Parere del Consiglio

del 10 febbraio 2004

sul programma di stabilità aggiornato della Francia, 2003-2007

(2004/C 43/04)

IL CONSIGLIO DELL'UNIONE EUROPEA,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea,

visto il regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio, del 7 luglio 1997, per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche(1), in particolare l'articolo 5, paragrafo 3,

vista la raccomandazione della Commissione, previa consultazione del Comitato economico e finanziario,

HA ADOTTATO IL PRESENTE PARERE:

Il 10 febbraio 2004 il Consiglio ha esaminato l'aggiornamento del 2003 del programma di stabilità della Francia relativo al periodo 2003-2007. Nel complesso il programma aggiornato è conforme ai requisiti fissati nel "codice di condotta sul contenuto e la presentazione dei programmi di stabilità e convergenza" nella sua versione riveduta. Benché non sia richiesto obbligatoriamente dal codice, se nel programma fossero state presentate chiare proiezioni delle categorie di entrate e di spese pubbliche sulla base della contabilità nazionale sarebbe stato possibile effettuare un'analisi più approfondita della qualità dell'aggiustamento previsto.

Il 3 giugno 2003, sulla base di una raccomandazione della Commissione, il Consiglio ai sensi dell'articolo 104, paragrafo 6 del trattato CE, ha constatato l'esistenza in Francia di un disavanzo eccessivo e ha rivolto una raccomandazione alla Francia ai sensi dell'articolo 104, paragrafo 7 del trattato CE invitandola a porre rimedio alla situazione al più tardi entro la fine del 2004. La Commissione ha adottato, rispettivamente l'8 e il 21 ottobre 2003, due raccomandazioni ai sensi rispettivamente dell'articolo 104, paragrafo 8 e dell'articolo 104, paragrafo 9 affinché il Consiglio: 1) decidesse che la Francia non aveva adottato alcuna azione efficace in risposta alla raccomandazione del 3 giugno e 2) chiedesse alla Francia di adottare le misure necessarie per portare il disavanzo pubblico al di sotto del 3 % del PIL al più tardi nel 2005. Il 25 novembre 2003 il Consiglio non ha adottato le due raccomandazioni della Commissione e ha adottato invece una serie di conclusioni che sostenevano in particolare gli impegni assunti dalla Francia di ridurre il disavanzo corretto per il ciclo dello 0,8 % del PIL nel 2004 e dello 0,6 % del PIL o di una cifra superiore nel 2005 per garantire che il disavanzo delle pubbliche amministrazioni scenda al di sotto del 3 % del PIL nel 2005.

Le proiezioni a medio termine del programma aggiornato del 2003 si basano sulla stessa strategia di bilancio già adottata in aggiornamenti precedenti. Il perno centrale di tale strategia è la fissazione di obiettivi pluriennali relativamente alla crescita della spesa reale delle amministrazioni pubbliche, che comportino una diminuzione del rapporto spesa/PIL e una riduzione del disavanzo delle pubbliche amministrazioni. Nell'aggiornamento del 2003 tale strategia è integrata da due nuove regole di bilancio: 1) le eventuali entrate superiori alle previsioni derivanti da evoluzioni del ciclo più favorevoli serviranno a ridurre il disavanzo; e 2) gli eventuali margini derivanti da un aumento delle spese più lento del previsto saranno utilizzati per sgravi fiscali.

Una strategia basata su norme chiare in materia di crescita della spesa è opportuna in quanto aiuta un aggiustamento di bilancio trasparente. A questo proposito, la capacità di contenere la spesa pubblica dimostrata nel 2003 è positiva ma gli obiettivi di spesa fissati precedentemente per le amministrazioni pubbliche nel loro complesso, in particolare la sicurezza sociale sono stati di gran lunga mancati. È opportuno adottare misure adeguate per migliorare il rispetto degli obiettivi di spesa. Oltre agli effetti sul disavanzo, il mancato rispetto dei massimali di spesa potrebbe, se ripetuto, minare la credibilità generale della strategia di bilancio poiché tali criteri rappresentano un importante punto di riferimento. Per assicurare il conseguimento degli obiettivi le autorità francesi dovrebbero introdurre un meccanismo che garantisca una compensazione automatica tra gli anni degli eventuali eccessi di spesa registrati nel settore pubblico. Per quanto riguarda la prima delle nuove regole di bilancio, nell'eventualità di un'evoluzione del ciclo più favorevole, sarebbe opportuno accelerare la riduzione del disavanzo corretto per il ciclo adottando misure supplementari. Per quanto riguarda la seconda regola e tenuto conto della necessità di accelerare la riduzione del disavanzo, gli eventuali margini derivanti da un aumento delle spese più lento del previsto dovrebbero servire a ridurre il disavanzo. Il programma aggiornato del 2003 prevede un'accelerazione della crescita del PIL reale che passerebbe dallo 0,5 % previsto per il 2003 all'1,7 % previsto per il 2004. Per gli anni 2005-2007 le proiezioni macroeconomiche si basano sugli stessi due scenari degli aggiornamenti precedenti: uno scenario "prudente" con una crescita reale del PIL pari a una media annua del 2,5 % per tutto il periodo, e uno scenario "favorevole" con una crescita reale del PIL del 3 % l'anno. Si prevede che l'inflazione dei prezzi al consumo continuerà a restare moderata, pari all'1,5 %, per tutto il periodo di riferimento dell'aggiornamento. L'ipotesi di crescita per il 2003 è chiaramente superata: la previsione della Commissione di un aumento del PIL reale dello 0,1 % appare più plausibile. La previsione per il 2004 appare plausibile. Per quanto riguarda il periodo 2005-2007 le previsioni dello scenario "prudente" appaiono realistiche. Tale scenario è stato quindi preso come riferimento per la valutazione delle proiezioni di bilancio.

L'aggiornamento pone come obiettivo un disavanzo del bilancio delle pubbliche amministrazioni del 3,6 % del PIL nel 2004 rispetto al disavanzo del 4,0 % del PIL previsto per il 2003. Per il 2005, 2006 e 2007 si prevedono disavanzi nominali rispettivamente del 2,9 %, del 2,2 % e dell'1,5 % del PIL. Secondo le previsioni, il saldo primario migliorerà passando dallo 0,6 % del PIL nel 2004 all'1,6 % del PIL nel 2007. In termini corretti per il ciclo, sulla base dei calcoli della Commissione secondo la metodologia convenuta, si toccherà il 3,2 % del PIL nel 2004, con un miglioramento di 0,6 punti percentuali. Nel 2005, 2006 e 2007 i disavanzi corretti per il ciclo saranno rispettivamente del 2,6 %, 1,9 % e 1,3 % del PIL.

Sulla base di ipotesi macroeconomiche e di bilancio plausibili il processo di aggiustamento previsto dal programma sembra insufficiente per eliminare il disavanzo eccessivo nel 2005. Svariati rischi si frappongono al conseguimento di tale obiettivo: 1) la crescita del PIL reale nel 2003 è stata probabilmente inferiore a quella ipotizzata nell'aggiornamento e il disavanzo delle amministrazioni pubbliche nel 2003 potrebbe quindi risultare più elevato delle previsioni; 2) il conseguimento dell'obiettivo di spesa fissato per il 2004 è incerto e richiede che le misure introdotte siano efficaci e pienamente applicate; 3) il miglioramento del saldo corretto per il ciclo programmato per il 2005 si basa su misure, quali in particolare la riforma del sistema di assistenza sanitaria, che devono essere ancora messe a punto ed applicate. Dato che viene programmata una riduzione del disavanzo solo marginalmente inferiore al 3 % del PIL nel 2005, il concretizzarsi di uno solo dei rischi menzionati, qualora non venisse compensato, comprometterebbe l'obiettivo di riportare il disavanzo al di sotto del 3 % del PIL nel 2005. In tale caso, sarebbe necessario applicare misure supplementari per garantire la correzione della situazione di disavanzo eccessivo al più tardi nel 2005. La Francia dovrebbe attuare tutte le misure necessarie in linea con le conclusioni del Consiglio del 25 novembre 2003, segnatamente per assicurare che il disavanzo sia inferiore al 3 % del PIL al più tardi nel 2005.

Sulla base dei calcoli della Commissione, effettuati conformemente alla metodologia convenuta, la politica di bilancio delineata nel programma aggiornato è insufficiente per garantire che l'obiettivo a medio termine del patto di stabilità e crescita di una situazione di bilancio con un saldo prossimo al pareggio o in attivo sia conseguito entro il periodo di riferimento del programma. Inoltre, con la stessa metodologia, fino al 2007 non sarebbe raggiunta una situazione di bilancio che fornisca un margine di sicurezza adeguato contro il rischio che il disavanzo superi in condizioni macroeconomiche normali la soglia del 3 % del PIL.

Si prevede che il rapporto debito/PIL comincerà a diminuire solo nel 2006 e resterà superiore al valore di riferimento del 60 % per tutto il periodo di riferimento del programma. L'andamento del rapporto debito/PIL potrebbe essere meno favorevole del previsto a causa dei rischi legati al disavanzo sopra menzionati.

La Francia ha adottato recentemente una vasta riforma del sistema pensionistico che prevede l'estensione del periodo contributivo necessario per l'ottenimento della pensione integrale, l'innalzamento degli incentivi finanziari per restare nella vita attiva fino al raggiungimento dell'età pensionabile e oltre e l'indicizzazione delle pensioni del settore pubblico ai prezzi invece che ai salari. Anche se grazie alla riforma la Francia è ora in grado di fronteggiare molto meglio i costi di bilancio connessi all'invecchiamento della popolazione non si possono escludere i rischi di squilibri a lungo termine. Per garantire che le finanze pubbliche abbiano una base sostenibile sarà fondamentale che l'avanzo primario sia adeguato. Tali sforzi dovranno essere integrati da misure volte a controllare l'andamento della spesa, in particolare nel quadro della riforma del sistema di assicurazione sanitaria che sarà messa a punto e applicata nel corso del 2004.

Le politiche economiche indicate nell'aggiornamento del 2003 sono parzialmente in linea con le raccomandazioni degli indirizzi di massima per le politiche economiche, specificamente le politiche che producono effetti sul bilancio. Infatti anche se i programmi di bilancio per il 2004 e 2005 contemplano un miglioramento del saldo corretto per il ciclo superiore al minimo di 0,5 punti di percentuali raccomandato dal Consiglio, il miglioramento cumulato del saldo corretto per il bilancio potrebbe essere insufficiente per riportare il disavanzo nominale al di sotto del 3 % del PIL perfino nel 2005. Inoltre l'aggiornamento del 2003 non prevede il conseguimento di un saldo di bilancio prossimo al pareggio o in attivo nell'orizzonte temporale del programma. La Francia dovrebbe pertanto assicurare che il risanamento di bilancio continui negli anni successivi al 2005, in particolare tramite una costante riduzione del disavanzo di bilancio corretto per il ciclo pari ad almeno 0,5 punti percentuali del PIL all'anno o in misura maggiore, se necessario, per conseguire una posizione di bilancio a medio termine prossima al pareggio o in avanzo e per ricondurre ad un andamento discendente il rapporto debito/PIL.

(1) GU L 209 del 2.8.1997.