(1)

La pandemia di COVID-19 e le misure eccezionali necessarie per contenere la diffusione del virus e proteggere le vite umane hanno causato uno shock economico vasto e protratto in tutta l’Unione europea. Nel terzo trimestre del 2020, il PIL dell’UE risultato inferiore di quasi il 4,2 % rispetto allo stesso trimestre dell’anno precedente. A partire dalla seconda metà del 2020 vi è stata una ripresa forte ma non completa, e si prevede che la recrudescenza delle infezioni porterà a una moderata contrazione e rinvierà la ripresa alla seconda metà del 2021 (1).

(2)

La risposta politica alla pandemia di COVID-19, sia a livello nazionale che di UE, è stata determinante per limitarne l’impatto socioeconomico. Il ricorso a regimi di riduzione dell’orario lavorativo e a misure analoghe di conservazione dei posti di lavoro ha finora contribuito a contenere l’aumento della disoccupazione rispetto al calo dell’attività economica. A livello dell’UE il tasso di disoccupazione è aumentato di meno di un punto percentuale tra il primo e il terzo trimestre del 2020. Le politiche hanno beneficiato di finanziamenti flessibili dai fondi strutturali e di investimento europei nell’ambito delle iniziative di investimento in risposta al coronavirus (CRII (2) e CRII Plus (3)) e dello strumento europeo di sostegno temporaneo per attenuare i rischi di disoccupazione nello stato di emergenza (SURE) (4).

(3)

Guardando al futuro, i cambiamenti dei modelli di consumo indotti dalla crisi e la duplice transizione ecologica e digitale, affiancati dal Green Deal europeo (5) e dalla Strategia digitale europea (6), trasformeranno le nostre economie. Alcuni settori potrebbero non riprendersi completamente per qualche tempo, o non riprendersi affatto, e alcune imprese potrebbero trovarsi in difficoltà finanziarie in seguito alla crisi (7). Se da un lato il Green Deal europeo dà impulso alla nostra strategia di crescita e la transizione verso un’economia più verde dovrebbe creare, entro il 2050, fino a 2 milioni di nuovi posti di lavoro nell’UE (8), in alcuni settori e regioni i posti di lavoro saranno a rischio di delocalizzazione. Questi sviluppi potrebbero portare a un aumento della disoccupazione nel breve periodo, mentre la creazione di nuovi posti di lavoro di qualità potrebbe richiedere tempo, in funzione delle prospettive economiche e della disponibilità di forza lavoro qualificata. L’aumento della disoccupazione e una prolungata inattività comporterebbero una perdita di competenze, che potrebbe avere effetti permanenti per le persone interessate e per l’economia nel suo complesso. In assenza di misure efficaci di sviluppo delle competenze e di riqualificazione professionale, la disoccupazione rischia di divenire duratura.

(4)

A pagare il prezzo più alto dell’assenza di un’adeguata risposta politica saranno probabilmente i giovani. Tra il primo e il terzo trimestre del 2020 il tasso di disoccupazione giovanile è aumentato tre volte più del tasso di disoccupazione generale (9). Un ingresso ritardato nel mercato del lavoro potrebbe segnare questa generazione per gli anni a venire.

(5)

È inoltre probabile che la crisi avrà effetti negativi sulla situazione del mercato del lavoro per i gruppi che in esso sono sottorappresentati o si trovano in una posizione svantaggiata, come le donne, i lavoratori anziani, le persone scarsamente qualificate, con disabilità o che vivono in zone rurali e remote, le persone LGBTIQ, gli appartenenti al gruppo etnico dei rom e ad altre minoranze etniche o razziali particolarmente a rischio di esclusione o discriminazione e le persone provenienti da un contesto migratorio. In particolare, se da un lato oggi il tasso medio di occupazione delle donne nell’UE è più elevato che mai, dall’altro molte donne incontrano ancora ostacoli nell’accedere al mercato del lavoro e a rimanervi, e il loro tasso di occupazione dovrebbe essere migliorato (10).

(6)

Per passare gradualmente dalle misure di emergenza adottate nel contesto della pandemia a quelle necessarie per agevolare il processo di riallocazione della forza lavoro e dei capitali nella fase di ripresa è necessario un approccio strategico a livello nazionale e dell’UE. L’UE e gli Stati membri dovrebbero agire insieme per promuovere una ripresa dinamica, fonte di occupazione e inclusiva, e agevolare la transizione verde e digitale nel mercato europeo del lavoro. Occorre prestare attenzione ai rischi legati al graduale esaurimento delle misure di emergenza senza che siano state poste in essere nuove politiche efficaci a sostegno di lavoratori e imprese durante la ripresa.

(7)

Per sostenere le transizioni nel mercato del lavoro nel contesto della ripresa e della duplice transizione è necessario un insieme coerente di politiche attive del mercato del lavoro, che comprenda incentivi temporanei all’assunzione e alla transizione, politiche in materia di competenze e servizi per l’impiego migliorati (di seguito «sostegno attivo ed efficace all’occupazione» o «misure EASE») e sfrutti appieno i fondi dell’UE disponibili a tal fine.

(8)

Un sostegno all’occupazione tempestivo e ben concepito può andare a vantaggio di lavoratori e imprese, nonché dell’economia e della società in generale. Con un sostegno rapido e attivo i lavoratori dei settori economici colpiti dalla crisi hanno maggiori probabilità di trovare un lavoro di qualità nei settori in espansione, come quelli dell’ecologia e del digitale, o nei settori con modelli imprenditoriali innovativi, ma anche nell’economia sociale e in settori che registrano carenza di personale qualificato, come quelli della sanità e dell’assistenza.

(9)

Gli incentivi temporanei all’assunzione possono promuovere efficacemente la creazione di posti di lavoro di qualità in un contesto di crescita economica modesta nelle fasi iniziali della ripresa. È opportuno che tali incentivi siano mirati e concepiti in modo da agevolare le transizioni professionali e la creazione di posti di lavoro che non ci sarebbero stati senza tali incentivi. I destinatari possono essere gruppi vulnerabili e sottorappresentati, compresi i giovani che si accingono a entrare nel mercato del lavoro. In particolare, il sostegno agli apprendistati può essere efficace per sviluppare le competenze richieste sul mercato del lavoro e aiutare i giovani a trovare un’occupazione. Gli incentivi alla transizione, che incoraggiano nuovi datori di lavoro ad assumere lavoratori a rischio di delocalizzazione, possono inoltre contribuire ad agevolare tali transizioni e ad aumentare la disponibilità di competenze nei settori in espansione. Il sostegno all’imprenditorialità, con particolare attenzione ai giovani, alle donne e agli imprenditori sociali, compreso il sostegno per affrontare alcune delle principali sfide per le PMI, quali gli obblighi normativi, i ritardi di pagamento e l’accesso ai finanziamenti, può costituire un’utile integrazione di queste misure.

(10)

La letteratura economica mostra che gli incentivi all’assunzione possono comportare incrementi medi dell’occupazione maggiori rispetto ad altri tipi di politiche attive del mercato del lavoro. Hanno infatti, insieme ai programmi di formazione, i maggiori effetti a medio e lungo termine, poiché migliorano l’occupabilità dei lavoratori e le loro competenze. Gli incentivi all’assunzione e alla transizione, abbinati alla formazione sul posto di lavoro, possono essere più efficaci rispetto ad altri tipi di formazione nel fornire competenze utili per il mercato del lavoro. Il rischio che tali incentivi possano contribuire a creare posti di lavoro che sarebbero stati creati in ogni caso può essere attenuato tramite misure mirate, monitoraggio e prescrizioni volte al mantenimento della forza lavoro. Questo rischio è comunque inferiore in un contesto di crisi, nel quale è più probabile che le misure di assunzione e riqualificazione abbiano un effetto positivo (11).

(11)

Opportunità di miglioramento del livello delle competenze orientate alle esigenze del mercato del lavoro possono portare vantaggi per tutte le imprese e tutti i lavoratori, in particolare se delocalizzati o a rischio di delocalizzazione, nel contesto di cambiamenti strutturali significativi sul mercato del lavoro. Queste misure dovrebbero basarsi su un’analisi delle competenze e su un approccio individualizzato, che garantisca ai lavoratori il diritto di accedere a una formazione su misura. Un ruolo importante possono svolgere i corsi di formazione di breve durata, che possono essere certificati tramite microcredenziali, e il sostegno ai partenariati tra portatori di interessi pubblici e privati.

(12)

Efficaci politiche che promuovano le transizioni professionali dovrebbero essere accompagnate da servizi per l’impiego efficienti, con una capacità istituzionale rafforzata e in grado di fornire un sostegno su misura alle persone in cerca di lavoro tramite un maggiore ricorso agli strumenti digitali.

(13)

Il quadro europeo per apprendistati efficaci e di qualità (12) e il quadro di qualità per i tirocini (13) forniscono orientamenti e migliori pratiche che diventeranno ancora più utili nel contesto della ripresa. In particolare le piccole e medie imprese (PMI) dovrebbero ricevere sostegno all’offerta di tirocini, per esempio tramite bonus temporanei per l’assunzione o riduzioni del costo del lavoro, a seconda dei casi.

(14)

Alle parti sociali spetta il compito fondamentale di contribuire a ricostruire meglio le nostre economie, contribuendo nel contempo ad affrontare, tramite il dialogo, le conseguenze occupazionali e sociali della pandemia e le sfide della duplice transizione. Il quadro UE per la qualità nell’anticipazione dei cambiamenti e delle ristrutturazioni promuove, tra l’altro, il loro coinvolgimento nelle operazioni di ristrutturazione, nell’anticipazione dei cambiamenti e nell’individuazione del fabbisogno di competenze.

(15)

Nel contesto delle ristrutturazioni aziendali sarà fondamentale agevolare la riallocazione della forza lavoro. La direttiva (UE) 2019/1023 del Parlamento europeo e del Consiglio (14) garantisce alle imprese sane che sono in difficoltà finanziarie la possibilità di accedere a strumenti di allerta precoce e a quadri di ristrutturazione preventiva per continuare a operare. Il quadro UE per la qualità nell’anticipazione dei cambiamenti e delle ristrutturazioni (15) descrive le migliori pratiche per l’anticipazione del fabbisogno di competenze e di formazione nei processi di ristrutturazione aziendale.

(16)

La nuova strategia industriale per l’Europa (16) si pone l’obiettivo di costruire un’industria europea competitiva, a impatto climatico zero, pulita, circolare e digitalizzata. Essa ruota intorno agli ecosistemi industriali europei, che comprendono tutti gli attori che operano in una catena del valore: dalle imprese al mondo accademico, agli enti di ricerca, ai prestatori di servizi e ai loro fornitori. L’individuazione degli ecosistemi può fornire un quadro utile per la mappatura del fabbisogno di competenze.

(17)

In base al pilastro europeo dei diritti sociali, ognuno ha diritto a ricevere un sostegno per migliorare le prospettive di occupazione o di attività autonoma, compreso il sostegno alla ricerca di un impiego e alla formazione, mentre per le condizioni di lavoro dovrebbero essere rispettati determinati criteri di qualità (17).

(18)

Per promuovere l’inclusività sono necessarie pari opportunità nelle transizioni nel mercato del lavoro, a prescindere da sesso, origine razziale o etnica, religione o convinzioni personali, disabilità, età e orientamento sessuale. Gli adulti con bassa qualifica o con un basso livello di competenze e le persone provenienti da un contesto migratorio dovrebbero rimanere al centro dell’attenzione. Analogamente, nessun territorio dovrebbe essere lasciato indietro, dalle grandi città alle zone rurali, costiere o remote in tutta l’UE, comprese le regioni ultraperiferiche.

(19)

Il pacchetto di sostegno all’occupazione giovanile (18) è stato adottato in considerazione delle difficoltà incontrate dai giovani nell’UE, per offrire loro un trampolino di lancio verso una stabile integrazione nel mercato del lavoro. In risposta, gli Stati membri hanno adottato due raccomandazioni del Consiglio volte a rafforzare sia la garanzia per i giovani (19) che l’istruzione e la formazione professionale (20) e stanno ora attuando tali raccomandazioni.

(20)

L’agenda per le competenze per l’Europa per la competitività sostenibile, l’equità sociale e la resilienza (21) delinea un piano globale a sostegno dello sviluppo di maggiori e migliori competenze per agevolare l’adattamento a un mercato del lavoro in evoluzione. Il patto per le competenze (22) invita inoltre organizzazioni pubbliche e private a unire le forze e ad adottare misure concrete per il miglioramento del livello delle competenze e la riqualificazione delle persone in Europa.

(21)

I pacchetti di misure «EASE» otterranno la massima efficacia se saranno accompagnati dalle giuste condizioni quadro, tra cui moderne istituzioni del mercato del lavoro, eliminazione degli ostacoli agli investimenti, alla costituzione, alla crescita e all’uscita dal mercato di imprese, sistema fiscale e previdenziale favorevole, pubblica amministrazione efficiente, in un contesto globale di finanze pubbliche sostenibili. L’attuazione delle relative raccomandazioni specifiche per paese, adottate dal Consiglio nel quadro del semestre europeo, è quanto mai importante per promuovere la ripresa economica e fare in modo che produca effetti duraturi.

(22)

Per far fronte alle sfide del mercato del lavoro nel quadro della ripresa e della duplice transizione è necessario dedicare risorse adeguate al finanziamento delle misure EASE. Gli Stati membri sono tenuti ad assicurarsi, come principio orizzontale, che non si verifichi un doppio finanziamento a valere sui programmi e sugli strumenti dell’Unione e inoltre che dette misure di sostegno siano concepite in modo da rispettare, ove siano da applicarsi, le norme sugli aiuti di Stato.

(23)

Le misure di politica attiva del lavoro e le misure volte a potenziare la capacità dei servizi pubblici per l’impiego possono essere ammissibili al sostegno a titolo dei fondi strutturali, segnatamente il Fondo sociale europeo Plus (FSE+) (23) e il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) (24), nonché del Fondo per una transizione giusta (25), del Fondo di adeguamento alla globalizzazione (FEG) per i lavoratori espulsi dal lavoro (26), dell’assistenza alla ripresa per la coesione e i territori d’Europa (REACT-EU) (27) e della riserva di adeguamento alla Brexit (28). Gli Stati membri possono inoltre beneficiare dello strumento di sostegno tecnico (29) per l’elaborazione e l’attuazione di riforme nei settori delle competenze e delle politiche attive del mercato del lavoro.

(24)

Le misure delineate nella presente raccomandazione a sostegno della creazione di posti di lavoro e dell’occupazione, volte ad affrontare le sfide individuate nelle relative raccomandazioni specifiche per paese, possono essere sostenute dal dispositivo per la ripresa e la resilienza nell’ambito di coerenti pacchetti di riforme e investimenti. Le misure EASE proposte dagli Stati membri nei loro piani per la ripresa e la resilienza dovrebbero rispettare i criteri di ammissibilità e di valutazione stabiliti nel regolamento che istituisce il dispositivo (30). Di norma, detto dispositivo non può finanziare le spese correnti, salvo in casi debitamente motivati; può infatti finanziare solo riforme e investimenti che abbiano un impatto duraturo e che determinino un cambiamento strutturale dell’amministrazione o delle politiche interessate. I finanziamenti a titolo del dispositivo saranno erogati solo a seguito della valutazione positiva della Commissione in merito alle singole misure proposte dagli Stati membri e all’approvazione dei piani da parte del Consiglio nonché del conseguimento soddisfacente dei corrispondenti traguardi e obiettivi.

(25)

Le conclusioni del Consiglio sul semestre europeo 2021 (31) incoraggiano gli Stati membri a includere nei loro piani per la ripresa e la resilienza riforme e investimenti essenziali nei settori del mercato del lavoro, della politica sociale, dell’assistenza sanitaria e dell’istruzione e formazione. Negli orientamenti della Commissione agli Stati membri (32) si sottolinea che i piani dovrebbero rappresentare l’occasione per promuovere una forte risposta politica favorendo una transizione nelle politiche occupazionali, dal mantenimento dell’occupazione alla creazione di posti di lavoro di qualità fino al sostegno delle transizioni professionali, al fine di agevolare e accelerare i cambiamenti strutturali,

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