Decisione della Commissione

del 22 dicembre 1999

relativa al regime di aiuti C 39/99 (ex E 2/97) del Regno Unito, "English Partnerships (EP)", nel quadro del "Partnerships Investment Programme (PIP)", in appresso denominato "regime EP/PIP"

[notificata con il numero C(1999) 5208]

(Il testo in lingua inglese è il solo facente fede)

(Testo rilevante ai fini del SEE)

(2000/389/CE)

LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 88, paragrafo 2, primo comma,

visto l'accordo sullo Spazio economico europeo (SEE), in particolare, l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),

dopo aver invitato gli interessati a presentare le loro osservazioni(1) conformemente a detti articoli e viste le osservazioni trasmesse,

considerando quanto segue:

I. PROCEDIMENTO

(1) Con lettera del 9 gennaio 1995, il Regno Unito ha notificato alla Commissione, conformemente all'articolo 88, paragrafo 3, del trattato CE, il programma di aiuto disponibile nell'ambito del regime denominato "Single Regeneration Budget" (in appresso SRB) (N 31/95). Tale notifica copriva vari regimi, tra cui quello relativo ad English Partnerships (in appresso, EP) nel quadro del Partnerships Investment Programme, PIP (in appresso, il regime EP/PIP), un regime di sviluppo regionale, destinato al finanziamento pubblico di progetti di riabilitazione di siti in Inghilterra.

(2) Con lettera indirizzata al Regno Unito il 4 maggio 1995 [SG(95)D/5602], la Commissione aveva autorizzato l'SRB a norma dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE relativo agli aiuti destinati allo sviluppo di talune regioni economiche. Nella sua decisione, la Commissione aveva stabilito che talune misure incluse nell'SRB non rientravano nell'ambito dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE. La "riabilitazione urbana (attività esercitata da EP)" era citata tra tali misure.

(3) Le autorità britanniche hanno applicato il regime partendo dal presupposto che nessun programma di EP relativo al finanziamento di progetti di riabilitazione includesse aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.

(4) Dopo avere autorizzato l'SRB, l'attenzione della Commissione è stata attirata sul fatto che in taluni casi i beneficiari dell'aiuto concesso da EP erano anche imprese operative e in concorrenza negli scambi intracomunitari.

(5) In una riunione tenutasi nel gennaio 1996, la Commissione ha invitato le autorità britanniche a fornirle chiarimenti sul funzionamento effettivo del regime.

(6) Nel periodo gennaio 1996-febbraio 1998, durante varie riunioni e a seguito di scambi di corrispondenza, sono stati ulteriormente discussi ed analizzati differenti aspetti della questione. Nel settembre 1997, durante una riunione con le autorità britanniche, la Commissione ha per la prima volta dichiarato di avere l'intenzione di proporre opportune misure ai sensi dell'articolo 88, paragrafo 1, del trattato CE. Nell'ottobre 1997 è stata organizzata una visita alla sede centrale di EP a Londra, allo scopo di continuare le indagini e le discussioni su un campione di casi, per determinare con maggiore precisione quali opportune misure proporre.

(7) Infine, con lettera del luglio 1998 [SG(98) D/06108], la Commissione ha proposto alle autorità britanniche opportune misure ai sensi dell'articolo 88, paragrafo 1, del trattato CE, in merito ad uno dei programmi di investimento di EP, ossia il regime EP/PIP.

(8) Le autorità britanniche sono state invitate a comunicare il loro accordo sulle misure prospettate entro un termine di 20 giorni lavorativi. Nell'aprile 1999, le autorità britanniche hanno inviato la risposta formale alla proposta di opportune misure. In tale risposta, le autorità britanniche comunicavano di accettare solo parzialmente le misure proposte dalla Commissione.

(9) Di conseguenza, nel maggio 1999, la Commissione ha deciso di avviare il procedimento a norma dell'articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE in merito al regime EP/PIP. La risposta formale delle autorità britanniche è stata comunicata con lettera del 29 luglio 1999. La comunicazione in merito alla decisione della Commissione è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee del 28 agosto 1999(2). Undici parti interessate hanno inviato osservazioni entro il termine prescritto di un mese dalla pubblicazione. La Commissione ha inoltre ricevuto dopo tale termine molti commenti da altre parti interessate.

II. DESCRIZIONE DEL REGIME EP/PIP

Natura e antefatti di EP

(10) EP è stato istituito il 10 novembre 1993 in virtù delle disposizioni della parte III del "Leasehold Reform, Housing and Urban Development Act 1993" ed è diventato pienamente operativo il 1o aprile 1994.

EP (denominato nello statuto "Urban Regeneration Agency") è un ente pubblico permanente non-ministeriale che dipende dal ministro per l'Ambiente (Secretary of State for the Environment). I finanziamenti accordati a EP provengono da uno stanziamento di bilancio del regime SRB. I suoi attivi comprendono sovvenzioni erogate dal ministero dell'Ambiente ed entrate generate dalle sue attività, tra cui la vendita di cespiti (si tratta essenzialmente del portafoglio immobiliare acquisito da "English Estates", agenzia di cui EP è il successore).

Obiettivo generale di EP(3)

(11) "L'obiettivo generale dell'agenzia è di garantire la riabilitazione di siti tramite il recupero, lo sviluppo o la valorizzazione di terreni ed edifici. Pur concentrandosi sull'attività di riabilitazione di terreni, l'ente opererà, ogniqualvolta possibile, in un ambito di riabilitazione più vasto, collaborando con partner locali e regionali per affrontare globalmente i problemi di un sito. Il programma di EP avrà per obiettivo la valorizzazione di terreni a fini diversi, quali l'offerta di alloggi e di edifici ad uso commerciale ed industriale; la capacità di attrarre investimenti; le infrastrutture; il tempo libero e le attività ricreative, nonché una maggiore tutela dell'ambiente."

Zone coperte dal finanziamento di EP

(12) EP identifica le sue zone prioritarie d'azione elaborando ogni anno documenti di strategia regionale basati sulla valutazione di dati pertinenti e sulla consultazione di partner regionali. In tale analisi sono esaminati, tra i vari indicatori, i tassi di disoccupazione correnti, i risultati nazionali più aggiornati elaborati dall'Indagine sui terreni abbandonati (Derelict Land Survey), ecc.

Le zone interessate sono le seguenti:

a) zone degli obiettivi europei n. 1 e n. 2;

b) zone di chiusura di bacini minerari (un importante obiettivo delle attività di EP), non necessariamente situate in zone assistite. Secondo le autorità britanniche, le dimensioni modeste e, sovente, l'isolamento geografico di tali zone rispetto al bacino d'occupazione ("Travel-to-Work-Areas") - che costituisce il modulo di base della carta di aiuti a finalità regionale del Regno Unito in vigore sino al 31 dicembre 1999 - rendono difficile incorporare tali aree nella carta citata;

c) "City Challenge" ed altre zone del centro città;

d) zone rurali con gravi problemi economici, essenzialmente dell'obiettivo europeo n. 5b;

e) altre zone assistite.

Come affermato nella notifica del 9 gennaio 1995, "l'elenco summenzionato non è stabilito secondo un ordine di priorità e la struttura flessibile di EP gli consente di intervenire per risolvere i casi urgenti situati al di fuori di tali zone e far fronte ai cambiamenti strutturali nell'economia locale"; di conseguenza, EP è in teoria in grado di finanziare attività in qualsiasi zona dell'Inghilterra.

Strumenti d'azione nel quadro del regime specifico EP/PIP

(13) EP agisce nel quadro di differenti programmi d'investimento. Le informazioni precedenti relative all'obiettivo perseguito da EP ed alle zone geografiche interessate si applicano in generale a tutti i programmi gestiti da EP.

(14) Tuttavia, la presente decisione concerne esclusivamente il regime PIP nel quale EP agisce in partenariato con promotori provenienti essenzialmente dal settore provato.

(15) Il finanziamento concesso da EP nel quadro del PIP si indirizza a promotori che hanno un forte vincolo economico - in particolare, in quanto proprietari - con il terreno da sviluppare. Le autorità britanniche hanno sottolineato che i terreni idealmente oggetto del regime di aiuti sono quelli di proprietà privata. Questo è il motivo principale che impedisce di organizzare una gara pubblica d'appalto allo scopo di concedere un finanziamento pubblico destinato alla valorizzazione dei siti. Il legame economico tra il promotore ed il terreno è, di conseguenza, alla base del funzionamento del regime EP/PIP: i candidati sottomettono a EP il loro progetto di riabilitazione e negoziano la ripartizione di rischi, costi e aiuti. Tale negoziato, in pratica, si conclude con un accordo sull'importo del finanziamento dei costi di sviluppo, ossia del cosiddetto "gap funding" (finanziamento della differenza) (cfr. considerando 19).

(16) In pratica, le misure d'aiuto possono assumere diverse forme, tra cui, in particolare, consulenze professionali e tecniche, garanzie locative ai promotori, sovvenzioni ed altre forme d'investimento in partenariato con i promotori, imprese comuni con i promotori, prestiti e garanzie sui prestiti concessi ai promotori.

Metodo e livello d'aiuto nel quadro dell'EP/PIP

(17) Secondo le autorità britanniche, è soprattutto il modello di sviluppo del PIP che consente a EP di ottenere un rapporto costi-benefici soddisfacente. I progetti dei candidati sono esaminati rigorosamente (in merito alla complementarietà, fattibilità, probità e effetto di leva del settore privato) allo scopo di garantire la realizzazione degli obiettivi di EP con un livello minimo di spesa pubblica.

(18) Le autorità britanniche hanno sottolineato il loro fermo impegno a mantenere tale approccio di partenariato con il settore privato. Secondo tali autorità, il modello PIP è necessario a causa della specificità del mercato immobiliare inglese, in cui molti dei terreni sottoutilizzati o abbandonati sono di proprietà privata. L'applicazione del "Direct Investment Programme", l'attuale alternativa al PIP, obbligherebbe EP ad acquistare i terreni privati in tutti i casi e ad assumere a pieno titolo il ruolo di promotore. Le autorità britanniche si sono impegnate a ridurre il ricorso al "Direct Investment Programme" poiché ritengono che esso provochi un sostanziale aumento della spesa pubblica.

Principali caratteristiche del regime EP/PIP

Finanziamento della differenza (gap funding)

(19) Il finanziamento concesso da EP ha come unico rigoroso obiettivo di coprire il divario esistente tra i costi stimati di valorizzazione ed il valore stimato del sito, il che fa supporre che quest'ultimo, per definizione, sia inferiore ai primi e che un finanziamento di tale divario sia sempre necessario.

Margine "ragionevole" (beneficio autorizzato) per il promotore

(20) Nei costi stimati di valorizzazione è incluso un margine "ragionevole" di utile per il promotore che deve, di conseguenza, essere finanziato da EP nel quadro del finanziamento della differenza. La stima del margine "ragionevole" è effettuata da EP in base al livello di rischio del progetto ed a comparazioni realistiche con il mercato. In particolare, il margine autorizzato è il profitto minimo che il promotore accetterebbe per realizzare il progetto. La fissazione di tale importo deriva da un negoziato tra EP ed il promotore e si basa su una valutazione professionale effettuata dai periti interni abilitati di EP, relativa ai tassi di profitto del mercato per tipi di progetti simili in siti analoghi.

Clausola di recupero

(21) Il regime include una clausola di recupero dei benefici eccedentari (di norma, almeno il 50 %), mentre le perdite ("superamento dei costi") devono essere sostenute integralmente dal promotore. In tal modo, il rischio principale è assunto dal promotore, inclusi i casi in cui successivamente non si raggiunga il valore finale stimato.

Valutazione dei costi e del valore

(22) Tutti i costi ed i valori sono analizzati per garantire che essi rispecchino le condizioni prevalenti di mercato. Anche in tal caso, sono i periti interni di EP ad effettuare l'analisi di mercato. Secondo le autorità britanniche, le osservazioni formulate da EP sulla struttura del mercato immobiliare inglese non divergono dalle analisi elaborate da periti immobiliari indipendenti o da organizzazioni professionali che rappresentano i periti immobiliari ed i geometri in Inghilterra.

Secondo le autorità britanniche, tale sistema impedisce agli utilizzatori finali di ricevere aiuti di Stato, in quanto il prezzo d'acquisto e d'affitto dei terreni da essi pagato corrisponde ai tassi di mercato. Per determinare il finanziamento della differenza, tali prezzi devono di norma essere inclusi nel valore finale del progetto e, a tal fine, vengono stimati dai periti interni di EP.

È inoltre opportuno sottolineare che alla luce del funzionamento del regime EP/PIP, la combinazione di interessi tra diversi operatori (proprietari immobiliari, promotori, utilizzatori finali) deve essere considerata la regola, in quanto EP preferisce finanziare "un promotore che ha un interesse permanente nel sito in quanto proprietario iniziale o utilizzatore finale". Per la Commissione, questa clausola particolare crea difficoltà a livello di trasparenza del beneficiario reale del regime d'aiuto di EP, nonché circa la quantificazione dell'importo d'aiuto effettivamente erogato a tale beneficiario.

III. OPPORTUNE MISURE PROPOSTE DALLA COMMISSIONE AI SENSI DELL'ARTICOLO 88, PARAGRAFO 1, DEL TRATTATO CE

(23) Per completezza, nel testo seguente sarà brevemente descritta la proposta di opportune misure formulata nel luglio 1998 dalla Commissione, ai sensi dell'articolo 88, paragrafo 1, del trattato CE, allo scopo d'aiutare le autorità britanniche a rendere il regime in esame compatibile con le norme vigenti in materia di aiuti di Stato.

Concetti operativi

(24) In uno spirito di collaborazione tra le autorità nazionali e la Commissione nel contesto della procedura ai sensi dell'articolo 88, paragrafo 1, del trattato CE e dopo avere esaminato il funzionamento del regime, la Commissione aveva identificato due concetti operativi al fine, essenzialmente, di individuare le circostanze in cui un aiuto, a norma dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE, può essere concesso nell'ambito del regime EP/PIP:

a) valorizzazione su misura: nei casi in cui lo sviluppo del sito sia stato progettato per soddisfare le esigenze di un utilizzatore finale che era conosciuto quando tale valorizzazione è stata effettuata;

b) edilizia speculativa: quando il sito doveva essere sviluppato per essere in seguito utilizzato a vari fini non ancora determinati al momento dell'adozione della decisione di sviluppo edilizio.

(25) I motivi che hanno indotto la Commissione a proporre tali concetti operativi derivano dal fatto che il sistema attuale di applicazione del regime non consente sempre di identificare con certezza il beneficiario effettivo dell'aiuto. La Commissione ha ipotizzato che l'utilizzatore finale sia il beneficiario dell'aiuto concesso ad un progetto di valorizzazione su misura e che il proprietario/promotore del terreno sia il beneficiario dell'aiuto erogato ad un progetto di edilizia speculativa, a causa del forte legame economico esistente tra il promotore ed il terreno.

(26) Le autorità britanniche non hanno contestato tali concetti ed ipotesi operative sopra citate, su cui si sono basate tutte le discussioni successive.

Il concetto di "anomalie del sito"

(27) Nelle fasi avanzate delle discussioni, le autorità britanniche hanno particolarmente insistito sul fatto che l'obiettivo essenziale del regime EP/PIP era la riabilitazione di siti che avevano subito seri danni ambientali causati da inquinatori sconosciuti. Le autorità britanniche definiscono genericamente le "anomalie del sito", citando problemi ambientali e d'infrastruttura che impediscono la commercializzazione di tale specifico sito. Il finanziamento necessario per eliminare le "anomalie del sito" non può, secondo le autorità britanniche, essere considerato un aiuto di Stato in quanto esso è limitato all'importo necessario per rendere il sito commerciabile.

(28) La Commissione ha proposto varie opportune misure.

(29) Le autorità britanniche sono state invitate a gestire il regime EP/PIP come un regime di aiuti regionali conformemente alle norme applicabili in materia di aiuti di Stato, in particolare, agli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale(4) ed alla carta delle regioni assistite del Regno Unito. In tal modo, il regime EP/PIP avrebbe consentito alle autorità britanniche di concedere un aiuto di Stato a finalità regionale corrispondente all'importo del finanziamento della differenza. Inoltre, le misure proposte dalla Commissione suggeriscono, nei casi di valorizzazione su misura, di erogare l'aiuto direttamente all'utilizzatore finale, mentre per l'edilizia speculativa esso dovrebbe essere concesso al promotore/proprietario del terreno.

(30) La Commissione ha proposto che tutte le valutazioni relative a costi, valori stimati finali, prezzi di vendita/locazione ad utilizzatori finali inclusi nel finanziamento della differenza, nonché il calcolo di un eventuale recupero, siano effettuati da periti abilitati indipendenti.

(31) Secondo la Commissione, il regime non comporta l'erogazione di un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE quando l'investitore (proprietario del terreno oppure utilizzatore finale) esercita nel sito in questione attività non rilevanti ai fini degli scambi intracomunitari.

(32) La Commissione ha proposto l'obbligo di una notifica individuale quando il proprietario del terreno, il promotore oppure l'utilizzatore finale sono società operative in settori a cui si applicano norme comunitarie specifiche in materia di aiuti di Stato.

(33) La Commissione suggerisce alle autorità britanniche di avvalersi delle possibilità offerte dalla disciplina comunitaria sugli aiuti di Stato destinati alla tutela dell'ambiente, in particolare, per concedere a norma di tale disciplina il finanziamento pubblico necessario all'eliminazione delle "anomalie del sito".

(34) Nella risposta alle opportune misure proposte dalla Commissione, le autorità britanniche hanno accettato di applicare alla ristretta definizione di valorizzazione su misura da esse fornita la normativa vigente in materia di aiuti regionali.

(35) Per quanto riguarda l'edilizia speculativa, le autorità britanniche hanno ribadito che il finanziamento concesso da EP non include alcun aiuto di Stato, in quanto il prodotto in questione (terreni abbandonati in Inghilterra) non è oggetto di scambi comunitari.

(36) La Commissione, in quella fase della procedura, era giunta alla conclusione che le osservazioni formulate dalle autorità britanniche non eliminavano i suoi dubbi in merito all'esistenza di un aiuto di Stato nel regime EP/PIP ed alla compatibilità di tale regime con il mercato comune. Di conseguenza, la Commissione ha deciso di avviare la procedura a norma dell'articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE.

IV. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ BRITANNICHE

(37) Con lettera del 29 luglio 1999, le autorità britanniche hanno risposto alla lettera della Commissione di avvio della procedura ai sensi dell'articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE. In tale lettera, esse modificano in parte gli argomenti presentati a favore della posizione assunta nella lettera di risposta alla proposta di opportune misure della Commissione.

La posizione globale delle autorità britanniche può ora essere riassunta nel modo seguente.

Valorizzazione su misura

(38) Le autorità britanniche accettano di effettuare tale attività di riabilitazione in conformità agli orientamenti emanati dalla Commissione e nel quadro delle attuali e future carte delle zone assistite. Le autorità britanniche includono nel concetto di valorizzazione su misura tutti i siti industriali e la maggior parte di quelli destinati agli uffici. Il beneficiario dell'aiuto dei progetti di valorizzazione su misura sarà l'utilizzatore finale del sito.

Se l'utilizzatore finale di un progetto di valorizzazione su misura è una società attiva in settori soggetti a specifiche normative comunitarie sugli aiuti di Stato, si procederà a una notifica individuale alla Commissione.

Le forme di aiuto diverse dalle sovvenzioni, concesse nell'ambito del regime EP/PIP, saranno descritte alla Commissione per consentirle di misurare gli elementi di aiuto presenti.

Le autorità britanniche s'impegnano a rispettare le norme comunitarie specifiche in materia di aiuti di Stato alle imprese in difficoltà, alle PMI, alla tutela dell'ambiente ed ai settori sensibili. I settori dei trasporti, della pesca e dell'agricoltura sono esclusi dal regime in esame.

(39) Le autorità britanniche hanno inoltre proposto di modificare il sistema di valutazione attualmente effettuato internamente dai periti abilitati di EP. Esse propongono che in futuro ogni valutazione effettuata da EP sia registrata e convalidata, come le perizie indipendenti, conformemente alla procedura in vigore nel settore (così come stabilita dall'organismo professionale "Royal Institute of Chartered Surveyors") che attribuisce ai periti immobiliari una responsabilità personale e professionale delle valutazioni effettuate. Per i regimi in cui si stima che il valore del progetto ultimato di valorizzazione del terreno superi 5 milioni di GBP, è obbligatoria una seconda valutazione indipendente.

(40) Inoltre, in futuro, il promotore (non solo nei progetti di valorizzazione su misura) avrà l'obbligo di organizzare gare d'appalto competitive per tutti i contratti relativi a "lavori". Se in esito alla gara il prezzo che offre il miglior rapporto costi-benefici è inferiore all'importo dei costi calcolato nella valutazione del progetto, EP sostituirà, a tale importo, il prezzo offerto nella gara, ricalcolerà le condizioni di finanziamento e modificherà di conseguenza l'accordo di valorizzazione del terreno.

Edilizia speculativa

(41) Le autorità britanniche ribadiscono la tesi secondo cui tale tipo d'edilizia non dà luogo ad aiuti di Stato. In conformità alla giurisprudenza della Corte di giustizia, nelle cause riunite 296 e 318/82, Regno dei Paesi Bassi e Leeuwarder Papierwaren Fabriek contro Commissione(5), la Commissione ha l'obbligo di indicare le circostanze in cui gli scambi intracomunitari si trovano pregiudicati nell'ipotesi di finanziamenti concessi a progetti di edilizia speculativa. Secondo le autorità britanniche, la Commissione deve a tal fine esaminare il mercato rilevante, il luogo di produzione in questione in tale mercato e la struttura degli scambi intracomunitari in merito al prodotto in esame. Nel caso in esame, le autorità britanniche sostengono che la Commissione non potrà esaminare le condizioni di mercato a norma degli orientamenti fissati dalla Corte di giustizia, poiché il mercato intracomunitario della promozione immobiliare ha dimensioni trascurabili.

Eventuale applicazione della disciplina comunitaria in materia di aiuti di Stato alla tutela dell'ambiente

(42) Le autorità britanniche hanno espresso il desiderio di accertare se taluni elementi del regime EP/PIP rientrano nella disciplina comunitaria in materia di aiuti di Stato alla tutela dell'ambiente(6), allo scopo di coprire il finanziamento delle "anomalie del sito" sia nei casi di valorizzazione su misura che in quelli di edilizia speculativa.

V. OSSERVAZIONI DEI TERZI INTERESSATI

(43) Le seguenti parti interessate hanno comunicato osservazioni entro il termine fissato del 28 settembre 1999: English Partnerships, North West Development Agency, Durham County Council, Newcastle City Council, Derwentside District Council, City of Sunderland, One NorthEast, Local Government Association, Advantage West Midlands, Association of North East Councils, East of England Development Agency. Numerose altre parti hanno trasmesso le loro osservazioni dopo tale data. È opportuno sottolineare subito che tutte le parti intervenute sono enti pubblici interessati, nonché agenzie di sviluppo locale o regionale e che le osservazioni da loro formulate coincidono in ampia misura con quelle delle autorità britanniche.

Le principali osservazioni ricevute si riassumono come segue:

(44) Il regime EP/PIP è stato un programma di riabilitazione di siti di grande successo. Esso si è rivelato molto efficace rispetto al "Direct Investment Programme" ed ha fornito un buon rapporto costi-benefici. In assenza del partenariato con il settore privato e dell'accordo di EP sul finanziamento concordato della differenza tra costi e valore, molti progetti non sarebbero mai stati realizzati. Non è opportuno applicare le norme comunitarie in materia di aiuti regionali alla riabilitazione dei siti, in quanto esse assoggetterebbero il finanziamento concesso da EP ai massimali di intensità fissati per gli aiuti regionali e le regioni assistite, limitando, di conseguenza, in maniera sostanziale gli importi in questione ed i settori di attività. Le parti temono che talune zone dismesse, attualmente suscettibili di sviluppo grazie al finanziamento di EP, siano escluse dalla carta degli aiuti regionali a causa della metodologia utilizzata per definire tale carta.

(45) Il meccanismo del finanziamento della differenza ha per obiettivo di correggere le carenze del mercato e di rendere commercializzabili beni immobiliari che attualmente non lo sono. Tale meccanismo non è concepito per aiutare singole imprese, bensì concerne "l'aiuto ai progetti". Inoltre, l'importo del finanziamento della differenza corrisponde al minimo necessario alla realizzazione del progetto. Per calcolare tale finanziamento, EP esamina il progetto nella sua globalità, valutandone il futuro valore commerciale e includendovi un "margine di utile ragionevole per il candidato, analogo a quello che potrebbe ottenere altrove".

(46) Il regime EP/PIP non limita la concorrenza, bensì la rafforza. Il programma di finanziamento è accessibile a tutti i tipi di candidati.

(47) Un terzo interessato ha sottolineato che le opportune misure proposte dalla Commissione non sono chiare per quanto riguarda i tipi di beneficiari (promotori, investitori, proprietari di terreni, utilizzatori finali) e le categorie di terreni da sviluppare. L'applicazione di tali proposte, nell'attuale forma, creerebbe difficoltà nell'ipotesi dei cosiddetti progetti di "utilizzo misto" che includono infrastrutture, edilizia speculativa e valorizzazione su misura.

(48) La maggior parte dei terzi interessati ha chiesto che venga concesso un periodo di transizione per i progetti attualmente in fase di valutazione e di attuazione.

VI. VALUTAZIONE DELL'AIUTO

Esistenza dell'aiuto

(49) Occorre innanzitutto precisare che le seguenti circostanze, invocate dal governo britannico o dai terzi interessati o da entrambi, non escludono automaticamente la presenza di aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE e non impediscono, di conseguenza, un'analisi in merito all'esistenza d'aiuti di Stato ai sensi di tale articolo:

a) il fatto che il partenariato tra i settori pubblici e privati abbia un rapporto costi-benefici soddisfacente, in quanto la gestione del programma secondo tale sistema è meno onerosa per la mano pubblica rispetto al "Direct Investment Programme". Inoltre, è opportuno sottolineare che la gestione del regime è tale da non limitare, in teoria, l'importo del finanziamento erogabile in ogni singolo caso, ossia, in altre parole, del finanziamento della differenza rispetto ai costi dell'investimento;

b) il fatto che il finanziamento sia concesso per correggere una carenza del mercato: eliminare una carenza del mercato tramite finanziamenti pubblici a singole imprese non esclude la possibilità che imprese in concorrenza negli scambi intracomunitari possano ricevere un aiuto ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1 del trattato CE;

c) il fatto che il finanziamento corrisponde all'importo minimo necessario alla realizzazione del progetto. Tale argomento ignora che in talune circostanze (come, per esempio, nel caso di grandi imprese in regioni non assistite), nessun aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE può essere autorizzato.

(50) Pertanto, la Commissione deve anche esaminare, alla luce degli argomenti presentati nel corso della procedura dal governo britannico e dalle parti interessate, se sono soddisfatte le condizioni d'applicazione dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE. Salvo indicazione contraria, la seguente analisi si applica alle due categorie di valorizzazione su misura e di edilizia speculativa.

(51) Concetto di "aiuto": il finanziamento concesso da EP fornisce un incentivo finanziario quantificabile ad un promotore per consentirgli d'effettuare attività di risanamento immobiliare di un sito che, secondo la descrizione fornita da EP soffre di "un pregiudizio a causa delle sue condizioni o della sua ubicazione, che non incoraggiano gli investitori privati". Ciò è sottolineato a più riprese nella documentazione trasmessa dalle autorità britanniche:

- "gli investitori ottengono incentivi al fine di sviluppare i siti prioritari di EP",

- "senza l'intervento dell'Agenzia, gli investimenti in tali siti sarebbero stati ben scarsi",

- "l'obiettivo dell'aiuto concesso da EP è di liberare l'investitore privato da un attivo non commerciabile".

(52) L'importo corrispondente al finanziamento della differenza è inizialmente proposto dal promotore stesso e fissato in seguito definitivamente in base alla procedura di valutazione interna di EP. In ultima analisi, tale importo è considerato necessario per coprire i fabbisogni di finanziamento del promotore (in quanto copre parte dei costi del progetto ed include un margine "ragionevole" di utile per il promotore) per attuare il progetto proposto. La Commissione è, di conseguenza, giunta alla conclusione che la totalità dell'importo destinato al finanziamento della differenza costituisca l'incentivo necessario all'attuazione del progetto, vale a dire l'aiuto in questione.

(53) Per quanto riguarda gli utilizzatori finali, la tesi sostenuta dalle autorità britanniche, che asseriscono che essi pagano i prezzi di mercato, potrebbe escludere l'esistenza eventuale di un aiuto solo nell'ipotesi che tali prezzi siano fissati da periti immobiliari indipendenti sulla base di criteri obiettivi.

(54) "Aiuto concesso da uno Stato membro o tramite risorse statali": EP è un organismo pubblico finanziato dal ministero dell'Ambiente e persegue un obiettivo di interesse pubblico e di politica generale. Anche se taluni principi tipici dell'economia di mercato, ad esempio la ricerca del miglior rapporto costi/benefici, sono integrati nella filosofia operativa di EP, ciò non incide sulla sua natura di ente pubblico. Tale natura pubblica implica che EP potrebbe essere propenso a finanziare un progetto di sviluppo rischioso, non redditizio o non interessante per gli investitori privati, qualora esso soddisfi obiettivi di interesse pubblico o di politica generale. Gli organismi privati di finanziamento, che operano in condizioni normali di mercato, non tengono conto, di norma, di obiettivi di interesse pubblico o di politica generale nella loro logica decisionale.

(55) "Sotto qualsiasi forma": il finanziamento di EP è versato attraverso "un'ampia gamma di meccanismi" che includono essenzialmente sovvenzioni, ma anche garanzie locative, imprese comuni con promotori, eventualmente sotto forma di una partecipazione di capitale in una società a responsabilità limitata, prestiti e garanzie di prestiti ai promotori. La Commissione ritiene che tali finanziamenti, sotto qualsiasi forma, ricadono nell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.

(56) "L'aiuto favorisce talune imprese"; criterio di selettività: EP concede il suo aiuto in maniera selettiva a taluni promotori dopo avere esaminato un vasto numero di progetti. Il promotore è attualmente il beneficiario diretto di tale aiuto ed è perfettamente identificabile in quanto è l'autore della proposta di sviluppo. Inoltre, il criterio di selettività è soddisfatto in quanto l'aiuto di EP è concesso di preferenza a promotori che sono anche proprietari del terreno da sviluppare in determinate zone prioritarie.

(57) Alla luce di tali circostanze, la Commissione ritiene che il regime EP/PIP sia suscettibile di favorire talune imprese rispetto ad altre e, di conseguenza, di ricadere nell'ambito dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE(7).

(58) L'aiuto altera la concorrenza "nella misura in cui pregiudica gli scambi intracomunitari". Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, la questione di stabilire se un aiuto di Stato pregiudichi gli scambi intracomunitari non dipende dagli obiettivi per i quali l'aiuto è stato concesso, ma dai suoi effetti(8).

(59) L'analisi della Commissione si basa sugli orientamenti indicati nella sentenza della Corte di giustizia nella causa 248/84, Repubblica federale di Germania contro Commissione(9), relativa non ad un caso individuale, bensì ad un regime di aiuti simile al regime di EP/PIP, in cui la Corte ha statuito quanto segue:

"Nell'ipotesi di un programma di aiuti, la Commissione può limitarsi a studiarne le caratteristiche onde stabilire se, a causa dell'entità o dell'alta percentuale delle sovvenzioni, delle caratteristiche degli investimenti incentivati o di altre modalità del programma stesso, questo dia un notevole vantaggio ai beneficiari rispetto ai loro concorrenti e sia tale da favorire essenzialmente le imprese che partecipano agli scambi tra Stati membri."

(60) Il regime EP/PIP è un programma di aiuti il cui scopo è la riabilitazione e la promozione dei terreni; esso è aperto a tutti i settori, ad eccezione delle imprese operative nei settori dei trasporti, dell'agricoltura e della pesca. Inoltre, per quanto riguarda la valorizzazione su misura, vi sono stati in pratica casi in cui i beneficiari del finanziamento concesso da EP erano società operative nel commercio intracomunitario. Il regime finanzia inoltre attività di edilizia speculativa effettuate da qualsiasi impresa, senza alcuna restrizione settoriale, salvo quelle sopra citate in merito alla valorizzazione su misura. La Commissione è convinta che gli operatori interessati dal finanziamento discrezionale di EP siano imprese che concepiscono ed attuano progetti di promozione immobiliare - un'attività facilmente spostabile da uno Stato membro ad un altro - e non unicamente imprese operative nel commercio di terreni abbandonati in Inghilterra. Sulla base delle caratteristiche generali del programma, la Commissione ritiene che tale regime possa avvantaggiare imprese operative nel commercio intracomunitario, sia nei casi di edilizia speculativa che di valorizzazione su misura.

(61) Alla luce delle osservazioni che precedono, la Commissione è giunta alla conclusione che sono soddisfatte tutte le condizioni d'applicazione dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE, relative all'esistenza di un aiuto di Stato ai sensi di tale articolo, sia nel caso dell'edilizia speculativa che della valorizzazione su misura.

(62) Per quanto riguarda il beneficiario dell'aiuto, ad eccezione dei casi in cui una delle parti esercita attività in un settore soggetto a norme specifiche in materia di aiuti di Stato, la Commissione ritiene che, almeno nel caso delle norme applicabili agli aiuti a finalità regionale, può non essere essenziale identificare quale delle parti, utilizzatore finale o proprietario/promotore del terreno, sia il beneficiario dell'aiuto. In entrambi i casi, le norme applicabili agli aiuti a finalità regionale dovranno essere rispettate. Alla luce di tali considerazioni ed ai fini dell'applicazione del regime in esame, la Commissione ritiene che si possa affermare che il beneficiario dell'aiuto è l'utilizzatore finale nel caso della valorizzazione su misura (tale proposta è stata accettata dal Regno Unito) il proprietario/promotore del terreno nel caso dell'edilizia speculativa. Nei casi dubbi, quando l'identificazione del beneficiario dell'aiuto ha ulteriori conseguenze ai fini delle norme applicabili agli aiuti di Stato, si potrà procedere ad una notifica individuale. Quando una delle parti è operativa in un settore soggetto a norme specifiche in materia di aiuti di Stato, la Commissione esige una notifica separata, ai sensi dell'articolo 88, paragrafo 3, del trattato e si riserva di analizzare l'identità del o dei beneficiari dell'aiuto.

Compatibilità dell'aiuto

(63) Avendo accertato che il regime EP/PIP contiene aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE, l'unico modo per renderlo compatibile con il mercato comune è che sia applicato in maniera conforme alle deroghe previste all'articolo 87, paragrafo 3, lettere a) e c), del trattato CE.

(64) A tal fine, il regime deve essere applicato, sia nel caso della speculazione edilizia che della valorizzazione su misura, in conformità alla pertinente normativa sugli aiuti di Stato e in particolare ai testi seguenti: orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale(10), disciplina multisettoriale degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti di investimento(11), comunicazione della Commissione relativa agli elementi di aiuto di Stato connessi alle vendite di terreni e fabbricati da parte di pubbliche autorità(12), disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela dell'ambiente(13), orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà(14), disciplina comunitaria degli aiuti di Stato alle piccole e medie imprese(15), disciplina degli aiuti di Stato alle imprese nei quartieri urbani svantaggiati(16), oltre che alle norme per la valutazione degli aiuti di Stato a determinate industrie nei settori sensibili (fibre sintetiche, industria automobilistica, costruzione navale, industria siderurgica, industria carboniera, trasporti, pesca, agricoltura).

(65) In merito alla valorizzazione su misura, le autorità britanniche hanno accettato di assoggettare il regime in esame alle norme vigenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale, nonché alle altre discipline pertinenti nel settore degli aiuti di Stato. L'aiuto concesso nell'ambito del regime EP/PIP alla valorizzazione su misura, diventa, a tali condizioni, compatibile con il mercato comune.

(66) Le autorità britanniche, tuttavia, non hanno accettato la proposta di notifica suggerita dalla Commissione nei casi in cui uno degli operatori (diverso dall'utilizzatore finale) partecipante al progetto (proprietario del terreno o promotore) sia operativo in settori assoggettati a norme comunitarie specifiche in materia di aiuti di Stato.

(67) Per quanto riguarda l'edilizia speculativa, il regime EP/PIP viene gestito come se non includesse aiuti di Stato. Di conseguenza, esso è incompatibile con il mercato comune, in quanto, nell'applicarlo, non si rispettano le norme vigenti in materia di aiuti di Stato,

HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:

Articolo 1

Il regime EP/PIP, come modificato dall'accettazione parziale di opportune misure (enunciate al considerando 65) è compatibile con il mercato comune alle condizioni seguenti:

- che la sezione del regime relativa all'edilizia speculativa sia assoggettata alle norme in materia di aiuti di Stato (enunciate al considerando 64),

- che le autorità britanniche notifichino, a norma dell'articolo 88, paragrafo 3, del trattato CE, sia per la valorizzazione su misura che per l'edilizia speculativa, tutti i casi in cui uno degli operatori interessati è operativo in uno dei settori sensibili (elencati alla fine del considerando 64).

Articolo 2

La presente decisione pone termine all'autorizzazione concessa dalla Commissione al regime EP/PIP nel quadro del regime N 31/95 (Single Regeneration Budget), comunicata al Regno Unito con lettera del 4 maggio 1995. I progetti per i quali è stata almeno presentata una domanda formale, prima della data di adozione della presente decisione, saranno esaminati secondo la procedura normale nell'ambito del regime N 31/95.

Articolo 3

Entro un mese dalla data di adozione della presente decisione, il Regno Unito informa la Commissione circa i provvedimenti presi per conformarvisi.

Articolo 4

Il Regno Unito di Gran Bretagna e d'Irlanda del Nord è destinatario della presente decisione.

Fatto a Bruxelles, il 22 dicembre 1999.

Per la Commissione

Mario Monti

Membro della Commissione

(1) GU C 245 del 28.8.1999, pag. 9.

(2) Cfr. nota in calce 1.

(3) Relazione annuale sull'esercizio conclusosi il 31 maggio 1997 (prefazione al rendiconto finanziario).

(4) GU C 74 del 10.3.1998, pag. 4.

(5) Racc. 1985 pag. 809.

(6) GU C 72 del 10.3.1994, pag. 3.

(7) Causa C-241/94, Francia c/Commissione, Racc. 1996, pag. I-4551, punti 22, 23 e 24.

(8) Causa 173/73, Italia c/Commissione, Racc. 1974, pag. 709, punto 13.

(9) Racc. 1987, pag. 4013.

(10) GU C 74 del 10.3.1998, pag. 4.

(11) GU C 107 del 7.4.1998, pag. 1.

(12) GU C 209 del 10.7.1997, pag. 3.

(13) GU C 72 del 10.3.1994, pag. 3.

(14) GU C 288 del 9.10.1999, pag. 2.

(15) GU C 213 del 23.7.1996, pag. 4.

(16) GU C 146 del 14.5.1997, pag. 6.