Decisione della Commissione

del 20 settembre 2000

sul regime di aiuti cui l'Italia intende dare esecuzione a norma dell'articolo 14 della legge della Regione Sardegna del 4 febbraio 1998 "Norme per l'accelerazione della spesa delle risorse del FEAOG-Orientamento e interventi urgenti per l'agricoltura"

[notificata con il numero C(2000) 2753]

(Il testo in lingua italiana è il solo facente fede)

(2001/95/CE)

LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 88, paragrafo 2, primo comma,

avendo invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente a detto articolo e viste le osservazioni trasmesse(1),

considerando quanto segue:

I

Procedimento

(1) Con lettera in data 18 marzo 1998 l'Italia ha notificato alla Commissione le misure d'aiuto che prevedeva di concedere a norma della legge della Regione Sardegna del 4 febbraio 1998 (in appresso "la legge regionale") "Norme per l'accelerazione della spesa delle risorse del FEAOG - Orientamento e interventi urgenti per l'agricoltura". Con lettere dell'11 agosto 1998, del 9 dicembre 1998 e del 4 marzo 1999 l'Italia ha comunicato informazioni supplementari alla Commissione.

(2) Con lettera SG(99) D/3464, del 17 maggio 1999, la Commissione ha comunicato all'Italia di avere deciso di avviare il procedimento dell'articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE nei confronti delle misure d'aiuto previste dall'articolo 14 della legge regionale. Con la stessa lettera la Commissione ha preso atto dell'impegno delle autorità italiane ad abrogare gli articoli 10, 11, 12, 13, 15, 17, 19 e 21 della legge regionale e ha comunicato all'Italia di non formulare obiezioni nei confronti delle misure di cui agli articoli 6, 16, 18, 20, 22 e 23.

(3) La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee(2). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare le loro osservazioni in merito all'aiuto di cui trattasi.

(4) La Commissione non ha ricevuto osservazioni da parte di terzi interessati. L'Italia ha presentato osservazioni con lettera del 22 giugno 1999.

II

Descrizione dell'aiuto

(5) A norma dell'articolo 14, l'amministrazione regionale è autorizzata ad erogare aiuti diretti a compensare le perdite derivanti da pregresse avversità climatiche, da malattie animali o da malattie vegetali fino al 100 % del danno subito. La legge prevede espressamente che detti contributi possano andare ad integrare aiuti già concessi per gli eventi in questione. In caso di carenza degli stanziamenti, avranno priorità nell'accesso agli aiuti gli imprenditori che hanno contratto o sono sul punto di contrarre mutui di assestamento, cioè mutui finalizzati ad assestare i ratei scaduti e gli interessi di mora al cui pagamento non hanno potuto far fronte a causa della perdita di produzione per calamità.

(6) Nelle loro lettere le autorità italiane precisano che la misura è destinata a compensare i danni derivanti da 24 eventi climatici verificatisi in Sardegna dal 1988, che sono riassunti nella tabella seguente, e i danni causati da epizoozie avvenute tra il 1990 e il 1997. Per tutte le perdite le autorità italiane sottolineano che le richieste di indennizzo soddisfano le condizioni applicate di norma dalla Commissione per tali aiuti ed erano state presentate e debitamente documentate all'epoca, ma che non era stato possibile erogare gli aiuti per mancanza di risorse di bilancio.

>SPAZIO PER TABELLA>

(7) Quantunque né l'articolo 87, paragrafo 2, lettera b), del trattato, né la prassi normalmente seguita dalla Commissione per quanto riguarda l'erogazione di contributi volti a compensare avversità climatiche assimilabili alle calamità naturali prevedano scadenze precise per il pagamento dell'aiuto, nella sua decisione di avvio del procedimento la Commissione ha ritenuto implicito, nelle suddette disposizioni, che il medesimo dovesse essere effettuato entro un periodo di tempo ragionevole dal verificarsi dell'evento in questione. L'erogazione di un aiuto a diversi anni di distanza (nella fattispecie, fino a 10) dall'evento di cui trattasi comporta, a giudizio della Commissione, un rischio concreto di distorsione delle condizioni di concorrenza. Nei casi in cui i produttori interessati sono riusciti a riassorbire le perdite derivanti dall'evento dannoso, l'indennizzo ad anni di distanza produrrà gli stessi effetti economici che deriverebbero dalla concessione di aiuti al funzionamento. Nell'ipotesi in cui invece le perdite cagionate dall'evento dannoso non hanno potuto essere riassorbite e permangono difficoltà finanziarie, la Commissione ha ritenuto che occorre vigilare sul rischio che la concessione dell'aiuto comporti l'elusione delle rigorose condizioni stabilite negli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà(3). A tale riguardo la Commissione ha constatato che, nel caso in esame, se gli stanziamenti non sono sufficienti a compensare tutti i danni subiti, la priorità non viene data agli operatori maggiormente colpiti, ma a coloro che hanno prestiti da rimborsare. A giudizio della Commissione, di fronte a questa disposizione è perlomeno lecito chiedersi se l'obiettivo principale della misura proposta non sia in effetti quello di sostenere i produttori versanti in difficoltà finanziarie.

(8) Inoltre, nel caso degli aiuti diretti a compensare i danni subiti dagli allevatori a seguito di epizoozie, la prassi normalmente seguita dalla Commissione subordina l'ammissibilità dei versamenti a talune condizioni. Queste riguardano, in particolare, l'esistenza di disposizioni comunitarie o nazionali che consentano alle autorità competenti di adottare opportune misure di lotta contro la malattia in questione, o attuando interventi di eradicazione e in special modo misure obbligatorie soggette all'indennizzo, o, in una fase iniziale, organizzando un sistema di vigilanza ed allarme. Ne consegue che solo i fenomeni infettivi di rilevanza pubblica e non i casi di cui gli agricoltori devono ragionevolmente rispondere a titolo individuale possono dar luogo a misure d'aiuto. Nella sua decisione di avvio del procedimento la Commissione ha ritenuto che le autorità italiane non avessero fornito le informazioni necessarie a verificare il rispetto di tali condizioni.

(9) La Commissione ha deciso di non sollevare obiezioni relativamente all'applicazione dell'articolo 14 inteso a compensare le perdite subite dai produttori di pomodori da mensa a causa del virus giallo del pomodoro nelle annate 1994/95, 1995/96 e 1996/97, ritenendo che tali aiuti potessero beneficiare della deroga dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato. Tuttavia, in considerazione dell'ambito generale d'applicazione dell'articolo 14 della legge regionale, la Commissione ha sottolineato che eventuali altri aiuti volti a compensare le perdite causate da malattie vegetali dovessero essere notificati separatamente, ai sensi dell'articolo 88, paragrafo 3, del trattato.

III

Commenti dell'Italia

(10) Le autorità italiane hanno trasmesso con lettera del 22 giugno le loro osservazioni, successivamente integrate da una lettera in data 15 giugno 2000.

(11) Nella lettera del 22 giugno 1999, le autorità italiane prendono atto con soddisfazione della decisione della Commissione di non sollevare obiezioni all'aiuto per danni da malattie vegetali e annunciano di ritirare il progetto in merito di aiuti per danni da epizoozie. Per quanto riguarda l'indennizzo per danni imputabili ad avversità climatiche, le autorità italiane formulano le seguenti osservazioni.

(12) Il contributo in progetto rappresenta un aiuto supplementare rispetto a quello già erogato a fronte di eventi dannosi che non supera il danno finanziario effettivamente subito dagli agricoltori. Da un punto di vista generale l'aiuto è conforme alle norme fissate dalla Commissione(4), che prevede un indennizzo fino al 100 % dei danni subiti. Esso è inoltre conforme all'articolo 87, paragrafo 2, lettera b), del trattato, che non prevede limitazioni di alcun genere, se non quella implicita dell'ammontare del danno. Trattandosi di una norma del trattato, è da ritenere che essa abbia valore uguale a quella che, nell'ordinamento interno, spetta alla Costituzione e, pertanto, nella gerarchia delle fonti, una valenza superiore. Ne consegue, a parere della Regione sarda, che la legislazione comunitaria non dovrebbe impedire ad uno Stato membro di agire secondo lo spirito dell'articolo 87, paragrafo 2, lettera b), in quanto gli aiuti destinati a indennizzare anche fino al 100 % i danni derivati da calamità naturali e da eventi eccezionali sono compatibili col mercato comune.

(13) Né l'articolo 87, paragrafo 2, lettera b), del trattato né la prassi finora seguita dalla Commissione prevedono scadenze per il pagamento di aiuti volti a indennizzare i danni derivanti da eccezionali avversità atmosferiche. Le autorità italiane ritengono che siffatto limite dovrebbe essere comunque fissato a priori, in modo da porre tutti gli Stati membri su un piano di parità ed a garantire per tutti la certezza del diritto. Inoltre il concetto di "periodo di tempo ragionevole" proposto dalla Commissione è soggettivo: non crea quindi situazioni di certezza giuridica, può dar luogo a disparità di trattamento e comporta il rischio concreto che gli Stati operino in modo differenziato. Ciò è dimostrato dal fatto che nella stessa lettera, nella parte relativa all'"indennizzo per malattie vegetali" la Commissione dichiara di ritenere "non irragionevole" il periodo di tempo intercorso tra il verificarsi del danno e il pagamento dell'aiuto. Il danno si è verificato nelle annate 1994/95, 1995/96 e 1996/97. Pertanto, la Commissione ha ritenuto "ragionevole" un intervento che prende in considerazione eventi dannosi verificatisi a partire dal 1994. Ovviamente le autorità italiane concordano sulle valutazioni che la Commissione fa riguardo all'indennizzo dei danni causati dal virus giallo dal pomodoro. Tuttavia, sul piano logico ed anche per uniformità di trattamento, la regione Sardegna si sarebbe aspettata che venissero considerati ammissibili gli aiuti integrativi concessi per gli eventi calamitosi verificatisi a partire dal 1994.

(14) Le autorità italiane osservano inoltre che l'articolo 15 del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità d'applicazione dell'articolo 93 del trattato CE(5), prevede che i poteri della Commissione per quanto riguarda il recupero degli aiuti illegali sono soggetti ad un periodo limite di 10 anni, ossia si prescrivono in 10 anni. Se si ritiene dunque che le imprese agricole debbano subire retroattivamente per 10 anni gli effetti derivanti dalla concessione di aiuti illegali, non si vede perché non debbano godere gli effetti positivi di aiuti compatibili per un identico periodo di tempo. Di conseguenza, l'amministrazione regionale ritiene che, secondo le valutazioni della stessa Commissione, un periodo di recupero pari a 10 anni sia da considerare ragionevole e che, in ogni caso, non possa essere negata la ragionevolezza del periodo decorrente dal 1994.

(15) Per quanto riguarda le preoccupazioni espresse dalla Commissione circa gli effetti della concessione di aiuti attuata a diversi anni di distanza dall'evento dannoso, le autorità italiane ritengono che gli argomenti utilizzati dalla Commissione renderebbero pressoché impossibile il pagamento di aiuti per calamità naturali e vanificherebbero totalmente l'articolo 87, paragrafo 2, lettera b). Il dilemma infatti si pone fin dall'annata agraria successiva a quella in cui si è verificato l'evento, quando dovrebbe valutarsi cioè se le perdite siano state o meno riassorbite. In nessuno dei due casi, tuttavia, potrebbero essere erogati aiuti per calamità naturali poiché si tratterebbe o di aiuti al funzionamento o di aiuti ad imprese in difficoltà. Sul piano operativo, inoltre, le autorità italiane ritengono che l'accoglimento della tesi della Commissione porrebbe ostacoli gravi all'attuazione dell'articolo 87, paragrafo 2, lettera b), del trattato e condurrebbe a una insostenibile burocratizzazione dell'intervento. Sarebbe infatti ogni volta necessario - salvo che l'aiuto non venga erogato entro l'annata agraria nella quale si è verificato l'evento dannoso - condurre indagini approfondite per verificare se le perdite siano state riassorbite o meno.

(16) Inoltre, le autorità italiane osservano che l'erogazione di aiuti per avversità atmosferiche di solito avviene a notevole distanza di tempo dal verificarsi dell'evento dannoso. Infatti, subito dopo il verificarsi dell'evento, che peraltro può durare nel tempo, i tecnici agrari dell'Ente regionale di assistenza (Ersat) valutano la percentuale dei danni nel settore geografico colpito e la percentuale delle perdite subite dai produttori rispetto alla produzione lorda vendibile aziendale, considerata in base ai normali livelli di produzione dell'ultimo precedente triennio. I tecnici redigono poi una redazione che viene trasmessa all'assessorato dell'agricoltura e da questo valutata. Ove si ritenga che esistano le condizioni di legge per riconoscere l'evento dannoso come eccezionale, l'assessorato, entro 60 giorni dalla fine dell'evento, propone alla giunta regionale che venga assunta una apposita deliberazione nella quale siano anche indicati gli aiuti da concedere. La deliberazione verrà poi trasmessa al ministero per le Politiche agricole, che adotterà, se ritiene la proposta accoglibile, un apposito decreto da pubblicare nella Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana. L'assessorato dell'agricoltura, a questo punto, adotta un altro decreto per definire i soggetti beneficiari, il tipo di aiuto da concedere e il termine per la presentazione delle domande, che è solitamente di 60 giorni a decorrere dalla pubblicazione del decreto stesso sul Bollettino ufficiale della Regione. Scaduti i termini per la presentazione delle domande, queste verranno valutate singolarmente per verificare l'esistenza delle condizioni soggettive e oggettive di accesso agli aiuti e per determinare quindi la misura di questi ultimi. Gli uffici che si occupano della definizione delle pratiche non hanno una grande dotazione di personale e spesso si occupano anche di altri interventi in agricoltura. Quando le pratiche sono numerose (per gli eventi diffusi vi possono essere migliaia di domande) gli uffici possono impiegare anche anni nella definizione totale di esse. Vi è poi il fatto che spesso c'è un accavallarsi di eventi, che vi possono essere ritardi nello stanziamento e nell'assegnazione dei fondi pubblici, che non sempre la documentazione allegata è perfetta. Il periodo di erogazione degli aiuti può di conseguenza durare anni.

(17) Su questo punto le autorità italiane concludono che nel caso di specie, ammesso che possano esservi dubbi attinenti agli aiuti al funzionamento e alle imprese in difficoltà, resta comunque il fatto che le imprese hanno subito un danno e che questo danno non è stato compensato per intero.

(18) Secondo le autorità italiane, è alla luce di tale fatto che occorre valutare il rischio, paventato dalla Commissione, di distorsione delle condizioni di concorrenza. Dopo il verificarsi di un evento dannoso, le aziende non danneggiate si trovano oggettivamente in una posizione di vantaggio e migliorano a proprio favore le condizioni di concorrenza. L'eliminazione di questa involontaria distorsione di concorrenza si verificherebbe se e quando il danno subito venisse indennizzato per intero. Ove tale danno venisse indennizzato in ritardo, le aziende non danneggiate si troverebbero, per tutta la durata del ritardo, in posizione di vantaggio concorrenziale rispetto alle posizioni di partenza acquisite. Ove invece il danno venisse indennizzato parzialmente, le aziende non danneggiate consoliderebbero, sia pur in parte, il proprio vantaggio. Secondo le autorità italiane, dunque, un pagamento tardivo, anche di anni, degli aiuti in questione non può essere considerato altro che un tardivo ripristino di equilibri alterati rispetto alle posizioni di partenza. Se durante tale periodo le condizioni di concorrenza sono state alterate, ciò si è verificato solo a danno delle aziende colpite da calamità. Il negare dunque l'indennizzo progettato con la norma in questione significa consolidare vantaggi ingiustamente acquisiti. Può certamente essere posto un limite temporale; come osservato in precedenza, le autorità italiane ritengono ragionevole un periodo di 10 anni.

(19) Le autorità italiane sostengono inoltre che, per sua natura, l'indennizzo ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 2, lettera b), prescinde assolutamente dalla situazione economica e finanziaria degli imprenditori agricoli. Si tratta cioè di un indennizzo che spetta per il solo fatto che l'evento dannoso si è verificato. Lo stesso criterio deve dunque valere per gli indennizzi integrativi come quello in progetto. Secondo le autorità italiane questa argomentazione risponde di rilievi mossi dalla Commissione circa la priorità data agli imprenditori che abbiano in corso operazioni di assestamento a tasso ordinario, ove gli stanziamenti non siano sufficienti. Il problema è duplice: dal punto di vista operativo non vi è dubbio che, essendo ipotizzabili migliaia di domande, ci saranno fra queste ultime quelle che verranno istruite per prime e quelle che verranno istruite a distanza di anni, e ciò in funzione dei carichi di lavoro del personale, dei tempi occorrenti per le verifiche, della completezza o meno della documentazione. Sotto il profilo delle risorse finanziarie occorrenti, non è al momento dato sapere quali stanziamenti l'organo legislativo regionale potrà destinare all'intervento. È prevedibile però che sarà necessario disporre più stanziamenti in periodi diversi, e ciò tenendo conto dello stato attuale della finanza pubblica. Si capisce facilmente che in caso di stanziamenti parziali per l'intervento proposto l'erogazione degli aiuti subirà una prima interruzione al momento in cui si esaurisca il primo stanziamento.

(20) Le autorità italiane osservano inoltre che la normativa interna di cui trattasi esclude comunque un'ampia fascia di imprese dall'indennizzo per danni derivanti da eccezionali avversità atmosferiche. Infatti la soglia di accesso all'indennizzo è in Italia fissata al 35 % della produzione lorda annua vendibile, ossia della normale produzione. Tale condizione deve prima di tutto verificarsi mediamente nell'area geografica considerata: ciò significa che vi possono essere aziende che hanno subito danni rilevanti, ma che non possono beneficiare di indennizzi in quanto il danno della zona non raggiunge in media il 35 %. In secondo luogo le aziende, pur trovandosi all'interno delle zone interessate, possono aver subito danni a qualche produzione ma, avendo una produzione diversificata, non raggiungere una perdita del 35 % della normale produzione aziendale. In terzo luogo, gli indennizzi sono sempre parziali, sia nel caso dei danni agli investimenti (la misura dell'indennizzo è del 50 % o del 100 %) sia soprattutto nel caso dei danni alle produzioni che, nella maggioranza dei casi, non superano la somma esigua di 3 milioni di ITL. Pertanto una parte dei danni, talvolta molto rilevante, rimane a carico delle aziende.

(21) Considerando tutto ciò, è stato deciso di dare la priorità agli imprenditori partecipanti ad operazioni di assestamento a tasso normale. Tale impostazione è stata ritenuta rispondente alle avversità atmosferiche e alle calamità naturali che ripetutamente colpiscono la Sardegna. Si è cioè valutato che una delle soluzioni possibili per le imprese, a fronte di calamità naturali ripetute e di indennizzi sempre parziali e ritardati, era costituita dal ricorso a finanziamenti a medio-lungo termine intesi ad alleggerire i bilanci annuali con oneri finanziari compatibili. Che l'esistenza di eccezionali avversità atmosferiche non costituisca un pretesto per la concessione degli aiuti è dimostrato dalla secolare storia della Sardegna che ha visto il periodico verificarsi di tali fenomeni, in particolare di siccità stagionali o annuali, con conseguenti carestie. D'altra parte, a prescindere da eventi circoscritti, il regime pluviometrico scarso o comunque fortemente irregolare pone la Sardegna in uno stato di perenne inferiorità rispetto alle regioni più fortunate della penisola italiana e dell'Europa centrosettentrionale. L'esistenza di operazioni di assestamento appare pertanto come un indizio che denota il disagio derivante dalle ripetute avversità atmosferiche. Le autorità italiane concludono pertanto che il problema della priorità è un problema ininfluente. I casi sono infatti due. O l'intervento proposto è compatibile con le norme che regolano il trattato, e allora non si capisce perché debbano essere vietate le priorità. Oppure l'intervento è incompatibile e allora devono essere escluse le priorità. A giudizio della Regione sarda non appare certamente logico far dipendere la compatibilità dall'esistenza o meno di una qualche priorità.

(22) Le autorità italiane indicano inoltre perché non è stato possibile pagare almeno una parte dell'integrazione dovuta negli anni immediatamente successivi al verificarsi degli eventi dannosi. Esse ricordano in primo luogo che la normativa sulle calamità naturali vigente nell'ordinamento italiano è molto più rigida di quella esistente nell'ordinamento comunitario, sia per quanto riguarda le soglie di accesso che per quanto riguarda l'indennizzo massimo per i danni alle colture, che nella maggior parte dei casi non è superiore a 3 milioni di ITL, e viene innalzato a 10 milioni di ITL nel caso delle colture protette. I danni agli investimenti vengono compensati, a seconda dei casi, con contributi del 50 % o dell'80 % della spesa ammessa per la ricostituzione dell'investimento perduto. Tali limiti sono stati innalzati in Sardegna, ma solo per alcune colture, in occasione della siccità del 1994/95, con apposita legge regionale. Occorre dunque rimuovere i limiti legislativi esistenti e questo può essere fatto solo con un'atto legislativo da cui appunto il progetto di aiuto contenuto nell'articolo 14. Senza l'approvazione di questo articolo da parte della Commissione sarà impossibile versare gli indennizzi già concessi come in passato.

(23) In secondo luogo, occorre tener conto del fatto che gli stanziamenti, statali o regionali, non sono mai stati in grado di soddisfare le esigenze delle aziende ed in particolare delle aziende piccole, che avrebbero potuto beneficiare per intero dei 3 milioni di ITL. Si è pertanto ricorso, nei pagamenti per i danni alle colture, non alla adozione di percentuali dell'indennizzo dovuto, ma all'adozione di parametri che rappresentano comunque una parte del danno subito. È pertanto chiaro che non si può per ciascuna delle 24 misure proposte per il recupero indicare la percentuale già pagata dell'indennizzo dovuto.

(24) In conclusione, dunque, le autorità italiane chiedono che la Commissione autorizzi l'aiuto integrativo di cui all'articolo 14, fermo restando l'impegno della Regione Sardegna al riesame delle singole pratiche e alla determinazione della differenza tra l'importo concesso e il danno subito.

(25) Nella loro lettera del 15 giugno 2000 le autorità italiane propongono che vengano modificate le condizioni degli aiuti e che la concessione di questi ultimi sia limitata al risarcimento delle perdite produttive connesse ai periodi di siccità degli anni 1988/89, 1989/90 e 1994/95 (eventi n. 1, 2 e 21 enumerati al considerando 6. Le autorità italiane sono infatti del parere che, date le loro dimensioni e il perdurante effetto, tali eventi rispondano alle condizioni fissate dal punto 11.1.2 degli orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato nel settore agricolo(6), che ritengono applicabili alla pratica in oggetto.

(26) Secondo le autorità italiane i periodi di siccità hanno interessato l'intero territorio della Sardegna ed hanno avuto gravi effetti sul valore complessivo della produzione agricola, in particolare ai livelli produttivo e organizzativo delle aziende colpite. Il ripetersi dei periodi di siccità non solo ha fortemente ridotto la produttività delle colture invernali, ma ha anche causato difficoltà nella programmazione delle colture irrigue, che normalmente ottengono migliori risultati nella commercializzazione. L'Italia aggiunge che i periodi di siccità che hanno colpito la Sardegna hanno causato danni riconosciuti per un importo di 1178 miliardi di lire, di cui soltanto 433 miliardi di lire sono stati oggetto di indennizzo.

IV

Valutazione

(27) A norma dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidono sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza. Nel caso in esame la Commissione ritiene che sussistano le condizioni per l'applicazione dell'articolo 87, paragrafo 1. La Commissione osserva inoltre che questo fatto non è contestato dalle autorità italiane.

(28) L'articolo 14 della legge regionale prevede l'uso di risorse statali per indennizzare gli agricoltori della Regione Sardegna delle perdite subite in conseguenza di avversità atmosferiche. Gli aiuti sono concessi in forma selettiva unicamente agli agricoltori che abbiano subito perdite superiori al 35 % della produzione agricola lorda vendibile e favorisce pertanto questi ultimi rispetto ad altri agricoltori che non sono ammissibili agli aiuti. Inoltre il regime falsa la concorrenza e incide sugli scambi tra Stati membri. Esso rappresenta un vantaggio gratuito per gli agricoltori beneficiari dell'aiuto rispetto agli altri e ne rafforza pertanto la posizione commerciale. Inoltre, in assenza di informazioni in senso contrario da parte delle autorità italiane, la Commissione ritiene lecito presumere che almeno alcuni di questi agricoltori svolgano la loro attività in settori caratterizzati da notevoli scambi commerciali intracomunitari. Nel 1996 i prodotti agroalimentari importati in Italia da altri Stati membri ammontavano a 28734 miliardi di ITL, mentre le esportazioni italiane in altri Stati membri erano pari a 17821 miliardi di ITL(7).

(29) Tuttavia il divieto di concessione di aiuti di Stato contenuto nell'articolo 87, paragrafo 1, è soggetto a deroghe. In risposta alla lettera della Commissione, del 17 maggio 1999, le autorità italiane hanno dichiarato di ritenere che la misura rientri nell'ambito d'applicazione della deroga di cui all'articolo 87, paragrafo 2, lettera b), del trattato. È pertanto opportuno iniziare la valutazione esaminando tale argomento.

(30) A norma dell'articolo 87, paragrafo 2, lettera b), del trattato sono compatibili con il mercato comune gli aiuti destinati a ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali.

(31) In quanto deroga al divieto generale di concessione di aiuti di Stato contenuto nell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato, l'articolo 87, paragrafo 2, lettera b), deve essere interpretato in senso restrittivo. Le avversità naturali come le grandinate, le gelate, il ghiaccio, la siccità, la pioggia e il vento non costituiscono di per sé calamità naturali ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 2, lettera b). Tuttavia è una prassi costante della Commissione nel settore agricolo, basata sui principi fissati dal documento di lavoro VI/5934/86 dei servizi della Commissione, citato nelle osservazioni delle autorità italiane, assimilare le avversità climatiche di questo tipo alle calamità naturali se le perdite subite dal beneficiario raggiungono una certa intensità. La Commissione ha ad esempio autorizzato il versamento di aiuti a norma dell'articolo 87, paragrafo 2, lettera b), del trattato per compensare danni derivanti da avversità climatiche quali le grandinate, le gelate, il ghiaccio, la siccità, la pioggia e il vento, se le perdite subite dai beneficiari raggiungono la soglia minima del 30 % nelle regioni normali (20 % nelle zone svantaggiate) della normale produzione annua, definita come produzione media del triennio precedente l'anno in cui si è verificato l'evento dannoso. In caso di perdite di produttività degli investimenti, il danno deve superare il 10 % nel primo anno e il danno complessivo, nell'arco di diversi anni, deve superare il 30 % ovvero il 20 % della normale produzione annua. L'ammontare dell'aiuto non deve eccedere i danni subiti dalle singole aziende. Questa prassi è stata recentemente confermata dai nuovi orientamenti della Commissione per gli aiuti di Stato nel settore agricolo(8).

(32) In un primo tempo le autorità italiane avevano confermato che lo scopo dell'articolo 14 della legge regionale era quello di autorizzare il pagamento di aiuti destinati a compensare i danni derivanti dai 24 eventi meteorologici (siccità, piogge, venti, grandinate e gelate) che hanno colpito la Sardegna tra il 1989 e il 1996; in un secondo tempo avevano proposto di limitare l'indennizzo a tre eventi meteorologici (siccità) verificatisi tra il 1989 e il 1995. Inoltre le autorità italiane sottolineano che la concessione degli aiuti è subordinata alla condizione che l'entità minima del danno raggiunga il 35 % nel settore geografico considerato e che le perdite subite dai singoli produttori corrispondano almeno al 35 % della loro produzione lorda vendibile, definita come produzione annua totale che può essere messa in vendita, in base ai normali livelli di produzione dell'ultimo triennio. Tale percentuale supera i livelli minimi stabiliti dalla Commissione (20 % per le zone svantaggiate e 30 % per le altre regioni). Inoltre sarà corrisposto unicamente il contributo determinato all'epoca in cui si è verificata la calamità naturale, interessi esclusi.

(33) Di conseguenza, nella sua lettera del 17 maggio 1999 in cui avvia il procedimento ex articolo 88, paragrafo 2, del trattato la Commissione ha considerato che ciascuno dei 24 eventi climatici elencati al considerando 6 della tabella rispondesse ai criteri da lei precedentemente applicati all'atto della valutazione di aiuti destinati a compensare le perdite causate da avversità climatiche ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 2, lettera b), del trattato. La Commissione ha pertanto deciso di non sollevare obiezioni nei confronti degli aiuti erogati in passato in base agli atti legislativi indicati al considerando 6, seconda colonna, della tabella.

(34) L'articolo 14 della legge regionale consente il versamento di aiuti integrativi agli agricoltori che hanno già ricevuto un indennizzo nel quadro di precedenti leggi regionali. Le autorità italiane hanno dato l'assicurazione (in modo riconosciuto valido dalla Commissione) che l'importo totale dell'aiuto pagato nel quadro delle precedenti leggi regionali e dell'articolo 14 non supererà l'importo totale dei danni effettivamente subiti dagli agricoltori, come determinato dai funzionari dell'amministrazione regionale al momento dell'evento dannoso interessato.

(35) Tuttavia la Commissione ha ritenuto necessario avviare il procedimento di cui all'articolo 88, paragrafo 2, del trattato in considerazione dei dubbi derivanti dal periodo di tempo (fino a 10 anni) trascorso dal verificarsi delle avversità climatiche in questione e dagli effetti prodotti del pagamento dell'indennizzo a distanza di anni sulle condizioni di concorrenza nei settori interessati.

(36) Secondo le osservazioni formulate dalle autorità italiane, la Commissione non dovrebbe prendere in considerazione il periodo di tempo trascorso dal verificarsi delle avversità climatiche. L'articolo 87, paragrafo 2, lettera b), non impone un tale limite di tempo per il pagamento degli aiuti. Una volta accertato che l'agricoltore ha subito danni che superano la soglia minima, gli aiuti dovrebbero poter essere versati a prescindere del tempo trascorso dall'evento. Stabilendo un limite di tempo per il pagamento degli aiuti la Commissione cercherebbe di imporre una condizione supplementare non prevista dal trattato.

(37) La Commissione non ritiene valida questa tesi. L'articolo 87, paragrafo 2, lettera b), dichiara compatibili con il mercato comune "gli aiuti destinati ad ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali". Risulta pertanto che prima che si possa autorizzare l'aiuto debbano sussistere due condizioni: la prima, che a causare il danno sia stata una calamità naturale; la seconda, che l'aiuto sia versato per ovviare ai danni da essa causati. Nel caso in esame la Commissione riconosce che gli agricoltori hanno subito danni in conseguenza delle avversità climatiche in questione, e ammette inoltre quanto affermato dalle autorità italiane, le quali assicurano che l'importo degli aiuti da versare non supererà le perdite subite. Tuttavia nella lettera del 17 maggio 1999 la Commissione ha affermato che è necessario verificare se l'aiuto sia effettivamente erogato per ovviare ai danni causati dalle avversità climatiche. A tale proposito la Commissione ha individuato due fattori che danno adito a dubbi: il tempo trascorso dal verificarsi degli eventi e il fatto che la priorità per il pagamento degli aiuti è assegnata agli agricoltori in difficoltà finanziarie e non a quelli che hanno subito i danni più gravi. Facendo riferimento al tempo trascorso dal verificarsi degli eventi la Commissione non cerca pertanto di imporre una condizione supplementare rispetto a quelle fissate dal trattato. La Commissione conferma pertanto la sua posizione, secondo la quale per essere considerato inteso ad "ovviare" ai danni causati da un evento eccezionale l'aiuto va erogato entro un periodo di tempo ragionevole dal verificarsi dell'evento che ha causato il danno, tenendo conto di tutti i fattori rilevanti.

(38) L'Italia inoltre sostiene che il riferimento al "periodo di tempo ragionevole" è troppo vago e soggettivo e dà adito ad incertezze sul piano del diritto. Gli eventuali limiti di tempo dovrebbero essere fissati in anticipo e per un periodo ben definito.

(39) La Commissione ritiene che tali rilievi si basino sul fraintendimento dei dubbi da lei nutriti in merito di regime di aiuti. La Commissione non è contraria al versamento di questi aiuti per il mero fatto che sia trascorso un certo periodo di tempo dal verificarsi delle avversità climatiche; il passare degli anni è invece uno tra vari fattori che inducono la Commissione a dubitare che l'obiettivo della misura notificata sia proprio quello di ovviare ai danni causati dalle avversità climatiche. Questo fattore, unitamente ad altri, dovrebbe essere valutato alla luce delle specifiche circostanze del caso al fine di determinare se l'aiuto rientri nel campo d'applicazione delle condizioni della deroga di cui all'articolo 87, paragrafo 2, lettera b).

(40) Proprio per questo motivo la Commissione non ha cercato di definire il periodo di tempo da considerarsi ragionevole. Nell'esercizio della funzione di tenere costantemente sotto controllo tutti i regimi di aiuto vigenti negli Stati membri, la Commissione ha precisato al punto 11.1.2 dei suoi nuovi orientamenti per gli aiuti di Stato nel settore agricolo che in assenza di una specifica giustificazione, come ad esempio la natura e la portata dell'evento o l'effetto ritardato o continuato del danno, non autorizzerà proposte di aiuti presentate più di tre anni dopo il verificarsi dell'evento. In linea di principio tali orientamenti sono entrati in vigore il 1o gennaio 2000, ma per ragioni di certezza del diritto e al fine di tutelare il diritto alla difesa (l'avvio del procedimento ex articolo 88, paragrafo 2, è stato disposto sulla base della prassi precedente della Commissione), la Commissione non ritiene opportuno applicarli retroattivamente nel caso in esame.

(41) L'Italia propone di fissare a 10 anni l'eventuale limite di tempo per il versamento degli aiuti, in analogia con il periodo di limitazione di 10 anni per il recupero degli aiuti illegalmente versati fissato dal regolamento (CE) n. 659/1999. L'Italia inoltre sostiene che la Commissione non è coerente in quanto non ha sollevato obiezioni riguardo all'erogazione di aiuti per i danni causati dal virus giallo del pomodoro a decorrere dalla campagna di commercializzazione 1994/95, mentre alcuni degli eventi climatici tra quelli cui si riferisce l'articolo 14 si sono verificati successivamente a tale data. Secondo le osservazioni delle autorità italiane, la Commissione dovrebbe pertanto consentire perlomeno il versamento degli aiuti per gli eventi verificatisi durante o dopo il 1994.

(42) Anche in questo caso le osservazioni delle autorità italiane risultano basate sul fraintendimento dei dubbi espressi dalla Commissione nei confronti della misura in esame. In ogni caso, la Commissione non ritiene valida l'analogia prospettata dalle autorità italiane con il periodo di limitazione di 10 anni per il recupero degli aiuti illegali fissato dall'articolo 13 del regolamento (CE) n. 659/1999. Come risulta dal considerando 14 del regolamento, il termine in questione è fissato per ragioni di certezza del diritto. La natura amministrativa del termine è inoltre confermata dall'articolo 13, paragrafo 2, a norma del quale i procedimenti avviati dalla Commissione nei confronti di aiuti illegali interrompono il periodo di limitazione.

(43) Analogamente, la Commissione respinge l'accusa di incoerenza ad essa rivolto per avere, da una parte, consentito il versamento di aiuti destinati a compensare i danni causati da una malattia vegetale a decorrere dalla campagna di commercializzazione 1994/95, e dall'altra espresso dubbi circa il pagamento di aiuti destinati ad ovviare i danni causati da avversità climatiche successivamente a tale data. In primo luogo va ricordato che, secondo i chiarimenti forniti dalle autorità italiane, l'articolo 14 della legge regionale era destinato inizialmente a consentire l'erogazione di aiuti per una serie di 24 avversità climatiche verificatesi fra il 1988 e il giugno 1996, solo quattro delle quali hanno di fatto avuto luogo durante o dopo il 1994. Dal momento che tutti gli eventi in questione possono rientrare nell'ambito della misura notificata, la Commissione ritiene che debbano essere esaminati nel loro complesso. Inoltre il fissare il 1994/95 come data limite escluderebbe dall'indennizzo due dei tre periodi di siccità elencati nell'ultima proposta italiana, senza contare che se la Commissione cercasse di fissare per i singoli eventi una data limite ad hoc, da cui decorresse il periodo di ammissibilità degli aiuti, farebbe proprio ciò che secondo le autorità italiane non dovrebbe fare, ossia cercare di definire in maniera arbitraria un limite di tempo per l'applicazione dell'articolo 87, paragrafo 2, lettera b).

(44) Va inoltre osservato che le malattie vegetali e le epizoozie non sono in generale considerate dalla Commissione alla stregua di eventi eccezionali ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 2, lettera b), del trattato. La Commissione ha pertanto esaminato gli aiuti alla luce della deroga contenuta nell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato e ha ritenuto che l'aiuto in questione non potesse essere considerato come aiuto destinato ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche senza alterare le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse. I fattori da prendere in considerazione in tale valutazione sono molto diversi da quelli che devono essere utilizzati per determinare se un aiuto sia destinato ad ovviare a danni arrecati da calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali.

(45) Secondo le osservazioni delle autorità italiane, si manifesterebbero problemi di potenziale distorsione della concorrenza nei casi in cui il pagamento di aiuti destinati ad ovviare ai danni arrecati da avversità climatiche venga ritardato anche di un solo anno, e il fatto che la perdita sia stata o meno assorbita dall'agricoltore non costituirebbe un criterio pratico per il versamento dei contributi. L'Italia tuttavia non contesta quanto affermato dalla Commissione, secondo la quale più il pagamento dell'aiuto è ritardato, maggiore è il potenziale di distorsione della concorrenza. Inoltre la Commissione non ha mai affermato che la capacità o incapacità dell'agricoltore di ovviare da sé ai danni, attingendo alle proprie risorse o riducendo il proprio reddito, debba costituire un criterio per il pagamento degli aiuti. Le osservazioni formulate in tal senso dalle autorità italiane sono pertanto inconferenti.

(46) Per quanto riguarda la proposta delle autorità italiane di limitare l'indennizzo agli agricoltori che hanno sofferto dei periodi di siccità (tre su un totale di ventiquattro avversità climatiche), la Commissione ritiene che una tale soluzione non farebbe venir meno le riserve da essa formulate in relazione all'ammissibilità della misura ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 2, lettera b). In primo luogo, due dei tre periodi di siccità risalgono agli anni 1988/89 e 1989/90. In secondo luogo la proposta italiana aggiunge un nuovo elemento di selettività che potrebbe risultare ammissibile ai fini della giustificazione dell'indennizzo solo se il danno causato dalla siccità potesse essere considerato perdurevole, a differenza delle altre avversità climatiche. Pur non avendo difficoltà ad ammettere che in teoria gli effetti della siccità sulla produzione agricola possono prolungarsi nel tempo più di altri eventi (come ad esempio le piogge alluvionali), la Commissione ritiene però che questo fattore dipenda più dall'intensità del danno che dalla sua natura. Le autorità italiane si sono limitate a fornire una descrizione generica dell'impatto della siccità sull'economia delle aziende, senza valutare gli effetti economici continuativi che potrebbero durare fino a dodici anni.

(47) La Commissione ritiene pertanto l'osservazione formulata dalle autorità italiane, secondo le quali potrebbe essere necessario un certo di tempo, forse anni, per sbrigare tutte le pratiche riguardanti domande di aiuti destinati ad ovviare ai danni causati da una calamità naturale o da un altro evento eccezionale. Tuttavia, in generale l'adozione della decisione generale di erogazione di aiuti, e gli iniziali stanziamenti di bilancio, sono effettuati tempestivamente dopo l'evento interessato. Nel caso in esame, anzi, la Commissione osserva che sulle 24 calamità cui si riferiscono le autorità italiane, in 21 casi le misure regionali di concessione di un primo aiuto sono state adottate o nell'anno in cui l'evento ha avuto luogo, o nell'anno successivo. I dubbi nutriti dalla Commissione per quanto riguarda la misura in esame risultano dal fatto che, trascorso un periodo che può arrivare a 10 anni dal verificarsi degli eventi, si propone ora di concedere aiuti supplementari che vanno al di là dei limiti fissati dalla legge all'epoca in cui era stato pagato l'indennizzo iniziale.

(48) Per quanto riguarda i dubbi nutriti dalla Commissione circa la priorità assegnata agli agricoltori che hanno in corso operazioni di assestamento a tasso ordinario, le autorità italiane replicano in sostanza che tale aspetto è irrilevante, una volta accertato che gli agricoltori interessati hanno subito perdite dovute alle avversità in questione. In ogni caso, dato il grande numero di beneficiari e le probabili limitazioni dei fondi disponibili, sarebbe necessario dare la precedenza a taluni beneficiari, e le autorità regionali hanno ritenuto opportuno assegnare la priorità agli agricoltori indebitati.

(49) Per le ragioni sopra enunciate, la Commissione non ammette la tesi secondo la quale gli agricoltori avrebbero diritto di beneficiare dell'aiuto a norma dell'articolo 87, paragrafo 2, lettera b), per il solo fatto di aver subito danni in passato. Inoltre la Commissione non trova del tutto convincenti i chiarimenti forniti dalle autorità italiane circa i motivi dell'attribuzione della priorità agli agricoltori che hanno contratto prestiti di assestamento. Nel precedente scambio di corrispondenza in materia le autorità italiane avevano sottolineato che subito dopo il verificarsi delle avversità climatiche gli agricoltori avevano presentato richieste di indennizzo debitamente documentate che erano state verificate dall'amministrazione prima del pagamento dell'aiuto iniziale. Sembrerebbe dunque relativamente semplice verificare l'importo della perdita inizialmente non compensata e stanziare proporzionalmente i fondi disponibili.

(50) Nelle loro osservazioni le autorità italiane scrivono:"Che l'esistenza di eccezionali avversità atmosferiche non costituisca un alibi per la concessione di aiuti è dimostrato dalla secolare storia della Sardegna che ha visto il loro periodico verificarsi, in particolare le siccità, stagionali o annuali, con conseguenti carestie. D'altra parte, a prescindere da eventi circoscritti, il regime pluviometrico scarso e comunque fortemente irregolare pone la Sardegna in uno stato di perenne inferiorità rispetto alle regioni più fortunate della penisola italiana e dell'Europa centrosettentrionale. L'esistenza di operazioni di assestamento (a tasso normale) appare pertanto come un indizio che denota il disagio derivante dalle ripetute avversità atmosferiche."

Alla Commissione sfugge quale possa essere il nesso - ipotizzato in tale testo - fra le operazioni di assestamento del debito e le avversità atmosferiche, che costituiscono ovviamente solo una delle ragioni possibili di indebitamento degli agricoltori. Inoltre il riferimento alle condizioni climatiche generali della Sardegna tende a rafforzare il dubbio della Commissione che la misura sia destinata ad aiutare gli agricoltori in difficoltà finanziarie piuttosto che ad ovviare ai danni causati da avversità climatiche di carattere puntuale.

(51) Infine, in risposta ad una domanda della Commissione, le autorità italiane indicano che la ragione per la quale gli agricoltori non sono stati pienamente indennizzati in passato è rappresentata in parte dalla limitata disponibilità di fondi pubblici e in parte dall'esistenza di limiti massimi posti dalla legge in vigore all'epoca, limiti che verrebbero aboliti dalla presente misura. Poiché la politica seguita dalla Commissione consente il pagamento dell'aiuto fino al 100 % delle perdite subite, nel rispetto delle soglie prestabilite, la Commissione non solleva obiezioni riguardo all'abolizione del limite superiore per gli indennizzi che riguardano perdite future. Tuttavia i chiarimenti forniti dalle autorità italiane non dissipano i dubbi della Commissione circa l'applicazione retroattiva di questa misura per aiuti destinati ad ovviare alle perdite causate da avversità climatiche verificatesi oltre dieci anni prima.

V

Conclusione

(52) Per i motivi sopra enunciati, le osservazioni delle autorità italiane non dissipano i dubbi nutriti dalla Commissione sul fatto che l'articolo 14 della legge regionale vada considerato come un mezzo per fornire aiuti agli agricoltori in difficoltà finanziarie senza soddisfare le condizioni fissate dagli orientamenti della Commissione sul salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà, anziché come una misura destinata ad ovviare i danni arrecati da avversità climatiche che, secondo la prassi costantemente seguita dalla Commissione, possano essere assimilati a calamità naturali ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 2, lettera b), del trattato. La Commissione ritiene pertanto che la misura non possa beneficiare della deroga al divieto di versamento di aiuti di Stato contenuta nell'articolo in questione.

(53) Nelle sue osservazioni scritte l'Italia non ha proposto una base giuridica alternativa su cui possa fondarsi l'eventuale approvazione dell'aiuto, né la Commissione è stata in grado di individuare una tale base di propria iniziativa. Le deroghe contenute nell'articolo 87, paragrafo 2, lettere a) e c), sono manifestamente inapplicabili, così come le deroghe contenute nell'articolo 87, paragrafo 3, lettere b) e d). Inoltre, la misura di cui trattasi ove costituisca un aiuto settoriale destinato semplicemente ad alleviare l'indebitamento dei beneficiari senza contropartite, si configura alla luce delle sentenze della Corte di giustizia(9) come un semplice aiuto al funzionamento, vietato nel settore agricolo. Per la loro natura, tali aiuti possono interferire con i meccanismi delle organizzazioni comuni di mercato, che prevalgono sulle norme di concorrenza fissate dal trattato(10). In assenza di prove della sua idoneità ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, la misura non può beneficiare delle deroghe di cui all'articolo 87, paragrafo 3, lettere a) o c),

HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:

Articolo 1

L'aiuto di Stato al quale l'Italia intende dare esecuzione a norma dell'articolo 14 della legge della Regione Sardegna del 4 febbraio 1998 "Norme per l'accelerazione della spesa delle risorse del FEAOG-Orientamento e interventi urgenti per l'agricoltura", diretto a compensare le perdite causate da passate avversità climatiche, è incompatibile con il mercato comune.

A detto aiuto non può pertanto essere data esecuzione.

Articolo 2

Entro due mesi dalla notificazione della presente decisione, l'Italia informa la Commissione circa i provvedimenti presi per conformarvisi.

Articolo 3

La Repubblica italiana è destinataria della presente decisione.

Fatto a Bruxelles, il 20 settembre 2000.

Per la Commissione

Franz Fischler

Membro della Commissione

(1) GU C 220 del 31.7.1999, pag. 4.

(2) Cfr. nota 1.

(3) GU C 288 del 9.10.1999, pag. 2.

(4) Documento di lavoro destinato al gruppo di lavoro "condizioni di concorrenza in agricoltura" sull'inquadramento degli aiuti nazionali in caso di danni subiti dalla produzione agricola o dai mezzi di produzione agricola (doc. VI/5934/86 Rev. 2).

(5) Attualmente articolo 88 (GU L 83 del 27.3.1999, pag. 1).

(6) GU C 28 dell'1.2.2000, pag. 2.

(7) Fonte:

ministero per le Politiche agricole.

(8) Cfr. nota 6.

(9) Sentenza del Tribunale di primo grado dell'8 giugno 1995 nella causa T-459/93, Siemens contro Commissione, Racc. 1995, pag. II-1675, e la giurisprudenza ivi citata.

(10) Sentenza della Corte di giustizia nella causa 177/78, Pigs and Bacon Commission contro McCarren, Racc. 1979, pag. 2161.