposto a tutti i porti di elaborare piani di raccolta e di gestione dei rifiuti e di assicurarne la divulgazione. Ai fini di una maggiore efficacia dei piani, occorrerà garantire che gli utilizzatori degli impianti e coloro che vi lavorano siano consultati al momento della loro elaborazione.

3.12.1. È inoltre indispensabile che i piani di raccolta e di gestione dei rifiuti prevedano un'adeguata formazione professionale dei lavoratori interessati.

3.13. Il Comitato rileva che permane l'obbligo previsto dalla Convenzione Marpol 73/78 di non causare ritardi indebiti alle navi.

3.14. L'inquinamento marino ha, per sua natura, implicazioni transnazionali. Un'azione preventiva in tale settore risulterebbe pertanto più soddisfacente se fosse condotta a livello comunitario, posto che gli Stati firmatari non sono in grado di adottare separatamente misure adeguate ed efficaci. Inoltre, si rammenta che un rigoroso regime di consegne come quello proposto richiede una stretta collaborazione tra Stati limitrofi (all'interno ed all'esterno dell'UE) a livello di scambio di informazioni e procedure di controllo. Del resto, solo l'applicazione generalizzata della direttiva proposta potrà assicurare condizioni di neutralità in termini di concorrenza.

3.14.1. Il Comitato pertanto propone che si possa contemplare il finanziamento di progetti in questo campo nel quadro di programmi come MEDA, Phare o Tacis o della Convenzione di Lomé.

4. Osservazioni particolari

4.1. Articolo 4 (Impianti portuali di raccolta)

4.1.1. A differenza degli obblighi imposti alle navi, che sono definiti con chiarezza, nel testo proposto gli obblighi dei porti vengono presentati in modo eccessivamente vago; sarebbe quindi opportuno precisarli.

4.1.2. Va incoraggiata la collaborazione tra porti vicini per cercare di pervenire ad una razionalizzazione dei costi. Ciò è di particolare importanza per i piccoli porti ubicati in zone ove esistono altri porti meglio attrezzati.

4.1.3. Occorre anche tener ben presenti i problemi tecnico-economici che potranno rendere inapplicabili le disposizioni della direttiva e che derivano dal numero di impianti da fornire per tener conto delle incompatibilità tra le varie sostanze onde garantire la separazione dei diversi prodotti.

4.2. Articolo 6 (Notifica)

A parere del Comitato sarebbe utile tanto per le navi, quanto per gli Stati membri che si designasse una persona in ciascun porto, responsabile della diffusione di tali informazioni a tutti gli interessati.

4.3. Articolo 7 (Consegna dei rifiuti prodotti dalle navi)

Malgrado l'obbligo di consegnare i rifiuti prodotti dalle navi previsto in questo articolo, occorrerà tener conto dell'eventualità che il porto non sia debitamente attrezzato per la raccolta.

4.4. Articolo 8 (Regime impositivo applicabile ai rifiuti prodotti dalle navi)

4.4.1. L'applicazione di un'imposta a tutte le navi, indipendentemente dal fatto che abbiano utilizzato o meno gli impianti di raccolta del porto, è penalizzante per i porti di minori dimensioni nei quali, con grande probabilità, non sarà possibile imputare agli utenti i costi di raccolta e trattamento dei rifiuti a causa del basso indice di utilizzo.

4.4.2. Il calcolo dell'imposta da applicare varia da porto a porto e appare arduo prefigurare un modello di ammortamento dei costi degli impianti portuali di trattamento dei rifiuti poiché un gran numero di tali impianti è di proprietà privata ed è situato all'esterno dell'area portuale.

4.4.2.1. Secondo il Comitato, qualora uno Stato membro giunga alla conclusione che lo sfruttamento di un impianto di raccolta e trattamento di rifiuti non sia redditizio e che non corrisponda obiettivamente alle esigenze della navigazione marittima, dovrà essere possibile soprassedere alla creazione dell'impianto ed esentare, di conseguenza, dal pagamento della relativa imposta.

4.4.3. Per il calcolo dell'imposta si propone un sistema misto, fondato su un'imposta di base uniforme e su un'altra proporzionale ai quantitativi ed ai tipi di rifiuti scaricati effettivamente dalla nave.

4.5. Articolo 9 (Esenzioni)

4.5.1. Il Comitato accoglie favorevolmente le possibilità di esenzione di cui dispongono gli Stati membri in base all'articolo 9. Le navi che fanno scalo regolarmente negli stessi porti e quelle che eliminano regolarmente i rispettivi rifiuti in altri porti, non devono essere soggette al pagamento dell'imposta di base per la raccolta e il trattamento di rifiuti in ogni nuovo porto.

4.5.2. Nei casi in cui la nave sia utilizzata in rotte regolari tra porti di Stati membri e paesi terzi e proceda effettivamente alla consegna regolare e accertata dei rifiuti nei porti dei paesi terzi, occorrerà esentarla dall'imposta sui rifiuti applicata nei porti degli Stati membri.

4.6. Articolo 10 (Consegna dei residui del carico)

A differenza dei rifiuti prodotti dalla nave, i residui del carico appartengono al proprietario del carico. Di conseguenza, l'articolo dovrà stabilire la responsabilità di quest'ultimo in materia di costi di consegna dei residui.

4.7. Articolo 11 (Applicazione)

4.7.1. Il controllo delle disposizioni della direttiva in esame comporta un aumento significativo del carico di lavoro nell'ambito della direttiva del controllo dello Stato di approdo, posto che tutte le navi che non ottemperino all'obbligo di notifica previsto dall'articolo 6, oppure quelle la cui notifica presenti imprecisioni, vanno ispezionate in via prioritaria. Il Comitato esprime delle perplessità sul fatto che l'attuale cornice in cui si svolgono tali controlli nell'ambito della direttiva sul controllo dello Stato d'approdo garantisca quell'efficacia che costituisce un elemento determinante della corretta applicazione della direttiva proposta.

4.7.2. Il Comitato osserva che il divieto di caricare/scaricare o di imbarcare passeggeri previsto al secondo paragrafo, riguarda le navi la cui infrazione sia stata accertata in base alle procedure di cui ai paragrafi 1 e 2 del medesimo articolo. La sua formulazione va quindi riveduta per evitare interpretazioni erronee.

4.7.2.1. Va notato, comunque, che la proposta di direttiva prevede solo sanzioni per le navi che non ottemperino ai loro obblighi. Essa non contempla sanzioni per i porti che non assolvono gli obblighi che competono loro. Ciò non pare equo.

4.7.2.2. D'altro canto, qualora una nave non soddisfi interamente le condizioni imposte dagli articoli 7 o 10, costituisce sanzione sufficiente una comunicazione al successivo porto di scalo lungo la sua rotta, perché ispezioni i giornali di bordo, la quantità di rifiuti e le condizioni rimanenti, con l'eventuale imposizione di una contravvenzione. Il fermo della nave di cui all'articolo 11, paragrafo 2, appare un'azione sproporzionata.

5. Conclusioni

5.1. La necessità di attrezzare i porti con impianti di raccolta dei rifiuti è riconosciuta dalle disposizioni giuridiche della Convenzione Marpol 73/78. Sin dall'applicazione della Marpol, la questione continua ad essere fonte di difficoltà, e ciò sia a causa della mancanza di impianti portuali adeguati, sia per la mancata osservanza delle disposizioni da parte delle navi.

5.2. Il Comitato ritiene che l'attuazione della presente direttiva potrà tradursi in un netto miglioramento delle condizioni dei porti dell'Unione europea, e che bisognerà quindi estenderla ad altre regioni marittime del mondo in vista del conseguimento di condizioni uniformi in tutti i porti con elevati standard di controllo dell'inquinamento dell'ambiente marino.

5.3. Il Comitato concorda pertanto con gli obiettivi perseguiti dalla Commissione con la presentazione della proposta di direttiva in esame e ritiene che l'approvazione di tale normativa comunitaria debba tener conto e rispondere agli aspetti sopra menzionati riguardanti la necessità di precisare il livello di equipaggiamento degli impianti portuali di raccolta dei rifiuti, la definizione delle imposte da applicare e la garanzia della capacità di controllo del rispetto delle disposizioni della direttiva.

Bruxelles, 24 marzo 1999.

La Presidente

del Comitato economico e sociale

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) GU C 271 del 31.8.1998, pag. 79.

(2) Gli Allegati IV e VI non sono ancora entrati in vigore.

(3) Direttiva 95/21/CE del Consiglio, del 19 giugno 1995, relativa all'attuazione di norme internazionali per la sicurezza delle navi, la prevenzione dell'inquinamento e le condizioni di vita e di lavoro a bordo, per le navi che approdano nei porti comunitari e che navigano nelle acque sotto la giurisdizione degli Stati membri (controllo dello Stato di approdo) (GU L 157 del 7.7.1995, pag. 1 - Rettifica GU L 291 del 14.11.1996, pag. 42). Parere del CES: GU C 393 del 31.12.1994, pag. 50.

(4) Articolo 130 R, paragrafo 2 del Trattato sull'Unione europea.

(5) COM(93) 66 def. - Parere del CES: GU C 34 del 2.2.1994, pag. 47.

(6) GU C 271 del 7.10.1993, pag. 1.

(7) GU C 101 del 12.4.1999.