30.3.2010   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

L 83/65

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La situazione della Grecia a livello macroeconomico e di bilancio ha subito un netto degrado nello scorso anno e le finanze pubbliche greche sono uscite dalla recessione molto più danneggiate di quanto si sarebbe potuto attendere. Tali sviluppi sono in gran parte dovuti a fattori nazionali che da tempo hanno preso consistenza, minando la posizione di creditore netto dell'economia greca e dando luogo a squilibri esterni forti e persistenti, che rispecchiano le grandi perdite di competitività e un evidente deterioramento della situazione di bilancio.

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Le politiche nazionali in materia di gestione della politica di bilancio, il livello di efficienza dell'amministrazione pubblica e l'assenza di riforme strutturali (settori per i quali gli indicatori situano la Grecia in fondo alle classifiche internazionali) hanno contribuito agli scarsi risultati economici e di bilancio.

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L'attuale situazione pone grandi difficoltà per la sostenibilità a lungo termine dell'economia greca e la situazione economica e di bilancio può avere ricadute negative su altri paesi della zona dell'euro, come mostra l'evoluzione dei differenziali di rendimento finanziario in un certo numero di Stati membri. La situazione attuale rischia inoltre di compromettere il buon funzionamento dell'unione economica e monetaria.

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Il Consiglio e la Commissione hanno ripetutamente messo in evidenza i problemi strutturali a lungo termine dell'economia greca nei vari esercizi di vigilanza multilaterale, tra i quali la vigilanza di bilancio nell'ambito del patto di stabilità e crescita e della strategia di Lisbona, in cui gli indirizzi di massima per le politiche economiche (1) fungono da quadro generale di riferimento per le riforme strutturali nell'Unione e nella zona dell'euro. Tali indirizzi di massima comprendono le raccomandazioni agli Stati membri affinché rispettino i propri obiettivi di bilancio a medio termine e provvedano ad assicurare la correzione tempestiva dei disavanzi eccessivi, nonché mirino a correggere il disavanzo delle partite correnti realizzando riforme strutturali, rilanciando la competitività con l'estero e contribuendo alla correzione mediante le politiche di bilancio.

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In tale contesto, a causa dei profondi problemi strutturali dell'economia greca che toccano il bilancio, l'occupazione e il mercato dei prodotti, il Consiglio nella sua raccomandazione del 25 giugno 2009 (2) ha osservato che la Grecia deve «intensificare gli sforzi per ovviare agli squilibri macroeconomici e alle carenze strutturali della [propria] economia» e ha rivolto alcune raccomandazioni specifiche alla Grecia, invitandola, tra l'altro, a proseguire il risanamento delle finanze pubbliche; migliorare la concorrenza in materia di servizi professionali; attuare riforme per aumentare gli investimenti a favore di R&S; utilizzare meglio i fondi strutturali; riformare l'amministrazione pubblica e adottare un'ampia gamma di misure per il mercato del lavoro in base ad un'impostazione integrata basata sulla flessicurezza. Il Consiglio ha altresì raccomandato alla Grecia, in quanto membro della zona dell'euro, di garantire la sostenibilità delle finanze pubbliche e di migliorarne la qualità, di ammodernare la pubblica amministrazione e di applicare i principi comuni dell'Unione in materia di flessicurezza.

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La politica economica e quella di bilancio della Grecia si discostano dalle raccomandazioni specifiche rivolte a questo paese a titolo degli indirizzi di massima per le politiche economiche, nonché dalle raccomandazioni indirizzate agli Stati membri che appartengono alla zona dell'euro, fissate nella raccomandazione del Consiglio, del 14 maggio 2008, sugli indirizzi di massima per le politiche economiche degli Stati membri e della Comunità.

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Il 15 gennaio 2010 la Grecia ha presentato l'aggiornamento per il 2010 del proprio programma di stabilità, che contiene gli obiettivi per il bilancio fino al 2013 e che dovrebbe essere letto insieme al bilancio del 2010 adottato dal Parlamento greco il 23 dicembre 2009; il 16 febbraio 2010 il Consiglio ha formulato un parere sull'aggiornamento del 2010 del programma di stabilità greco in conformità dell'articolo 5, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, del 7 luglio 1997, per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche (3). Il 16 febbraio 2010 il Consiglio ha inoltre adottato una decisione ai sensi dell'articolo 126, paragrafo 9, TFUE, che intima alla Grecia di prendere le misure volte alla riduzione del disavanzo ritenute necessarie per correggere la situazione di disavanzo eccessivo (4) («la decisione del Consiglio del 16 febbraio 2010»).

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Il buon funzionamento del coordinamento delle politiche economiche nella zona dell'euro richiede l'uso tempestivo degli strumenti disponibili a titolo dell'articolo 121 TFUE. L'articolo 121, paragrafo 4, TFUE prevede che la Commissione possa rivolgere un avvertimento allo Stato membro in questione e raccomandare al Consiglio di rivolgere a detto Stato membro le opportune raccomandazioni. Data la gravità della situazione e affinché vi sia coerenza con la decisione del Consiglio del 16 febbario 2010, è opportuno che il Consiglio adotti le necessarie raccomandazioni. Inoltre, il Consiglio può decidere, su proposta della Commissione, di rendere pubbliche le proprie raccomandazioni.

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Sebbene il deterioramento delle condizioni macroeconomiche nel 2009 sia stato molto più netto rispetto a quanto anticipato dalle autorità, le finanze pubbliche hanno subito un deterioramento molto maggiore di quanto si sarebbe potuto attendere in esito ad una crisi rivelatasi più grave del previsto. Tale deterioramento è in ampia misura il risultato delle politiche di bilancio attuate dal governo greco. Il disavanzo dell'amministrazione pubblica per il 2009 è attualmente stimato a 12,75 % del PIL, rispetto a un obiettivo di 3,75 % del PIL stabilito nell'aggiornamento del programma di stabilità del gennaio 2009.

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Il bilancio del 2010 è stato adottato del Parlamento greco il 23 dicembre 2009, con un obiettivo di disavanzo per il 2010 pari a 9,1 % del PIL. Le autorità greche nel frattempo hanno annunciato l'intenzione di accelerare l'aggiustamento del bilancio già nel 2010 e hanno fissato l'obiettivo di bilancio per il 2010 a 8,7 % del PIL. L'aggiornamento del programma di stabilità del gennaio 2009 ha confermato l'obiettivo di bilancio rivisto per il 2010 a 8,7 % del PIL.

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L'impatto di bilancio a lungo termine dell'invecchiamento della popolazione è di gran lunga superiore alla media dell'Unione, soprattutto a causa dell'ingente aumento che si prevede subirà nei prossimi decenni la spesa pensionistica in percentuale del PIL. Come mette in luce la relazione sulla sostenibilità del 2009 dei servizi della Commissione, gli indicatori disponibili rivelano l'esistenza di gravi rischi per la sostenibilità delle finanze pubbliche, che occorre proteggere, oltre che con il risanamento del bilancio, mediante una riforma del sistema pensionistico e della sanità. Il sistema pensionistico della Grecia soffre di vari problemi, ivi compreso quello di una copertura frammentaria. Sebbene la Grecia abbia un tasso di prestazioni medio tra i più alti dell'Unione, con ripercussioni negative sugli incentivi all'occupazione, come dimostra in particolare la bassa percentuale di occupati tra i lavoratori più anziani, essa annovera uno dei maggiori tassi di povertà tra gli anziani. Anche i regimi di pensionamento anticipato sono fonte di problemi, in quanto offrono formule di pensionamento alternative ma costose. Occorre riformare anche il sistema sanitario, in particolare per migliorare in maniera significativa l'efficienza e la gestione, aspetti che sono stati spesso causa di sforamenti di bilancio. Le riforme del mercato del lavoro dovrebbero sostenere la maggiore offerta di manodopera al fine di accrescere la base contributiva.

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La Grecia dovrebbe recuperare competitività e correggere i profondi squilibri esterni. In tale contesto, conformemente agli indirizzi di massima per le politiche economiche, la Grecia dovrebbe mirare a correggere il disavanzo delle partite correnti «attuando riforme strutturali, rilanciando la competitività con l'estero e […] contribuendo alla correzione del disavanzo mediante politiche finanziarie». A tal fine, le autorità greche dovrebbero attuare misure permanenti intese a tenere sotto controllo la spesa primaria corrente, in particolare i costi salariali del settore pubblico, e realizzare con urgenza le riforme strutturali del mercato dell'occupazione e dei prodotti. In particolare, le autorità greche dovrebbero provvedere a che le misure di risanamento del bilancio siano anche finalizzate a migliorare la qualità delle finanze pubbliche, nell'ambito di un programma globale di riforma, dando nel contempo rapida attuazione alle politiche necessarie a proseguire la riforma dell'amministrazione tributaria.

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Una serie di indicatori e analisi confermano che negli ultimi dieci anni la Grecia è andata ampiamente e costantemente perdendo competitività dei prezzi. Tale fenomeno si spiega innanzitutto con l'aumento dei salari, in misura superiore all'aumento della produttività. L'aumento delle retribuzioni del settore pubblico rispetto a quelli del settore privato è avvenuto più rapidamente in Grecia che in altre economie della zona dell'euro e ha influito sulle contrattazioni salariali in generale, mettendo in luce il ruolo fondamentale che il settore pubblico è chiamato a svolgere per ripristinare la moderazione salariale. Inoltre, alcuni aspetti del sistema di contrattazione collettiva vigente in Grecia (come, ad esempio, la contrattazione intermedia) possono spiegare lo sfasamento tra progressione dei salari e aumento della produttività e richiedono degli aggiustamenti da concordarsi tra le parti sociali. In un'ottica futura il sistema di contrattazione salariale deve sostenere le modifiche salariali che più riflettono la competitività, l'evoluzione in termini di produttività e le condizioni del mercato del lavoro locale.

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L'amministrazione pubblica costituisce uno dei più grossi ostacoli ad una maggiore efficienza in Grecia. A confronto con altri paesi a livello internazionale, la Grecia si situa generalmente agli ultimi posti quanto al suo settore pubblico, i cui problemi si ritiene scaturiscano da una capacità e un'efficienza amministrative insufficienti. Le autorità si sono impegnate a migliorarlo, impegno che dovrà tradursi in tagli del personale, migliore gestione delle risorse umane negli enti pubblici, riduzione dei costi, maggiore trasparenza, maggiore certezza del diritto ed effettiva applicazione delle politiche.

(15)

La Grecia ha un notevole margine di manovra per migliorare il contesto imprenditoriale e il funzionamento del mercato dei prodotti. Le imprese devono far fronte a procedure amministrative complesse, onerose e lunghe. I servizi professionali sono estremamente regolamentati e gli ostacoli alla concorrenza figurano tra i più numerosi rispetto agli altri paesi dell'Unione. Inoltre, la liberalizzazione delle industrie di rete (ad esempio l'energia) risulta inferiore alla media dell'Unione e tale media non è raggiunta neppure per quanto concerne l'apertura dei mercati nel settore dei trasporti, in particolare nelle ferrovie. Gli investimenti nel settore privato e nell'occupazione potrebbero essere aumentati con un costo limitato per le finanze pubbliche grazie a riforme in questi settori. Le riforme del mercato dei prodotti potrebbero contribuire anche ad attuare la riforma del mercato del lavoro, riducendo la pressione sui costi.

(16)

Anche il mercato del lavoro ha bisogno di essere riformato secondo i principi comuni della flessicurezza, come ha rilevato il Consiglio nelle sue raccomandazioni del 2009 sull'attuazione delle politiche per l'occupazione. Occorre prestare particolare attenzione ai giovani, date le difficoltà cui devono far fronte per accedere ad un'occupazione regolare. Vi è un ampio margine di manovra per intervenire a sostegno della transizione al mercato del lavoro, ad esempio migliorando le politiche dell'istruzione e della formazione professionale, riqualificando la forza lavoro e rendendo più efficaci le politiche attive per l'impiego, anche attingendo al Fondo sociale europeo. Occorre inoltre semplificare la normativa in materia di tutela dell'occupazione. Le politiche dovrebbero altresì incoraggiare la partecipazione attiva al mercato del lavoro. L'attuazione di queste raccomandazioni è di fondamentale importanza per l'economia greca. È quindi opportuno tenere in debita considerazione gli effetti sull'occupazione degli interventi strutturali adottati in campo economico.

(17)

Il buon esito degli sforzi volti a ripristinare la competitività e la sostenibilità delle finanze pubbliche può essere determinato da un utilizzo più rapido ed efficace dei fondi strutturali e di coesione dell'Unione. Rispetto ad altri Stati membri la Grecia stenta ad avvalersi appieno di tali fondi. Delineando, in collaborazione con la Commissione, misure in grado di migliorare la capacità di utilizzo e la struttura dei programmi operativi, la Grecia potrebbe finanziare importanti investimenti pubblici a sostegno del potenziale di crescita a lungo termine, favorendo di pari passo il progressivo risanamento del bilancio. È opportuno accordare un'attenzione particolare ai programmi operativi sulla riforma amministrativa e sulla convergenza digitale, in quanto sono alla base di riforme chiave per l'amministrazione pubblica che sono al centro della strategia di riforma tracciata nell'aggiornamento del gennaio 2010 del programma di stabilità. I fondi strutturali dell'Unione erogati a titolo di questi programmi operativi potrebbero, ad esempio, essere impiegati per sostenere il settore pubblico mediante riforme che investano il sistema sanitario, i servizi pubblici di collocamento, la formazione permanente, la lotta contro il lavoro nero, nonché per costituire effettive capacità di controllo e attuazione coercitiva del diritto.

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Le banche greche appaiono relativamente sane in termini di redditività e adeguatezza dei fondi propri. La resistenza del settore è stata peraltro confermata dal lungo periodo di turbolenze cui è stato sottoposto. Le banche greche conservano inoltre un livello basso di prestiti in sofferenza (circa il 7,2 % dei prestiti totali) e un rapporto prestiti/depositi anch'esso relativamente basso. È tuttavia con difficoltà che il settore bancario della Grecia ha avuto accesso alla liquidità nei mercati all'ingrosso, dovendo sostanzialmente dipendere dai prestiti dell'Eurosistema. In conclusione, è improbabile che il sistema bancario greco, pur se nel complesso solido e meno toccato dalla crisi finanziaria mondiale rispetto a qualche altro Stato membro, resti immune alle difficoltà che gravano sulle finanze pubbliche del paese. Altrettanta preoccupazione desta l'impatto dei problemi economici e finanziari su alcuni dei paesi vicini della Grecia.

(19)

Alla luce delle ripercussioni che la crisi economica e finanziaria ha prodotto nell'economia greca, l'implicito riprezzamento dei rischi esercita ulteriori pressioni sul debito e fa aumentare i premi di rischio sul debito pubblico,

1.

Tenuto conto delle debolezze istituzionali insite in generale nell'economia e nelle finanze pubbliche della Grecia, questo paese dovrebbe elaborare e attuare quanto prima possibile nel 2010, un pacchetto completo di riforme strutturali coraggiose che vada al di là delle misure tracciate nell'aggiornamento di gennaio 2010 del programma di stabilità. Dovrebbero essere presentati calendari chiari e dettagliati per le riforme proposte che siano monitorati nel corso della loro attuazione. Più precisamente, vista l'importanza di assicurare un sistema di contrattazione salariale efficace e considerata la necessità di moderare i salari a tutti i livelli, sullo sfondo delle perdite di competitività subite, la Grecia dovrebbe provvedere a:

2.

Data l'urgente necessità di riformare il sistema pensionistico e tenuto conto delle difficoltà che minano la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche, la Grecia dovrebbe provvedere a:

3.

Nel campo della sanità, le riforme dovrebbero vertere sui seguenti aspetti:

4.

Occorre rispondere alla necessità di rendere più efficiente la pubblica amministrazione. A tal fine, la Grecia dovrebbe provvedere a:

5.

Il miglioramento del funzionamento del mercato dei prodotti e del contesto imprenditoriale è un'altra priorità, da abbordare già nel 2010. A tal fine, la Grecia dovrebbe provvedere a:

6.

Per sostenere la crescita della produttività e dell'occupazione, la Grecia dovrebbe provvedere a:

7.

Di fronte alla sfida di migliorare la produttività, anche mediante strategie di investimenti pubblici per grado di priorità, la Grecia dovrebbe adottare tutte le misure necessarie a rendere più efficace e rapido l'utilizzo dei fondi strutturali dell'UE. Nel far ciò occorre far sì che sia data celere ed efficiente attuazione ai programmi operativi sulla riforma amministrativa e sulla convergenza digitale, in quanto sono alla base di riforme chiave per l'amministrazione pubblica che sono al centro della strategia di riforma tracciata nell'aggiornamento del gennaio 2010 del programma di stabilità.

8.

La Grecia è invitata a riferire in merito alle misure adottate in risposta alla presente raccomandazione e al calendario d'attuazione delle misure strutturali, delineate nell'aggiornamento del gennaio 2010 del programma di stabilità, nell'ambito delle relazioni trimestrali di cui all'articolo 4, paragrafo 2, della decisione del Consiglio del 16 febbraio 2010.