Parere del Comitato economico e sociale in merito:

- alla «Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo relativa alla revisione del regolamento sulle concentrazioni»,

- alla «Proposta di regolamento (CE) del Consiglio che modifica il Regolamento (CEE) n. 4064/89 del Consiglio del 21 dicembre 1989 relativo al controllo delle operazioni di concentrazione tra imprese», e - alla «Proposta di regolamento (CE) del Consiglio che modifica il Regolamento (CEE) n. 4064/89 del Consiglio del 21 dicembre 1989 relativo al controllo delle operazioni di concentrazione tra imprese - articoli 87 e 235»

(97/C 56/13)

Il Consiglio, in data 8 ottobre 1996, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla comunicazione e alle proposte di cui sopra.

Il Comitato economico e sociale ha designato Bagliano relatore generale, incaricandolo d'elaborare il presente parere.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 31 ottobre 1996, nel corso della 339a sessione plenaria, con 70 voti favorevoli, 2 contrari e 2 astensioni, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. La «comunicazione» della Commissione, al Consiglio e al Parlamento europeo, ha per oggetto due «proposte» di regolamento per la modifica del Regolamento n. 4064 del 21 dicembre 1989:

a) la prima «proposta» ha la sua base giuridica nell'articolo 1, paragrafo 3 del Regolamento n. 4064, che prevede (entro il 1993, termine prorogato alla fine del 1996) la revisione delle «soglie» di fatturato per la definizione della «dimensione comunitaria» di una operazione di concentrazione e quindi del campo di applicazione del regolamento stesso;

b) la seconda «proposta» si basa sugli articoli 235 e 87 del Trattato di Roma, che legittimano la Commissione e il Consiglio ad adottare regolamenti o direttive per l'applicazione dei principi in materia di concorrenza. Questa seconda «proposta» riguarda altri aspetti del Regolamento n. 4064 (rapporti di delega e collaborazione con le Autorità degli Stati membri, imprese comuni, e altri miglioramenti procedurali).

1.2. La fase preliminare per la «revisione» del Regolamento n. 4064 sembra così giunta finalmente al termine. Questa «comunicazione» è infatti il risultato di un lungo e ampio dibattito, riassunto nel Libro verde del 31 gennaio di quest'anno, sul quale il Comitato economico e sociale ha adottato un «parere» il 10 luglio scorso. Questo grosso e lungo sforzo della Commissione merita senz'altro riconoscimento e plauso.

1.3. Si tratta ora di valutare le scelte fatte dalla Commissione fra le varie opzioni descritte nel Libro verde, anche alla luce delle indicazioni del Comitato sia nel citato «parere» di quest'anno sia in due «pareri» precedenti, del 1994 e del 1995 ().

2. Proposta di regolamento di «modifica» del Regolamento (CEE) n. 4064/89 ai sensi dell'articolo 1, paragrafo 3 del regolamento stesso

2.1. La Commissione propone di abbassare le «soglie» da 5 a 3 miliardi di ECU (fatturato mondiale) e da 250 a 150 milioni di ECU (fatturato comunitario) per definire di «dimensione comunitaria» una concentrazione.

Il Comitato è d'accordo.

Trattasi di una soluzione intermedia e realistica che esso stesso aveva suggerito (le minori soglie preconizzate all'origine erano rispettivamente di 2 miliardi e di 100 milioni). Con questa «modifica» un maggior numero di concentrazioni, «aventi significativi effetti transfrontalieri», rientrerà nella definizione di «dimensione comunitaria» e quindi nell'ambito di applicazione del Regolamento n. 4064, cioè sotto un'unica giurisdizione comunitaria, con tutti i conseguenti vantaggi dello «sportello unico».

2.2. La regola dei «due terzi» - che esclude in ogni caso l'applicazione del Regolamento n. 4064 quando le imprese interessate realizzano nella Comunità, all'interno di un solo e medesimo Stato membro, oltre i «due terzi» del fatturato totale - non è oggetto di modifica.

La Commissione ritiene infatti che la sua eventuale soppressione (o anche riduzione) farebbe rientrare «probabilmente, nel campo di applicazione del regolamento, casi aventi principalmente impatto nazionale».

Il Comitato aveva espresso parere diverso argomentando che «l'alto tasso di nazionalità del fatturato non sempre è indice di per sé sufficiente per definire irrilevante, a livello comunitario, una concentrazione». Tuttavia si deve riconoscere che una Autorità nazionale è nella migliore posizione per valutare l'impatto sulla struttura del mercato di una concentrazione con queste caratteristiche, e quindi la sua competenza appare giustificata dal principio di sussidiarietà.

È d'altra parte vero che, abolendo la regola dei «due terzi», la quantità del lavoro da svolgere aumenterebbe in qualche misura, con il rischio di comprometterne, forse, l'efficienza e l'efficacia. Pertanto, il Comitato non intende insistere, volendo in primo luogo privilegiare la qualità del lavoro della Commissione unitamente al rispetto del principio di sussidiarietà.

2.2.1. Inoltre la Commissione propone di considerare di «dimensione comunitaria» anche le concentrazioni soggette a notifiche nazionali in almeno tre Stati membri (notifiche multiple) quando il fatturato totale si colloca fra i 3 e i 2 miliardi di ECU e quello comunitario fra i 150 e i 100 milioni di ECU (ferma restando la regola dei «due terzi») previa però una «verifica» a livello degli Stati membri.

Quella che nel Libro verde era un'ipotesi alternativa alla riduzione generalizzata delle «soglie» ora invece si addiziona ad essa ampliando ulteriormente il campo di applicazione del regolamento.

2.2.2. Adeguati aggiustamenti procedurali sono proposti pertanto dalla Commissione per costruire un «meccanismo» che consenta di verificare se le soglie nazionali sono superate (o altri criteri soddisfatti).

Gli Stati membri interessati hanno due settimane di tempo per reagire all'informazione, da parte della Commissione, delle notifiche ricevute, allo scopo di confermare, o meno, il superamento delle «soglie» nazionali. Da qui l'allungamento di due settimane dei termini sia per le risposte degli Stati sia per la chiusura della prima fase.

A questo proposito il Comitato esprime qualche riserva.

2.2.2.1. In primo luogo una concentrazione soggetta a notifiche in più Stati membri può avere però effetti rilevanti soltanto in uno Stato, e marginali negli altri, e per il principio di sussidiarietà dovrebbe essere l'Autorità nazionale più coinvolta quella in grado di esercitare valutazione e controllo più efficaci. Il criterio, meramente formale e quantitativo, della pluralità di notifiche non può essere di per sé sufficiente a far scattare una presunta competenza comunitaria, ed è appunto per questo che la Commissione prevede un «meccanismo» di verifica a livello nazionale.

In secondo luogo, per realizzare questa «verifica» la Commissione propone un «meccanismo» che condiziona la competenza comunitaria non solo alle normative nazionali ma all'interpretazione che di esse le Autorità nazionali daranno nei singoli casi.

2.2.2.2. In base a queste considerazioni il Comitato propone pertanto di considerare l'ipotesi di adottare un parametro diverso da quello del «numero» di notifiche (in più Stati membri, di una operazione di concentrazione). Al riguardo ritiene che il «fatturato» (realizzato individualmente da almeno due parti in ciascuno degli Stati membri - almeno due - interessati dalla concentrazione) al di sopra di una determinata «soglia» può costituire un «parametro» oggettivo, ed autonomo (cioè non bisognoso di alcun meccanismo di rinvio agli ordinamenti nazionali) più idoneo.

Nel «parere» sul Libro Verde, il Comitato aveva raccomandato «procedure rapide, formulari semplici, termini abbreviati», anche per mantenere i costi effettivamente al di sotto dei livelli previsti per una notificazione a più Stati. Il «meccanismo» procedurale, proposto dalla Commissione, per attrarre nella competenza comunitaria le operazioni di concentrazioni soggette a «notifiche multiple», non sembra né pratico, perché più lento, burocratico e costoso, né giuridicamente corretto perché non tiene conto del principio della sussidiarietà e della proporzionalità.

2.2.3. Per quanto riguarda il numero degli Stati membri, nel parere sul Libro Verde il Comitato aveva invece osservato che non vi sono ragioni per limitare la presunzione di «effetti transfrontalieri significativi» soltanto quando le «notifiche multiple» di una stessa concentrazione interessano «almeno 3 Stati». La Commissione, pur ammettendo che anche un'operazione che rientra nella giurisdizione di 2 Autorità nazionali comporterà probabilmente, in linea di massima, elementi «transfrontalieri», ritiene però che «è presumibile che i problemi derivanti dalla duplice notifica possono essere in gran parte risolti attraverso un coordinamento bilaterale». Il Comitato non ritiene convincente questa motivazione. Non si tratta di «coordinamento», più o meno efficace, quanto di contribuire «a creare condizioni di parità in ambito comunitario sotto il profilo della concorrenza», come del resto si afferma al quarto «considerando» della proposta stessa di regolamento di modifica. In questo «considerando» si riconosce inoltre che «... l'obbligo di notificare la medesima operazione a più autorità nazionali competenti compromette la certezza del diritto e ... può infine sfociare in valutazioni divergenti».

È un problema quindi non tanto di coordinamento tra amministrazioni nazionali quanto e soprattutto di garantire i vantaggi dello «sportello unico».

3. Proposta di regolamento di «modifica» del Regolamento n. 4064/89 ai sensi degli articoli 87 e 235 del Trattato di Roma

3.1. In questa seconda «proposta» di regolamento di «modifica» la Commissione affronta in particolare il problema delle «imprese comuni» e del calcolo del fatturato degli enti creditizi e finanziari e adotta inoltre alcuni miglioramenti procedurali fra i quali i rapporti di delega e collaborazione con gli Stati membri e gli impegni assunti nella «prima fase».

3.1.1. Imprese comuni. La modifica, che la Commissione propone, amplia il concetto di «concentrazione» - definito all'articolo 3 del Regolamento n. 4064 - per includere tutte le imprese comuni a pieno titolo, cioè anche quelle aventi natura di «cooperazione», oggi esclusi, che verrebbero così a beneficiare dei vantaggi, di merito e di procedura, del Regolamento n. 4064. Ove però vi fossero effetti di «coordinamento» del comportamento concorrenziale tra imprese fondatrici, che rimangono indipendenti, o tra queste e l'impresa comune, la Commissione - sempre nell'ambito della procedura del Regolamento n. 4064 - ha la facoltà di applicare «i criteri di cui all'articolo 85.1 e 3 del Trattato al fine di stabilire se l'operazione sia compatibile o meno col mercato comune».

3.1.2. Questa soluzione di applicare ad una medesima operazione, sia i criteri di valutazione dell'articolo 2 del Regolamento n. 4064 sia i criteri dell'articolo 85.1 e 3 del Trattato, tra loro in verità profondamente diversi, desta serie perplessità. È una commistione di criteri, e finalità, che non giova alla chiarezza e certezza del quadro giuridico di riferimento.

Consapevole della complessità del problema, e vista l'urgenza, il Comitato aveva suggerito una soluzione soltanto procedurale (Regolamento «ad hoc»).

3.1.3. In ogni caso, tuttavia, l'impostazione proposta dalla Commissione non risolve i problemi procedurali di tutte le imprese comuni di natura cooperativa.

Infatti, non soltanto le imprese comuni «a pieno titolo» (full-functions), prese in considerazione dalla Commissione, hanno conseguenze strutturali, irreversibili, sulle imprese stesse e/o sul mercato. Le i.c., cooperative, full-functions, sono forse la parte non maggiore delle i.c. strutturali, e non necessariamente le più significative. Numerosi sono gli esempi nelle Relazioni annuali sulla politica di concorrenza, degli anni passati, dove sono descritti casi di applicazione dell'articolo 85.3 a i.c. - non full-functions, per produzioni congiunte, costruzione di un nuovo stabilimento (ingenti investimenti) per fabbricazione di un prodotto nuovo, messa in comune di conoscenze, ecc.

Il Comitato ritiene che un Regolamento «ad hoc» potrebbe meglio risolvere i problemi procedurali di questa ampia categoria di imprese comuni, strutturali, «non a pieno titolo».

3.2. Il Comitato concorda che le altre modifiche del Regolamento (CEE) n. 4064/89, con particolare riguardo ai rapporti di collaborazione con gli Stati membri, al metodo di calcolo del fatturato degli enti creditizi e finanziari, e agli impegni della prima fase, sono in linea con le indicazioni date nel «parere» sul Libro verde.

Il Comitato non può tuttavia nascondere perplessità e preoccupazione per l'intenzione della Commissione di prendere «in considerazione l'eventualità di riscuotere... tasse di registro. Sulla base di 200 notifiche circa l'anno, le entrate potenziali sarebbero pari a 1 200 000 ECU (base: 6 000 ECU per notifica)». Ciò è detto nella «scheda finanziaria», che in verità non è un documento ufficiale di «proposta» e non obbedisce quindi al criterio di «trasparenza» che deve presiedere la formazione delle norme.

4. Conclusioni

4.1. Il Comitato economico e sociale:

- si rende conto del grande sforzo propositivo della Commissione, per migliorare l'applicazione del Regolamento di controllo delle concentrazioni, che peraltro ha dato finora risultati molto apprezzabili;

- conferma senz'altro la propria attitudine favorevole all'abbassamento delle «soglie» a 3 miliardi e a 150 milioni di ECU, ma ha notevoli dubbi sulla validità del sistema proposto per allargare il campo di applicazione del Regolamento alle «notifiche plurime»;

- ritiene che la soluzione adottata per le «imprese comuni» non risolve il problema della certezza giuridica e della parità di trattamento di tutte le imprese comuni di «natura cooperativa»;

- è d'accordo con tutte le altre «modifiche» già preconizzate nel Libro verde.

Bruxelles, 31 ottobre 1996.

Il Presidente del Comitato economico e sociale

Tom JENKINS

() Pareri del Comitato (relatore: Petersen), GU n. C 388 del 31. 12. 1994 e GU n. C 18 del 22. 1. 1996.