Comunicazione interpretativa della Commissione in merito ad alcune disposizioni della direttiva 2007/58/CE

2010/C 353/01

1.   INTRODUZIONE

La presente comunicazione interpretativa contiene il punto di vista della Commissione in merito alla direttiva 2007/58/CE del 23 ottobre 2007 che disciplina l'apertura del mercato dei servizi ferroviari internazionali di trasporto di passeggeri e doveva essere recepita dagli Stati membri entro il 4 giugno 2009 (1). La necessità di una comunicazione di questo tipo è emersa da un'indagine sull'attuazione della direttiva svolta dai servizi della Commissione alla fine del 2009 e dalle successive discussioni avute con rappresentanti degli Stati membri e delle associazioni del settore ferroviario. In tali occasioni, gli organismi di regolamentazione delle ferrovie e i ministeri dei trasporti hanno chiesto alla Commissione informazioni e linee guida relative all'applicazione di determinate disposizioni della direttiva. La presente comunicazione è quindi diretta a garantire che i provvedimenti di recepimento adottati dagli Stati membri siano pienamente conformi alla direttiva.

Le parti interessate hanno sollevato due questioni principali che sono di cruciale importanza per l'apertura del mercato del trasporto ferroviario internazionale di passeggeri, in quanto hanno un impatto diretto sui diritti di accesso all'infrastruttura concessi alle imprese ferroviarie:

La presente comunicazione si limita a questi due aspetti. Se opportuno, altri aspetti della direttiva 2007/58/CE potranno essere affrontati successivamente.

1.   Come stabilire la finalità principale del servizio ferroviario

Considerando 8

L'introduzione di un accesso aperto a questi nuovi servizi internazionali, con fermate intermedie, non dovrebbe essere usato per determinare l'apertura del mercato dei servizi di trasporto nazionale di passeggeri, bensì servire semplicemente le fermate ausiliarie al percorso internazionale. Essa dovrebbe pertanto interessare i servizi finalizzati principalmente a trasportare i passeggeri sulle tratte internazionali. Per determinare se sia effettivamente quello lo scopo principale del servizio, si dovrebbero tener presenti criteri quali la percentuale del volume d'affari e di carico, rappresentata dai passeggeri sulle tratte nazionali o da quelli sulle tratte internazionali, nonché la percorrenza coperta dal servizio. Tale compito dovrebbe essere espletato, su richiesta delle parti interessate, dall'organismo nazionale di regolamentazione.

Articolo 10, paragrafo 3 bis

Alle imprese ferroviarie che rientrano nell'ambito di applicazione dell'articolo 2 è accordato, entro il 1o gennaio 2010, il diritto di accesso all'infrastruttura di tutti gli Stati membri per l'esercizio di servizi di trasporto internazionale di passeggeri. Durante lo svolgimento di un servizio di trasporto internazionale di passeggeri, le imprese ferroviarie hanno il diritto di far salire e scendere passeggeri in stazioni situate lungo il percorso internazionale, ivi compreso in stazioni situate nel medesimo Stato membro.

Il diritto di accesso all'infrastruttura degli Stati membri per i quali la parte del trasporto internazionale di passeggeri per ferrovia rappresenta più del 50 % del fatturato viaggiatori delle imprese ferroviarie nello Stato membro in questione è concesso entro il 1o gennaio 2012.

L'organismo o gli organismi di regolamentazione di cui all'articolo 30 della direttiva 2001/14/CE stabiliscono, a seguito di una richiesta delle autorità competenti e/o delle imprese ferroviarie interessate, se la finalità principale del servizio sia il trasporto di passeggeri tra stazioni situate in Stati membri diversi.

Responsabilità

L'articolo 10, paragrafo 3 bis, stabilisce che solo gli organismi di regolamentazione sono competenti per stabilire se la finalità principale del servizio sia il trasporto di passeggeri tra stazioni situate in Stati membri diversi. Nel farlo, gli organismi di regolamentazione devono agire in modo indipendente. Questo significa che le loro decisioni non possono essere condizionate o predeterminate da istruzioni provenienti da altre autorità pubbliche, emanate in conformità del diritto nazionale.

A norma dell'articolo 10, paragrafo 3 bis, vari organismi di regolamentazione possono essere competenti per stabilire la finalità principale di un servizio in casi specifici. Questo significa che, quando una eventuale decisione può avere conseguenze sulle attività del settore ferroviario di diversi Stati membri, devono intervenire in tale decisione due o più organismi di regolamentazione. Considerando la natura internazionale dei servizi ferroviari in questione è della massima importanza garantire che le decisioni che hanno un impatto transfrontaliero siano adeguatamente coordinate tra gli organismi di regolamentazione interessati. Prima di prendere una decisione conformemente alle proprie responsabilità, gli organismi di regolamentazione dovrebbero quindi informare sistematicamente le loro controparti negli altri Stati membri interessati dal servizio ferroviario in questione e scambiarsi osservazioni preliminari sulla corrispondenza di tale servizio al requisito della finalità principale.

Processo decisionale

L'articolo 10, paragrafo 3 bis, stabilisce che gli organismi di regolamentazione intervengono a seguito di una richiesta delle autorità competenti e/o delle imprese ferroviarie interessate. Il che significa che gli organismi di regolamentazione non devono agire di propria iniziativa, ma solo su richiesta di una delle parti interessate.

Quando un'impresa ferroviaria domanda l'accesso all'infrastruttura allo scopo di svolgere un servizio internazionale di trasporto passeggeri, il servizio è considerato tale se il treno attraversa almeno un confine di uno Stato membro, a prescindere dal fatto che tale servizio includa o meno il cabotaggio. Gli organismi di regolamentazione devono verificare la finalità principale del servizio, caso per caso. Le «imprese ferroviarie interessate» sono esclusivamente quelle che possono dimostrare che il nuovo servizio potrebbe avere un potenziale impatto nei loro confronti. Le «autorità competenti» sono quelle responsabili della concessione, della limitazione o del divieto di accesso all'infrastruttura ferroviaria.

Per garantire il pieno rispetto dei principi di uguaglianza e non discriminazione, è necessario che il processo decisionale sia chiaro, trasparente e non discriminatorio. La procedura deve essere pubblicata e basata sulla consultazione delle parti interessate, nonché sullo scambio di informazioni con altri organismi di regolamentazione per garantire un'adeguata parità di condizioni. I tempi e la durata della procedura devono tenere conto della necessità di dare a tutti gli operatori del mercato un livello sufficiente di certezza del diritto che permetta loro di sviluppare le proprie attività. Tale procedura deve essere il più possibile semplice, efficiente, trasparente e coerente con la procedura di presentazione delle domande di accesso. I dettagli della procedura possono modificarsi nel tempo, in particolare alla luce dell'esperienza degli organismi di regolamentazione.

Criteri

L'articolo 10, paragrafo 3 bis, non fissa criteri prestabiliti per determinare la finalità principale di un servizio ferroviario. Il considerando 8 menziona tuttavia tre criteri di cui gli organismi di regolamentazione devono tener conto: la percentuale del fatturato e del volume di traffico provenienti dal trasporto domestico e internazionale di passeggeri e la percorrenza del servizio. I suddetti criteri sono menzionati solo a titolo di esempio. Non sono quindi obbligatori e si può tener conto anche di altri criteri.

I criteri fissati devono indicare con chiarezza i fattori di cui gli organismi di regolamentazione devono tener conto quando stabiliscono la finalità principale di un servizio. Essi dovrebbero consentire agli organismi di regolamentazione di identificare la vocazione del servizio nel medio termine, piuttosto che le sue caratteristiche in un determinato momento. La valutazione deve contenere anche un elemento di previsione e tenere conto di possibili cambiamenti graduali del servizio e delle condizioni di mercato. Ai fini della decisione potrebbe essere utile basarsi sui piani aziendali e sulle previsioni di mercato forniti dall'impresa ferroviaria che intende operare il nuovo servizio.

Per identificare la finalità principale di un servizio, l'analisi degli organismi di regolamentazione deve essere sia quantitativa che qualitativa. Non è pertanto possibile applicare una soglia quantificata in modo sistematico o caso per caso. In questo ambito, le modalità di commercializzazione del servizio, il piano delle fermate e il tipo di materiale rotabile utilizzato sono fattori qualitativi che gli organismi di regolamentazione potrebbero prendere in considerazione per stabilire la finalità del servizio.

2.   Come valutare se l'equilibrio economico dei contratti di servizio pubblico risulti compromesso

Considerando 10

L'apertura alla concorrenza dei servizi di trasporto internazionale di passeggeri, compreso il diritto di far salire e scendere passeggeri in stazioni situate lungo il percorso di un servizio internazionale, tra cui stazioni situate nel medesimo Stato membro, può ripercuotersi sull'organizzazione e il finanziamento dei servizi di trasporto passeggeri per ferrovia prestati a titolo di un contratto di servizio pubblico. Gli Stati membri dovrebbero poter limitare il diritto d'accesso al mercato qualora questo compromettesse l'equilibrio economico di detti contratti di servizio pubblico e purché l'organismo di regolamentazione competente di cui all'articolo 30 della direttiva 2001/14/CE, previa richiesta delle competenti autorità di aggiudicazione di tale contratto, dia la sua approvazione in base ad un'analisi economica oggettiva.

Considerando 12

Per valutare l'eventualità che l'equilibrio economico del contratto di servizio pubblico risulti compromesso, si potrebbero applicare criteri prestabiliti quali l'effetto sulla redditività di tutti i servizi coperti da tale contratto incluse le ripercussioni sul costo netto per le competenti autorità pubbliche che hanno aggiudicato il contratto, la domanda dei passeggeri, la formazione dei prezzi dei biglietti, le modalità di emissione dei biglietti, l'ubicazione e il numero delle fermate ai due lati della frontiera e l'orario e frequenza del nuovo servizio proposto. Rispettando questa valutazione e la decisione dell'organismo di regolamentazione competente, gli Stati membri potrebbero autorizzare, modificare o negare il diritto di accesso al servizio di trasporto internazionale di passeggeri richiesto, inclusa l'imposizione di diritti all'operatore di un nuovo servizio di trasporto internazionale di passeggeri, in linea con l'analisi economica e conformemente al diritto comunitario e ai principi di uguaglianza e non discriminazione.

Considerando 17

Gli organismi nazionali di regolamentazione dovrebbero, a norma dell'articolo 31 della direttiva 2001/14/CE, scambiarsi informazioni e, se opportuno nei singoli casi, coordinare i principi e le prassi seguiti per valutare se sia compromesso l'equilibrio economico di un contratto di servizio pubblico. Essi dovrebbero sviluppare progressivamente linee guida in base all'esperienza acquisita.

Articolo 10, paragrafo 3 ter

Gli Stati membri possono limitare il diritto di accesso di cui al paragrafo 3 bis sui servizi da origine a destinazione che sono oggetto di uno o più contratti di servizio pubblico conformi alla normativa comunitaria in vigore. Detta limitazione non può determinare una restrizione del diritto di far salire e scendere passeggeri in stazioni situate lungo il percorso di un servizio internazionale, ivi compreso in stazioni situate nel medesimo Stato membro, salvo se l'esercizio di tale diritto comprometta l'equilibrio economico di un contratto di servizio pubblico.

L'organismo o gli organismi di regolamentazione di cui all'articolo 30 della direttiva 2001/14/CE stabiliscono se l'equilibrio economico risulti compromesso in base ad un'analisi economica oggettiva e a criteri prestabiliti, previa richiesta:

Le autorità competenti e le imprese ferroviarie che prestano servizi pubblici forniscono all'organismo o agli organismi di regolamentazione competenti le informazioni ragionevolmente necessarie per addivenire ad una decisione. L'organismo di regolamentazione valuta le informazioni ricevute consultandosi adeguatamente con tutte le parti interessate e informa queste ultime della sua decisione motivata entro un termine ragionevole e prestabilito e, comunque, entro due mesi dal ricevimento di tutte le informazioni necessarie. L'organismo di regolamentazione motiva la sua decisione e precisa il termine entro cui

possono chiedere il riesame della decisione e le relative condizioni cui questo è assoggettato.

Responsabilità

L'articolo 10, paragrafo 3 ter, stabilisce che limitare il diritto di accesso sui percorsi coperti dai contratti di servizio pubblico, qualora nuovi servizi internazionali dovessero compromettere il loro equilibrio economico, costituisce un'opzione per gli Stati membri, non un obbligo. Solo se gli Stati membri decidono di avvalersi di questa possibilità, gli organismi di regolamentazione sono competenti per stabilire se l'equilibrio economico dei contratti di servizio pubblico sarebbe compromesso dal nuovo servizio ferroviario proposto. Nel farlo, gli organismi di regolamentazione devono agire in modo indipendente. Il considerando 14 sottolinea, in particolare, come devono essere organizzati gli organismi di regolamentazione per essere in grado di esercitare tale potere in modo indipendente dalle autorità che aggiudicano i contratti di servizio pubblico.

Qualsiasi limitazione del diritto di accesso da parte di Stati membri a norma dell'articolo 10, paragrafo 3 ter, dovrebbe rispettare la valutazione dell'organismo di regolamentazione. Come dichiarato nel considerando 10, l'approvazione da parte dell'organismo di regolamentazione costituisce un prerequisito per limitare il diritto di accesso da parte degli Stati membri. Tale approvazione potrebbe essere concessa attraverso un parere vincolante che valuti se l'equilibrio economico dei contratti di servizio pubblico risulti compromesso, proponendo una misura specifica o attraverso una procedura di autorizzazione che esamini un eventuale progetto di decisione diretto a limitare il diritto di accesso.

Quando ciò sia opportuno in casi individuali, le valutazioni e le decisioni degli organismi di regolamentazione devono essere coordinate. Ciò si applica, in particolare, quando i contratti di pubblico servizio interessati sono di natura transfrontaliera o, più in generale, in casi in cui la restrizione dei diritti di cabotaggio in uno Stato membro potrebbe avere ripercussioni sull'efficienza economica di un servizio ferroviario internazionale fornito in un altro Stato membro. In tali circostanze, per arrivare ad un punto di vista comune della situazione, gli organismi di regolamentazione interessati dovrebbero scambiarsi informazioni e i loro pareri preliminari in merito alla possibilità che l'equilibrio economico dei contratti di pubblico servizio risulti compromesso e su eventuali limitazioni pertinenti. Gli organismi di regolamentazione dovrebbero consultare le controparti a prescindere dalla possibilità di limitare il diritto di accesso su tratte già regolate da contratti di servizio pubblico nello Stato membro dell'organismo di regolamentazione consultato.

Oltre ai casi specifici menzionati sopra, il considerando 17 della direttiva 2007/58/CE sottolinea che, a norma dell'articolo 31 della direttiva 2001/14/CE, gli organismi di regolamentazione dovrebbero scambiarsi sistematicamente informazioni in merito al loro lavoro, ai principi decisionali e alle prassi seguiti per sviluppare progressivamente linee guida in base all'esperienza acquisita.

Processo decisionale

Gli organismi di regolamentazione dovrebbero essere in grado di valutare se l'equilibrio economico di un pubblico servizio potrebbe risultare compromesso indipendentemente dalla circostanza che sia stata verificata la finalità principale del servizio ferroviario. Queste due operazioni possono essere svolte contemporaneamente, ma l'una non può essere considerata un prerequisito per l'altra.

Come stabilito all'articolo 10, paragrafo 3 ter, tale valutazione dovrebbe essere attivata da una domanda presentata all'organismo di regolamentazione competente. Tale domanda può essere presentata esclusivamente 1) dall'autorità o dalle autorità competenti che hanno aggiudicato il contratto di pubblico servizio oggetto della valutazione, 2) da qualsiasi altra autorità competente abilitata a limitare l'accesso all'infrastruttura in questione, 3) dal gestore dell'infrastruttura interessato o 4) dall'impresa ferroviaria che svolge l'attività di pubblico servizio per il quale è richiesta la valutazione. Se la parte che chiede una valutazione non è in grado di fornire le informazioni necessarie per giungere ad una decisione o se la domanda non è presentata entro un termine ragionevole, prestabilito dall'organismo di regolamentazione, non dovrebbe essere effettuata alcuna valutazione. I tempi e la durata della procedura di valutazione devono tenere conto della necessità di dare a tutti gli operatori del mercato un livello sufficiente di certezza del diritto che permetta loro di sviluppare le proprie attività. Tale procedura deve essere il più possibile semplice, efficiente, trasparente e coerente con la procedura di presentazione delle domande.

Gli organismi di regolamentazione non devono effettuare valutazioni di questo tipo di propria iniziativa, ma solo su richiesta di una delle parti interessate summenzionate. L'organismo di regolamentazione, nell'effettuare la valutazione, deve limitarsi ai punti menzionati nella domanda che gli viene presentata.

La valutazione deve basarsi su un metodo oggettivo e su criteri prestabiliti. Spetta agli organismi di regolamentazione sviluppare tale metodo e stabilire i criteri da applicare. Questa responsabilità non può essere limitata da nessuna autorità che intervenga nell'aggiudicazione di contratti di pubblico servizio o che eserciti un controllo a titolo di azionista su un'impresa ferroviaria.

Il metodo di valutazione dovrebbe essere stabilito in modo da poter essere modificato con il passare del tempo in funzione degli sviluppi del mercato, in particolare alla luce dell'esperienza degli organismi di regolamentazione, e da conformarsi alle linee guida comuni di cui al considerando 17.

Il metodo dovrebbe consistere in una dettagliata analisi economica. Questo implica che gli organismi di regolamentazione devono effettuare una valutazione appropriata dell'impatto economico e finanziario del nuovo servizio ferroviario sul contratto di pubblico servizio in questione. Quindi, normalmente, la semplice applicazione di soglie prestabilite non dovrebbe essere considerata sufficiente.

La valutazione dell'impatto dovrebbe dimostrare se l'equilibrio economico del contratto risulti compromesso. Ciò implica che l'identificazione dell'impatto provocato dal nuovo servizio è necessaria ma non sufficiente. L'analisi economica dovrebbe determinare in che misura l'equilibrio economico del contratto viene pregiudicato. Inoltre, tale impatto dovrebbe poter essere attribuibile specificamente al nuovo servizio ferroviario e non ad altri fattori, come il clima economico generale. I contratti di pubblico servizio interessati sono quelli relativi alla prestazione di servizi tra i punti di partenza e di arrivo serviti dal nuovo servizio ferroviario proposto oppure quelli che riguardano servizi analoghi tra gli stessi punti di partenza e di arrivo su un percorso parallelo che potrebbe risentire del nuovo servizio.

Per garantire il pieno rispetto dei principi di uguaglianza e di non discriminazione, è necessario che il metodo utilizzato sia chiaro, trasparente e non discriminatorio. Esso dovrebbe essere pubblicato e basato sulla consultazione delle parti interessate, nonché sullo scambio di informazioni con altri organismi di regolamentazione per garantire un'adeguata parità di condizioni. I particolari del metodo possono modificarsi nel tempo, soprattutto per adeguarsi alle linee guida comuni sviluppate alla luce dell'esperienza degli organismi di regolamentazione.

Criteri

L'analisi dovrebbe concentrarsi sull'impatto economico che il nuovo servizio potrebbe avere sul contratto di servizio pubblico in generale, e non su singoli servizi. Come menzionato al considerando 12, occorre dunque tenere conto 1) dei costi netti per l'autorità che ha aggiudicato il contratto e 2) della redditività dei servizi che l'impresa ferroviaria svolge a norma del contratto. Il semplice fatto che il nuovo servizio sia proposto ad un costo inferiore oppure nello stesso periodo di tempo rispetto a quanto offerto con il servizio disciplinato da un contratto di servizio pubblico non dovrebbe necessariamente indurre a concludere che l'equilibrio economico di tale contratto verrebbe compromesso.

Per stabilire l'impatto sulla redditività per l'impresa ferroviaria e sui costi netti per l'autorità interessata, il considerando 12 suggerisce vari aspetti che è utile prendere in considerazione: la domanda da parte degli utenti, la formazione del prezzo del biglietto, le modalità di emissione del biglietto, la posizione geografica e il numero di fermate dai due lati della frontiera nonché gli orari e la frequenza del nuovo servizio. Tuttavia, la presa in considerazione di questi fattori, da sola, non sostituisce l'analisi economica richiesta dalla direttiva e non è sufficiente per stabilire se l'equilibrio economico risulti compromesso. Questi aspetti sono menzionati solo a titolo di esempio. L'elenco che precede quindi non è né esauriente né vincolante.

Non si deve ritenere che qualsiasi impatto su un contratto di pubblico servizio possa comprometterne l'equilibrio economico. Un impatto limitato o «una tantum», in particolare entro i margini specificati nel contratto, non deve essere considerato «pregiudizievole». La valutazione deve dimostrare che l'efficienza economica dei servizi operati con un contratto di pubblico servizio viene compromessa. L'equilibrio economico deve essere considerato compromesso quando è possibile dimostrare che l'efficienza economica di tali pubblici servizi, prestati ad un livello di qualità ragionevole, verrebbe messa a rischio.

In questo contesto, non è sufficiente dimostrare che l'ingresso del nuovo operatore sul mercato porterebbe ad un aumento del contributo pubblico. Per essere considerato in grado di compromettere l'equilibrio economico del contratto di pubblico servizio in questione, un tale aumento del contributo pubblico dovrebbe essere considerevole.

La presente comunicazione interpretativa non pregiudica l'obbligo da parte degli Stati membri di adottare misure nazionali di recepimento al fine di conformarsi alla direttiva 2007/58/CE.

(1)  Direttiva 2007/58/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2007, che modifica la direttiva 91/440/CEE del Consiglio relativa allo sviluppo delle ferrovie comunitarie e la direttiva 2001/14/CE relativa alla ripartizione della capacità di infrastruttura ferroviaria e all'imposizione dei diritti per l'utilizzo dell'infrastruttura ferroviaria. La numerazione degli articoli utilizzata nella presente comunicazione si riferisce all'ultima versione consolidata della direttiva 91/440/CEE (l'atto di base).