(1)

Con lettera del 7 novembre 2011, il Belgio ha notificato alla Commissione di aver istituito un regime di garanzia (il «regime di garanzia delle cooperative» o la «misura») a tutela delle quote delle persone fisiche socie di cooperative finanziariericonosciute, sottoposte a vigilanza prudenziale della Banca nazionale del Belgio (la «BNB») o che hanno investito almeno metà delle loro disponibilità in un ente soggetto a tale vigilanza (le «cooperative finanziarie»).

(2)

Con lettera del 6 dicembre 2011, la Commissione ha informato il Belgio che la misura costituiva potenzialmente un aiuto di Stato illegittimo (2) e ha invitato quest'ultimo ad astenersi da ogni ulteriore azione per dare esecuzione alla misura. La Commissione ha invitato il Belgio a presentare osservazioni sulle sue conclusioni preliminari, cosa che le autorità belghe hanno fatto con lettera del 22 dicembre 2011.

(3)

Con decisione del 3 aprile 2012 (la «decisione di avvio del procedimento»), la Commissione ha informato il Belgio di aver avviato il procedimento a norma dell'articolo 108, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (in appresso il «trattato») in relazione alla misura e ha ordinato al Belgio, ai sensi dell'articolo 11, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio (3), di sospendere la misura in questione, finché non avesse statuito sulla compatibilità dell'aiuto con il mercato comune. La Commissione ha chiesto al Belgio di sospendere immediatamente ogni azione volta a proseguire l'attuazione del regime di garanzia delle cooperative e di astenersi da ogni pagamento nell'ambito della misura. La decisione della Commissione di avviare il procedimento, con cui la Commissione invitava altresì gli interessati a presentare osservazioni in merito alla misura, è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea (4).

(4)

Con lettere del 24 aprile 2012 e del 31 maggio 2012, il Belgio ha chiesto una proroga per rispondere alla decisione di avvio del procedimento. La Commissione non ha sollevato obiezioni in proposito. Con lettera del 18 giugno 2012, il Belgio ha trasmesso le sue osservazioni in risposta alla decisione di avvio del procedimento, allegandovi in particolare una lettera del governatore della BNB indirizzata al ministro belga delle Finanze, datata 7 ottobre 2011.

(5)

Il 17 agosto 2012 anche il gruppo Arco [«ARCO» (5)] ha trasmesso i suoi commenti in risposta alla decisione di avvio del procedimento. Il 29 agosto 2012 la Commissione ha inviato questo documento al Belgio dando alle autorità belghe la possibilità di rispondere alle osservazioni di ARCO. Il 16 ottobre 2012 il Belgio ha tuttavia fatto sapere che non si sarebbe avvalso di questa facoltà.

(6)

Ulteriori domande sulla misura sono state poste dalla Commissione, in particolare il 17 settembre 2012 e il 24 luglio 2013, alle quali il Belgio ha risposto, rispettivamente, il 5 dicembre 2012 e il 20 settembre 2013.

(7)

L'istituzione del regime di garanzia delle cooperative era legata a misure di salvataggio in un altro caso di aiuto di Stato.

(8)

Il 30 settembre 2008 Dexia ha annunciato un aumento di capitale di 6,4 miliardi di EUR, sottoscritto dagli azionisti esistenti (tra cui ARCO) e dalle autorità di Belgio, Francia e Lussemburgo. Davanti alla commissione speciale del Parlamento belga incaricata di esaminare le circostanze dello smantellamento di Dexia (in prosieguo la «commissione Dexia»), il ministro belga delle Finanze in carica all'epoca della concessione dell'aiuto di Stato nel 2008 ha spiegato che, a seguito di richieste di intervento a favore di ARCO, c'era già stata da settembre/ottobre 2008 una decisione politica di istituire il regime di garanzia delle cooperative. Il ministro ha spiegato che per trovare un accordo su Dexia il governo aveva contestualmente dovuto prendere una decisione su ARCO e su Ethias (6). Dalle dichiarazioni dell'attuale ministro belga delle Finanze emerge inoltre che l'impegno del 2008 era stato assunto perché ARCO potesse partecipare al salvataggio di Dexia (7).

(9)

Il 10 ottobre 2008 il governo belga ha annunciato con un comunicato stampa dei servizi del ministro delle Finanze di aver assunto la seguente decisione:

(10)

Il 21 gennaio 2009 il primo ministro e il ministro delle Finanze hanno confermato in un comunicato stampa congiunto l'impegno assunto dal governo precedente (10) di introdurre un regime di garanzia delle cooperative (11). Lo stesso giorno ARCO pubblicava il comunicato stampa del governo belga sul proprio sito Internet. Per contro, altre cooperative finanziarie hanno preso le distanze dall'analogia tra i depositi e le quote di cooperative finanziarie, che sta alla base del regime di garanzia delle cooperative (12).

(11)

Il 15 ottobre 2008 il Parlamento belga ha votato una legge (13) che consentiva al governo belga di adottare misure per promuovere la stabilità finanziaria. Il 14 novembre 2008 (14) il Belgio ha pubblicato un regio decreto che portava a 100 000 EUR l'importo tutelato dal regime di garanzia dei depositi per gli enti creditizi, introducendo al contempo un regime di garanzia simile per i prodotti assicurazione vita del «ramo 21». In data 29 ottobre 2008, il Comitato per la stabilità finanziaria aveva già emesso parere favorevole sul progetto di regio decreto (15).

(12)

Il 14 aprile 2009 (16) il Belgio ha modificato la legge del 15 ottobre 2008 autorizzando il governo a istituire con regio decreto un sistema di garanzia del capitale versato per il rimborso ai soci persone fisiche della loro quota di capitale delle cooperative finanziarie. Con regio decreto del 10 ottobre 2011 (17), il Belgio ha modificato il regio decreto del 14 novembre 2008. Il regio decreto del 10 ottobre 2011 contiene precisazioni tecniche aggiuntive sul regime di garanzia delle cooperative.

(13)

Il 7 ottobre 2011 il governatore della BNB ha scritto una lettera al ministro delle Finanze dell'epoca per esprimere un parere sul (progetto di) regio decreto del 10 ottobre 2011, procedura necessaria ai sensi della legge che definisce lo statuto organico della BNB (18). Nella lettera in questione il governatore faceva notare che il governo poteva adottare legalmente un regio decreto su un regime di garanzia delle cooperative «in caso di crisi improvvisa sui mercati finanziari o di grave minaccia di crisi sistemica». Il governatore concludeva che le circostanze sembravano rispondere ai requisiti in questione e che un regime di garanzia delle cooperative avrebbe consentito di limitare gli effetti di una tale crisi (19). Tuttavia, al tempo stesso, si asteneva espressamente dal prendere posizione sulla questione se le quote di persone fisiche socie di cooperative finanziarie fossero o meno per natura dei depositi (20). Il governatore sottolineava inoltre che la misura avrebbe potuto sollevare problemi di compatibilità con le norme in materia di aiuti di Stato (21) ed esprimeva preoccupazioni sul carattere facoltativo del regime di garanzia delle cooperative, che avrebbe potuto causare problemi di «selezione avversa» (22).

(14)

Il 13 ottobre 2011 le tre società cooperative di ARCO (ARCOFIN, ARCOPAR e ARCOPLUS) hanno presentato domanda di adesione al regime di garanzia delle cooperative. Il governo belga ha accolto la domanda in questione con regio decreto del 7 novembre 2011 (23). Nell'ambito della domanda ARCO ha inoltre versato contributi per un totale di 2,05 milioni di EUR (24).

(15)

L'8 dicembre 2011 le assemblee generali di ARCOFIN, ARCOPAR e ARCOPLUS hanno approvato la proposta del loro consiglio di amministrazione di procedere alla liquidazione volontaria delle società.

(16)

L'articolo 3 della direttiva 94/19/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (25) dispone che ogni Stato membro provveda:

«affinché sul suo territorio vengano istituiti e ufficialmente riconosciuti uno o più sistemi di garanzia dei depositi. Fatti salvi [alcuni] casi …, nessun ente creditizio (26) autorizzato in tale Stato membro … può accettare depositi (27) a meno che non abbia aderito ad uno di tali sistemi».

(17)

Nel 1998 il Belgio ha recepito la direttiva 94/19/CE nel proprio ordinamento giuridico nazionale e ha istituito un regime di garanzia dei depositi a copertura dell'insieme dei depositi di uno stesso depositante in caso di indisponibilità. Il regime belga di garanzia dei depositi è stato affidato a un fondo di garanzia dei depositi. Con regio decreto del 14 novembre 2008, il Belgio ha successivamente costituito un «fondo speciale di protezione dei depositi» a copertura delle iniziative future del Belgio (28).

(18)

Originariamente l'articolo 7 della direttiva 94/19/CE stabiliva che l'insieme dei depositi di uno stesso depositante dovesse essere coperto fino a concorrenza di 20 000 EUR. Nella riunione del 7 ottobre 2008, il consiglio Ecofin ha accettato un aumento delle garanzie dei depositi previste dalla direttiva 94/19/CE. Nel suo comunicato stampa disponeva che:

«tutti gli Stati membri offrano ai singoli, per un periodo iniziale minimo di un anno, una protezione per un importo minimo di 50 000 EUR, prendendo nota del fatto che molti Stati membri decidono di portare il loro minimo a 100 000 EUR. Accogliamo con soddisfazione l'intenzione della Commissione di presentare d'urgenza un'adeguata proposta per promuovere la convergenza dei sistemi di garanzia dei depositi»  (29).

(19)

In termini di copertura, l'articolo 2 della direttiva 94/19/CE prevede che i sistemi di garanzia dei depositi non tutelino i titoli di fondi propri degli enti creditizi (30).

(20)

La direttiva 2009/14/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (31) ha innalzato il livello di copertura dei sistemi di garanzia dei depositi (prima a 50 000 EUR minimo, poi in linea di principio a 100 000 EUR minimo e massimo al 31 dicembre 2010).

(21)

La direttiva 97/9/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (32) prevede un indennizzo per gli investitori nel caso in cui un'impresa di investimento non sia in grado di restituire i fondi appartenenti a un investitore. L'indennizzo è disponibile, ad esempio, in caso di frode o di negligenza di un'impresa o in caso di errori o problemi nei suoi sistemi. I sistemi di indennizzo degli investitori non coprono, tuttavia, i rischi legati all'investimento (ad esempio quando un investitore ha acquistato delle azioni che poi perdono valore).

(22)

Il codice belga delle società (33) — e in particolare gli articoli da 350 a 436 — che stabilisce il quadro giuridico delle società cooperative prevede che una società cooperativa scelga nel proprio statuto la forma di «società a responsabilità limitata» (le perdite dei soci non possono essere superiori ai loro conferimenti) o di «società a responsabilità illimitata» (i soci rispondono personalmente dei debiti sociali e possono quindi perdere più del loro investimento in capitale).

(23)

Il codice belga delle società (e in particolare gli articoli 362, 364, 366, 367 e 374) autorizza alcune restrizioni sulla trasferibilità delle quote di una società cooperativa. Le quote di una società cooperativa sono liberamente trasferibili ad altri soci della medesima cooperativa, ma lo statuto della società può subordinare questi trasferimenti a determinate condizioni. I trasferimenti a terzi sono possibili sono nelle condizioni e alle persone di cui all'articolo 366 del codice belga delle società.

(24)

Il codice belga delle società (articolo 367) prevede inoltre che i soci di una società cooperativa possano rassegnare le dimissioni solo nei primi sei mesi dell'anno sociale. Quando questa facoltà viene esercitata, l'articolo 374 del codice belga delle società prevede che un socio abbia il diritto di ricevere il valore delle sue quote basato sul bilancio dell'anno sociale.

(25)

Se il codice belga delle società stabilisce il contesto generale delle società cooperative, il regio decreto dell'8 gennaio 1962 (34) definisce i criteri delle «società cooperative riconosciute» (35). In concreto, una societàcooperativa riconosciuta non può rifiutare l'adesione di soci o decretare la loro esclusione. Tutte le quote del capitale sociale, indipendentemente dal loro valore, conferiscono i medesimi diritti. I soci hanno parità di voto alle assemblee generali annuali (AGA). L'AGA deve nominare gli amministratori e i sindaci. Il risultato di gestione (calcolato al netto di tutti i costi) può essere distribuito ai soci solo in misura proporzionale alle loro operazioni con la società, e il dividendo attribuito alle quote di capitale non può superare la percentuale stabilita dal regio decreto.

(26)

L'articolo 21 del Codice fiscale belga prevede che i dividendi delle società cooperative riconosciute siano esenti da imposte fino a concorrenza di un certo importo (36).

(27)

Il regime di garanzia delle cooperative copre il capitale versato (e non le eventuali plusvalenze) dalle persone fisiche socie di società cooperative fino a 100 000 EUR.

(28)

Contrariamente ai sistemi di garanzia dei depositi per gli enti creditizi, l'adesione al regime di garanzia delle cooperative è facoltativo.

(29)

Le cooperative finanziarie che intendono partecipare al regime di garanzia delle cooperative devono presentare domanda al ministro delle Finanze. Il Consiglio dei ministri ha un mese di tempo per pronunciarsi sulla richiesta di partecipazione della cooperativa finanziaria al regime di garanzia delle cooperative stabilendo, ove necessario, alcune condizioni, tra cui:

(30)

La cooperativa finanziaria che chiede di beneficiare della copertura deve restare nel regime per un anno, al termine del quale può mettere fine alla sua partecipazione con un preavviso di tre mesi. Non le sarà possibile in alcun modo recuperare le quote versate. La cooperativa che decide di uscire dal regime di garanzia delle cooperative dovrà aspettare tre anni prima di parteciparvi di nuovo.

(31)

Solo le azioni di cooperative emesse prima dell'entrata in vigore del regio decreto del 10 ottobre 2011 rientrano nella misura.

(32)

Il regime di garanzia delle cooperative è riservato ai soci persone fisiche, e non ai soci istituzionali delle cooperative finanziarie.

(33)

Il fondo speciale di protezione è finanziato con:

(34)

In aggiunta, le cooperative finanziarie possono essere tenute a versare al fondo speciale di protezione un contributo per le plusvalenze relative alle azioni quotate da esse detenute. Questo contributo può raggiungere il 10 % della differenza tra il prezzo di vendita delle azioni in questione (o, in assenza di vendita per tre anni dalla cessazione del sistema di protezione, la quotazione di borsa media alla chiusura, riferita all'azione in questione, per un periodo di 30 giorni prima del terzo anniversario) e il prezzo di riferimento stabilito dalle autorità nel momento in cui una cooperativa finanziaria aderisce al regime di garanzia delle cooperative.

(35)

Il fondo speciale di protezione inizia a effettuare versamenti se la cooperativa finanziaria è in fallimento o se l'autorità di vigilanza finanziaria ha notificato al suddetto fondo che la cooperativa finanziaria non può più rimborsare i soci che intendono ritirarsi.

(36)

Se il fondo speciale di protezione non dispone dei mezzi sufficienti per intervenire, la Cassa depositi e prestiti, che è un organo pubblico senza status giuridico, anticipa i fondi necessari. A seconda che l'ente inadempiente sia obbligatoriamente tenuto a partecipare o che si tratti di una cooperativa finanziaria, l'anticipo sarà successivamente rimborsato con:

(37)

In caso di intervento del fondo speciale di protezione, quest'ultimo subentra nei diritti delle persone fisiche socie della cooperativa ottenendo lo stesso grado degli altri soci. Si tratta di una differenza rispetto al sistema di garanzia dei depositi degli enti creditizi, che prevede che il fondo sia trattato allo stesso modo degli altri creditori della società in questione.

(38)

Originariamente ARCO era l'azionista di Artesia Banking Corporation NV (di seguito «Artesia»), che a suo volta deteneva il 100 % della banca BACOB e l'82 % della società di assicurazioni DVV. A seguito della fusione tra Artesia e Dexia nel 2001, ARCO è diventato il principale azionista di Dexia con una partecipazione di circa il 15 % (37).

(39)

ARCO è il nome del gruppo comprendente ARCOPAR, ARCOPLUS e ARCOFIN, tutte società cooperative riconosciute (38). ARCO conta oltre 800 000 membri, di cui al 99 % privati. Il capitale detenuto da soci persone fisiche in ARCOPAR, ARCOPLUS e ARCOFIN ammontava, rispettivamente, a 1,3 miliardi di EUR, 46 milioni di EUR e 140 milioni di EUR.

(40)

Secondo lo statuto di ARCOPAR, ARCOPLUS e ARCOFIN, le tre entità sono società a responsabilità limitata (39).

(41)

Lo statuto delle tre entità contiene disposizioni riguardanti i soci che intendono dimettersi.

(42)

Secondo lo statuto di ARCOPAR, ad esempio, la cooperativa ha la possibilità di limitare le dimissioni se oltre il 10 % dell'intero capitale investito o il 10 % dei soci viene a mancare nello stesso anno sociale (40). Il socio intenzionato a dimettersi da ARCOPAR recupererebbe il proprio capitale. I soci possessori di quote di categoria A, B e C di ARCOPAR (41) hanno inoltre diritto a una riserva bonus (42).

(43)

L'articolo 35 dello statuto di ARCOPAR stabilisce a cosa hanno diritto i soci in caso di liquidazione. In sostanza, se una volta pagati i debiti e gli oneri sociali il saldo è positivo, i soci vengono rimborsati (43).

(44)

I rischi legati all'investimento in quote di ARCO sono stati descritti, ad esempio, nel prospetto di ARCOPAR approvato dalle autorità belghe nel giugno 2008 e pubblicato in occasione di un'operazione sul mercato dei capitali, avvenuta tra il 7 luglio 2008 e il 30 settembre 2008. Il prospetto enunciava chiaramente che l'utile dovuto a Dexia rappresentava oltre il 69 % dell'utile netto di ARCOPAR negli anni sociali 2005/2006, 2006/2007 e 2007/2008. Il prospetto faceva inoltre riferimento al rischio di dimissioni di massa, sottolineando che i soci avrebbero potuto perdere tutto in caso di liquidazione. Contemporaneamente le relazioni annuali dell'impresa indicavano esplicitamente che ARCO aveva aumentato il suo indice di indebitamento con l'assunzione di prestiti a fini di investimento (44).

(45)

Nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione concludeva a titolo preliminare che la misura notificata rispondeva ai quattro criteri (cumulativi) in materia di aiuti di Stato e dubitava che la misura potesse essere dichiarata compatibile con il mercato interno.

(46)

La Commissione ha ritenuto che la misura fosse imputabile al Belgio, essendo finanziata dal fondo speciale di protezione. In tal senso, la Commissione ha osservato che la legislazione belga stabiliva il contributo che i partecipanti erano chiamati a versare al fondo speciale di protezione e decideva anche il modo in cui questi fondi sarebbero stati utilizzati. La Commissione ha inoltre osservato che, ove necessario, la Cassa depositi e prestiti avrebbe anticipato dei capitali al fondo speciale di protezione. La Commissione si è chiesta come la Cassa depositi e prestiti sarebbe stata rimborsata, non avendo la certezza che le cooperative finanziarie disponessero di risorse finanziarie sufficienti. Essa si è inoltre chiesta se il carattere facoltativo della partecipazione delle cooperative finanziarie non ostacolasse un adeguato rifinanziamento del fondo speciale di protezione.

(47)

La Commissione è giunta alla conclusione che le cooperative finanziarie possono essere considerate imprese e che la misura ha procurato loro un vantaggio selettivo. Per quanto riguarda il vantaggio selettivo, il regime di garanzia delle cooperative sembra aver aiutato queste ultime ad attrarre nuovi capitali o a preservare il loro capitale, convincendo i soci esistenti a non ritirarsi dalla cooperativa finanziaria. Una protezione del genere si è rivelata particolarmente utile nei periodi di incertezza finanziaria, come quello tra l'autunno 2008 e la data di adozione del regio decreto, quando le cooperative finanziarie erano adeguatamente protette dal rischio di ingenti esborsi legati alle uscite.

(48)

La Commissione ha inoltre osservato che la protezione era ampia e che, nell'autorizzare l'ingresso nel regime di garanzia delle cooperative, il Belgio non teneva conto dello stato di salute della cooperativa finanziaria candidata. Nel caso di ARCO, le cooperative finanziarie erano state ammesse al regime di garanzia delle cooperative quando erano già insolventi; poco tempo dopo sono state messe in liquidazione.

(49)

La Commissione è inoltre giunta alla conclusione che la misura ha falsato la concorrenza, visto che le cooperative finanziarie erano in competizione sul mercato dei prodotti di investimento al dettaglio, mercato in cui hanno beneficiato di un vantaggio selettivo, al contrario degli altri operatori del mercato che proponevano prodotti simili.

(50)

La Commissione ritiene inoltre che il regime di garanzia delle cooperative abbia inciso sugli scambi all'interno dell'Unione europea. I numerosi fornitori internazionali di prodotti di investimento presenti sul mercato belga non possono infatti ambire alla stessa quota di mercato che una cooperativa finanziaria può mantenere grazie alla misura.

(51)

La Commissione si è chiesta se le cooperative finanziarie potessero essere considerate delle istituzioni finanziarie e se questo fattore avesse delle ripercussioni sull'applicabilità della comunicazione relativa alle banche del 2008 (45). La Commissione ha concluso che, visto che le cooperative finanziarie non risultano essere istituzioni finanziarie ai sensi della comunicazione relativa alle banche del 2008, l'aiuto deve essere valutato direttamente alla luce del trattato.

(52)

In concreto, per essere compatibile con il mercato interno ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del trattato, una misura deve essere necessaria, adeguata e proporzionata. La Commissione nutriva dubbi sulla conformità della misura rispetto a questi tre criteri cumulativi. La Commissione si è chiesta se la protezione dei soci delle cooperative finanziarie fosse necessaria a evitare un grave turbamento dell'economia belga. Per quanto riguarda i potenziali effetti di ricaduta, la Commissione ha osservato che il Belgio aveva già introdotto diverse misure [ad esempio, la copertura per il regime di garanzia dei depositi a 100 000 EUR e concedendo aiuti di Stato a più banche sotto varie forme (ricapitalizzazioni, iniezioni di liquidità, misure di sostegno a fronte di attività deteriorate e altre misure ad hoc)]. La Commissione non capiva quindi perché, oltre a tutte queste misure, fosse necessario tutelare i soci delle cooperative finanziarie.

(53)

La Commissione si è chiesta se fosse opportuno proteggere i soci delle cooperative finanziarie, osservando in tal senso che le cooperative finanziarie non sono istituzioni finanziarie e che, viste le loro dimensioni, non sembravano rivestire un'importanza sistemica. La Commissione ha invitato il Belgio a spiegare attraverso quali canali le perdite di investimento — subite ad esempio anche dagli investitori dei fondi comuni di investimento — avrebbero avuto rilevanti ripercussioni negative sull'economia belga.

(54)

Infine, la Commissione dubitava della proporzionalità della misura. In primo luogo, per la Commissione non era chiaro se le cooperative finanziarie avevano versato un'equa remunerazione in contropartita della garanzia. In secondo luogo, la Commissione ha osservato che la libertà di aderire al sistema, unita all'assenza di controllo della redditività nella procedura d'ingresso prevista dal Belgio, presupponeva che le cooperative finanziarie avessero interesse ad aderire solo una volta certe che la protezione sarebbe stata attuata. Tale situazione potrebbe dar luogo a casi in cui i beneficiari utilizzano la garanzia evitando in buona parte di pagare il dovuto. Infine, la Commissione si è chiesta se il regime di garanzia delle cooperative non falsasse la concorrenza, visto che gli azionisti di società concorrenti non sono tutelati, il che facilita l'accesso ai capitali per le cooperative finanziarie e aumenta la loro quota complessiva sul mercato degli investimenti al dettaglio.

(55)

Secondo ARCO, il 10 ottobre 2008, le autorità belghe hanno deciso e annunciato l'istituzione di un regime di garanzia delle cooperative nell'ambito di un più ampio pacchetto di misure (innalzamento a 100 000 EUR della garanzia dei depositi per i depositi di risparmio degli enti creditizi, estensione del regime di garanzia ai prodotti assicurazione vita «ramo 21» e alle persone fisiche socie delle cooperative finanziarie). ARCO ha dichiarato che la decisione del 10 ottobre 2008 è stata adottata con la legge del 15 ottobre 2008 e con il regio decreto del 14 novembre 2008, per quanto riguarda i prodotti del ramo 21, e con la legge del 14 aprile 2009 e il regio decreto del 10 ottobre 2011, per quanto riguarda i certificati azionari emessi da cooperative finanziarie.

(56)

ARCO ha dichiarato che il regime di garanzia delle cooperative non è un aiuto di Stato, perché non conferisce alcun vantaggio selettivo alle cooperative finanziarie. ARCO ha inoltre sottolineato che la Commissione era giunta alla conclusione che un regime di garanzia per i prodotti del ramo 21 delle società di assicurazioni non contenesse alcun elemento di aiuto di Stato, essendo aperto a tutte le società di assicurazioni e quindi non selettivo (46). ARCO sostiene inoltre che tutte le cooperative finanziarie possono beneficiare del regime di garanzia delle cooperative alle stesse condizioni e che quindi tale regime non è selettivo.

(57)

In linea con le osservazioni del Belgio, ARCO ha affermato che tutte le caratteristiche delle quote delle cooperative finanziarie confermano che esse soddisfacevano le stesse esigenze dei clienti cui rispondevano i depositi e che come tali sono state trattate dal legislatore. ARCO ha sottolineato che il Belgio temeva un effetto di contagio: se il Belgio non avesse introdotto il regime di garanzia delle cooperative, la fiducia degli investitori sarebbe stata compromessa, con una conseguente corsa verso tutti i prodotti di risparmio.

(58)

Il Belgio ha sostenuto che il regime di garanzia delle cooperative non rispondeva a tutti i criteri cumulativi in materia di aiuti di Stato di cui all'articolo 107, paragrafo 1, del trattato e non costituiva pertanto un aiuto di Stato. In concreto, il Belgio ha affermato che i tre criteri in materia di aiuti di Stato non erano soddisfatti. In un primo momento, il Belgio ha sostenuto che la misura costituiva un aiuto a favore dei soli privati e non delle imprese. Poi, ha dichiarato che la misura non conferiva alcun vantaggio selettivo alle cooperative finanziarie e, infine, ha dichiarato che la misura non determinava alcuna distorsione.

(59)

Per quanto riguarda l'argomentazione secondo cui l'aiuto non favorisce le imprese, il Belgio ha sostenuto che il regime ordinario di garanzia dei depositi per gli enti creditizi, compresa la sua estensione (ossia il regime di garanzia delle cooperative), era stato adottato in applicazione e nel rispetto delle decisioni del Consiglio Ecofin, della direttiva 94/19/CE modificata e della direttiva 97/9/CE.

(60)

Il Belgio ha sostenuto che le quote delle cooperative finanziarie detenute da persone fisiche presentano le stesse caratteristiche dei depositi e in quanto tali vengono anche acquistate. Il Belgio ha messo in evidenza i seguenti elementi:

(61)

Per quanto riguarda l'assenza di un vantaggio selettivo, il Belgio ha segnalato che il regime di garanzia delle cooperative copre soltanto le quote delle cooperative finanziarie emesse prima del 10 ottobre 2011. Il Belgio ha osservato che, dopo tale data, le cooperative finanziarie non potevano più ricorrere al regime di garanzia delle cooperative per affermarsi su un mercato. Le autorità belghe hanno altresì precisato che ARCO non aveva emesso nuove quote da settembre 2008.

(62)

Il Belgio ha inoltre negato che il regime di garanzia delle cooperative avesse aiutato le cooperative finanziarie a mantenere il loro capitale esistente. A sostegno delle sue argomentazioni, il Belgio ha dichiarato che il comunicato stampa del 10 ottobre 2008 non era che una proposta di iniziativa strategica che menzionava solo superficialmente le cooperative finanziarie. Secondo il Belgio, il comunicato stampa del 10 ottobre 2008 non rappresentava un accordo dettagliato pubblicato di concerto con concomitanti comunicati stampa di cooperative finanziarie. In tal senso, il Belgio ha voluto operare un distinguo tra il suo comunicato e i comunicati delle autorità britanniche e della Lloyds nel caso Lloyds (49), ai quali la Commissione faceva riferimento nella decisione di avvio del procedimento. Il Belgio ha concluso che il comunicato stampa del 10 ottobre 2008 non è una misura atta a garantire un vantaggio selettivo alle cooperative finanziarie. Per quanto riguarda il successivo comunicato stampa del 21 gennaio 2009, il Belgio ha ritenuto normale che ARCO avesse immediatamente pubblicato sul suo sito Internet il comunicato delle autorità, dato che all'epoca tutte le cooperative finanziarie (tra cui ARCO) seguivano da vicino la vicenda.

(63)

Il Belgio ha insistito sul fatto che la Commissione dovrebbe seguire lo stesso approccio adottato nel caso Ethias e che la Commissione dovrebbe concludere che il regime di garanzia delle cooperative non è selettivo. Il Belgio ha inoltre fatto notare che lo statuto particolare delle vere cooperative era già stato riconosciuto dalla Corte di giustizia nella sentenza Paint Graphos (50). Il Belgio rimandava in particolare al punto 61 di tale sentenza, da cui emerge chiaramente che, tenuto conto delle loro particolari caratteristiche, non si può in linea di principio considerare che queste società cooperative si trovino in una situazione di fatto e di diritto analoga a quella delle società commerciali.

(64)

Il Belgio ha inoltre fornito informazioni sul numero di azionisti di ARCO che dall'inizio della crisi ha lasciato l'entità. Nel corso degli esercizi finanziari che hanno portato alla sua liquidazione volontaria, il numero dei soci di ARCO che ha chiesto il rimborso del proprio capitale è stato di 9 764 nel 2007/2008, 21 150 nel 2008/2009 e 23 762 nel 2010/2011.

(65)

Per quanto riguarda gli effetti distorsivi della misura, il Belgio ha affermato che la Commissione avrebbe dovuto ragionevolmente spiegare con quali prodotti finanziari erano in concorrenza le quote delle cooperative finanziarie, anche se il Belgio ha riconosciuto che, nell'ambito di un procedimento in materia di aiuti di Stato, la Commissione non è tenuta a dare una definizione dettagliata del mercato. In sostanza, il Belgio ha sostenuto che le persone fisiche socie di cooperative finanziarie hanno beneficiato dello stesso livello di protezione di cui godono coloro che investono in tutti i prodotti di deposito/risparmio simili.

(66)

Il Belgio ha inoltre spiegato che il regime di garanzia delle cooperative persegue lo stesso obiettivo della direttiva 94/19/CE, ossia tutelare i depositi dei risparmiatori privati, mantenere la fiducia dei depositanti e migliorare la stabilità dei mercati finanziari. Il Belgio ritiene che i regimi di garanzia dei depositi di altri Stati membri coprano talvolta anche prodotti di deposito non classici e ha affermato che la Commissione dovrebbe tenerne conto (51).

(67)

Il Belgio ha inoltre insistito sul fatto che se la Commissione dovesse concludere che il regime di garanzia delle cooperative rappresenta un aiuto di Stato, l'aiuto in questione dovrebbe essere considerato compatibile con il mercato interno a norma dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del trattato. Il Belgio ritiene inoltre che non sia rilevante stabilire se ARCO sia un'istituzione finanziaria ai sensi della comunicazione relativa alle banche del 2008. Secondo il Belgio, la questione cruciale alla quale la Commissione dovrebbe dare una risposta è se il regime di garanzia delle cooperative costituisca un intervento adeguato e necessario per impedire un grave turbamento dell'economia.

(68)

Il Belgio sostiene che la misura era necessaria, che i suoi effetti si sono limitati al minimo necessario e che esistevano meccanismi di condivisione degli oneri.

(69)

In primo luogo, il Belgio sostiene che il regime di garanzia delle cooperative era adeguato e necessario per rassicurare i depositanti in Belgio.

(70)

Il Belgio ha ammesso che era teoricamente possibile che gli enti con depositi protetti nel loro bilancio potessero trarre indirettamente vantaggio dall'esistenza di questi regimi di protezione, dato che essi contribuiscono a evitare il rischio di una fuga dei clienti. Il Belgio ha tuttavia spiegato che i regimi di garanzia dei depositi erano necessari a evitare ondate di panico e il turbamento dei mercati finanziari. Il Belgio sostiene altresì che il regime di garanzia delle cooperative era necessario a impedire un calo della fiducia del pubblico nel sistema finanziario belga. Il fatto che le quote delle cooperative presentino le stesse caratteristiche fondamentali dei prodotti di risparmio e che oltre la metà dei fondi detenuti dalle cooperative sia investita nelle banche rafforza i punti in comune con i depositi e sottolinea la loro importanza per il sistema bancario belga. Il mancato pagamento delle cooperative finanziarie avrebbe avuto un effetto a catena su tutti gli istituti finanziari e sull'economia belga. Il fatto di non applicare alle quote di cooperative finanziarie lo stesso livello di protezione dei depositi classici avrebbe comportato gli stessi rischi di una mancata protezione dei depositi. Ciò avrebbe avuto forti ripercussioni sulla fiducia del pubblico per tutti i prodotti di deposito in Belgio e creato un rischio sistemico. A sostegno delle proprie argomentazioni, il Belgio ha ricordato l'elevato numero di soci (persone fisiche) delle cooperative finanziarie rispetto alla popolazione totale del Paese (52).

(71)

Il Belgio ha inoltre contestato con forza la terminologia usata dalla Commissione nella sua decisione di avvio del procedimento, in particolare i termini «capital instruments» (strumenti di capitale) e «risk capital» (capitale di rischio), utilizzati rispettivamente al punto 62 e alla nota 35.

(72)

Per dimostrare la necessità del regime di garanzia delle cooperative, il Belgio ha inoltre trasmesso alla Commissione alcune lettere del Consiglio per la stabilità finanziaria e del governatore della BNB indirizzate al ministro delle Finanze dell'epoca e datate, rispettivamente, 29 ottobre 2008 (53) e 7 ottobre 2011 (54).

(73)

Per quanto riguarda la compatibilità della misura con le regole in materia di aiuti di Stato, il Belgio rimanda in primo luogo alla decisione della Commissione su Ethias. Secondo il Belgio, la Commissione ha autorizzato misure a favore di Ethias, in particolare l'estensione del regime di garanzia dei depositi ai prodotti detti «ramo 21», avendole considerate adeguate e necessarie a evitare un grave turbamento dell'economia belga.

(74)

In secondo luogo, il Belgio ha ribadito il suo punto di vista relativo alla proporzionalità della misura. Le cooperative finanziarie condividono l'onere, in particolare contribuendo al fondo speciale di protezione. Il Belgio ritiene che il livello di remunerazione per la garanzia sia ragionevole e simile ai contributi dei regimi di garanzia di altre istituzioni tutelate. Il Belgio contesta il fatto che il carattere facoltativo del regime di garanzia delle cooperative possa rendere sproporzionata la misura.

(75)

Il Belgio ha affermato che, se la Commissione dovesse tuttavia concludere che la misura è un aiuto di Stato, essa dovrebbe considerare che si tratta di un aiuto alla liquidazione compatibile con le regole in materia di aiuti di Stato. Il Belgio ricorda che il regio decreto del 7 novembre 2011 stabilisce chiaramente che, in caso di liquidazione di una cooperativa, il fondo speciale di protezione è tenuto a intervenire e a procedere all'indennizzo solo in seguito all'approvazione dell'ordine finale di liquidazione da parte dell'assemblea generale delle società interessate.

(76)

Il Belgio sostiene inoltre che, poiché le persone fisiche non sono imprese, l'ingiunzione di sospensione della Commissione non copriva i pagamenti a loro favore a seguito della liquidazione di ARCO.

(77)

In una nota del 18 marzo 2014, ossia dopo il termine stabilito, il Belgio ha trasmesso alla Commissione alcune osservazioni aggiuntive.

(78)

Il Belgio è del parere che la Commissione non possa vietare l'esecuzione delle garanzie concesse ai soci persone fisiche e che la Commissione non possa chiedere allo Stato di sospendere i pagamenti a titolo del regime di garanzia delle cooperative, né recuperare pagamenti effettuati nell'ambito del suddetto regime a favore dei soci persone fisiche.

(79)

I soci persone fisiche non sono, infatti, imprese ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato, e l'esecuzione della garanzia a vantaggio dei soci persone fisiche non avrebbe alcuna incidenza su ARCO né sulle prospettive del Belgio di recuperare l'aiuto di cui queste imprese avrebbero beneficiato.

(80)

Innanzitutto, a titolo preliminare, la Commissione ricorda che al punto 18 della decisione di avvio del procedimento essa ha affermato che il regime di garanzia delle cooperative andava a beneficio delle cooperative finanziarie. Un esame approfondito della cronologia e delle caratteristiche della misura ha tuttavia permesso di concludere che ARCO è stato l'unico vero beneficiario della misura, come descritto nella presente sezione.

(81)

Nel caso di specie, la Commissione fa osservare che esiste una profonda differenza tra ARCO e le altre cooperative finanziarie potenzialmente ammissibili a beneficiare del regime di garanzia delle cooperative.

(82)

Dagli antefatti (55) risulta chiaramente che il regime di garanzia delle cooperative è stato fin dall'inizio confezionato su misura per ARCO, che aveva avuto difficoltà legate ai suoi investimenti in Dexia. ARCO è stata in fin de' conti l'unica cooperativa finanziaria a chiedere di partecipare alla misura.

(83)

Per quanto riguarda le altre cooperative finanziarie, la Commissione osserva che l'adesione al regime di garanzia delle cooperative è facoltativa, che il Consiglio dei ministri poteva decidere di ammettere o meno una società cooperativa al regime di garanzia delle cooperative ed eventualmente a quali condizioni, che nessun'altra cooperativa finanziaria ha chiesto di aderire al regime e che alcune hanno addirittura preso fortemente le distanze. La Commissione osserva inoltre che nessun'altra cooperativa finanziaria ha avuto con i propri investimenti problemi della stessa entità di quelli riscontrati da ARCO con Dexia.

(84)

Di conseguenza, la Commissione conclude che l'unico vero beneficiario del regime di garanzia delle cooperative che esercitano attività economiche è ARCO.

(85)

La Commissione osserva che la misura è stata decisa e annunciata dal governo il 10 ottobre 2008 (56). È chiaro che il governo belga ha deciso di far beneficiare ARCO del regime di garanzia delle cooperative nel momento stesso in cui è stata elaborata la misura a favore di Dexia nel 2008 (57). Un altro comunicato stampa del 21 gennaio 2009 ha fornito maggiori dettagli sulla misura. È solo in un secondo momento che è iniziato il recepimento giuridico dell'impegno assunto dal governo.

(86)

La Commissione osserva che la formulazione e i termini («deciso», «l'impegno») utilizzati nei comunicati stampa del 10 ottobre 2008 e del 21 gennaio 2009 testimoniano senza ambiguità l'impegno preso e permettono legittimamente di ritenere che la misura sarebbe stata attuata.

(87)

I comunicati stampa sono stati trasmessi anche attraverso i canali ufficiali: il comunicato del 10 ottobre 2008 è stato inviato dai servizi del ministro delle Finanze, mentre quello del 10 gennaio 2009 è stato trasmesso a nome del primo ministro e del ministro delle Finanze. La ripetitività di questi comunicati stampa ha rafforzato il loro messaggio di base.

(88)

La Commissione osserva che era chiaro fin dal comunicato stampa del 10 ottobre 2008 che il regime di garanzia delle cooperative sarebbe stato un'estensione del regime di garanzia dei depositi. Il comunicato stampa del 21 gennaio 2009 conteneva, dal canto suo, altre precisazioni di carattere tecnico. Fin dalla sua pubblicazione, ARCO l'ha riportato sul proprio sito Internet con il chiaro obiettivo di rassicurare i suoi soci persone fisiche. La Commissione osserva inoltre la coerenza della misura nel tempo, essendo rimasta sostanzialmente invariata tra l'annuncio iniziale del 10 ottobre 2008 e la promulgazione del regio decreto finale.

(89)

Nella sentenza del 19 marzo 2013, nelle cause riunite C-399/10 P e C-401/10 P (58), la Corte di giustizia ha affermato che l'annuncio di una misura e la sua attuazione effettiva possono essere considerate come un unico e medesimo intervento, se giustificato dalla loro cronologia e finalità, oltre che dalla situazione dell'impresa nel momento dell'intervento in questione. Parimenti, per quanto riguarda la presente misura, il Belgio ha deciso e annunciato, il 10 ottobre 2008, una misura che è stata attuata in un secondo momento e con il medesimo obiettivo nei confronti del beneficiario iniziale. Inoltre, nelle sue decisioni, la Commissione ha considerato l'annuncio e l'attuazione come un'unica misura e ha ritenuto che la misura avesse procurato un vantaggio fin dalla data dell'annuncio (59). Infine, il ministro belga delle Finanze in carica nel maggio 2014 ha descritto la misura in questione come un impegno assunto nel 2008 (60).

(90)

Alla luce delle informazioni contenute nei considerando da 85 a 89, la Commissione conclude che l'annuncio e l'attuazione del regime di garanzia delle cooperative vanno considerati come un'unica e medesima misura.

(91)

Come indicato all'articolo 107, paragrafo 1, del trattato, «[s]alvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».

(92)

Sia il Belgio che ARCO affermano che la Commissione dovrebbe valutare se ARCO ha beneficiato di un aiuto di Stato alla luce di un'altra sua decisione, ovverosia quella relativa a Ethias (61). Tuttavia, la nozione di aiuto di Stato è un concetto obiettivo, definito nel trattato. Per essere considerata aiuto di Stato, una misura deve soddisfare quattro criteri (cumulativi). Essa deve: i) essere concessa dallo Stato, ovvero mediante risorse statali; ii) conferire un vantaggio selettivo al suo beneficiario; iii) falsare (potenzialmente) la concorrenza e iv) incidere sugli scambi tra Stati membri.

(93)

La Commissione è tenuta a valutare la misura in base a questi quattro criteri (cfr. considerando da 94 a 110).

(94)

La Commissione deve valutare se il regime di garanzia delle cooperative è finanziato mediante risorse statali ed è imputabile allo Stato.

(95)

Secondo una giurisprudenza costante (62), tutti gli strumenti pecuniari che le autorità pubbliche possono effettivamente usare per sostenere imprese, a prescindere dal fatto che tali strumenti appartengano o meno permanentemente al patrimonio dello Stato, rientrano nell'ambito di applicazione dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato, a condizione che restino costantemente sotto controllo pubblico e dunque a disposizione delle autorità nazionali competenti.

(96)

In particolare, sussiste aiuto di Stato quando i fondi provengono da contributi imposti dalla legislazione statale e vengono gestiti e ripartiti in conformità alla suddetta legislazione, anche qualora siano amministrati da enti distinti dallo Stato. Lo status dell'entità o dell'impresa che concede l'aiuto in questione non è considerato un fattore decisivo per l'applicazione delle regole in materia di aiuti di Stato.

(97)

Per quanto riguarda l'organizzazione del regime di garanzia delle cooperative, la Commissione osserva che la legislazione belga stabilisce i contributi che i partecipanti sono chiamati a versare, nonché il modo in cui questi fondi saranno utilizzati. Di conseguenza, i contributi che alimentano il fondo speciale di protezione sono considerati risorse statali, pur provenendo da fonti private.

(98)

Inoltre, ove necessario, la Cassa depositi e prestiti, che è un ente pubblico, anticipa i fondi necessari a finanziare i versamenti che il fondo speciale di protezione è chiamato a effettuare. In ogni caso, questo aspetto del regime di garanzia delle cooperative costituisce un rischio economico di oneri gravanti sul bilancio dello Stato membro sufficientemente concreto da poter concludere che siano state utilizzate risorse statali ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato (63).

(99)

Per quanto riguarda l'imputabilità della misura al Belgio, è chiaro che il regime di garanzia delle cooperative non può essere considerato un recepimento della direttiva 94/19/CE. Quest'ultima chiede esclusivamente agli Stati membri di istituire un regime di garanzia dei depositi per i depositi degli enti creditizi e il suo articolo 2 prevede esplicitamente che sono esclusi da qualsiasi rimborso da parte dei sistemi di garanzia tutti i titoli che rientrano nella definizione di fondi propri degli enti creditizi. Se uno Stato membro decide di introdurre altri regimi di rimborso a tutela di altri prodotti finanziari, tale decisione non deriva dal diritto dell'Unione, ma costituisce un'iniziativa dello Stato membro (64). La Commissione osserva inoltre che il Belgio fa riferimento al regime di garanzia di indennizzo degli investitori, ma il confronto non è pertinente, dato che questi regimi non sono destinati a coprire i rischi legati agli investimenti. Come già spiegato al considerando 21, i sistemi di indennizzo degli investitori sono previsti per i soli casi in cui un'impresa di investimento non sia in grado di restituire il capitale di un investitore, ad esempio a causa di una frode o di problemi nei sistemi dell'impresa stessa.

(100)

La Commissione conclude che il regime di garanzia delle cooperative ha creato un vantaggio per ARCO. Secondo la Corte di giustizia è possibile che le imprese ottengano un vantaggio sotto forma di maggiore accesso ai capitali quando una misura adottata da uno Stato membro a favore degli investitori rafforza la volontà di questi ultimi di investire le proprie disponibilità in uno specifico gruppo di investimenti mirati (65). Nella fattispecie, la misura ha aiutato le entità del gruppo ARCO a mantenere il loro capitale, convincendo i soci di cooperative esistenti a non ritirarsi (66), il che ha rappresentato un vantaggio particolarmente rilevante, considerato il nervosismo del mercato nel periodo immediatamente successivo al fallimento di Lehman Brother. Il 21 gennaio 2009, ARCO ha pubblicato sul suo sito Internet un comunicato stampa del governo belga per rassicurare i suoi soci; questo dimostra chiaramente che il fatto di rassicurare gli investitori ha rappresentato un vantaggio importante per ARCO. In tal senso, la Commissione osserva che il prospetto di ARCOPAR, pubblicato nell'estate 2008 (67), menziona anche il rischio che i soci persone fisiche avrebbero corso lasciando la cooperativa finanziaria (68) (69).

(101)

La misura è inoltre chiaramente selettiva. In primo luogo, si applica ai soli possessori di quote di una cooperativa finanziaria e non ai titolari di prodotti di investimento emessi da imprese concorrenti. Gli operatori finanziari che proponevano fondi sul mercato obbligazionario con orientamento difensivo o sul mercato monetario o ancora fondi comuni di investimento a capitale garantito non potevano quindi offrire ai loro clienti una garanzia simile. Il Belgio afferma che le quote detenute da persone fisiche socie di cooperative finanziarie sono di per sé assimilabili ai depositi (70). Diversi elementi forniti dal Belgio rimandano, tuttavia, alle cooperative in generale e non alle cooperative finanziarie. Inoltre, la descrizione delle quote di cooperative finanziarie fornita dal Belgio non contiene alcun riferimento a informazioni pertinenti, come i rischi legati all'investimento in questi strumenti (71) che i depositi non presentano.

(102)

La natura selettiva della misura emerge anche quando si confronta il trattamento riservato alle cooperative finanziarie con quello di altre cooperative riconosciute non finanziarie. Il Belgio si basa sulla sentenza Paint Graphos per difendere il trattamento speciale di cui godono le persone fisiche socie delle cooperative finanziarie. La sentenza Paint Graphos consiste in una pronuncia pregiudiziale relativa a un'ordinanza di rinvio emessa da un giudice italiano che voleva sapere se le agevolazioni fiscali concesse alle cooperative di produzione e di lavoro potessero essere assimilate a un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato. Nella sua sentenza la Corte ha concluso che l'agevolazione fiscale dovesse essere valutata alla luce dei quattro criteri cumulativi relativi agli aiuti di Stato e ha fornito orientamenti più dettagliati, soprattutto sul modo di valutare se una simile agevolazione fiscale costituisse un vantaggio selettivo (72). La Corte ha affermato che fosse opportuno stabilire i) se l'agevolazione fiscale in questione fosse giustificata da caratteristiche inerenti al sistema tributario di cui trattasi (73); ii) se esistessero procedure di controllo e di vigilanza opportune (74) e iii) se l'agevolazione fiscale fosse conforme al principio di proporzionalità e non eccedesse i limiti di ciò che è necessario (75).

(103)

La Commissione ritiene che le argomentazioni del Belgio non possano essere accettate, dal momento che il vantaggio conferito dalla misura è qualitativamente diverso dall'agevolazione esaminata dalla Corte nel caso Paint Graphos. La misura introdotta dal Belgio implica la concessione di un vantaggio e non un'esenzione fiscale o un'esenzione dal pagamento di un onere. Pertanto l'analisi in tre fasi adottata dalla Corte per valutare la natura selettiva di un'agevolazione fiscale o di un'esenzione fiscale non può essere applicata alla misura in questione.

(104)

Ad ogni modo, anche se la giurisprudenza Paint Graphos fosse applicabile alla misura in questione, i suoi elementi specifici sarebbero tali da confermare la natura selettiva della stessa.

(105)

In primo luogo, la Commissione osserva che la causa Paint Graphos fa riferimento a tutte le cooperative di produzione e di lavoro, e non a un sottosettore relativamente ristretto come quello delle cooperative finanziarie. Se, come afferma il Belgio, è opportuno riservare un trattamento speciale alle «vere» cooperative, tale trattamento speciale dovrebbe essere applicato a tutte le cooperative riconosciute. Il semplice fatto che la misura sia limitata alle cooperative finanziarie è quindi un elemento sufficiente per decretare la sua natura selettiva.

(106)

In secondo luogo, la Commissione nota che, secondo il Belgio, dal 10 ottobre 2008 le cooperative finanziarie hanno avuto diritto a nuovi vantaggi. La Commissione osserva che prima di allora le cooperative storiche riconosciute avevano beneficiato di una forma di trattamento favorevole derivante dal loro particolare status, sotto forma di esenzione dal pagamento dell'imposta d'acconto mobiliare (76). Nell'ambito della presente decisione, la Commissione non si pronuncia sulla proporzionalità o meno dell'agevolazione fiscale, ma ritiene che nulla giustificasse l'introduzione immediata, dal 10 ottobre 2008, di una compensazione aggiuntiva o di una tutela a favore delle imprese aventi lo statuto di cooperative finanziarie.

(107)

Infine, anche se la Commissione dovesse condurre un'analisi ispirata alla sentenza Paint Graphos, come raccomanda il Belgio, essa ritiene che non ci siano i motivi che giustifichino la concessione di una garanzia del 100 % alle persone fisiche socie di ARCO (parte i) dell'analisi della sentenza Paint Graphos), le cui entità erano società a responsabilità limitata. Considerata la natura di queste società, definita dalle regole generali del Belgio in materia di diritto societario, le persone fisiche socie di ARCO avrebbero dovuto essere consapevoli del rischio di perdere tutto il loro capitale in caso di liquidazione (77). Per giunta, il fatto di tutelare il 100 % del capitale sottoscritto da persone fisiche socie di cooperative finanziarie non è una misura proporzionata [parte iii) dell'analisi della sentenza Paint Graphos], in quanto in questo modo si tutelano queste persone contro ogni rischio, creando un vantaggio ingiustificato per le imprese di cui sono socie (78).

(108)

Il regime di garanzia delle cooperative conferisce alle cooperative finanziarie un vantaggio di cui non godono né gli operatori che propongono prodotti di investimento al dettaglio, né le altre cooperative riconosciute non finanziarie. Grazie alla misura, ARCO ha potuto mantenere la propria quota di mercato per un periodo più lungo. ARCO non ha subito perdite di capitali, se non in un secondo momento e in misura minore rispetto a quanto sarebbe accaduto in assenza della misura. Di conseguenza, gli altri operatori che dovevano affrontare la concorrenza facendo esclusivamente leva sulle loro competenze, senza contare sul regime di garanzia delle cooperative, non hanno potuto beneficiare dei capitali che sarebbero stati disponibili per l'investimento. Il regime di garanzia delle cooperative falsa pertanto la concorrenza (79).

(109)

Quando uno Stato membro concede un aiuto a un'impresa, l'attività interna in questione può mantenersi o svilupparsi di conseguenza, riducendo le possibilità per le imprese con sede in altri Stati membri di penetrare (maggiormente) sul mercato (80). Considerato l'alto numero di fornitori internazionali di prodotti d'investimento presenti sul mercato belga, la misura incide indubbiamente sugli scambi all'interno dell'Unione.

(110)

In base all'analisi effettuata nei considerando da 91 a 109, la Commissione conclude che il regime di garanzia delle cooperative implica risorse statali, rappresenta un vantaggio selettivo per ARCO, falsa la concorrenza e incide sugli scambi all'interno dell'Unione. Il regime soddisfa pertanto tutti i criteri per essere considerato aiuto di Stato. Tutti questi elementi erano in essere al più tardi quando il regio decreto del 10 ottobre 2011 è stato adottato, ma il vantaggio creato dalla misura esisteva già da quando le autorità belghe hanno annunciato, il 10 ottobre 2008, che la misura sarebbe stata introdotta. Nel valutare la compatibilità dell'aiuto e, ove necessario, il recupero presso i beneficiari, è opportuno considerare l'importo complessivo del vantaggio.

(111)

Una volta determinato che il regime di garanzia delle cooperative rappresenta un aiuto di Stato a norma dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato, la Commissione deve stabilire se l'aiuto può essere considerato compatibile con il mercato interno.

(112)

Secondo l'articolo 107, paragrafo 1, del trattato sono incompatibili con il mercato interno, e quindi vietati, gli aiuti concessi dagli Stati, salvo deroghe contemplate dal trattato. I paragrafi 2 e 3 dello stesso articolo definiscono successivamente due categorie di aiuti compatibili con il mercato interno.

(113)

L'articolo 107, paragrafo 2, elenca innanzitutto le categorie di aiuti di Stato che beneficiano automaticamente di una deroga al principio del divieto; il regime di garanzia delle cooperative non rientra in nessuna di queste categorie.

(114)

L'articolo 107, paragrafo 3, del trattato enumera successivamente diverse categorie di aiuti che possono considerarsi compatibili con il mercato interno. In linea teorica, i punti b) o c) potrebbero risultare applicabili.

(115)

Per quanto riguarda l'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del trattato, la Commissione ha spiegato nei suoi orientamenti come intende applicare la deroga prevista da tale disposizione ad alcune categorie di aiuti. La Commissione osserva, tuttavia, che la misura non corrisponde a nessuna delle categorie di aiuti coperte da questi orientamenti. Per giunta, né il Belgio né ARCO hanno fornito la minima indicazione di un obiettivo di interesse comune tale da giustificare il ricorso a questa disposizione. La Commissione dovrebbe pertanto esaminare l'eventuale compatibilità della misura soltanto in base all'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del trattato.

(116)

Per quanto concerne l'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del trattato, la Commissione osserva che il Belgio sostiene che, se la Commissione giungesse alla conclusione che il regime di garanzia delle cooperative comporta un aiuto di Stato, la misura dovrebbe essere valutata alla luce di tale articolo, che permette di dichiarare compatibile con il mercato interno un aiuto necessario a porre rimedio a un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro.

(117)

Tuttavia, l'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del trattato esige un'interpretazione restrittiva di ciò che può essere considerato un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro. Il turbamento in questione deve riguardare il complesso dell'economia dello Stato membro in questione e non solo l'economia di una sua regione o di parti del territorio (81).

(118)

Quando la crisi finanziaria ha raggiunto il suo primo picco, nell'autunno 2008, la Commissione ha deciso, nella comunicazione relativa alle banche del 2008, che l'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del trattato potesse essere utilizzato per valutare le misure adottate per rimediare alle difficoltà delle istituzioni finanziarie (82).

(119)

Al di là del settore finanziario, la Commissione ha inoltre definito, sulla base dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del trattato, il quadro di riferimento temporaneo comunitario per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell'accesso al finanziamento nell'attuale situazione di crisi finanziaria ed economica (83). Il quadro in questione non si applica, tuttavia, alla misura in questione, ma si riferisce in realtà all'economia reale, consentendo agli Stati membri di prendere misure adeguate per migliorare l'accesso al finanziamento per le imprese desiderose di investire durante la crisi finanziaria, in un momento in cui il finanziamento bancario scarseggiava. I problemi di ARCO non sono legati a una mancanza di finanziamento da parte del settore bancario, bensì ad attività (le azioni di Dexia) che avevano perso valore. Inoltre, il regime di garanzia delle cooperative — che garantisce il 100 % di uno strumento in passivo — non rientra in nessuna delle categorie di aiuti descritta al punto 4.3 del suddetto quadro di riferimento.

(120)

Dato che le cooperative finanziarie non sono istituzioni finanziarie ai sensi della comunicazione relativa alle banche del 2008 (84), l'aiuto dovrà essere valutato direttamente alla luce del trattato. Per soddisfare i criteri generali di compatibilità di cui all'articolo 107, paragrafo 3, del trattato, la misura deve rispettare le seguenti condizioni (85):

a)    Adeguatezza della misura : l'aiuto deve essere mirato, affinché l'obiettivo che consiste nel porre rimedio a un grave turbamento dell'economia possa essere effettivamente raggiunto, mentre non è così se la misura in questione non costituisce un modo adeguato per porvi rimedio.

b)    Necessità : la misura deve essere necessaria, per importo e per forma, al conseguimento dell'obiettivo. Di conseguenza, il suo importo deve essere stabilito al minimo necessario per raggiungere l'obiettivo e la sua forma deve essere la più adeguata per porre rimedio al turbamento.

c)    Proporzionalità : gli effetti positivi della misura devono compensare in modo adeguato le distorsioni della concorrenza, in modo che queste siano limitate al minimo necessario per il raggiungimento degli obiettivi della misura.

(121)

Per quanto riguarda l'adeguatezza della misura, la Commissione osserva che l'incidenza delle cooperative finanziarie sull'economia nel suo complesso è sostanzialmente diversa da quella delle banche classiche, che sono esposte al rischio di un massiccio ritiro dei capitali causato dal diffondersi del panico. Se tutti i depositanti di una banca decidessero di ritirare i loro capitali nello stesso momento, la banca sarebbe costretta a cedere tutte le sue attività illiquide in poco tempo (procedendo a «vendite di emergenza»). Questo avrebbe gravi conseguenze sulla concessione di prestiti all'economia reale e potrebbe creare una spirale discendente dei prezzi delle attività. Le cooperative finanziarie, invece, non concedono prestiti all'economia reale. Inoltre, esse hanno il diritto di limitare per statuto le dimissioni dei soci (86), il che consente in linea di principio di evitare una cessione disordinata di attività. Quest'ultimo elemento evidenzia una profonda differenza, dal punto di vista dei loro effetti sul sistema, tra i depositi e le quote detenute dai soci delle cooperative.

(122)

È inoltre chiaro che, dal punto di vista giuridico, i soci delle cooperative finanziarie sono azionisti di una «società a responsabilità limitata». Alla luce di questo status, le persone fisiche socie di cooperative finanziarie sono giuridicamente esposte alla possibilità di perdere in toto o in parte il loro investimento. In tal senso, la Commissione prende altresì nota del fatto che il governatore della BNB non ha confermato che le quote di cooperative finanziarie fossero assimilabili ai depositi di risparmio di un ente creditizio (87).

(123)

La Commissione osserva inoltre che la posizione delle persone fisiche socie di cooperative finanziarie nella «struttura a cascata» (88), in caso di liquidazione o di fallimento di tali entità, è molto diversa da quella dei titolari di depositi di risparmio in un ente creditizio. Gli enti creditizi sono soggetti regolamentati, per i quali l'autorità di regolamentazione verifica la disponibilità di un certo importo di capitale. Questo capitale consente di assorbire la prima ondata d'urto in caso di liquidazione o di fallimento. I soci delle cooperative finanziarie non godono, invece, di una protezione di questo tipo e in caso di liquidazione o di fallimento sono i primi colpiti.

(124)

Sulla base delle argomentazioni di cui ai considerando da 121) a 123), la Commissione conclude che il regime di garanzia delle cooperative tutela semplicemente le cooperative finanziarie e i loro soci persone fisiche dalle conseguenze dei loro passati investimenti. Esso non costituisce, tuttavia, una misura adeguata per evitare un grave turbamento dell'economia belga.

(125)

Quanto alla necessità o meno della misura, la Commissione ricorda che il Belgio aveva già adottato importanti provvedimenti per prevenire il turbamento dell'economia belga, avendo già introdotto misure per stabilizzare il sistema finanziario, e in particolare le banche e le altre istituzioni finanziarie in cui le cooperative finanziarie investono. Il regime belga di garanzia dei depositi tutelava i depositi fino a 100 000 EUR e il Belgio ha aiutato Fortis, KBC, Dexia e Ethias con ricapitalizzazioni, iniezioni di liquidità, misure di sostegno a fronte di attività deteriorate e altre misure ad hoc. La Commissione conclude che non era necessario tutelare alcuni soci persone fisiche di cooperative finanziarie, che in definitiva sono società a responsabilità limitata.

(126)

Per quanto riguarda la lettera del governatore della BNB citata dal Belgio, la Commissione osserva che la lettera in questione è datata ottobre 2011, ossia ampiamente successiva al 10 ottobre 2008, data in cui la misura è stata annunciata. Inoltre essa non indica che la misura era necessaria a evitare un grave turbamento dell'economia belga, ma solo che avrebbe permesso (89) di limitare gli effetti negativi della crisi (sistemica). Quanto alla lettera del Comitato per la stabilità finanziaria, la Commissione osserva che essa fa semplicemente riferimento all'aumento della copertura del regime di garanzia dei depositi e all'introduzione del regime di garanzia dei prodotti assicurativi «ramo 21».

(127)

Per quanto concerne la proporzionalità della misura, la Commissione osserva che il modo in cui la misura è stata formulata non rappresenta una tutela sufficiente contro la selezione avversa (90). La natura facoltativa del regime di garanzia delle cooperative, unita all'apparente assenza del test di redditività, invita a ricorrere al regime solo quando risulta chiaro che la garanzia sarà attivata. In tali condizioni, il beneficiario può avvalersi della garanzia evitando di pagare una gran parte dei premi di garanzia fino all'ultimo momento prima della liquidazione.

(128)

La Commissione ritiene inoltre che il regime di garanzia delle cooperative falsi indebitamente il normale funzionamento del mercato. La misura ha consentito ad ARCO di mantenere la propria posizione sul mercato dei prodotti finanziari al dettaglio, il che ha avuto o potrebbe aver avuto ripercussioni negative sulla quota di mercato e la redditività dei concorrenti di ARCO, che non potevano beneficiare del regime di garanzia delle cooperative.

(129)

In conclusione, la misura non può essere considerata compatibile con il mercato interno, perché non è né adeguata, né necessaria, né proporzionata ai fini dell'applicazione dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del trattato e non rientra nell'ambito di applicazione di nessun'altra norma sulla compatibilità degli aiuti di Stato con il mercato interno.

(130)

Per calcolare l'importo del vantaggio da recuperare presso ARCO, la Commissione tiene conto dei parametri e dei fatti di seguito indicati (91):

(131)

Il vantaggio ottenuto da ARCO è stata la protezione contro le fughe di capitali, che ARCO avrebbe diversamente potuto arrestare solo applicando le disposizioni del suo statuto una volta raggiunto il massimale del 10 % (93) del capitale o del 10 % della base di soci. Ritiri di capitali o dimissioni di una simile entità avrebbero potuto verificarsi non appena ARCO si fosse obiettivamente trovata in una situazione di indebitamento eccessivo o impegnata in un procedimento di fallimento o liquidazione, o — più soggettivamente, come in altri casi di massicci ritiri di depositi (94) — non appena i suoi soci avessero ritenuto ARCO un investimento non più sicuro, ad esempio a causa della sua forte esposizione alla situazione finanziaria e al valore di mercato di Dexia.

(132)

Per calcolare il vantaggio ottenuto da ARCO, la Commissione adotta un approccio prudente (95) tenendo conto dei potenziali ritiri di capitali in un unico periodo annuale, anziché in più periodi. Procedendo in questo modo, il risultato del calcolo dovrebbe riflettere l'effetto minimo del regime di garanzia delle cooperative, sebbene in realtà la garanzia abbia anche evitato ad ARCO di subire più volte ritiri di capitali o dimissioni fino al massimale consentito. Lo statuto di ARCO permetteva alla cooperativa di arrestare i deflussi di capitale una volta ritirato il 10 % del capitale o dopo le dimissioni del 10 % dei soci. Ai fini del calcolo dell'importo dell'aiuto, la Commissione presuppone che ARCO avrebbe scelto l'opzione più efficace, ovvero quella che le avrebbe consentito di conservare il maggiore livello di capitale. Per l'opzione legata alle dimissioni dei soci, la Commissione si baserà sul numero di soci persone fisiche più basso durante il periodo in cui un vantaggio è stato creato (a partire dal 10 ottobre 2008), il che rappresenta un'altra ipotesi prudente, attribuendo a questi soci la quota media di capitale dell'anno in questione. Per quanto riguarda l'opzione legata al deflusso di capitali, la Commissione si baserà sull'anno in cui il livello di capitale è stato più basso.

(133)

La Commissione tiene inoltre conto del fatto che il vantaggio conferito dalla misura è stato parzialmente ridotto in quanto ARCO, costituita dai tre soggetti giuridici ARCOPAR, ARCOFIN e ARCOPLUS, ha dovuto versare una quota d'ingresso unica e un premio di garanzia per un anno, anche se questi pagamenti sono stati effettuati solo nell'autunno 2011, poco prima che ARCO fosse messa in liquidazione volontaria.

(134)

Il vantaggio derivante dalla misura è quindi il più basso tra i due importi risultanti dai seguenti calcoli: a) il 10 % del capitale dell'anno con il livello di capitale più basso nel periodo tra il 10 ottobre 2008 e l'8 dicembre 2011, meno il totale dei premi già versati; e b) il 10 % del numero di soci più basso nel periodo compreso tra il 10 ottobre 2008 e l'8 dicembre 2011, moltiplicato per la quota media di capitale detenuta da ogni socio nel corso dello stesso anno, meno il totale dei premi già versati.

(135)

In termini assoluti, la probabilità che gli investitori ritirino i propri capitali aumenta con il tempo, rendendo più difficile il calcolo degli interessi da pagare per il vantaggio ricevuto. Per eliminare del tutto il vantaggio ricevuto da ARCO e consentire allo Stato membro di disporre di un metodo operativo per il calcolo del tasso d'interesse applicabile al recupero (96), la Commissione ritiene che l'intero vantaggio sia stato pienamente disponibile perlomeno dall'8 dicembre 2011 e chiede che le somme da recuperare siano produttive di interessi a partire dall'8 dicembre 2011 fino al loro effettivo recupero.

(136)

Per verificare il calcolo dell'aiuto, la Commissione chiede al Belgio di fornirle un elenco con il numero di soci, rispettivamente di ARCOPAR, ARCOFIN e ARCOPLUS, registrati alla fine di ogni anno, nel periodo compreso tra il 10 ottobre 2008 e l'8 dicembre 2011.

(137)

Nelle loro osservazioni aggiuntive, fornite a oltre un anno e mezzo dalla scadenza del termine concesso per presentare osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento, le autorità belghe non hanno apportato elementi nuovi nel merito. Esse sostengono che la Commissione non possa vietare l'esecuzione delle garanzie concesse ai soci persone fisiche, né che essa possa ordinare allo Stato di sospendere ogni pagamento a titolo del regime di garanzia delle cooperative o di recuperare pagamenti effettuati nell'ambito del suddetto regime a favore di soci persone fisiche.

(138)

A sostegno delle loro osservazioni, le autorità belghe rammentano che i soci persone fisiche non sono imprese ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del trattato e ritengono che l'esecuzione della garanzia a vantaggio dei soci persone fisiche non avrebbe avuto alcun impatto su ARCO né sulle prospettive del Belgio di recuperare l'aiuto.

(139)

In risposta, la Commissione indica che le somme delle quali la presente decisione ordina il recupero costituiscono effettivamente un aiuto a beneficio di ARCO.

(140)

La Commissione sottolinea che, in applicazione dell'articolo 108, paragrafo 2, del trattato, la constatazione che un aiuto concesso dallo Stato è incompatibile con il mercato interno sia sufficiente a giustificare di ordinare allo Stato di provvedere alla sua abolizione (97). Le autorità belghe non possono quindi sostenere che il divieto di eseguire una garanzia considerata un aiuto incompatibile sia contrario al diritto dell'Unione.

(141)

Le autorità belghe avrebbero quindi dovuto rispettare l'ordine contenuto nella decisione di avvio del procedimento e sospendere l'attuazione della misura in questione, astenendosi dall'effettuare alcun pagamento.

(142)

Di conseguenza è giustificato anche il fatto che il Belgio continui ad astenersi dal disporre pagamenti in virtù della misura di aiuto.

(143)

La Commissione constata che il regime di garanzia delle cooperative costituisce un aiuto di Stato a favore di ARCOPAR, ARCOFIN e ARCOPLUS al quale il Belgio ha dato illegalmente esecuzione in violazione dell'articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea. È quindi opportuno che il Belgio ritiri l'atto legislativo su cui si fonda il regime di garanzia delle cooperative (in particolare la legge del 14 aprile 2009 e il regio decreto del 10 ottobre 2011) e recuperi, presso ARCOPAR, ARCOFIN e ARCOPLUS, gli importi corrispondenti al vantaggio,