Parere in merito alla quarta relazione annuale della Commissione sull'attuazione della riforma dei fondi strutturali - 1992 (94/C 195/06)

La Commissione, in data 29 novembre 1993, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 198 del Trattato che istituisce la Comunità economica europea, di consultare il Comitato economico e sociale in merito alla proposta di cui sopra.

La Sezione « Sviluppo regionale, assetto territoriale e urbanistica », incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere sulla base del rapporto introduttivo del Relatore Little, in data 19 aprile 1994.

Il Comitato economico e sociale ha adottato all'unanimità il 27 aprile 1994, nel corso della 315a sessione plenaria, il seguente parere.

1. Introduzione

1.1. La Commissione ha presentato la quarta relazione annuale, come richiesto dal Regolamento (CEE) del Consiglio 2052/88 (Art. 16) e dal Regolamento (CEE) del Consiglio 4253/88 (Articolo 31).

1.2. In seguito alla riforma dei fondi strutturali del 1988 la Commissione ha già presentato tre relazioni annuali ed un « bilancio intermedio » (COM(92) 84 del 18 marzo 1992), tutti documenti sui quali il Comitato ha formulato dei pareri.

1.3. La relazione della Commissione per il 1992 segue lo schema generale prefissato ma riesce, grazie al tempo trascorso, a valutare con maggior completezza l'impatto delle operazioni connesse ai fondi strutturali. L'attuazione, in termini di tipi d'assistenza approvati e di fondi di bilancio impegnati, riceve in genere minor enfasi e viene trattata meno in dettaglio di quanto non sia avvenuto nelle precedenti relazioni, il che riflette i progressi soddisfacenti compiuti nel penultimo anno della fase di programmazione.

2. Attuazione della riforma nel 1992

I punti che seguono trattano brevemente determinate caratteristiche dell'attuazione nel 1992, così come descritte nella relazione della Commissione.

2.1. Aspetti finanziari

L'ammontare di stanziamenti d'impegno eseguiti nel corso del 1992 è risultato di 16 925 milioni di ECU per gli obiettivi dei fondi strutturali, così come stabilito nel 1988, cui si aggiungono 1 046 milioni di ECU per i nuovi Länder. Stando al « Regolamento quadro » del 1988, gli stanziamenti d'impegno, entro il 1993, dovrebbero raddoppiare rispetto al 1987, in termini reali, e le cifre sembrano muoversi in effetti in tal senso.

Gli stanziamenti d'impegno eseguiti sono risultati essere di 15 816 milioni di ECU, 1 237 milioni di ECU per i nuovi Länder. Dopo il primo quadriennio della fase di programmazione 1989-1993 s'era avuta un'esecuzione di poco più dei tre quarti del livello di spesa quinquennale totale proposto nei QCS. Si tratta d'un tasso di spesa che risulta altresì conforme al Regolamento quadro del 1988.

2.1.1. Obiettivo 1

I paesi e le regioni coperti dall'obiettivo 1 hanno agito in modo tale da render possibile l'impiego di tutto l'aiuto assegnato in origine e disponibile: gli ultimi programmi operativi sono stati presentati e quindi adottati e sono state apportate le necessarie modifiche ai calendari. Sussistono tuttavia ancora problemi per l'Italia, dove l'attuazione dei QCS ha continuato ad incontrare difficoltà nel 1992, soprattutto per quanto riguarda i pagamenti.

I programmi aggiuntivi adottati nel 1991 per i nuovi Länder e per Berlino Est si sono per lo più svolti senza problemi. Tuttavia l'ordine di grandezza delle richieste di sostegno ha reso necessario anticipare al 1992 una serie di pagamenti originariamente previsti per gli anni successivi.

L'obiettivo fissato nel regolamento quadro del 1988: cioè raddoppiare entro il 1992 cioè in termini reali rispetto al 1987 gli stanziamenti d'impegno per l'obiettivo 1, è stato conseguito senza problemi.

2.1.2. Obiettivo 2

Per le operazioni approvate durante la prima fase di programmazione (1989-1991) il livello degli impegni è risultato, al 31 dicembre 1992, prossimo al 100 % e la maggior parte dei pagamenti finali correlati era prevista per il 1993.

Per i QCS adottati nel corso della seconda fase di programmazione gli Stati Membri hanno presentato la maggioranza dei programmi operativi corrispondenti entro l'inizio del 1992. Nel corso dell'anno sono stati eseguiti stanziamenti d'impegno per un totale di 1 620 milioni di ECU, pari al 49 % degli aiuti previsti per i QCS nell'ambito della fase biennale.

2.1.3. Obiettivi 3 e 4

L'attuazione dei QCS per la prima fase (1990-1992) era stata portata a termine entro la fine del 1992 in termini di impegni di spesa.

Il 6 novembre 1992 sono stati fissati nove QCS per il 1993 tra gli Obiettivi 3 e 4, che riguardano aree non comprese nelle regioni di Obiettivo 1. I nuovi QCS, che comportano aiuti per 2,1 milioni di ECU, presentano le medesime priorità dei precedenti, pur introducendo nel contempo una maggior flessibilità, allo scopo di coprire i lavoratori disoccupati da non più d'un anno.

2.1.4. Obiettivo 5(a)

Nel 1992 le misure di cui all'obiettivo 5(a) non hanno subito modifiche di rilievo. Le indennità di compensazione connesse all'efficienza delle strutture agricole hanno continuato a rappresentare la maggior quota singola degli aiuti.

2.1.5. Obiettivo 5 (b)

Gli ultimi sette programmi operativi sono stati approvati nel 1992. Nell'ambito dei 73 programmi definitivamente approvati, sono stati stanziati per il periodo 1989-1993 aiuti della Comunità per 2 607 milioni di ECU (ai prezzi del 1989). Il tasso d'attuazione dei programmi è aumentato nel corso dell'anno, ma varia a livello regionale.

2.1.6. Iniziative comunitarie

Le fasi operative dei dodici programmi d'iniziativa comunitaria adottati nel 1990 e nel 1991 sono state tutte avviate entro il dicembre 1992. Nel maggio del 1992 è stata adottata una nuova iniziativa, « RETEX », intesa ad accelerare la diversificazione delle attività economiche in regioni fortemente dipendenti dal settore « tessili ed abbigliamento ». Per tali iniziative è stata prevista nel corso del 1992 una spesa di 1 970 milioni di ECU.

2.2. Attuazione dei principi della riforma del 1988

Le precedenti relazioni della Commissione davano un quadro generalmente positivo dell'attuazione dei principi della programmazione, concentrazione e compartecipazione, mentre verificare il principio dell'addizionalità si è dimostrato un compito difficile. La Commissione asserisce che nel 1992 non è stato segnalato alcun fatto nuovo capace di modificare tale valutazione.

2.3. Valutazione dell'impatto dell'aiuto comunitario

I metodi per la valutazione dell'impatto degli interventi dei fondi strutturali vennero notevolmente sviluppati nel 1992, in particolare utilizzando le valutazioni tematiche, descritte con notevole dovizia di particolari nella relazione. La Commissione riconosce che la qualità dei risultati, in termini di valutazione dell'impatto degli aiuti comunitari, non sempre ha corrisposto alle aspettative, ma ritiene che le valutazioni tematiche abbiano contribuito alla scelta delle future priorità per gli aiuti.

3. Osservazioni di carattere generale

3.1. Valutazione generale

Il Comitato accoglie positivamente la relazione della Commissione, che commenta in maniera approfondita, fornendo anche dati molto utili, la realizzazione delle azioni dei fondi strutturali nel corso del 1992, nonché la situazione complessiva a seguito della riforma del 1988.

Il Comitato nota con soddisfazione che le attività dei fondi strutturali hanno conseguito gli obiettivi perseguiti per quanto riguarda gli aspetti finanziari e prende altresì atto del progresso compiuto verso l'applicazione dei principi della riforma del 1988.

3.2. Tempi di pubblicazione della relazione

In seguito ad una recente ampia revisione dei fondi strutturali, le decisioni finali sono state adottate nel luglio 1993; esse riguardano il quadro giuridico ed amministrativo nell'ambito del quale opereranno i fondi strutturali nel corso del periodo 1994-1999. Il Comitato nota con rammarico che la relazione per il 1992 non è stata messa a disposizione in tempo utile per consentire che la si potesse esaminare prima che le nuove norme per i fondi strutturali venissero adottate ed entrassero in vigore.

3.3. Precedenti pareri del Comitato

Si constata con soddisfazione che numerosi punti trattati dal Comitato nel parere sulla relazione del 1991 (Relatore: Quevedo Rojo) (1) sono stati fatti propri dalla Commissione. Il Comitato tuttavia esprime delusione per la risposta della Commissione circa il coinvolgimento degli interlocutori socioeconomici: in proposito si veda anche il punto 4.1 del presente documento.

3.4. Indicazioni per la relazione per il 1993

3.4.1. La relazione della Commissione per il 1993, anno finale della fase successiva alla riforma del 1988, offre la possibilità di trattare la questione delle implicazioni dell'esperienza acquisita per il periodo successivo al 1994. Con tale prospettiva in mente e tenendo presenti le norme rivedute entrate in vigore, il Comitato ritiene opportuno che la relazione di fine anno contenga delle sezioni che trattino questioni quali

- il grado di coordinamento raggiunto tra le politiche regionali dei singoli Stati membri e quelle della Comunità, comprese, per esempio, informazioni sul grado di convergenza di aree geografiche ammesse ad ottenere l'aiuto regionale a valere sia sui fondi statali sia su quelli comunitari;

- il rapporto tra le politiche regionali della Comunità e le altre politiche comunitarie: nel punto 4.4 si fa riferimento all'impatto globale sulla coesione economica e sociale;

- le conseguenze ambientali delle politiche dei Fondi strutturali.

Le informazioni in proposito dovrebbero permettere al CES e ad altri organi di esaminare tali questioni in maniera molto più approfondita come è stato fatto per questioni quali l'attuazione dei principi della riforma trattata nel III Capitolo della relazione per il 1992.

3.4.2. Si fa notare che l'inclusione di sezioni che trattino le questioni suelencate non dovrebbe andare a scapito delle parti della relazione che trattano la valutazione dell'impatto e l'addizionalità, argomenti considerati entrambi d'interesse particolare. Non si ritiene che ciò contraddica l'intenzione della Commissione di ridurre la lunghezza della relazione, obiettivo sul quale il Comitato è d'accordo.

3.4.3. Si accoglie con soddisfazione l'iniziale reazione positiva della Commissione alla proposta del Comitato di discutere con la Commissione la struttura e la presentazione delle prossime relazioni.

3.4.4. Alcuni dei punti trattati in maniera più dettagliata nel prossimo capitolo 4 hanno anch'essi implicazioni per la relazione 1993 e per quelle future.

4. Osservazioni di carattere specifico

4.1. Partenariato e coinvolgimento degli interlocutori socioeconomici

4.1.1. Nel corso degli anni il Comitato ha richiamato l'attenzione sul ruolo costruttivo che potrebbe esser svolto dagli interlocutori socioeconomici in tutti gli aspetti delle attività dei Fondi strutturali. Il Comitato esprime disappunto per la laconicità della parte della relazione a ciò dedicata (paragrafo 3.3), soprattutto nell'ottica della specifica richiesta, formulata nel parere del Comitato sulla precedente relazione (1), che venisse fornita una valutazione del coinvolgimento pratico degli interlocutori socioeconomici nei vari Stati membri dal 1989. In realtà una tale valutazione è stata elaborata per conto del Comitato medesimo e viene trattata in un recente parere (2). Per quanto utile, essa non può però sostituirsi all'analisi più indipendente e più ampia che potrebbe compiere la Commissione.

4.1.2. Il Comitato ha elaborato recentemente un parere d'iniziativa (Relatore: Masucci) (3) sulla più ampia questione del coinvolgimento nella politica comunitaria regionale. Oltre ad esaminare in maniera più approfondita il potenziale contributo positivo dei gruppi d'interesse economico e sociale, il parere chiarisce altresì che tali gruppi, agendo in questo senso, non cercano di usurpare i poteri decisionali delle autorità elette.

4.1.3. Il futuro coinvolgimento degli interlocutori socioeconomici nel partenariato responsabile delle azioni dei Fondi strutturali della Comunità viene prevista dall'articolo 4 della nuova normativa-quadro (CEE 2081/93). Si chiarisce che il partenariato deve trattare tanto la preparazione dei quadri comunitari di sostegno quanto la valutazione ex ante, la sorveglianza e la valutazione ex post delle azioni. La formulazione dell'articolo 4 rappresenta un compromesso ottenuto dal Consiglio rispetto alla proposta originale della Commissione in materia, che era più esplicita e più vicina ai desideri espressi in precedenza dal Comitato.

4.1.4. La formulazione definitiva dell'articolo 4 viene tuttavia interpretata dal Comitato (4) nel senso di imporre il coinvolgimento degli operatori socioeconomici nell'ambito delle fitte consultazioni della partnership, seppure « nell'ambito delle prassi esistenti proprie a ciascuno Stato membro ». Il Comitato, avendo richiamato l'attenzione sull'attuale insoddisfacente situazione nell'intera Comunità ha accolto con favore il nuovo articolo 4 (5). Nondimeno, a tutt'oggi non è dato sapere come le nuove regole verranno applicate in tutti gli Stati membri. Le prime indicazioni sono nel senso che in almeno uno degli Stati membri (l'Irlanda) la partecipazione sembra essersi ridotta in base alle nuove norme. Si invita la Commissione a vigilare sull'applicazione della nuova normativa sulla compartecipazione.

4.1.5. Nel corso dell'elaborazione del presente parere, il gruppo di studio ha visitato la Scozia potendo così raccogliervi informazioni di prima mano sulle operazioni dei Fondi strutturali, tra cui la forma degli accordi di partenariato. Dalle discussioni avute è emerso che tali accordi per il periodo di programmazione 1989-1993 hanno riguardato principalmente la selezione e l'attuazione dei progetti. Tutte le parti hanno riconosciuto che gli accordi sono stati viziati da un eccesso di burocrazia e sono risultati farraginosi.

Dalle discussioni con i rappresentanti del governo centrale è apparso chiaro che il governo del Regno Unito non intende designare formalmente in qualità di « partner » né le organizzazioni dei datori di lavoro a livello nazionale o regionale, né, più in generale, i sindacati. Tali organizzazioni cioè non verranno invitate a partecipare ai comitati di lavoro dei nuovi QCS. A quanto è dato di comprendere il governo del Regno Unito ritiene che il lavoro dettagliato dei vari comitati richieda rappresentanti provenienti dagli enti impegnati nella realizzazione, i quali posseggono l'esperienza e la conoscenza approfondite adeguate dello sviluppo economico nelle diverse aree locali (nella nuova fase vi saranno 7 QCS per la sola Scozia). D'altro lato è stato reso noto che il governo del Regno Unito ha già iniziato le discussioni con le organizzazioni nazionali e/o regionali dei datori di lavoro ed i sindacati nell'ambito di un accordo più ampio ma informale sugli aspetti delle operazioni dei fondi strutturali e, in particolare, a questo punto del ciclo, sulla preparazione dei nuovi piani regionali. I nuovi accordi costituiscono un progresso importante rispetto alla prassi precedente offrendo una procedura che può, in effetti, essere idonea per consultazioni su questioni strategiche e anche a fini di vigilanza. Tuttavia, secondo il Comitato, tali accordi più ampi non soddisfano quanto specificato nell'art. 4 in termini di coinvolgimento e i comitati di compartecipazione formali continuano a non godere di una sufficiente indipendenza.

4.1.6. Il Comitato chiede alla Commissione di fornire una più esauriente spiegazione del concetto di partenariato e d'includere non appena possibile nelle relazioni annuali, una descrizione della sua applicazione nella pratica in ciascuno Stato membro ed una valutazione della sua conformità al nuovo articolo 4.

4.2. Addizionalità

4.2.1. In base alla normativa sul coordinamento, con le modifiche del luglio 1993, le norme determinanti l'addizionalità sono state rivedute ritenendo che verranno ridotti i problemi pratici posti dalle verifiche. Particolarmente utile dovrebbe essere il dispositivo che prevede che gli Stati membri decideranno, prima che sia definito qualsiasi quadro comunitario di sostegno, l'organizzazione della verifica e forniranno i dati finanziari di base.

4.2.2. Il principio di addizionalità è un requisito preliminare fondamentale per il successo delle misure dell'Unione europea sui fondi strutturali. Il Comitato ritiene essenziale garantire il rispetto della normativa dei fondi strutturali stando alla quale gli Stati membri debbono mantenere le spese pubbliche per le strutture, nell'intero territorio interessato, ad un livello pari a quello registrato nel precedente periodo di programmazione. Inoltre si dovrebbe cercare di far sì che le priorità dei fondi strutturali coincidano in linea di massima con le spese strutturali di ciascuno Stato membro.

4.2.3. Nell'approvare l'impostazione, valida per il futuro, il Comitato confida nel fatto che il periodo trascorso non venga trascurato e che la cooperazione che ora offrono gli Stati membri possa portare in ultima analisi alla possibilità di verifiche soddisfacenti in tutti i casi.

4.3. Concentrazione

Il Comitato ha sempre appoggiato il principio di concentrazione delle risorse previsto dalla riforma del 1988 e, più recentemente, dai nuovi regolamenti sui Fondi strutturali ed altre iniziative. Considerata l'importanza di tale aspetto, si ritiene inadeguato il trattamento troppo succinto che la Commissione ne fa nella relazione per il 1992. Sarebbe interessante sapere, per esempio, se la concentrazione e gli altri principi vengano mantenuti quando il sostegno passa da una misura ad un'altra con breve preavviso.

4.4. Valutazione dell'impatto delle azioni dei fondi strutturali

L'ampia parte della relazione (capitolo III.2) che descrive la valutazione dell'impatto degli aiuti comunitari viene apprezzata dal Comitato. Dato che è pressoché impossibile quantificare l'efficacia in termini meramente economici, gli esempi di valutazioni tematiche e le ulteriori valutazioni tecniche sono senz'altro utili nell'illustrare gli effetti degli interventi. Il Comitato incita la Commissione a esaminare altri casi specifici onde poter illustrare l'impatto su uno spettro più largo. Nel lungo periodo, la prova più convincente dell'impatto delle operazioni dei Fondi strutturali sarebbe tuttavia l'eliminazione definitiva della necessità di un aiuto del genere.

4.5. Impatto delle altre politiche

4.5.1. Il Comitato nota con considerevole soddisfazione che in base al nuovo regolamento di coordinamento e conformemente al Trattato di Maastricht, la Commissione sarà tenuta a sottoporre una relazione ad intervalli triennali sul progresso verso l'obiettivo di fondo dei fondi strutturali, vale a dire il rafforzamento della coesione economica e sociale della Comunità. La relazione deve trattare il contributo dei Fondi strutturali e deve venir accompagnata da proposte adeguate in merito alle altre politiche comunitarie che interessano la coesione. Il Comitato presume che sarà consultato a tempo debito sulla nuova relazione.

4.5.2. Come il Comitato ha già fatto notare in precedenza, la politica regionale può concentrarsi sullo sviluppo regionale, ma lo sviluppo regionale non dipende solamente dalla politica regionale. Pertanto si appoggia con vigore l'iniziativa in questione, che risponde ad una richiesta più volte formulata.

4.6. Impatto sulle regioni negli Stati membri

4.6.1. Il Comitato ha in precedenza richiamato l'attenzione sul crescente divario economico tra le diverse regioni, negli Stati membri. È motivo di delusione che la relazione non indichi se tale situazione sia migliorata a seguito della politica comunitaria o se invece sia ulteriormente peggiorata.

4.6.2. Sia in caso di miglioramento che di peggioramento un fattore importante potrebbe senz'altro risiedere nel grado di coordinamento delle politiche comunitarie con le politiche regionali o di altro livello dei singoli Stati membri, ma la relazione non fornisce informazioni in proposito. Il Comitato chiede alla Commissione di fornire dati sull'incidenza regionale all'interno degli Stati membri della spesa comunitaria per le politiche regionali. Un confronto della configurazione di tale spesa con quella di ogni Stato membro sarebbe ancora più utile.

4.7. Utilizzazione dell'aiuto a favore degli investimenti previsto nell'ambito dell'obiettivo 5(a)

4.7.1. Il Comitato nota che le indennità di compensazione per i produttori agricoli nelle regioni svantaggiate continuano a rappresentare, in termini finanziarî, la misura più importante dell'obiettivo 5a.

4.7.2. L'utilizzazione limitata dell'aiuto a favore degli investimenti sembra dovuto alle incertezze circa la riforma della PAC e circa il risultato dei negoziati GATT. Il Comitato confida nel fatto che in futuro gli investimenti saranno in grado di svolgere un ruolo più dinamico e più efficace.

Fatto a Bruxelles, il 27 aprile 1994.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale

Susanne TIEMANN

(1) GU n. C 161 del 14. 6. 1993, pagg. 46-50.

(2) GU n. C 127 del 7. 5. 1994.