(1)

Il 20 marzo 2020 la Commissione ha adottato una comunicazione sull'attivazione della clausola di salvaguardia generale del patto di stabilità e crescita. La clausola di salvaguardia generale di cui all'articolo 5, paragrafo 1, all'articolo 6, paragrafo 3, all'articolo 9, paragrafo 1, e all'articolo 10, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1466/97 e all'articolo 3, paragrafo 5, e all'articolo 5, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1467/97 del Consiglio (2) facilita il coordinamento delle politiche di bilancio in tempi di grave recessione economica. In tale comunicazione la Commissione ha considerato che, tenuto conto della prevista grave recessione economica dovuta alla pandemia di COVID-19, fossero soddisfatte le condizioni per attivare la clausola di salvaguardia generale. Il 23 marzo 2020 i ministri delle Finanze degli Stati membri hanno concordato con la valutazione della Commissione. La clausola di salvaguardia generale ha permesso agli Stati membri la flessibilità di bilancio per far fronte alla crisi COVID-19. Essa ha facilitato il coordinamento delle politiche di bilancio in tempi di grave recessione economica. La sua attivazione consente una deviazione temporanea dal percorso di avvicinamento all'obiettivo di bilancio a medio termine di ciascuno Stato membro, a condizione che la sostenibilità di bilancio a medio termine non ne risulti compromessa. Il 17 settembre 2020, nella comunicazione sulla strategia annuale per la crescita sostenibile 2021, la Commissione ha annunciato che la clausola di salvaguardia generale sarebbe rimasta attiva nel 2021.

(2)

Il 20 luglio 2020 il Consiglio ha adottato una raccomandazione (3) («raccomandazione del Consiglio del 20 luglio 2020»). Ha raccomandato alla Francia di attuare, in linea con la clausola di salvaguardia generale, tutte le misure necessarie per affrontare efficacemente la pandemia di COVID-19 e sostenere l'economia e la successiva ripresa. Ha inoltre raccomandato alla Francia, quando le condizioni economiche lo consentano, di perseguire politiche di bilancio volte a conseguire posizioni di bilancio a medio termine prudenti e ad assicurare la sostenibilità del debito, migliorando nel contempo gli investimenti.

(3)

Nella sua raccomandazione del 2021 sulla politica economica della zona euro il Consiglio raccomanda che le politiche di bilancio continuino a sostenere la ripresa in tutti gli Stati membri della zona euro durante tutto il 2021 e che le misure siano tempestive, adattate alle circostanze specifiche di ciascun paese, temporanee e mirate. Quando le condizioni epidemiologiche ed economiche lo consentiranno, le misure di emergenza dovrebbero essere gradualmente eliminate, contrastando al contempo l'impatto della crisi a livello sociale e sul mercato del lavoro. Gli Stati membri dovrebbero perseguire politiche di bilancio volte a conseguire posizioni di bilancio prudenti a medio termine e ad assicurare la sostenibilità del debito, incrementando allo stesso tempo gli investimenti. Gli Stati membri dovrebbero attuare riforme che rafforzino la copertura, l'adeguatezza e la sostenibilità dei sistemi sanitari e di protezione sociale per tutti.

(4)

Il 18 novembre 2020 la Commissione ha adottato i pareri sui documenti programmatici di bilancio 2021 degli Stati membri della zona euro, basati su una valutazione qualitativa delle misure di bilancio. Secondo la Commissione il documento programmatico di bilancio della Francia era complessivamente in linea con le raccomandazioni di politica di bilancio fissate dal Consiglio il 20 luglio 2020 e la maggior parte delle misure incluse nel documento programmatico di bilancio sosteneva l'attività economica in un contesto di notevole incertezza. Alcune misure tuttavia non sembravano temporanee o accompagnate da misure di compensazione.

(5)

Next Generation EU, in particolare il dispositivo per la ripresa e la resilienza, garantirà una ripresa sostenibile, inclusiva ed equa. Il regolamento (UE) 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio (4) che ha istituito il dispositivo per la ripresa e la resilienza è entrato in vigore il 19 febbraio 2021. Il dispositivo per la ripresa e la resilienza fornirà sostegno finanziario per l'attuazione delle riforme e degli investimenti, con uno stimolo di bilancio finanziato dall'Unione. Contribuirà alla ripresa economica e all'attuazione di investimenti e riforme sostenibili e propizi per la crescita, in particolare per promuovere la transizione verde e digitale, e rafforzerà la resilienza e la crescita potenziale delle economie degli Stati membri. Aiuterà quindi anche le finanze pubbliche a tornare su posizioni più favorevoli a breve termine, contribuirà al rafforzamento delle finanze pubbliche sostenibili e alla crescita e alla creazione di posti di lavoro nel medio e lungo periodo.

(6)

Il 3 marzo 2021 la Commissione ha adottato una comunicazione che dà orientamenti politici per agevolare il coordinamento delle politiche di bilancio e la preparazione dei programmi di stabilità e convergenza degli Stati membri. In considerazione dei bilanci nazionali e del dispositivo per la ripresa e la resilienza, l'orientamento generale della politica di bilancio dovrebbe continuare a sostenere la ripresa nel 2021 e nel 2022. Allo stesso tempo, data la prospettiva di una graduale normalizzazione dell'attività economica nella seconda metà del 2021, le politiche di bilancio degli Stati membri dovrebbero differenziarsi ulteriormente nel 2022. Le politiche di bilancio degli Stati membri dovrebbero tenere conto dello stato della ripresa, della sostenibilità di bilancio e della necessità di ridurre le divergenze economiche, sociali e territoriali. Data la necessità di favorire una ripresa sostenibile per l'Unione, gli Stati membri che presentano bassi rischi per la sostenibilità dovrebbero orientare il bilancio verso il mantenimento di una politica di bilancio a sostegno della ripresa nel 2022, tenendo conto dell'impatto del dispositivo per la ripresa e la resilienza. Gli Stati membri con livelli di debito elevati dovrebbero perseguire politiche di bilancio prudenti, preservando allo stesso tempo gli investimenti finanziati a livello nazionale e utilizzando le sovvenzioni del dispositivo per la ripresa e la resilienza per finanziare nuovi progetti di investimento di elevata qualità e riforme strutturali. Per il periodo successivo al 2022 le politiche di bilancio dovrebbero continuare a tenere conto della solidità della ripresa, del grado di incertezza economica e delle considerazioni relative alla sostenibilità di bilancio. Il riorientamento delle politiche di bilancio verso posizioni di bilancio prudenti a medio termine, anche attraverso l'eliminazione graduale delle misure di sostegno a tempo debito, contribuirà a garantire la sostenibilità di bilancio a medio termine.

(7)

Nella comunicazione del 3 marzo 2021, la Commissione ha inoltre ritenuto che la decisione sulla disattivazione o sul mantenimento della clausola di salvaguardia generale dovrebbe essere presa nel quadro di una valutazione globale dello stato dell'economia, prendendo come criterio quantitativo principale il livello di attività economica nell'Unione o nella zona euro rispetto ai livelli precedenti la crisi (fine 2019). Sulla base delle previsioni di primavera 2021 della Commissione, il 2 giugno 2021 la Commissione ha considerato soddisfatte le condizioni per mantenere la clausola di salvaguardia generale nel 2022 e per disattivarla a partire dal 2023. Dopo la disattivazione della clausola di salvaguardia generale si continuerà a tenere debito conto della situazione specifica di ciascun paese.

(8)

Il 30 aprile 2021 la Francia ha presentato il suo programma di stabilità 2021, in linea con l'articolo 4 del regolamento (CE) n. 1466/97.

(9)

Nel 2020, sulla base dei dati convalidati da Eurostat, il disavanzo delle amministrazioni pubbliche della Francia è stato pari al 9,2 % del prodotto interno lordo (PIL) mentre il debito pubblico è salito al 115,7 % del PIL. La variazione annuale del saldo primario è stata pari al -6,2 % del PIL, comprese misure discrezionali di bilancio pari al 3,3 % del PIL a sostegno dell'economia e il funzionamento degli stabilizzatori automatici. La Francia ha inoltre fornito alle imprese e alle famiglie un sostegno alla liquidità stimato al 17,4 % del PIL (ad esempio sotto forma di garanzie e differimenti delle imposte che non hanno un impatto diretto e immediato sul bilancio); la Commissione stima che l'utilizzo effettivo delle garanzie pubbliche nel 2020 sia stato equivalente a circa il 6 % del PIL.

(10)

Il 2 giugno 2021 la Commissione ha pubblicato una relazione a norma dell'articolo 126, paragrafo 3, del trattato. Tale relazione esamina la situazione di bilancio della Francia, poiché nel 2020 il disavanzo delle amministrazioni pubbliche superava il valore di riferimento del 3 % del PIL stabilito dal trattato e il debito delle amministrazioni pubbliche superava il valore di riferimento del 60 % del PIL previsto dal trattato, senza ridursi con un ritmo adeguato. La relazione conclude che il criterio del disavanzo non era soddisfatto al pari del criterio del debito.

(11)

Lo scenario macroeconomico su cui si fondano le proiezioni di bilancio è prudente per il 2021 e il 2022. Il programma di stabilità 2021 prevede una crescita del PIL del 5 % nel 2021 e del 4 % nel 2022, mentre la Commissione prevede un'espansione del PIL pari al 5,7 % e al 4,2 % negli stessi anni. Per il 2021 la crescita più elevata prevista dalla Commissione è dovuta a un maggiore contributo delle esportazioni interne e nette alla crescita rispetto al programma di stabilità 2021. In particolare, la Commissione prevede consumi privati meno dinamici, mentre gli investimenti e le esportazioni dovrebbero espandersi più rapidamente rispetto allo scenario macroeconomico del programma di stabilità 2021. Per il 2022, la maggiore crescita prevista dalla Commissione è dovuta principalmente a un maggiore contributo delle esportazioni nette alla crescita, mentre il contributo complessivo della domanda interna dovrebbe essere sostanzialmente simile a quello del programma di stabilità 2021.

(12)

Nel suo programma di stabilità 2021 il governo pianifica una riduzione del disavanzo delle amministrazioni pubbliche, che passerebbe dal 9,2 % del PIL nel 2020 al 9,0 % del PIL nel 2021, e un incremento del rapporto debito/PIL al 117,8 % nel 2021. Secondo il programma di stabilità 2021, nel 2021 la variazione del saldo primario rispetto ai livelli precedenti la crisi (2019) sarà pari al -6,2 % del PIL, per effetto di misure discrezionali di bilancio pari al 4,0 % del PIL a sostegno dell'economia e del funzionamento degli stabilizzatori automatici. Tali proiezioni sono in linea con le previsioni di primavera 2021 della Commissione.

(13)

In risposta alla pandemia di COVID-19 e alla recessione economica da essa derivante, la Francia ha adottato misure di bilancio per rafforzare la capacità del suo sistema sanitario, contenere la pandemia di COVID-19 e sostenere le persone e i settori particolarmente colpiti. Questa vigorosa risposta politica ha attenuato la contrazione del PIL, riducendo, di conseguenza, l'aumento del disavanzo e del debito pubblico. Le misure di bilancio dovrebbero massimizzare il sostegno alla ripresa senza pregiudicare la futura traiettoria di bilancio. Le misure dovrebbero pertanto evitare di creare un onere permanente sulle finanze pubbliche. Qualora introducano misure permanenti, gli Stati membri dovrebbero finanziarle adeguatamente in modo da garantire la neutralità di bilancio a medio termine. Le misure adottate dalla Francia nel 2020 e nel 2021 sono in linea con la raccomandazione del Consiglio del 20 luglio 2020. Alcune misure discrezionali adottate dal governo nel periodo 2020-2021 e annunciate per il 2022 non sembrano temporanee o accompagnate da misure di compensazione. Al di là dell'orizzonte delle previsioni di primavera 2021 della Commissione, l'impatto cumulativo rimanente di tali misure non temporanee, consistenti principalmente in una riduzione permanente delle imposte sulla produzione, nell'aumento dei salari dei dipendenti pubblici, principalmente nel sistema sanitario, nonché in trasferimenti in conto capitale, è stimato preliminarmente a circa l'1 % del PIL nel 2023. Tali misure non temporanee comprendono anche investimenti pari a 1/10 % circa del PIL, che presumibilmente sosterranno la crescita potenziale a medio termine e quindi la sostenibilità.

(14)

Il programma di stabilità 2021 ipotizza investimenti e riforme finanziati da sovvenzioni del dispositivo per la ripresa e la resilienza pari allo 0,7 % del PIL nel 2021 e allo 0,9 % del PIL nel 2022. Le previsioni di primavera 2021 della Commissione includono sovvenzioni stimate nelle proiezioni di bilancio rispettivamente pari allo 0,8 % del PIL nel 2021 e allo 0,4 % del PIL nel 2022.

(15)

Gli indicatori dell'aggiustamento di bilancio stabiliti nel regolamento (CE) n. 1466/97 devono essere considerati nel contesto delle attuali circostanze. In primo luogo, una notevole incertezza circonda le stime del divario tra prodotto effettivo e potenziale. In secondo luogo, è necessario che la politica di bilancio sia pronta ad adattarsi rapidamente all'evoluzione della pandemia di COVID-19, passando dagli aiuti di emergenza a misure più mirate una volta diminuiti i rischi per la salute. In terzo luogo, il contesto attuale è caratterizzato da una significativa risposta sul piano delle politiche a sostegno dell'attività economica. In presenza di consistenti trasferimenti dal bilancio dell'Unione (come quelli dal dispositivo per la ripresa e la resilienza), gli indicatori stabiliti non danno un quadro completo dello stimolo che le politiche di bilancio imprimono all'economia. Alla luce di quanto precede, il saldo strutturale non sembra pertanto un indicatore adeguato nelle circostanze attuali. Dal canto suo anche il parametro di riferimento per la spesa deve essere adattato (5) e integrato da informazioni supplementari al fine di valutare appieno l'orientamento della politica di bilancio.

(16)

Analogamente all'approccio adottato per la valutazione dei documenti programmatici di bilancio 2021, sono state escluse dalla spesa aggregata le misure temporanee di emergenza. Tali misure temporanee di emergenza connesse alla crisi sostengono i sistemi sanitari e compensano i lavoratori e le imprese per la perdita di reddito dovuta a chiusure e interruzioni della catena di approvvigionamento; esse saranno revocate dalle autorità pubbliche una volta che la situazione dell'economia e della sanità pubblica sarà tornata alla normalità. Per valutare l'orientamento generale della politica di bilancio nella congiuntura attuale, è opportuno che i consistenti trasferimenti dal bilancio dell'Unione (come quelli dal dispositivo per la ripresa e la resilienza) siano inclusi nella spesa aggregata pertinente. La misura dell'orientamento generale della politica di bilancio è quindi data dalla variazione della spesa primaria (al netto delle misure discrezionali sul lato delle entrate ed escluse le misure temporanee di emergenza connesse alla crisi), compresa la spesa finanziata da sovvenzioni del dispositivo per la ripresa e la resilienza e altri fondi dell'Unione. Oltre all'orientamento generale della politica di bilancio, l'analisi mira anche a valutare se la politica di bilancio nazionale sia prudente e la sua composizione favorevole a una ripresa sostenibile in linea con la transizione verde e digitale. Per questo motivo è dedicata particolare attenzione all'evoluzione della spesa primaria corrente e degli investimenti finanziati a livello nazionale.

(17)

Nel programma di stabilità 2021 la Francia pianifica di ridurre il disavanzo delle amministrazioni pubbliche al 5,3 % del PIL nel 2022, principalmente a causa della cessazione delle misure di sostegno temporanee adottate nel 2020 e nel 2021. Si prevede che il rapporto debito pubblico/PIL diminuisca al 116,3 % nel 2022. Sebbene la proiezione del debito sia in linea con le previsioni di primavera 2021 della Commissione, la proiezione del disavanzo è superiore alle previsioni di primavera 2021 della Commissione, principalmente a causa del disavanzo più basso previsto dalla Commissione nel 2021 e dello scenario macroeconomico leggermente meno favorevole del programma di stabilità 2021. Sulla base delle previsioni di primavera 2021 della Commissione, e sulla base della metodologia specifica che rispecchia le sfide summenzionate, l'orientamento generale della politica di bilancio come definito in precedenza, che comprende anche l'impatto sulla domanda aggregata nel 2022 degli investimenti finanziati sia dal bilancio nazionale che dal bilancio dell'Unione, in particolare dal dispositivo per la ripresa e la resilienza, è stimato neutro (6). Secondo le proiezioni il contributo positivo della spesa finanziata dalle sovvenzioni del dispositivo per la ripresa e la resilienza e altri fondi dell'Unione diminuirà di 0,3 punti percentuali di PIL. Secondo le proiezioni gli investimenti finanziati a livello nazionale forniranno un contributo espansivo di 0,2 punti percentuali di PIL (7). Si prevede che la spesa primaria corrente finanziata a livello nazionale (al netto delle misure discrezionali sul lato delle entrate) porterà un contributo espansivo di 0,2 punti percentuali di PIL.

(18)

La qualità delle misure di bilancio degli Stati membri riveste particolare importanza. Le riforme strutturali di bilancio volte a migliorare la composizione dei bilanci nazionali possono sostenere la crescita potenziale, creare un indispensabile margine di bilancio e contribuire a garantire la sostenibilità di bilancio nel lungo periodo, anche nella prospettiva dei cambiamenti climatici e delle sfide sanitarie. Sul versante delle entrate la crisi COVID-19 ha accresciuto l'importanza delle riforme volte a conseguire sistemi di entrate pubbliche più efficienti e più equi. Sul versante della spesa è diventato ancora più cruciale innalzare il livello e la qualità degli investimenti sostenibili e propizi per la crescita, in modo coerente a servire gli obiettivi di rafforzamento del potenziale di crescita, della resilienza economica e sociale e della duplice transizione verde e digitale. I piani nazionali per la ripresa e la resilienza consentiranno di migliorare la composizione dei bilanci nazionali.

(19)

Secondo i piani di bilancio a medio termine del programma di stabilità 2021, il disavanzo delle amministrazioni pubbliche diminuirà passando dal 4,4 % nel 2023, al 3,9 % nel 2024, al 3,5 % nel 2025 e al 3,2 % nel 2026. Secondo le previsioni il disavanzo delle amministrazioni pubbliche non supererà più il 3 % del PIL nel 2027, quando arriverà al 2,8 % del PIL. Sulla base del programma di stabilità 2021, l'orientamento generale della politica di bilancio, che comprende anche l'impatto sulla domanda aggregata degli investimenti finanziati sia dal bilancio nazionale che dal bilancio dell'Unione, in particolare dal dispositivo per la ripresa e la resilienza, è stimato in media allo 0,4 % del PIL nel 2023 e nel 2024. Il programma non contiene le informazioni necessarie per stimare il contributo della spesa finanziata dall'Unione, degli investimenti finanziati a livello nazionale e della spesa primaria corrente finanziata a livello nazionale all'orientamento generale della politica di bilancio. L'attuale stima della crescita potenziale nominale media su 10 anni è pari al 2 ¼ % (8). Tale stima non comprende però l'impatto delle riforme inserite nel piano per la ripresa e la resilienza, che potrebbero pertanto dare impulso alla crescita potenziale della Francia.

(20)

Il rapporto debito pubblico/PIL aumenterà, stando alle previsioni, dal 117,2 % nel 2023 al 118,0 % nel 2024 e al 118,3 % nel 2025, prima di scendere al 118,2 % e al 117,7 % rispettivamente nel 2026 e 2027. In ragione dell'elevato rapporto debito/PIL, che calerà solo gradualmente nel tempo, si ritiene, alla luce dell'ultima analisi della sostenibilità del debito, che la Francia si troverà ad affrontare rischi elevati per la sostenibilità di bilancio nel medio periodo.

(21)

In considerazione dell'attuale grado di incertezza ancora eccezionalmente elevato, gli orientamenti in materia di politica di bilancio dovrebbero rimanere principalmente qualitativi. Nel 2022, se il grado di incertezza si sarà ridotto per allora in misura sufficiente, dovrebbero essere predisposti orientamenti di natura quantitativa più precisi per gli anni successivi.

(22)

Il Consiglio ha valutato il programma di stabilità 2021 e il seguito dato dalla Francia alla raccomandazione del Consiglio del 20 luglio 2020,