23.1.2018   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

L 17/50

(1)

Il 27 luglio 2016 la Commissione ha adottato una raccomandazione relativa allo Stato di diritto in Polonia (1), nella quale esprimeva le proprie preoccupazioni per la situazione del Tribunale costituzionale e formulava raccomandazioni su come affrontare i problemi che le avevano suscitate. Il 21 dicembre 2016 e il 26 luglio 2017 la Commissione ha adottato raccomandazioni complementari relative allo Stato di diritto in Polonia (2).

(2)

Le raccomandazioni della Commissione sono state adottate ai sensi del quadro sullo Stato di diritto (3). Il quadro sullo Stato di diritto illustra come la Commissione reagirà qualora emergessero chiare indicazioni di una minaccia allo Stato di diritto in uno Stato membro dell'Unione e spiega i principi che informano lo Stato di diritto. Il quadro sullo Stato di diritto fornisce orientamenti per un dialogo tra la Commissione e lo Stato membro interessato, al fine di prevenire l'insorgere di una minaccia sistemica allo Stato di diritto tale da poter evolvere in un «evidente rischio di violazione grave», che potrebbe innescare il ricorso alla «procedura di cui all'articolo 7 TUE». Laddove vi siano chiare indicazioni di una minaccia sistemica allo Stato di diritto in uno Stato membro, la Commissione può avviare un dialogo con lo Stato membro in applicazione del quadro sullo Stato di diritto.

(3)

L'Unione europea si fonda sui valori comuni enunciati nell'articolo 2 del trattato sull'Unione europea («TUE»), fra cui è compreso il rispetto dello Stato di diritto. Oltre ad avere il compito di assicurare il rispetto del diritto dell'Unione, la Commissione è responsabile, insieme al Parlamento europeo, agli Stati membri e al Consiglio, di garantire il rispetto dei valori comuni dell'Unione.

(4)

La giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea e della Corte europea dei diritti dell'uomo e i documenti redatti dal Consiglio d'Europa forniscono, soprattutto basandosi sull'esperienza della Commissione europea per la democrazia attraverso il diritto («commissione di Venezia»), un elenco non esaustivo dei principi informatori dello Stato di diritto, valore comune dell'Unione ai sensi dell'articolo 2 TUE, e ne definiscono il significato essenziale. Si tratta dei principi di: legalità (secondo cui il processo legislativo deve essere trasparente, responsabile, democratico e pluralistico); certezza del diritto; divieto di arbitrarietà del potere esecutivo; indipendenza e imparzialità del giudice; controllo giurisdizionale effettivo, anche per quanto riguarda il rispetto dei diritti fondamentali; uguaglianza davanti alla legge (4). Oltre a difendere tali principi e valori, le istituzioni dello Stato hanno anche il dovere di cooperare lealmente.

(5)

Nella raccomandazione del 27 luglio 2016 la Commissione precisava le circostanze in cui aveva deciso, in data 13 gennaio 2016, di esaminare la situazione in base al quadro sullo Stato di diritto e in cui aveva adottato, in data 1o giugno 2016, il parere sullo Stato di diritto in Polonia. La raccomandazione spiegava che gli scambi tra la Commissione e il governo polacco non erano riusciti a dissipare le preoccupazioni della Commissione.

(6)

Nella raccomandazione la Commissione constatava l'esistenza di una minaccia sistemica allo Stato di diritto in Polonia e raccomandava alle autorità polacche di adottare misure adeguate per affrontare questa minaccia con la massima urgenza.

(7)

Nella raccomandazione del 21 dicembre 2016 la Commissione ha tenuto conto degli ultimi sviluppi della situazione in Polonia, sopraggiunti dopo la raccomandazione del 27 luglio 2016. A giudizio della Commissione, nonostante lo scioglimento di alcuni dei nodi indicati nell'ultima raccomandazione, altre questioni importanti restavano irrisolte ed erano nel frattempo sorte preoccupazioni nuove. La Commissione riteneva che la procedura che aveva portato alla nomina della nuova presidente del Tribunale costituzionale desse adito a gravi preoccupazioni sotto il profilo dello Stato di diritto. La Commissione ha concluso che permaneva una minaccia sistemica allo Stato di diritto in Polonia e ha invitato il governo polacco a risolvere i problemi individuati urgentemente, entro due mesi, e a informarla delle misure adottate in tal senso. La Commissione ha sottolineato di essere pronta a proseguire il dialogo costruttivo con il governo polacco sulla base della raccomandazione.

(8)

Il 26 luglio 2017 la Commissione ha adottato una terza raccomandazione relativa allo Stato di diritto in Polonia, complementare alle raccomandazioni del 27 luglio 2016 e del 21 dicembre 2016, nella quale ha tenuto conto degli sviluppi della situazione in Polonia sopraggiunti dopo la raccomandazione del 21 dicembre 2016. Le preoccupazioni della Commissione riguardano l'assenza di un controllo di costituzionalità indipendente e legittimo e l'adozione da parte del parlamento polacco di nuove norme sul sistema giudiziario polacco che destano grave preoccupazione per quanto concerne l'indipendenza del sistema giudiziario e aumentano sensibilmente la minaccia sistemica allo Stato di diritto in Polonia. Nella raccomandazione la Commissione considera che la situazione di minaccia sistemica allo Stato di diritto in Polonia, illustrata nelle raccomandazioni del 27 luglio 2016 e del 21 dicembre 2016, si sia notevolmente aggravata.

(9)

La raccomandazione sottolinea, in particolare, che la legge sul Consiglio nazionale della magistratura del 15 luglio 2017 e la legge sulla Corte suprema del 22 luglio 2017, qualora entrassero in vigore, comprometterebbero in maniera strutturale l'indipendenza della magistratura in Polonia e avrebbero un impatto immediato e concreto sul funzionamento indipendente del sistema giudiziario nel suo complesso. Dal momento che l'indipendenza della magistratura è un elemento fondamentale dello Stato di diritto, queste nuove leggi aumentano sensibilmente la minaccia sistemica allo Stato di diritto individuata nelle precedenti raccomandazioni. La raccomandazione sottolinea che la destituzione dei giudici della Corte suprema, la loro eventuale rinomina e altre misure contenute nella legge sulla Corte suprema aggraverebbero considerevolmente la minaccia sistemica allo Stato di diritto. La Commissione raccomanda, tra l'altro, che le autorità polacche garantiscano che le due leggi sulla Corte suprema e sul Consiglio nazionale della magistratura non entrino in vigore e che qualsiasi riforma della giustizia rispetti lo Stato di diritto, sia conforme al diritto dell'UE e alle norme europee sull'indipendenza della magistratura e sia elaborata in stretta cooperazione con i magistrati e tutte le parti interessate. La Commissione esorta le autorità polacche a non adottare alcuna misura ai fini della destituzione o del pensionamento forzato dei giudici della Corte suprema, poiché tali misure aggraverebbero pesantemente la minaccia sistemica allo Stato di diritto. La Commissione ha dichiarato di essere pronta ad attivare immediatamente l'articolo 7, paragrafo 1, TUE qualora le autorità polacche adottino una qualsiasi misura di questo tipo.

(10)

La Commissione ha invitato il governo polacco a risolvere i problemi individuati nella raccomandazione entro un mese dalla ricezione della stessa.

(11)

Il 31 luglio 2017 il Sejm è stato informato ufficialmente della decisione del presidente della Repubblica di porre il veto sulla legge di modifica della legge sul Consiglio nazionale della magistratura e della legge sulla Corte suprema.

(12)

Il 4 e il 16 agosto 2017 il governo polacco ha inviato alla Commissione richieste di chiarimenti in merito alla raccomandazione del 26 luglio 2017, cui la Commissione ha risposto con lettere, rispettivamente, dell'8 e del 21 agosto 2017.

(13)

Il 28 agosto 2017 il governo polacco ha inviato la risposta alla raccomandazione del 26 luglio 2017, contestando tutti i punti sollevati nella raccomandazione e senza annunciare alcuna nuova azione volta a dissipare le preoccupazioni della Commissione.

(14)

Il 30 agosto 2017 il parere dell'Ufficio per le istituzioni democratiche e i diritti umani (ODIHR) dell'Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa (OSCE) ha concluso che la legge sospesa sulla Corte suprema non è conforme alle norme internazionali sull'indipendenza della magistratura (5).

(15)

L'11 settembre 2017 il governo polacco ha avviato la campagna «Organi giurisdizionali equi», volta a ottenere sostegno sociale per la riforma giudiziaria in corso. Il Consiglio nazionale della magistratura e i tribunali ordinari hanno pubblicato diverse dichiarazioni intese a respingere le accuse mosse agli organi giurisdizionali, ai giudici e al Consiglio stesso durante la campagna.

(16)

L'11 settembre 2017 un collegio di cinque giudici del Tribunale costituzionale ha dichiarato l'incostituzionalità di alcune disposizioni del codice di procedura civile che consentivano ai tribunali ordinari e alla Corte suprema di statuire sulla legittimità della nomina del presidente e del vicepresidente del Tribunale stesso (6).

(17)

Il 13 settembre 2017 il ministro della Giustizia ha iniziato a esercitare il potere di destituire i presidenti e i vicepresidenti di tribunale conferitogli dalla nuova legge sull'organizzazione dei tribunali ordinari.

(18)

Il 15 settembre e il 18 ottobre 2017 il Consiglio nazionale della magistratura ha criticato le decisioni del ministro della Giustizia di destituire alcuni presidenti di tribunale, ritenendo che detto potere arbitrario del ministro della Giustizia violi il principio costituzionale di indipendenza degli organi giurisdizionali e possa compromettere l'imparzialità dei giudici.

(19)

Il 15 settembre 2017 il Sejm ha nominato una persona a un posto del Tribunale costituzionale già occupato e il 18 settembre 2017 il presidente della Repubblica ne ha accettato il giuramento.

(20)

Il 15 settembre 2017 il Sejm ha adottato la legge sull'Istituto nazionale per la libertà — Centro per lo sviluppo della società civile, che centralizza la distribuzione di fondi, anche per le organizzazioni della società civile.

(21)

Il 22 settembre 2017 il Consiglio dei diritti umani delle Nazioni Unite ha discusso le relazioni sulla Polonia, presentate nell'ambito del terzo riesame periodico, che contengono raccomandazioni relative all'indipendenza della magistratura e allo Stato di diritto.

(22)

Il 25 settembre 2017 la Commissione ha informato il Consiglio della situazione dello Stato di diritto in Polonia. Si è registrato un ampio consenso sul fatto che lo Stato di diritto è un interesse comune e una responsabilità comune e che la Polonia e la Commissione devono avviare un dialogo al fine di trovare una soluzione.

(23)

Il 26 settembre 2017 il presidente della Repubblica ha trasmesso al Sejm due nuovi progetti di legge sulla Corte suprema e sul Consiglio nazionale della magistratura.

(24)

Il 3 ottobre 2017 il Sejm ha inviato per consultazione i due progetti di legge presidenziali sulla Corte suprema e sul Consiglio nazionale della magistratura ai relativi portatori di interessi, compresi il difensore civico, la Corte suprema e il Consiglio nazionale della magistratura.

(25)

Il 6 e il 25 ottobre 2017 la Corte suprema ha pubblicato i pareri sui due nuovi progetti di legge sulla Corte suprema e sul Consiglio nazionale della magistratura. Secondo i pareri il progetto di legge sulla Corte suprema limiterebbe sostanzialmente l'indipendenza di quest'organo e il progetto di legge sul Consiglio nazionale della magistratura non è compatibile con il concetto di uno Stato democratico retto dallo Stato di diritto.

(26)

L'11 ottobre 2017 l'Assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa (APCE) ha adottato una risoluzione sulle nuove minacce allo Stato di diritto negli Stati membri del Consiglio d'Europa, in cui ha espresso preoccupazione anche in merito agli sviluppi della situazione in Polonia, ritenendo che mettano a rischio il rispetto dello Stato di diritto e, in particolare, l'indipendenza della magistratura e il principio di separazione dei poteri (7).

(27)

Il 13 ottobre 2017 la rete europea dei Consigli di giustizia (ENCJ) ha emesso un parere (8) in merito al nuovo progetto di legge sul Consiglio nazionale della magistratura, sottolineandone l'incompatibilità con le normative europee relative ai Consigli della magistratura.

(28)

Il 23 ottobre 2017, a seguito del terzo ciclo del riesame periodico universale della Polonia, l'Alto commissario delle Nazioni Unite per i diritti umani ha invitato le autorità polacche ad accettare le raccomandazioni delle Nazioni Unite sul rispetto dell'indipendenza della magistratura.

(29)

Il 24 ottobre 2017 un collegio del Tribunale costituzionale, comprendente due giudici nominati illegittimamente, ha dichiarato incostituzionali le disposizioni della legge sulla Corte suprema, in base a cui, tra l'altro, era stato nominato l'attuale primo presidente della Corte stessa.

(30)

Il 24 ottobre 2017 un collegio del Tribunale costituzionale comprendente due giudici nominati illegittimamente ha dichiarato incostituzionali le disposizioni delle tre leggi sul Tribunale costituzionale di dicembre 2016, incluse le disposizioni che avevano consentito ai due giudici nominati illegittimamente che si occupavano del caso di sedere al Tribunale costituzionale. Il difensore civico polacco aveva presentato mozione di ricusazione dei due giudici in questione, ma il Tribunale costituzionale l'aveva respinta.

(31)

Il 27 ottobre 2017 Diego García-Sayán, relatore speciale delle Nazioni Unite per l'indipendenza dei giudici e degli avvocati, ha presentato osservazioni preliminari (9) sostenendo che i due progetti di legge sulla Corte suprema e sul Consiglio nazionale della magistratura destano varie preoccupazioni per quanto concerne l'indipendenza della magistratura.

(32)

Il 31 ottobre 2017 il Consiglio nazionale della magistratura ha adottato un parere sul nuovo progetto di legge sul Consiglio nazionale della magistratura presentato dal presidente della Repubblica, rilevandone la sostanziale incompatibilità con la Costituzione polacca, in quanto conferisce al Sejm il potere di nominare i giudici membri del Consiglio e di porre fine anticipatamente al mandato tutelato dalla Costituzione degli attuali giudici membri del Consiglio.

(33)

Il 10 novembre 2017 il Consiglio consultivo dei giudici europei (CCJE) ha adottato una dichiarazione in cui esprime preoccupazione per l'indipendenza del sistema giudiziario in Polonia (10).

(34)

L'11 novembre 2017 il difensore civico ha trasmesso al presidente della Repubblica una lettera contenente una valutazione dei due nuovi progetti di legge sulla Corte suprema e sul Consiglio nazionale della magistratura, raccomandando di non adottarli: a suo parere, essi non garantirebbero infatti al potere giudiziario di rimanere indipendente dal potere esecutivo e ai cittadini di poter esercitare il diritto costituzionale di avere accesso a un giudice indipendente.

(35)

Il 13 novembre 2017 l'ODIHR dell'OSCE ha adottato un parere sul nuovo progetto di legge sulla Corte suprema, affermando che le disposizioni rivedute sono incompatibili con le norme internazionali sull'indipendenza del sistema giudiziario (11).

(36)

Il 15 novembre 2017 il Parlamento europeo ha adottato una risoluzione sulla situazione dello Stato di diritto e della democrazia in Polonia, esprimendo sostegno per le raccomandazioni sullo Stato di diritto formulate dalla Commissione e per la procedura di infrazione ed esprimendo il parere che l'attuale situazione in Polonia rappresenti un evidente rischio di violazione grave dei valori di cui all'articolo 2 TUE (12).

(37)

Il 24 novembre 2017 il Consiglio degli ordini forensi europei (CCBE) ha invitato le autorità polacche a non adottare i due progetti di legge sulla Corte suprema e sul Consiglio nazionale della magistratura, in quanto potrebbero compromettere la separazione dei poteri garantita dalla Costituzione polacca (13). Il 29 novembre 2017 l'organizzazione dei giudici polacchi «Iustitia», la Fondazione di Helsinki per i diritti umani e Amnesty International hanno formulato una dichiarazione congiunta in cui criticano la procedura legislativa dei due progetti di legge presidenziali.

(38)

Il 5 dicembre 2017 la Rete europea dei Consigli di giustizia (ENCJ) ha emesso un parere (14) in cui critica il progetto di legge sul Consiglio nazionale della magistratura in quanto non conforme alle norme dell'ENCJ stessa.

(39)

L'8 dicembre 2017 la commissione di Venezia, su richiesta dell'Assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa, ha adottato un parere in merito al progetto di legge sul Consiglio nazionale della magistratura, al progetto di legge sulla Corte suprema e alla legge sull'organizzazione dei tribunali ordinari, nonché un parere sulla legge sull'ufficio della Procura (15). La commissione di Venezia è giunta alla conclusione che la legge e i progetti di legge, soprattutto se considerati nel loro insieme e visti nel contesto della legge sull'ufficio della Procura del 2016, consentono al potere legislativo e a quello esecutivo di esercitare un'ingerenza grave ed estesa nell'amministrazione della giustizia, rappresentando quindi una grave minaccia per l'indipendenza del sistema giudiziario quale elemento chiave dello Stato di diritto. La commissione di Venezia invita quindi il presidente della Repubblica a ritirare le proposte e ad avviare un dialogo prima del proseguimento dell'iter legislativo ed esorta il parlamento polacco a riesaminare le recenti modifiche apportate alla legge sull'organizzazione dei tribunali ordinari.

(40)

L'8 dicembre 2017 il commissario per i diritti dell'uomo del Consiglio d'Europa ha formulato una dichiarazione in cui esprime rammarico per l'adozione da parte del Sejm delle leggi sulla Corte suprema e sul Consiglio nazionale della magistratura, che a suo giudizio comprometterebbero ulteriormente l'indipendenza del sistema giudiziario.

(41)

L'8 dicembre 2017 i due progetti di legge sono stati adottati dal Sejm. Il 15 dicembre 2017 le due leggi sono state approvate dal Senato,

1.

La Repubblica di Polonia è invitata a tenere debitamente conto dell'analisi della Commissione esposta di seguito e ad adottare le misure che figurano nella sezione 4 della presente raccomandazione, in modo da affrontare i problemi individuati entro il termine stabilito.

2.

La presente raccomandazione integra le raccomandazioni del 27 luglio 2016, del 21 dicembre 2016 e del 26 luglio 2017. Oltre alle preoccupazioni espresse in tali raccomandazioni, essa espone le nuove preoccupazioni della Commissione sullo Stato di diritto in Polonia che sono emerse nel frattempo. Le preoccupazioni si riferiscono ai seguenti punti:

3.

Le preoccupazioni e le azioni raccomandate di cui alla raccomandazione del 26 luglio 2017 per quanto riguarda il Tribunale costituzionale, la legge sull'organizzazione dei tribunali ordinari e la legge sulla Scuola nazionale della magistratura (16) rimangono valide.

4.

La legge sulla Corte suprema e la legge sul Consiglio nazionale della magistratura contengono una serie di disposizioni che destano serie preoccupazioni per quanto concerne i principi di indipendenza della magistratura e separazione dei poteri.

5.

La legge sulla Corte suprema riduce l'età pensionabile obbligatoria dei giudici della Corte da 70 a 65 anni (17). La misura si applica a tutti i giudici attualmente in carica. È previsto infatti che i giudici che hanno compiuto i 65 anni d'età, o che li raggiungeranno nei 3 mesi successivi all'entrata in vigore della legge, siano collocati in pensione (18).

6.

Abbassando l'età pensionabile obbligatoria e applicando la disposizione agli attuali giudici della Corte suprema, la legge pone fine al mandato di un numero consistente di giudici al momento in carica, collocandoli potenzialmente in pensione: 31 giudici su 83 (37 %) secondo la Corte suprema. L'applicazione dell'abbassamento dell'età pensionabile obbligatoria agli attuali giudici della Corte suprema ha un effetto particolarmente negativo su questo specifico organo giurisdizionale, che è composto di giudici che, per loro natura, sono a fine carriera. Il pensionamento forzato di un numero consistente degli attuali giudici consente una ricomposizione profonda e immediata della Corte suprema. Tale possibilità desta particolare preoccupazione per quanto concerne la separazione dei poteri, in particolare se considerata in combinazione con la riforma concomitante del Consiglio nazionale della magistratura. Infatti: a causa dell'abbassamento dell'età pensionabile obbligatoria, tutti i nuovi giudici saranno nominati dal presidente della Repubblica su raccomandazione del Consiglio nazionale della magistratura nella sua nuova composizione e quest'ultimo sarà dominato in larga misura dai membri di nomina politica. Il pensionamento forzato degli attuali giudici della Corte suprema desta inoltre preoccupazione per quanto riguarda il principio dell'inamovibilità dei giudici, principio che costituisce un elemento fondamentale della loro indipendenza come sancito dalla giurisprudenza della Corte di giustizia e della Corte europea dei diritti dell'uomo (19) e dalla normativa europea (20). Nel parere sul progetto di legge sulla Corte suprema, la commissione di Venezia ha sottolineato che il pensionamento anticipato dei giudici attuali compromette sia la garanzia del principio di inamovibilità sia l'indipendenza della Corte in generale (21).

7.

I giudici dovrebbero essere tutelati dalla destituzione mediante efficaci meccanismi di salvaguardia da pressioni o interventi indebiti di altre autorità dello Stato (22). L'indipendenza della magistratura richiede garanzie idonee a tutelare la persona che svolge la funzione giurisdizionale in una controversia (23). L'inamovibilità dei giudici nel corso del mandato è una conseguenza della loro indipendenza e pertanto rientra tra le garanzie di cui all'articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione europea dei diritti dell'uomo (24). Di conseguenza, i giudici possono essere destituiti solo individualmente, qualora ciò sia giustificato, sulla base di una procedura disciplinare relativa all'attività svolta individualmente che offra tutte le garanzie di difesa in una società democratica. I giudici non possono essere destituiti collettivamente; i giudici non possono essere destituiti per ragioni generiche non connesse a comportamenti individuali. Tali garanzie e meccanismi di salvaguardia mancano nel caso di specie e le disposizioni in questione costituiscono una flagrante violazione dell'indipendenza dei giudici della Corte suprema e della separazione dei poteri (25) e, di conseguenza, dello Stato di diritto.

8.

Al mandato di sei anni dell'attuale primo presidente, stabilito dalla Costituzione, sarà posta fine anticipatamente (secondo la Costituzione dovrebbe terminare alla fine del 2020). Se il mandato del primo presidente è interrotto, il presidente della Repubblica nomina un «primo presidente ad interim» al di fuori della procedura ordinaria (26): la Costituzione prevede che il primo presidente sia nominato dal presidente della Repubblica tra i candidati proposti dall'assemblea generale della Corte suprema (27). La conclusione anticipata di un mandato previsto dalla Costituzione costituisce una grave violazione del principio di inamovibilità e della relativa garanzia. La nomina di un primo presidente ad interim seguendo una procedura ad hoc che non prevede il coinvolgimento della magistratura desta viva preoccupazione per quanto concerne il principio di separazione dei poteri.

9.

Secondo la relazione esplicativa della legge, è indispensabile cambiare la composizione della Corte suprema a causa del modo in cui, dopo il 1989, questa ha trattato i casi di «decomunizzazione» e in quanto in essa siedono ancora giudici che hanno lavorato o esercitato la funzione per il precedente regime (28). La Corte europea dei diritti dell'uomo ha sottolineato chiaramente che il processo di lustrazione deve essere condotto su base individuale (ad esempio operando distinzioni tra i diversi livelli di coinvolgimento con il precedente regime) e ritiene che le misure in tal senso prese molto tempo dopo la fine del regime comunista siano meno giustificate, tenuto conto della diminuzione dei rischi per le nuove democrazie (29). Esistono altre misure proporzionate che lo Stato può adottare nei confronti dei singoli giudici con un passato comunista (che comprendono procedure trasparenti applicate nei singoli casi dinanzi a organi imparziali che agiscono sulla base di criteri prestabiliti dalla legge) (30).

10.

Nel parere in merito al progetto di legge sulla Corte suprema la commissione di Venezia sostiene che i motivi per cui una persona che è stata ritenuta idonea a svolgere incarichi ufficiali ancora per diversi anni non sia più improvvisamente considerata tale sono difficilmente comprensibili. La relazione esplicativa della legge può essere intesa nel senso di disporre, a seguito della riforma, il pensionamento dei magistrati più anziani, molti dei quali hanno prestato servizio sotto il regime precedente. Se questa è l'interpretazione voluta, la logica è inaccettabile: se dubitano della lealtà di singoli giudici, le autorità dovrebbero applicare le vigenti procedure disciplinari o di lustrazione e non modificare l'età pensionabile obbligatoria.

11.

La commissione di Venezia conclude che la destituzione anticipata di numerosi giudici della Corte suprema (incluso il primo presidente) mediante applicazione con effetto immediato di un abbassamento dell'età pensionabile obbligatoria viola i diritti individuali di tali giudici e mette a repentaglio l'indipendenza della magistratura nel suo complesso; a tali giudici dovrebbe essere consentito di prestare servizio fino all'età pensionabile obbligatoria attualmente in vigore (31). La commissione di Venezia sottolinea in particolare che il pensionamento anticipato dei giudici attuali compromette sia la garanzia del principio di inamovibilità sia l'indipendenza della Corte in generale (32).

12.

Le disposizioni in questione fanno infine sorgere dubbi di costituzionalità. Come osservato dalla Corte suprema e dal difensore civico, la destituzione e il pensionamento forzato degli attuali giudici della Corte suprema violano il principio di indipendenza del sistema giudiziario e ledono direttamente il diritto a un organo giurisdizionale indipendente. Il difensore civico osserva che la nomina di un primo presidente ad interim della Corte suprema costituisce una violazione dello Stato di diritto, perché è in contrasto con il principio di non assunzione delle competenze dei poteri di Stato, con il principio di separazione e di equilibrio dei poteri e con il principio di indipendenza del sistema giudiziario.

13.

Secondo la legge i giudici della Corte suprema interessati dall'abbassamento dell'età pensionabile obbligatoria che desiderano prorogare il mandato attivo possono farne richiesta al presidente della Repubblica (33).

14.

Per quanto riguarda il potere del presidente della Repubblica di decidere di prorogare il mandato attivo dei giudici della Corte suprema, la legge non fissa criteri, termini o controlli giurisdizionali relativamente alla decisione. Il giudice che abbia presentato domanda di proroga è «alla mercé» della decisione del presidente della Repubblica. Quest'ultimo può inoltre esprimersi due volte in merito (ogni volta su una proroga di 3 anni). Questi elementi compromettono la garanzia del principio di inamovibilità e consentono al presidente della Repubblica di esercitare la propria influenza sui giudici attivi della Corte suprema. Il sistema è in contrasto con la raccomandazione del Consiglio d'Europa del 2010, che prevede che le decisioni relative alla selezione e alla carriera dei giudici debbano fondarsi su criteri obiettivi prestabiliti dalla legge e che occorra prevedere un'autorità competente indipendente, composta in parte consistente da membri della magistratura, autorizzata a formulare raccomandazioni o esprimere pareri, che l'autorità di nomina sia tenuta a seguire nella pratica (34). È previsto inoltre che i giudici interessati abbiano il diritto di impugnare la decisione relativa alla loro carriera (35).

15.

Il nuovo regime pensionistico si ripercuote negativamente sull'indipendenza dei giudici (36). Le nuove norme creano un ulteriore strumento mediante il quale il presidente della Repubblica può esercitare influenza sui singoli giudici. In particolare, la mancanza di criteri per la proroga dei mandati permette un'indebita discrezionalità, compromettendo il principio di inamovibilità dei giudici. Pur abbassando l'età pensionabile obbligatoria, la legge consente ai giudici di ottenere dal presidente della Repubblica una proroga del mandato fino a un massimo di 6 anni. Inoltre, non vi è alcun termine entro il quale il presidente della Repubblica debba prendere una decisione sulla proroga del mandato, il che gli consente di mantenere l'influenza sui giudici in questione per la restante durata del loro mandato. Anche prima dell'età pensionabile obbligatoria, la semplice prospettiva di dover chiedere al presidente della Repubblica tale proroga potrebbe configurarsi come una pressione sui giudici interessati.

16.

Nel parere in merito al progetto di legge sulla Corte suprema, la commissione di Venezia sottolinea che detto potere conferisce al presidente della Repubblica un'influenza eccessiva sui giudici della Corte suprema che si avvicinano all'età pensionabile obbligatoria. Per questo motivo la commissione di Venezia conclude che il presidente della Repubblica, in quanto politico eletto, non dovrebbe disporre della discrezionalità di prorogare il mandato dei giudici della Corte suprema oltre l'età pensionabile obbligatoria (37).

17.

Le nuove norme fanno sorgere dubbi di costituzionalità. Secondo la Corte suprema e i pareri del difensore civico, il nuovo meccanismo di proroga dei mandati dei magistrati non rispetta i principi di legalità e di separazione dei poteri.

18.

La legge introduce una nuova forma di controllo giurisdizionale delle sentenze passate in giudicato: il ricorso straordinario (38). Entro tre anni dall'entrata in vigore della legge (39), la Corte suprema potrà ribaltare (40), completamente o in parte (41), qualsiasi sentenza definitiva emessa da un organo giurisdizionale polacco negli ultimi 20 anni, comprese le sentenze pronunciate dalla Corte suprema, fatte salve alcune eccezioni (42). Il potere di proporre ricorso è attribuito, tra gli altri, al procuratore generale e al difensore civico (43). I motivi per presentare ricorso sono di ampio respiro: il ricorso straordinario può essere proposto se è necessario garantire lo Stato di diritto e la giustizia sociale e la sentenza non può essere cassata o modificata con altri rimedi straordinari e 1) viola i principi o i diritti e le libertà delle persone e dei cittadini sanciti dalla Costituzione o 2) è in flagrante violazione della legge sui motivi di erronea interpretazione o non corretta applicazione o 3) sussiste una palese contraddizione tra quanto accertato dall'organo giurisdizionale e le prove raccolte (44).

19.

La nuova procedura di ricorso straordinario desta preoccupazione per quanto riguarda il principio della certezza del diritto, elemento fondamentale dello Stato di diritto (45). Come osservato dalla Corte di giustizia, occorre ricordare l'importanza, a livello sia dell'ordinamento giuridico europeo sia dei sistemi giuridici nazionali, del principio della cosa giudicata: «infatti, al fine di garantire sia la stabilità del diritto e dei rapporti giuridici, sia una buona amministrazione della giustizia, è importante che le decisioni giurisdizionali divenute definitive dopo l'esaurimento delle vie di ricorso disponibili o dopo la scadenza dei termini previsti per questi ricorsi non possano più essere rimesse in discussione» (46). Come osservato dalla Corte europea dei diritti dell'uomo, un ricorso straordinario non dovrebbe essere un'«impugnazione sotto mentite spoglie» e «la semplice possibilità che ci siano due pareri su una questione non è motivo di riesame» (47).

20.

Nel parere in merito al progetto di legge sulla Corte suprema, la commissione di Venezia ha sottolineato che la procedura di ricorso straordinario rappresenta un pericolo per la stabilità dell'ordinamento giuridico polacco. Il parere rileva che sarà possibile riaprire qualsiasi caso deciso nel paese negli ultimi 20 anni, praticamente per qualsiasi motivo, e che il sistema potrebbe portare a una situazione in cui nessuna sentenza diverrebbe mai definitiva (48).

21.

Il nuovo ricorso straordinario dà adito a preoccupazioni di costituzionalità. Secondo la Corte suprema e il difensore civico, la legge compromette il principio di stabilità della giurisprudenza e di definitività delle sentenze (49), il principio di tutela della fiducia nello Stato di diritto e del diritto a una durata ragionevole del procedimento (50).

22.

Come sottolineato dalla commissione di Venezia e da altri (51), varie altre disposizioni della legge sulla Corte suprema destano preoccupazione per quanto concerne i principi di indipendenza del sistema giudiziario e di separazione dei poteri.

23.

La nuova legge introduce un nuovo sistema disciplinare per i giudici della Corte suprema. Sono previsti due tipi di responsabili dell'azione disciplinare: il responsabile dell'azione disciplinare della Corte suprema nominato dal collegio della Corte suprema per un mandato di quattro anni (52) e il responsabile straordinario dell'azione disciplinare nominato caso per caso dal presidente della Repubblica tra i giudici della Corte suprema, i giudici ordinari, i giudici degli organi giurisdizionali militari e i pubblici ministeri (53). Il diritto polacco prevede che soltanto i responsabili dell'azione disciplinare possano decidere di avviare un procedimento disciplinare nei confronti dei giudici. La nomina di un responsabile straordinario da parte del presidente della Repubblica avviene senza il coinvolgimento della magistratura ed equivale alla richiesta di avvio di un'indagine preliminare. La nomina di un responsabile straordinario dell'azione disciplinare per un procedimento disciplinare in corso esclude dal procedimento il responsabile dell'azione disciplinare della Corte suprema (54). Il fatto che il presidente della Repubblica (e in alcuni casi il ministro della Giustizia (55)) abbia il potere di influire sui procedimenti disciplinari aperti nei confronti dei giudici della Corte suprema nominando un responsabile dell'azione disciplinare che condurrà le indagini sul caso («responsabile dell'azione disciplinare»), ed escludendo così da un procedimento in corso il responsabile dell'azione disciplinare della Corte suprema, desta preoccupazione per quanto concerne il principio di separazione dei poteri e può compromettere l'indipendenza del sistema giudiziario. Preoccupazioni in questo senso sono emerse anche nei pareri dell'ODIHR dell'OSCE e della Corte suprema (56).

24.

La legge elimina una serie di garanzie procedurali nei procedimenti disciplinari condotti contro i giudici ordinari (57) e i giudici della Corte suprema (58): contro un giudice potrebbero essere usate prove raccolte in violazione della legge (59); in talune situazioni le prove presentate dal giudice interessato potrebbero non essere considerate (60); la decorrenza dei termini di prescrizione per l'azione disciplinare sarebbe sospesa per il periodo del procedimento disciplinare, il che significa che un giudice potrebbe rimanere sottoposto a procedimento per un periodo indeterminato (61); infine il procedimento disciplinare potrebbe proseguire anche in assenza del giudice interessato (compresi i casi di assenza giustificata) (62). Il nuovo sistema disciplinare desta preoccupazione anche per quanto riguarda il rispetto dei requisiti dell'equo processo di cui all'articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, che si applicano al procedimento disciplinare nei confronti dei giudici (63).

25.

La legge modifica la struttura interna della Corte suprema, aggiungendo due nuove sezioni. Una nuova sezione per il controllo straordinario e gli affari pubblici valuterà le cause promosse nell'ambito della nuova procedura di ricorso straordinario (64). Questa nuova sezione sarà composta maggioritariamente di giudici nuovi (65), che accerteranno la validità delle elezioni politiche e amministrative ed esamineranno le controversie elettorali, comprese quelle relative alle elezioni del Parlamento europeo (66). Una nuova sezione disciplinare autonoma (67), composta esclusivamente di giudici nuovi (68), avrà il compito di riesaminare in primo e secondo grado i procedimenti disciplinari condotti nei confronti di giudici della Corte suprema (69). Le due nuove sezioni, ampiamente autonome e composte di giudici nuovi, destano preoccupazione per quanto riguarda la separazione dei poteri. Come osservato dalla commissione di Venezia, le due sezioni, pur essendo parte della Corte suprema, sono in pratica al di sopra di tutte le altre, comportando il rischio che l'intero sistema giudiziario sia dominato da queste due sezioni composte di giudici nuovi, eletti con un'influenza determinante della maggioranza di governo (70). La commissione di Venezia sottolinea inoltre che la legge renderà il controllo giudiziario delle controversie elettorali particolarmente vulnerabile alle influenze politiche, comportando un grave rischio per il funzionamento della democrazia polacca (71).

26.

La legge introduce la figura dei giudici onorari, nominati dal Senato della Repubblica (72), per i procedimenti dinanzi alla Corte suprema relativi ai ricorsi straordinari e alle azioni disciplinari esaminati dalla Corte. Come osservato dalla commissione di Venezia, l'introduzione di queste figure nelle due nuove sezioni della Corte suprema mette in pericolo l'efficienza e la qualità della giustizia (73).

27.

Conformemente alla Costituzione polacca, l'indipendenza dei giudici è salvaguardata dal Consiglio nazionale della magistratura (74), il cui ruolo ha un impatto diretto sull'indipendenza dei giudici, in particolare per quanto riguarda promozione, trasferimento, procedure disciplinari, destituzione e pensionamento anticipato. Ad esempio, la promozione di un giudice (ad esempio, da un tribunale di distretto a un tribunale regionale) richiede che sia il presidente della Repubblica a nominare nuovamente il giudice e pertanto, anche in questo caso, dovrà essere seguita la procedura di valutazione giudiziaria e di nomina cui partecipa il Consiglio nazionale della magistratura. Anche i giudici assistenti che svolgono già le mansioni di giudice devono essere valutati dal Consiglio nazionale della magistratura prima di essere nominati giudici dal presidente della Repubblica.

28.

Per questo motivo, negli Stati membri in cui è stato istituito un Consiglio della magistratura, la sua indipendenza è particolarmente importante per evitare indebite ingerenze del governo o del parlamento nell'indipendenza dei giudici (75).

29.

La legge sul Consiglio nazionale della magistratura aggrava le preoccupazioni relative all'indipendenza generale del sistema giudiziario, in quanto dispone la conclusione anticipata del mandato di tutti i giudici membri di tale Consiglio e istituisce per la nomina dei giudici membri un sistema completamente nuovo che lascia ampio spazio all'ingerenza politica.

30.

L'articolo 6 della legge sul Consiglio nazionale della magistratura pone fine anticipatamente al mandato di tutti gli attuali giudici membri del Consiglio nazionale della magistratura. La conclusione dei mandati stabilita dal potere legislativo desta preoccupazione per quanto concerne l'indipendenza del Consiglio e la separazione dei poteri. Il Parlamento acquisirà un'influenza determinante sulla composizione del Consiglio, a scapito dell'influenza degli stessi giudici. La ricomposizione del Consiglio nazionale della magistratura potrebbe già avvenire entro un mese e mezzo dalla pubblicazione della legge (76). La conclusione anticipata dei mandati fa inoltre sorgere dubbi di costituzionalità, come sottolineato nei pareri del Consiglio nazionale della magistratura, della Corte suprema e del difensore civico.

31.

Il nuovo sistema di nomina dei giudici membri del Consiglio nazionale della magistratura desta viva preoccupazione. Norme europee consolidate, in particolare la raccomandazione del 2010 del comitato dei ministri del Consiglio d'Europa, stabiliscono che «almeno metà dei membri dei [Consigli della magistratura] dovrebbe essere costituita da giudici scelti dai loro pari fra tutti i livelli della magistratura e nel rispetto del pluralismo all'interno del sistema giudiziario» (77). Spetta agli Stati membri organizzare il rispettivo sistema giudiziario, decidendo anche se istituire un Consiglio superiore della magistratura. Quando tale Consiglio è stato istituito, come nel caso della Polonia, la sua indipendenza deve tuttavia essere garantita conformemente alle norme europee.

32.

Fino all'adozione della legge sul Consiglio nazionale della magistratura il sistema polacco era pienamente in linea con dette norme, dal momento che il Consiglio nazionale della magistratura era composto maggioritariamente di giudici scelti da giudici. L'articolo 1, comma 1, e l'articolo 7 della legge che modifica la legge sul Consiglio nazionale della magistratura cambierebbero radicalmente tale sistema in quanto prevedono che i 15 giudici membri del Consiglio nazionale della magistratura siano nominati dal Sejm e possano essere da questo rinominati (78). Non vi è alcuna garanzia che con la nuova legge il Sejm nominerà giudici membri del Consiglio che sono appoggiati dalla magistratura, in quanto i candidati a tali posti possono essere presentati non soltanto da gruppi di 25 giudici ma anche da gruppi di almeno 2 000 cittadini (79). Inoltre l'elenco definitivo dei candidati che dovrà essere approvato in blocco dal Sejm è prestabilito da una sua commissione (80). Le nuove norme per la nomina dei giudici membri del Consiglio nazionale della magistratura aumentano sensibilmente l'influenza del parlamento sul Consiglio compromettendone l'indipendenza, in contrasto con le norme europee. Il fatto che i giudici membri saranno nominati dal Sejm con una maggioranza di tre quinti non attenua le preoccupazioni in questo senso, in quanto i giudici membri non saranno scelti dai loro pari. Infine, nel caso in cui non si raggiunga la maggioranza dei tre quinti, i giudici membri del Consiglio sono nominati dal Sejm a maggioranza assoluta dei voti.

33.

Questa situazione desta preoccupazione dal punto di vista dell'indipendenza della magistratura. Per esempio, un giudice distrettuale che deve emettere una sentenza in un procedimento politicamente sensibile e che, al tempo stesso, presenta domanda per ottenere la promozione a giudice regionale può essere propenso a seguire la linea privilegiata dalla maggioranza politica al fine di non compromettere le sue possibilità di ottenere la promozione. Anche se questo rischio non si concretizzasse, il nuovo sistema non fornisce garanzie sufficienti ad assicurare quell'immagine di indipendenza che è fondamentale per mantenere la fiducia che i tribunali devono ispirare ai cittadini nelle società democratiche (81). Prima della nomina a giudice anche i giudici assistenti dovranno essere valutati da un Consiglio nazionale della magistratura esposto ad influenza politica.

34.

La commissione di Venezia conclude che il fatto che il parlamento elegga i 15 giudici membri del Consiglio nazionale della magistratura, insieme alla sostituzione immediata dei membri attuali, porterà a una politicizzazione su vasta scala dell'organo. La commissione di Venezia raccomanda, invece, che i giudici membri del Consiglio nazionale della magistratura siano eletti dai loro pari, come previsto dalla legge attuale (82). Essa osserva inoltre che la legge indebolisce l'indipendenza del Consiglio rispetto alla maggioranza in Parlamento e contribuisce all'indebolimento dell'indipendenza del sistema giudiziario nel suo complesso (83).

35.

Nel rispettivo parere sul progetto di legge, la Corte suprema, il Consiglio nazionale della magistratura e il difensore civico hanno espresso una serie di preoccupazioni in merito alla costituzionalità del nuovo sistema. Il Consiglio nazionale della magistratura, in particolare, osserva che la Costituzione polacca prevede che il Consiglio funga da contrappeso rispetto al Parlamento, cui la Costituzione attribuisce la responsabilità di decidere il contenuto delle leggi. La nomina politica dei giudici membri e la conclusione anticipata del mandato degli attuali giudici membri del Consiglio violano pertanto i principi della separazione dei poteri e dell'indipendenza del sistema giudiziario. Come spiegato nelle precedenti raccomandazioni, un efficace controllo di costituzionalità di tali disposizioni non è attualmente possibile.

36.

Per i motivi di cui sopra, la Commissione ritiene che le preoccupazioni espresse nella raccomandazione sullo Stato di diritto del 26 luglio 2017 relativamente alle leggi sulla Corte suprema e sul Consiglio nazionale della magistratura non siano state affrontate dalle due nuove rispettive leggi.

37.

La Commissione osserva inoltre che nessuna delle altre preoccupazioni di cui alla raccomandazione del 26 luglio 2017 relativamente al Tribunale costituzionale, alla legge sull'organizzazione dei tribunali ordinari e alla legge sulla Scuola nazionale di magistratura è stata affrontata.

38.

Di conseguenza la Commissione considera che la situazione di minaccia sistemica allo Stato di diritto in Polonia, illustrata nelle raccomandazioni del 27 luglio 2016, del 21 dicembre 2016 e del 26 luglio 2017, si sia aggravata notevolmente. La legge sul Consiglio nazionale della magistratura e la legge sulla Corte suprema, assieme alla legge sulla Scuola nazionale di magistratura, e la legge sull'organizzazione dei tribunali ordinari aumentano sensibilmente la minaccia sistemica allo Stato di diritto illustrata nelle raccomandazioni precedenti. In particolare:

39.

La Commissione sottolinea che, indipendentemente dal modello di sistema giudiziario scelto, lo Stato di diritto richiede la salvaguardia dell'indipendenza del potere giudiziario, la separazione dei poteri e la certezza del diritto. Spetta agli Stati membri organizzare il rispettivo sistema giudiziario, decidendo anche se istituire un Consiglio superiore della magistratura, il cui ruolo consiste nel salvaguardare l'indipendenza della magistratura. Tuttavia, qualora uno Stato membro lo abbia istituito, come è il caso della Polonia, la cui Costituzione affida esplicitamente al Consiglio nazionale della magistratura il compito di salvaguardare l'indipendenza del potere giudiziario, deve esserne garantita l'indipendenza conformemente alle norme europee. È con grande preoccupazione che la Commissione constata che, a seguito delle nuove leggi di cui sopra, viene meno in Polonia la compatibilità del regime giuridico con detti requisiti.

40.

Inoltre, le azioni e dichiarazioni pubbliche contro i giudici e i tribunali polacchi effettuate dal governo polacco e da parlamentari rappresentanti della maggioranza al potere hanno minato la fiducia nel sistema giudiziario nel suo complesso. La Commissione sottolinea il principio di leale cooperazione tra gli organi dello Stato, che, come evidenziato nei pareri della commissione di Venezia, è un presupposto costituzionale in uno Stato democratico in cui vige lo Stato di diritto.

41.

Il rispetto dello Stato di diritto è un prerequisito non soltanto per la tutela di tutti i valori fondamentali enunciati all'articolo 2 TUE, ma anche per il rispetto di tutti i diritti e gli obblighi derivanti dai trattati e per l'instillazione fra i cittadini, le imprese e le autorità nazionali di fiducia reciproca negli ordinamenti giuridici di tutti gli altri Stati membri.

42.

Il corretto funzionamento dello Stato di diritto è essenziale, in particolare per un funzionamento fluido del mercato interno, in quanto gli operatori economici devono avere la certezza che saranno trattati allo stesso modo dalla legge. Questo non può essere assicurato senza una magistratura indipendente in ciascuno Stato membro.

43.

La Commissione osserva che un ampio ventaglio di attori a livello europeo e internazionale ha espresso profonda preoccupazione riguardo alle due nuove leggi sulla Corte suprema e il Consiglio nazionale della magistratura, in particolare la commissione di Venezia, il relatore speciale delle Nazioni Unite per l'indipendenza dei giudici e degli avvocati, l'Ufficio per le istituzioni democratiche e i diritti umani dell'OSCE e i rappresentanti della magistratura di tutta Europa, tra cui il Consiglio consultivo dei giudici europei, la rete europea dei Consigli di giustizia e il Consiglio degli ordini forensi europei.

44.

Nella risoluzione del 15 novembre 2017 sulla situazione dello Stato di diritto e della democrazia in Polonia, il Parlamento europeo ha espresso profonda preoccupazione per la nuova formulazione della legislazione concernente la magistratura e ha invitato il presidente polacco a non firmare nuove leggi, a meno che non garantiscano pienamente l'indipendenza della magistratura.

45.

La Commissione raccomanda alle autorità polacche di intraprendere urgentemente azioni adeguate per affrontare la minaccia sistemica allo Stato di diritto individuata nella sezione 2.

46.

In particolare la Commissione raccomanda alle autorità polacche di intraprendere le seguenti azioni per quanto riguarda le leggi adottate recentemente, al fine di garantirne la compatibilità con i requisiti di salvaguardia dell'indipendenza del sistema giudiziario, della separazione dei poteri e della certezza del diritto, nonché con la Costituzione polacca e le norme europee in materia di indipendenza del sistema giudiziario:

47.

La Commissione rammenta inoltre che nessuna delle seguenti azioni, di cui alla raccomandazione del 26 luglio 2017, relative al Tribunale costituzionale, alla legge sull'organizzazione dei tribunali ordinari e alla legge sulla Scuola nazionale di magistratura è stata intrapresa e rinnova pertanto la propria raccomandazione ad attuare le seguenti misure:

48.

La Commissione sottolinea che la necessaria leale collaborazione tra le diverse istituzioni dello Stato in merito alle questioni relative allo Stato di diritto è essenziale al fine di trovare una soluzione alla situazione attuale. La Commissione incoraggia inoltre le autorità polacche ad attuare i pareri della commissione di Venezia per quanto riguarda la legge sul Consiglio nazionale della magistratura, la legge sull'organizzazione dei tribunali ordinari e la legge sulla Corte suprema, nonché a chiedere il parere della commissione di Venezia su qualsiasi nuova proposta di legge finalizzata a riformare il sistema giudiziario in Polonia.

49.

La Commissione invita il governo polacco a risolvere i problemi individuati nella raccomandazione entro tre mesi dalla ricezione della stessa e a informarla delle misure adottate in tal senso.

50.

La presente raccomandazione è emessa contestualmente alla proposta motivata presentata dalla Commissione a norma dell'articolo 7, paragrafo 1, TUE sullo Stato di diritto in Polonia. La Commissione è pronta, in stretta consultazione con il Parlamento europeo e il Consiglio, a riconsiderare la proposta motivata qualora le autorità polacche intraprendano le azioni raccomandate indicate nella presente raccomandazione entro i termini stabiliti.

51.

Sulla base della presente raccomandazione, la Commissione è pronta a proseguire un dialogo costruttivo con il governo polacco.