Parere del Comitato economico e sociale in merito alla «Proposta di decisione del Consiglio che istituisce il Fondo europeo di garanzia per la promozione dell'industria cinematografica e televisiva» ()

(96/C 204/03)

Il Consiglio, in data 30 gennaio 1996, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 130 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione «Industria, commercio, artigianato e servizi», incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del relatore Pellarini, in data 3 aprile 1996.

Il Comitato economico e sociale ha adottato il 24 aprile 1996, nel corso della 335a sessione plenaria, con 94 voti favorevoli, 3 voti contrari e 8 astensioni, il seguente parere.

1. Premessa

1.1. Il Libro verde della Commissione (1994) sulle «Scelte strategiche per potenziare l'industria europea dei programmi nell'ambito della politica audiovisiva» e la successiva Conferenza europea dei professionisti dell'audiovisivo (Bruxelles, 30 giugno-2 luglio 1994) hanno confermato la necessità di rafforzare le misure di sostegno a questa specialissima «industria», che riveste una particolare valenza culturale.

1.2. Ne sono scaturiti due importanti provvedimenti adottati dal Consiglio: il Programma di formazione per gli operatori dell'industria europea dei programmi audiovisivi [95/0026 (SYN)] e il Programma di incentivazione dello sviluppo e della distribuzione delle opere audiovisive europee [95/0027 (CNS)], più comunemente noti col nome Media II.

La dotazione concessa ammonta a 310 milioni di ECU su 5 anni, da attribuire in forma di prestiti a copertura del 50 % max (con deroghe fino al 75 % per la formazione) e di sovvenzioni a fondo perduto.

1.3. Il CES, nel parere adottato il 5 luglio 1995 nel corso della 327a sessione plenaria, pur giudicando positivamente l'iniziativa della Commissione, ha formulato un giudizio critico sulle modalità e gli strumenti di Media II, rilevando carenze e ritardi nell'analisi, mancanza di una strategia complessiva, insufficienza dei finanziamenti.

1.3.1. Nelle conclusioni del parere infatti «il Comitato esprime delusione per le carenze dell'analisi generale dei problemi dell'industria audiovisiva e rimane dell'opinione che non siano sufficienti a produrre effetti strutturali per l'esiguità dei finanziamenti e per la loro settorialità.»

1.4. D'altra parte, secondo lo stesso giudizio della Commissione, il Programma Media ha bisogno di essere affiancato da «mezzi supplementari che dovrebbero provenire dal mercato stesso», perché «le misure di promozione d'origine pubblica non bastano più per mobilitare la massa critica degli investimenti necessari allo sviluppo della competitività dell'industria audiovisiva».

1.5. A questo scopo sono state consultate istituzioni finanziarie ed è stato realizzato uno studio di fattibilità per uno strumento finanziario comunitario, da cui è emerso l'interesse del settore finanziario a interventi di sostegno per l'audiovisivo.

1.6. Il Consiglio Audiovisivo/Cultura del 21 giugno 1995 ha invitato la Commissione a redigere una proposta di decisione, che è stata presentata il 14 novembre 1995.

2. Obiettivi e strumenti del Fondo di garanzia

2.1. Il punto di partenza da cui muove la concezione del Fondo è duplice:

- la difficoltà dell'industria audiovisiva europea, composta in gran parte da piccole e medie aziende, di ottenere finanziamenti dal sistema bancario;

- la necessità, per gli operatori finanziari, di ottenere garanzia sufficienti a copertura dei rischi dell'investimento in audiovisivi.

2.2. Il Fondo si presenta quindi come uno strumento di garanzia che dovrebbe ridurre le difficoltà di ottenere finanziamenti e incentivare gli operatori bancari e finanziari ad investire nell'audiovisivo. Nei paesi dove è già stato attivato un meccanismo analogo, come in Francia, Spagna e Italia, i risultati sono stati molto positivi, stimolando consistenti investimenti nel settore. Il Fondo europeo dovrebbe quindi operare in collegamento con i Fondi nazionali di sostegno e con i sistemi di assicurazione già esistenti in vari paesi.

2.3. Il Fondo è «prioritariamente incentrato sulla produzione europea di opere audiovisive cinematografiche e televisive», con la priorità per sceneggiati e lungometraggi televisivi e cinematografici. È questo il settore in cui l'Europa è maggiormente deficitaria.

2.4. I progetti da sostenere dovranno avere un potenziale di circolazione europea e internazionale, escludendo quindi le produzioni esclusivamente destinate ai mercati nazionali.

2.5. I destinatari del Fondo sono le società europee di produzione e di distribuzione/diffusione, che potranno usufruirne attraverso gli intermediari finanziari (banche e associazioni).

2.6. Il limite massimo di copertura è fissato al 50 % dei crediti a breve termine (per la produzione) e dei prestiti a medio/lungo termine (per la produzione, la costituzione di cataloghi e il rafforzamento finanziario delle imprese).

2.7. Per la realizzazione, gestione e amministrazione del Fondo, la Commissione propone che si faccia ricorso al Fondo europeo per gli investimenti (FEI), che già ha un'esperienza sia generale per operazioni di garanzia a livello comunitario, sia più in particolare per l'audiovisivo, in quanto alcune istituzioni finanziarie membri del FEI già intervengono nel settore.

2.8. Il capitale di garanzia nella proposta della Commissione dovrebbe raggiungere il livello di 200 milioni di ECU, con un contributo dell'Unione pari a 90 milioni di ECU. Questa dotazione dovrebbe assicurare a favore della produzione audiovisiva risorse finanziarie per almeno 1 miliardo di ECU.

2.9. I 90 milioni di ECU saranno dedotti dalla programmazione finanziaria di Media II, e saranno ripartiti nel quadriennio 1997-2000.

3. Aspetti positivi

3.1. Il settore audiovisivo è strategico per l'influenza culturale nel mondo, soprattutto man mano che si sviluppa la sfida dell'internazionalizzazione e la globalizzazione dei mercati.

3.2. La diffusione in tutti i paesi dell'Unione delle nuove tecnologie audiovisive ha aumentato fortemente negli ultimi anni la domanda di «fiction» televisiva, ma anche il cinema, dopo anni di crisi, sembra aver ritrovato proprio a cento anni dalla sua invenzione una nuova stagione positiva.

3.2.1. Nel 1994 il mercato mondiale del cinema e dell'audiovisivo è aumentato del 9,7 % a livello mondiale, ma del 15,8 % in Europa. Secondo la Commissione europea, la domanda di programmi è passata da 200 000 ore nel 1981 a 650 000 ore nel 1992. Si valuta che la domanda di produzione audiovisiva, che attualmente si attesta su 23 miliardi di ECU, si svilupperà fino a 45 miliardi di ECU nel 2000.

3.3. La situazione dell'offerta invece è sempre più deficitaria, nel senso che mentre aumenta e si rafforza la produzione e la distribuzione dell'industria televisiva e cinematografica americana, in Europa il settore continua a lamentare scarsità di risorse finanziarie disponibili, una continua riduzione di «spazi», sia fisici che temporali, con la riduzione delle sale cinematografiche in molti paesi e la crescente invasione della «fiction» americana nella programmazione televisiva.

3.3.1. I produttori americani hanno realizzato nel 1994 20 miliardi di dollari di incassi globali e hanno contribuito per 4 miliardi di dollari al surplus della bilancia dei pagamenti americana.

L'Unione europea importa il 60 % dei film dagli USA e accusa un deficit commerciale di 4,2 miliardi di dollari, con una parte marginale nel mercato mondiale.

3.4. La debolezza strutturale dell'industria audiovisiva europea è grande soprattutto nel settore della distribuzione e diffusione dei prodotti. La percentuale di budget destinato alla pubblicità e diffusione dei film americani è mediamente molto più alta rispetto a quelli europei, raggiungendo in alcuni casi anche il 50 %.

3.5. Ne deriva quindi che non basta creare opere di qualità, che rispondano alle aspettative del pubblico, ma queste devono anche essere adeguatamente fatte conoscere, programmate, pubblicizzate. Spesso dei film devono aspettare molti mesi o anni prima di trovare sale disposte a programmarli e magari solo per pochi giorni.

3.6. Si assiste in Europa ad un processo di progressiva concentrazione, in poche grandi aziende, della produzione e distribuzione dei film e della proprietà dei circuiti di sale cinematografiche. A questo si aggiunge anche il fatto che queste aziende possono essere proprietarie di grandi reti televisive: il piccolo produttore indipendente rischia quindi sempre più di incontrare difficoltà insormontabili per la valorizzazione dei propri prodotti, che quindi non riescono a rientrare nei costi. Ciò causa ulteriori difficoltà a produttori e autori, perché progetti successivi troveranno ancor maggiori difficoltà di finanziamento; si innesca quindi un perverso meccanismo di concentrazione da una parte e di grande debolezza dall'altra.

3.7. La creazione di un Fondo di garanzia quindi non può che essere salutata con grande apprezzamento, anzitutto perché rimette nell'agenda politica l'industria culturale in generale e quella audiovisiva in particolare.

3.8. Il successo della produzione cinematografica è condizionato dalla creatività, ma anche dalla disponibilità finanziaria complessiva che una società è disposta a investire in questo settore.

3.9. Indubbiamente una efficace politica europea dell'audiovisivo deve fondarsi non solo sulla buona qualità culturale dei prodotti, ma anche su una buona capacità di remunerare gli investimenti incentivandone di nuovi. Questo si ottiene aumentando la capacità di penetrazione commerciale dei prodotti audiovisivi europei nei vari circuiti, dalle sale cinematografiche alla TV, all'acquisto domestico in videocassette. Altrimenti il cinema europeo sarà destinato sempre più ad accontentarsi di occupare solo nicchie di mercato, sempre più limitate, mentre invece la crescita di richiesta di programmi apre prospettive interessanti a tutta l'industria dell'audiovisivo.

3.9.1. In questa logica, il Fondo di garanzia con i suoi criteri di selezione può incentivare autori e produttori ad una maggiore attenzione alle aspettative del pubblico, in modo da assicurare un ritorno commerciale positivo.

3.10. È positivo anche lo stimolo per nuovi investimenti privati nell'audiovisivo e per il consolidamento delle imprese del settore che può derivare dal Fondo, contribuendo così a far crescere un'industria europea dell'audiovisivo in grado di rispondere alla crescente domanda interna e di competere sul mercato internazionale con le «major» statunitensi.

3.11. È significativa anche la «condizione» che i progetti dovranno avere per usufruire del Fondo: il potenziale di circolazione europea e internazionale. È una condizione che può incentivare il superamento di limitazioni culturali, favorendo la realizzazione di opere di più ampio respiro.

4. Conclusioni

4.1. Anzitutto è la fonte dello stanziamento che lascia perplessi, in quanto i 90 milioni di ECU verrebbero sottratti allo stanziamento già ridotto a 310 milioni di ECU previsto per Media II. Il CES suggerisce quindi di trovare un finanziamento autonomo del Fondo nel bilancio comunitario.

4.2. C'è anche un problema di adeguatezza dello stanziamento, rispetto all'ambizione del Fondo. Non si tratta tanto di verificare se 90 milioni di ECU siano sufficienti o meno, quanto di vedere se l'aver ammesso a beneficiarne non solo l'industria cinematografica vera e propria, ma anche la produzione di sceneggiati televisivi non rischi di disperdere le risorse limitate.

C'è anzi, nella relazione della Commissione, un'affermazione (Capitolo C, punto 1, capoverso 3) che sembra addirittura suggerire una «priorità» a favore dei prodotti televisivi, quando parla di «sceneggiati».

4.3. Dovrebbe essere chiarita meglio la tipologia dei destinatari del Fondo, scegliendo se favorire le grandi produzioni capaci di competere sul piano internazionale con quelle americane, o se valorizzare i produttori indipendenti e autori che rappresentano il meglio della cultura europea, affermatasi nei decenni scorsi anche sul mercato mondiale con capolavori di assoluto valore.

4.4. Dovrebbero quindi essere favorite le piccole e medie imprese di produzione, favorendo i progetti che propongono più film, in modo da poter equilibrare eventuali successi e insuccessi, per limitare i rischi.

4.5. A questo proposito, si deve riflettere sul fatto che non sono necessariamente le grandi e costose produzioni che si affermano sul mercato internazionale. A dimostrarlo sono da una parte i grandi «flop» registrati negli ultimi anni da film (in genere di produzione americana) costati decine di milioni di dollari, dall'altra il grande successo che ottengono opere di qualità europee realizzate con mezzi finanziari molto limitati.

4.6. Si dovrebbe inoltre accentuare il carattere di valorizzazione culturale dell'operazione, insieme alla convenienza economica di produrre programmi per fronteggiare un'invasione commerciale. Anche in quest'ottica, dovrebbe essere limitata al solo cinema la destinazione del Fondo, escludendo quindi i prodotti audiovisivi, serial e sceneggiati, destinati esclusivamente alla televisione.

4.7. Poiché l'industria cinematografica europea è anche molto debole sul piano della distribuzione e diffusione delle opere, potrebbe essere opportuno riservare una quota consistente delle risorse per contribuire alla costituzione di consorzi europei di distribuzione.

4.8. Un'attenzione particolare dovrebbe essere dedicata alla cinematografia «giovane», alla quale potrebbe essere riservata una quota di copertura dei finanziamenti.

4.9. Poiché, come si rilevava sopra, lo stanziamento è limitato, si potrebbe esaminare la possibilità di stabilire una fascia di copertura dei finanziamenti tra il 20 % e il 50 %, in modo che il Fondo possa essere utilizzato per un numero maggiore di produzioni, limitando anche il rischio dell'investimento e quindi incentivando di più la partecipazione delle banche.

4.10. L'eventuale riassicurazione del rischio di finanziamento non deve gravare sui destinatari del Fondo, ma sul Fondo stesso, altrimenti il finanziamento stesso viene a perdere molto della sua convenienza.

4.11. È importante, infine, che il rimborso del Fondo venga effettuato dopo e non prima che siano state coperte tutte le altre voci di spesa.

Bruxelles, 24 aprile 1996.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Carlos FERRER

() GU n. C 41 del 13. 2. 1996, pag. 8.