RELAZIONE SPECIALE N. 13/98 sull'audit dell'uso delle tecniche di analisi di rischio nei controlli doganali e nello sdoganamento delle merci corredata delle risposte della Commissione (in virtù dell'articolo 188 C, paragrafo 4, secondo comma, del trattato CE) (98/C 375/02)

1. INTRODUZIONE

1.1. Il bilancio comunitario è finanziato in parte dai dazi doganali e dai prelievi agricoli, noti come «risorse proprie tradizionali». Per il 1997 la previsione di bilancio per le risorse proprie tradizionali era di 14,2 miliardi di ECU, circa il 17,7 % dell'intero bilancio. Della riscossione di queste risorse sono responsabili gli Stati membri (1). Alla riscossione in loco provvedono i servizi doganali dei 15 Stati membri. Oltre alla riscossione delle risorse proprie, i servizi doganali sono incaricati, fra l'altro, di applicare le misure di politica economica, di tutelare la Comunità contro importazioni di merci vietate o pericolose e di droghe illecite, di sorvegliare gli scambi commerciali relativi alle specie minacciate secondo la convenzione CITES (2) e di controllare le esportazioni che danno origine a oneri per il bilancio comunitario nel quadro della politica agricola comune.

1.2. Il completamento del mercato unico il 1° gennaio 1993 è stato accompagnato dall'entrata in vigore del codice doganale comunitario, istituito dal regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio del 12 ottobre 1992 (3). Il codice, insieme alle relative disposizioni di applicazione (4), aveva lo scopo di consolidare i regolamenti doganali comunitari esistenti, di cui uno degli obiettivi consiste nel garantire un'applicazione uniforme della legislazione doganale in tutta la Comunità. Questa, e la legislazione successiva che l'ha emendata, prescrivono in termini specifici la natura dei controlli che le autorità doganali devono espletare per la tutela degli interessi finanziari della Comunità e sono intese ad assicurare l'applicazione corretta della legislazione doganale.

1.3. Per porre nella giusta prospettiva il ruolo dei servizi doganali dell'Unione europea, è necessario comprendere le caratteristiche dell'ambiente in cui devono operare. La loro attività è dettata dai regolamenti comunitari, recepiti in ogni Stato membro dalla legislazione e da istruzioni nazionali. I servizi in causa devono trattare ogni anno circa 30 milioni di dichiarazioni d'importazione, un volume analogo di dichiarazioni d'esportazione e circa 20 milioni di operazioni di transito comunitario. Essi applicano la nomenclatura combinata TARIC (5), che include più di 30 000 voci di prodotti, molti dei quali comprendono tassi differenti dei dazi a seconda del paese di origine del prodotto. La legislazione doganale, nella misura in cui si applica a merci specifiche, viene costantemente aggiornata modificando i tassi dei dazi e dei prelievi e imponendo dazi antidumping e contingenti tariffari. Tutti questi fattori, insieme all'obiettivo degli operatori commerciali di conseguire il massimo profitto, combinandosi fanno sì che la riscossione tempestiva dei dazi e dei prelievi corretti sia «a rischio».

2. LA NECESSITÀ DELL'ANALISI DI RISCHIO

2.1. Date queste circostanze operative e la volontà di tutti gli Stati membri di ridurre i costi dei servizi pubblici, è apparsa evidente la necessità di introdurre misure di efficienza nei controlli doganali, al tempo stesso assicurando che tali servizi continuino a tutelare efficacemente gli interessi della Comunità.

2.2. A questo scopo ed a causa dell'inizio imminente del mercato unico il 1° gennaio 1993, l'Istituto europeo di amministrazione pubblica di Maastricht ha svolto, su richiesta della Commissione, uno studio sul «1992 e l'organizzazione delle amministrazioni doganali degli Stati membri e della Comunità». Il comitato per le questioni doganali (6) ha convenuto che la raccomandazione espressa nello studio di migliorare i metodi di lavoro dei servizi doganali meritava una maggiore considerazione. Un gruppo ad hoc di esperti, costituito per portare avanti la questione, si è concentrato sull'uso dell'analisi di rischio nei controlli doganali.

2.3. Il 23 novembre 1992 il Consiglio ECOFIN ha approvato l'uso dell'analisi di rischio per l'espletamento di controlli finanziari mirati. Esso ha chiesto alla Commissione di adottare, entro la fine del 1993, misure per introdurre il principio degli audit mirati in base ai rischi per tutti i settori soggetti ai controlli. Tuttavia, il codice doganale comunitario e le sue disposizioni di applicazione prevedevano l'uso delle tecniche di analisi di rischio solo nel controllo delle merci importate secondo le procedure doganali semplificate per via aerea o marittima. Anche i regolamenti che disciplinano il monitoraggio dei prodotti agricoli che ricevono restituzioni all'esportazione (7) richiedono l'uso delle tecniche di analisi di rischio se i tassi di controllo scendono al di sotto del 5 %.

2.4. Inoltre, per le autorità doganali esiste un imperativo legislativo che le obbliga ad utilizzare tecniche di analisi di rischio nello stabilire come e dove esercitare le loro funzioni di controllo: la decisione n. 210/97/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 dicembre 1996 relativa all'adozione di un programma d'azione doganale nella Comunità («Dogana 2000») (8), nata dall'azione pilota «Dogana 2000» iniziata nel dicembre 1993, quando i capi delle amministrazioni doganali degli Stati membri hanno espresso la loro intenzione di migliorare la cooperazione fra i servizi doganali, per svolgere controlli e applicare procedure di efficacia equivalente in ogni punto della frontiera esterna del territorio doganale comunitario; la decisione dichiarava:

«Il programma d'azione è denominato programma "Dogana 2000" ed è attuato per il periodo che va dal 1° gennaio 1996 al 31 dicembre 2000.» (articolo 1, paragrafo 2).

«Il quadro comune di obiettivi di cui all'articolo 1, paragrafo 3, nell'ambito del quale la Commissione e gli Stati membri stabiliscono piani e priorità per definire e attuare un'azione coordinata al fine di garantire l'adeguamento dell'azione doganale alle necessità del mercato interno della Comunità, è inteso a:

1) garantire un'applicazione del diritto comunitario che assicuri risultati equivalenti in ogni punto del territorio doganale della Comunità al fine di:

- . . . .

- proteggere gli interessi, in particolare finanziari, della Comunità; . . . . .» (articolo 4).

«In base agli obiettivi definiti all'articolo 4, punto 1, gli Stati membri e la Commissione:

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4) adattano, per il conseguimento di questi obiettivi, i metodi di lavoro, le attrezzature e i mezzi materiali al fine di rafforzare l'efficacia dei controlli; promuovono in particolare lo sviluppo di tecniche di identificazione, di analisi del rischio e di verifica a posteriori e, laddove necessario, determinano la natura dei controlli al fine di ottenere risultati equivalenti; . . . . .» (articolo 5).

2.5. Tuttavia, diversi documenti e dichiarazioni comunitari incoraggiano od esortano ad utilizzare l'analisi di rischio, oppure esprimono l'intendimento che i servizi doganali comunitari operino «come se costituissero un solo servizio». I testi più significativi sono i seguenti:

a) la comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio (9): Un piano d'azione per il transito in Europa;

b) la risoluzione del Consiglio del 23 novembre 1995 relativa all'informatizzazione dei regimi di transito doganale (10);

c) il regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 (11) del Consiglio relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità;

d) la risoluzione del Consiglio del 25 ottobre 1996 sulla semplificazione e la razionalizzazione delle normative e delle procedure doganali della Comunità (12);

e) le risposte della Commissione alle osservazioni formulate dalla Corte nelle sue relazioni annuali 1993 e 1996 (13);

f) la risoluzione del Parlamento europeo del 25 novembre 1995 (14);

g) la «Seconda relazione della Commissione sul funzionamento del sistema di controllo delle risorse proprie tradizionali» dell'11 dicembre 1997 (15);

h) la risoluzione del Consiglio del 18 dicembre 1997 (16), che stabilisce le priorità della cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni per il periodo dal 1° gennaio 1998 alla data in vigore del trattato di Amsterdam.

2.6. Tutti i documenti elencati nel paragrafo 2.5 sottolineano la necessità di usare tecniche doganali d'avanguardia e metodi di lavoro più efficaci come la tecnologia dell'informazione, l'analisi di rischio e controlli mirati che utilizzano profili di rischio, una politica di gestione dei rischi comune e coordinata, ad esempio un controllo quantitativo e qualitativo armonizzato in base al grado di rischio, e sistemi di audit avanzati. I documenti in causa insistono sull'esigenza che i servizi doganali nazionali operino come se fossero un solo servizio. Gli Stati membri sono invitati a porre in atto una stretta cooperazione ed a coordinare le loro azioni allo scopo di conseguire questi obiettivi comuni. La Commissione osserva che non vi è omogeneità nelle tecniche d'ispezione da uno Stato membro all'altro ed esprime la convinzione che lo sviluppo dei metodi di analisi di rischio può porre rimedio a questa situazione. Nel contesto del programma dogana 2000 essa spera di definire «profili di rischio» su scala comunitaria. Per alcuni regimi doganali essa chiederà agli Stati membri di applicare sistematicamente i metodi di analisi di rischio nelle loro misure di controllo.

3. CHE COS'È L'ANALISI DI RISCHIO?

3.1. L'analisi di rischio può essere definita come un procedimento decisionale sistematico basato sulla raccolta e sull'analisi strutturate delle informazioni, sull'identificazione e l'analisi strutturate dei rischi, per mirare l'intervento in funzione dei rischi più gravi e valutare quanto sia efficace questa operazione nel ridurre al minimo o nell'eliminare i rischi. In alternativa, l'analisi di rischio è un sistema per identificare ed usare informazioni gestionali idonee, in modo coerente e trasparente, per identificare, documentare e valutare i rischi in modo esauriente. Il sistema dovrebbe portare a minimizzare i rischi mediante il coordinamento degli sforzi di controllo, ai quali sono state assegnate priorità. Il sistema dovrebbe includere informazioni sul rendimento per il monitoraggio dei progressi compiuti e per un esame efficace dell'intero sistema.

3.2. Qualsiasi sistema di analisi di rischio deve rispettare taluni principi fondamentali, se deve conseguire gli obiettivi espressi dalle aspirazioni del Parlamento europeo, del Consiglio, della Commissione e dei capi delle amministrazioni doganali (cfr. il paragrafo 2.5). Questi principi sono i seguenti:

a) il contesto in cui si applica l'analisi di rischio deve essere definito chiaramente come territorio doganale dell'Unione europea in quanto mercato unico. Ciò comporta che occorre riconoscere il carattere frammentato delle amministrazioni doganali comunitarie ed occorre prendere provvedimenti per controbilanciare questa circostanza con opportune azioni di coordinamento;

b) a causa della libertà di movimento di cui usufruiscono le merci all'interno del mercato unico, devono essere identificati i rischi che la Comunità corre complessivamente, come pure i rischi puramente locali. L'individuazione del rischio dipende in misura molto significativa dalla facilità con cui le informazioni ed altri elementi utili sono noti a tutti i servizi interessati;

c) l'accesso alle informazioni sui rischi identificati deve essere garantito in tutta la Comunità, in modo che sia possibile svolgere analisi di rischio sufficienti e coordinate. I risultati eventuali del lavoro di analisi svolto nei singoli Stati membri dovrebbero essere resi noti a tutti gli altri Stati membri ed il lavoro di analisi deve essere coordinato per evitare inutili duplicati e lo spreco di risorse preziose;

d) è necessario determinare la priorità relativa dei rischi identificati, in modo che questi rischi siano trattati in modo uniforme in tutti i punti del territorio, assegnando risorse sufficienti all'eliminazione dei rischi che incidono maggiormente sulle risorse proprie comunitarie;

e) infine, nessun sistema strutturato sarebbe completo senza un procedimento efficace di sorveglianza e di esame, per garantire che tutte le informazioni pertinenti, su cui si basano le ipotesi e le decisioni prese, siano precise, aggiornate e pertinenti. A questa sorveglianza devono provvedere tutti i servizi doganali della Comunità, in uno spirito di cooperazione. L'esame deve utilizzare il feedback delle informazioni e portare all'aggiornamento dell'analisi ed alla fissazione delle priorità dei lavori di controllo.

4. IL COORDINAMENTO DELLE ATTIVITÀ INERENTI ALL'ANALISI DI RISCHIO FINO AD OGGI

4.1. Il gruppo ad hoc di esperti, citato al paragrafo 2.2, ha iniziato i suoi lavori sul tema dell'analisi di rischio nel marzo 1991. Con l'aiuto dei servizi della Commissione e contributi della maggior parte degli Stati membri, questo gruppo ha elaborato una serie di linee direttrici sull'analisi di rischio da applicare in tutta la Comunità.

4.2. Progetti delle linee direttrici sono stati presentati dal gruppo alla Commissione nel febbraio 1993. Prima che le linee direttrici fossero completate, diversi progetti delle stesse sono stati messi a disposizione degli Stati membri, che sono stati incoraggiati ad applicarle nello stato in cui si trovavano. Linee direttrici non vincolanti sono state comunicate a tutti gli Stati membri nell'ottobre 1997. Le linee direttrici costituiranno il nucleo di un progetto pilota da realizzare in sei Stati membri fino al 31 dicembre 2000.

5. L'INDAGINE DELLA CORTE

5.1. L'indagine della Corte si è concentrata sull'uso dell'analisi di rischio nei controlli doganali espletati tramite l'ispezione fisica delle merci e la verifica documentale delle dichiarazioni d'importazione che incidono sulle risorse proprie comunitarie.

5.2. Nonostante la mancanza di una base legislativa globale per l'uso dell'analisi di rischio, la Commissione ha sostenuto l'uso dell'analisi di rischio nei controlli doganali perché «è materialmente impossibile (per le amministrazioni doganali nazionali) effettuare controlli sistematici, fisici o documentali su ciascun carico di merci» (17). Inoltre, poiché sono gli operatori commerciali e non le loro merci a perpetrare le frodi, l'analisi di rischio concentrata sugli operatori commerciali è un aspetto importante. La Corte ha ritenuto che, circa sei anni dopo l'inizio del programma delle analisi di rischio e quattro anni dopo l'apertura del mercato unico, fosse necessario procedere ad un audit dello stato di attuazione delle tecniche di analisi di rischio negli Stati membri.

5.3. Usando come modello i componenti di un sistema di analisi di rischio come descritto al paragrafo 3.2, l'indagine ha interessato in particolare le metodologie adottate in otto Stati membri per individuare e proteggere contro i rischi le risorse proprie comunitarie. Nel corso dell'indagine è stato anche esaminato il ruolo di controllo e di coordinamento dei diversi servizi all'interno della Commissione. L'indagine ha anche cercato di esaminare dettagliatamente la gestione e l'efficacia delle tecniche impiegate, l'uso che viene fatto delle fonti di informazione e la portata dei meccanismi di feedback esistenti. Nei casi in cui non erano utilizzate tecniche di analisi di rischio formali, l'indagine ha cercato di valutare l'efficacia di metodi alternativi per la tutela degli interessi finanziari comunitari.

5.4. Negli otto Stati membri visitati (Belgio, Danimarca, Germania, Spagna, Francia, Italia, Paesi Bassi e Regno Unito) la Corte ha cercato informazioni sui seguenti aspetti:

a) le politiche e le istruzioni di controllo nazionali; è stata valutata la misura in cui è utilizzata l'analisi di rischio;

b) il ruolo svolto dai sistemi informatizzati delle dogane nazionali nella selezione delle dichiarazioni doganali da sottoporre ad un esame speciale. Ciò includeva la capacità del sistema di isolare le operazioni utilizzando verifiche mediante profili (filtraggio);

c) le fonti di informazione e la metodologia applicata nella raccolta dei dati sui rischi;

d) la metodologia adottata per analizzare i dati ottenuti sui rischi ed assegnare le risorse per controbilanciare i rischi più importanti; e

e) i sistemi utilizzati per comunicare i dati sui rischi al personale doganale sul terreno ed ottenere un feedback sull'uso di questi dati.

5.5. La Corte ha verificato l'applicazione della metodologia in una serie di uffici doganali in ogni Stato membro visitato.

5.6. La Corte ha selezionato un campione di comunicazioni di informazioni trasmesse dalla Commissione agli Stati membri in virtù del regolamento (CE) n. 515/97 del Consiglio del 13 marzo 1997, relativo alla mutua assistenza (18), per valutare l'uso, da parte degli Stati membri, di queste comunicazioni e la misura in cui sono state poste a disposizione del personale doganale operativo.

6. I RISULTATI

6.1. La Corte riconosce che diversi Stati membri si impegnano e sostengono interamente i tentativi compiuti per sviluppare una metodologia di analisi di rischio in tutta la Comunità, da applicare nel controllo doganale. I risultati presentati in questa relazione dovrebbero essere utili al riguardo.

I risultati generali

6.2. Nella maggior parte degli Stati membri si riconosce la necessità di utilizzare le tecniche di analisi di rischio. Il personale operativo ha un accesso ragionevole alle informazioni sui rischi. Tuttavia, nella maggior parte dei casi queste informazioni non sono analizzate ed utilizzate sufficientemente per far sì che le risorse siano assegnate ai settori di massimo rischio.

6.3. A parte la comunicazione di informazioni su casi di frode scoperti grazie alle disposizioni sulla mutua assistenza, non esistono linee di comunicazione strutturate per garantire che informazioni su rischi comuni siano utilizzate in comune dagli Stati membri e dalla Commissione.

6.4. Le informazioni inerenti alla mutua assistenza sono utilizzate dagli Stati membri sostanzialmente per i controlli a posteriori delle operazioni doganali. Solo in casi eccezionali i servizi doganali le usano come fonte d'informazione su rischi potenziali in importazioni correnti o future.

6.5. Le linee direttrici della Commissione riconoscono formalmente che «gli operatori frodano, non le merci», ma l'analisi di rischio attualmente si concentra quasi esclusivamente sulle merci a rischio. Tuttavia, non esiste da parte di tutti gli Stati membri un impegno significativo per coordinare l'identificazione delle merci a rischio. Anche se gli operatori commerciali ed i regimi doganali presentano intrinsecamente più rischi, non si cerca di concentrare l'analisi di rischio sugli operatori o sui regimi doganali.

6.6. Nella maggior parte degli Stati membri il procedimento di feedback consisteva in dati finanziari relativi agli importi riscossi a seguito di controlli a posteriori. Nella maggior parte dei casi non è possibile stabilire se i controlli che hanno dato luogo alla riscossione di dazi addizionali, siano stati espletati come conseguenza dello svolgimento di un'analisi di rischio, né i dati trasmessi dai centri di riscossione danno informazioni dettagliate sulle circostanze e sui rischi specifici che hanno dato luogo alla riscossione di dazi addizionali.

6.7. Il grado di convergenza nel livello dei controlli fisici e documentali svolti negli Stati membri è scarso. In tre Stati membri le istruzioni nazionali prescrivono che le dichiarazioni dirette in dogana sono soggette ad una verifica documentale del 100 %; in uno Stato membro visitato non erano disponibili dati statistici sulle verifiche documentali. Negli altri Stati membri visitati le verifiche documentali eseguite variavano fra il 17 % ed il 70 %. In diversi Stati membri non è stato possibile stabilire con precisione il numero delle ispezioni fisiche svolte su merci importate direttamente. Secondo le stime fatte dalla Corte negli uffici doganali visitati, il numero delle verifiche fisiche variava fra l'1,4 % ed il 10,3 %.

I risultati specifici

6.8. Tutti gli Stati membri visitati sostenevano di utilizzare le tecniche di analisi a rischio nelle loro attività di controllo doganale e corroboravano questa asserzione con piani o istruzioni di controllo nazionali. Tuttavia, l'importanza che davano ai settori a rischio distinti delle merci, degli operatori commerciali e dei regimi doganali era variabile. Questa variabilità è ulteriormente accentuata dai diversi gradi di coinvolgimento a livello centrale nel procedimento di gestione dei rischi.

6.9. La responsabilità dell'esecuzione dell'analisi di rischio è interamente delegata agli uffici locali in quattro degli Stati membri visitati, mentre gli altri applicavano una metodologia basata su dati provenienti dai servizi locali e centrali o regionali.

6.10. Nella maggior parte degli Stati membri non si distingue fra identificazione del rischio [cfr. il paragrafo 3.2.b)] e analisi di rischio [cfr. il paragrafo 3.2 c)]. Questa mancanza di chiarezza, evidente a livello amministrativo centrale, scende fino al livello operativo, poiché mancano una formazione od orientamenti nazionali chiari.

6.11. Solo in due Stati membri la Corte ha reperito elementi probanti di un'analisi continua dei rischi relativi all'importazione di merci nella Comunità. In un altro Stato membro, sebbene si affermi che il sistema funziona in base all'analisi di rischio, non è stata presentata alcuna prova a sostegno di questa affermazione. In altri tre Stati membri vi è un'ampia diffusione delle informazioni relative alle merci a rischio, in primo luogo in conformità delle disposizioni sulla mutua assistenza, ma non esiste una disposizione vera e propria per l'analisi dei rischi in causa, intesa a far sì che siano mirate le merci a rischio più elevato.

6.12. In tre degli Stati membri visitati tutte le dichiarazioni doganali, tranne quelle presentate in conformità delle procedure semplificate, devono essere sottoposte ad una verifica documentale prima dello sdoganamento definitivo delle merci importate. In uno di questi Stati, l'analisi di rischio è utilizzata per selezionare le dichiarazioni destinate alle verifiche fisiche e documentali all'atto dello sdoganamento. Altre dichiarazioni sono sottoposte ad un controllo documentale a posteriori.

6.13. Proprio il fatto che le verifiche al 100 % siano svolte negli Stati membri che pretendono di usare l'analisi di rischio nelle loro procedure di controllo mette in discussione la fiducia che le rispettive autorità doganali ripongono nella qualità dell'analisi di rischio svolta. Secondo la Commissione «ciò pregiudicherebbe la fluidità del traffico commerciale lecito e inciderebbe in modo spropositato sulle risorse umane e finanziarie delle amministrazioni doganali» (19).

L'uso dei sistemi di filtraggio

6.14. L'alternativa alla verifica al 100 % delle dichiarazioni è rappresentata dall'uso di sistemi filtranti. Questi sistemi si basano sulla creazione di profili o parametri filtranti e possono essere applicati efficacemente solo quando le operazioni di sdoganamento sono informatizzate. I sistemi di sdoganamento in tutti gli Stati visitati dispongono di qualche possibilità di filtraggio per stabilire se le dichiarazioni selezionate devono essere sottoposte ad un controllo fisico o documentale. In uno Stato membro, tuttavia, solo gli uffici doganali collegati al sistema di sdoganamento informatizzato possono utilizzare le informazioni filtranti ed anche in tali casi il controllo delle dichiarazioni selezionate non è obbligatorio.

6.15. Il grado di efficacia, di sofisticazione e di affidabilità dei sistemi di filtraggio utilizzati negli Stati membri varia da uno Stato membro all'altro. Il filtraggio delle dichiarazioni doganali viene effettuato definendo profili delle operazioni più inclini al rischio e programmando il sistema di sdoganamento in modo da isolare quelle corrispondenti ai profili. Della definizione dei profili è responsabile l'amministrazione doganale centrale in due Stati membri, mentre in altri cinque l'ufficio doganale locale ha la possibilità di aggiungere profili che riguardano rischi determinati localmente.

6.16. In uno Stato membro esistono i mezzi necessari per definire i profili a livello centrale, ma non vi si ricorre correntemente per selezionare le importazioni da sottoporre a verifiche fisiche. Per il controllo documentale viene stabilito un criterio di valore limite doganale superiore a 12 500 ECU. Questo criterio porta a selezionare così tante dichiarazioni da rendere praticamente inefficaci i criteri basati sui rischi locali, laddove esistono. In alcuni uffici i criteri locali non sono applicati, in altri sono gestiti applicando i principi esposti al paragrafo 3.2. Il presdoganamento delle merci mediante documenti commerciali (20) prima della registrazione nel sistema informatizzato può avere come conseguenza che la dogana non è in grado di espletare le verifiche richieste dal sistema. Di conseguenza il procedimento di controllo può essere reso non uniforme.

6.17. In un altro Stato membro il sistema consente di elaborare profili solo usando tre su otto tipi di parametri validi. Da questa limitazione consegue una selezione per categorie ampie, cosicché vengono utilizzati pochissimi profili nazionali o centrali. Il sistema, che comprende un modulo di registrazione e di sdoganamento, consente agli utenti delle procedure semplificate nello Stato membro di sfuggire facilmente ad una selezione per profilo oppure consente a qualsiasi utente di evitare un profilo sdoganando le merci in un ufficio doganale diverso da quello di origine. I profili stabiliti localmente non sono coordinati, con il risultato che non è possibile espletare un controllo omogeneo negli uffici doganali.

6.18. I profili definiti a livello nazionale di un terzo Stato membro sono principalmente destinati ad isolare le dichiarazioni soggette ad un controllo doganale obbligatorio in virtù dei regolamenti comunitari. Si presume che solo i profili locali siano basati sull'analisi di rischio. I criteri stabiliti localmente sono scarsamente coordinati, con la conseguenza che le dichiarazioni che presentano rischi simili in uffici doganali differenti sono trattate in modo disuguale. L'analisi di rischio non è utilizzata nella revisione e nell'aggiornamento regolari dei profili di rischio elaborati localmente.

6.19. Il sistema dei profili di rischio in un altro Stato membro, cui provvede un sistema centrale, si concentra principalmente sui rischi associati agli importatori irregolari minori. Un sistema basato sui «clienti» è utilizzato per il controllo degli operatori commerciali più importanti. I profili nazionali, che raramente danno luogo ad ispezioni fisiche obbligatorie, consentono agli uffici doganali locali di operare in modo autonomo nel fissare il numero delle ispezioni fisiche e dei controlli documentali applicando fattori di rischio locali.

6.20. In un altro Stato membro ancora, che è gestito a livello centrale, il sistema applica criteri di rischio predeterminati, obbligatori, insieme ad un algoritmo matematico (fattore casuale), per selezionare le dichiarazioni da sottoporre a controllo fisico. Non viene applicata un'analisi di rischio continua per aggiornare i criteri dei profili in uso, poiché questi sono fissati dalla legislazione e sono di carattere generale.

I controlli casuali

6.21. Le linee direttrici della Commissione raccomandano di integrare controlli casuali nella metodologia complessiva dell'analisi di rischio, come mezzo per scoprire rischi nuovi o non rilevati in passato. Solo in tre Stati membri vi erano elementi probanti di una selezione casuale delle dichiarazioni da controllare. Il sistema di uno Stato membro è intrinsecamente tale da incorporare un elemento di casualità nelle sue selezioni. In un altro Stato membro gli agenti doganali locali non sono incoraggiati a ricorrere alle verifiche casuali.

6.22. Anche il sistema di analisi di rischio più rigoroso corre il rischio che nuovi, importanti fattori di rischio possano essere trascurati o che operatori commerciali o agenti potenzialmente disonesti riescano a scoprire i criteri applicati. Pertanto, è decisivo che tutti i sistemi di analisi di rischio comprendano un elemento di casualità nelle loro procedure di selezione.

L'efficacia dei filtri

6.23. L'efficacia dei filtri dipende moltissimo dalla qualità del lavoro di analisi svolto nell'elaborazione dei profili. La fissazione di profili che non sono sufficientemente focalizzati, dà luogo alla selezione di dichiarazioni che non sono intrinsecamente a rischio e quindi sovvertono le intenzioni originarie del lavoro di definizione dei profili. Esempi di questa situazione sono stati citati sopra in relazione a due Stati membri (cfr. i paragrafi 6.15 6.16).

6.24. Per valutare correttamente l'efficacia del procedimento di filtraggio, è necessario disporre di dati sufficienti e pertinenti, su cui basare tale valutazione. Ciò significa che le informazioni sui tipi di dichiarazione selezionati dai filtri, i risultati dei controlli successivi (valore e circostanze) ed un'interpretazione di queste informazioni devono essere rinviati al servizio di analisi per essere inclusi in operazioni future di definizione dei profili.

6.25. In nessuno degli Stati membri visitati si sono riscontrati elementi probanti di un sufficiente feedback dei risultati del procedimento di filtraggio. In due Stati membri il personale doganale locale ha il potere di ignorare profili fissati a livello nazionale senza dover riferire in merito. Di conseguenza, i dati e le statistiche nazionali sull'efficacia del filtraggio non sono attendibili.

6.26. Nei casi in cui gli agenti doganali locali espletano controlli in risposta a fattori di rischio locali, generalmente non esiste un meccanismo formalizzato per registrare i fattori ai fini di un uso locale o nazionale futuro. In due Stati membri il sistema, oltre al sistema di «analisi di rischio», prevede di registrare l'incidenza dei controlli selezionati localmente. Esso prevede anche il feedback dei risultati di casi di frode od irregolarità gravi.

6.27. In un ufficio doganale di uno Stato membro 22,5 Mio ECU di dazi addizionali sono stati recuperati in relazione a dichiarazioni insufficienti che avevano dato luogo a sdoganamento inizialmente con il sistema di analisi di rischio, senza verifiche. Il saldo di 15,0 Mio ECU recuperati proveniva da dichiarazioni selezionate dal sistema in quanto a rischio. È fonte di preoccupazione per la Corte che una somma così rilevante abbia potuto essere riscossa in base a dichiarazioni che inizialmente erano state considerate a «basso rischio».

6.28. In tutti i casi la mancanza di un feedback sufficiente alle amministrazioni centrali significa che queste non sono in grado di confermare che una copertura veramente omogenea del controllo doganale esiste all'interno delle loro aree doganali, e tanto meno di assicurare tale omogeneità a livello comunitario.

Il tasso dei controlli espletati nel contesto dei sistemi di filtraggio

6.29. Non è stato possibile ottenere una ripartizione del tasso dei controlli eseguiti in tutti gli Stati membri visitati, né in generale, né per operatore commerciale o per merce a rischio.

Le procedure semplificate nel contesto di un sistema di filtraggio

6.30. Quando si applicano le procedure di sdoganamento semplificate, l'uso dei sistemi di filtraggio è problematico riguardo all'esercizio, da parte delle autorità doganali, del diritto di ispezionare le merci fisicamente. Da un lato, la procedura semplificata dell'input diretto dei dati da parte dell'operatore (DTI), mediante un sistema informatico di scambio dei dati, dà alle autorità doganali solo un breve lasso di tempo per indicare che intendono ispezionare fisicamente le merci prima che queste non siano più soggette al controllo doganale. La procedura consente alle autorità doganali di bloccare la rimozione delle merci. In pratica, le pressioni esercitate sugli agenti doganali che operano sul campo, affinché espletino i controlli, spesso in località geograficamente lontane, presentano problemi logistici. Dall'altro, i controlli fisici su importazioni da parte di operatori che sono autorizzati ad usare i sistemi di dichiarazione periodica, cioè una sola dichiarazione mensile globale per tutte le merci importate in un dato mese, sono, nel migliore dei casi, difficili. Il controllo di questi operatori dopo l'importazione è la sola opzione possibile.

6.31. In uno Stato membro, secondo le istruzioni nazionali applicate per una serie di anni, l'analisi di rischio deve essere utilizzata nel controllo delle importazioni di operatori importanti che si avvalgono delle procedure semplificate. Tuttavia, la Corte ha riscontrato che la selezione delle importazioni per il controllo in loco è operata su una base giornaliera ad hoc, senza alcun uso evidente delle tecniche di analisi di rischio.

I punti deboli e i punti forti dei sistemi di filtraggio

6.32. In linea di massima i sistemi di filtraggio costituiscono una base per svolgere controlli sufficienti sulle risorse proprie della Comunità. Tuttavia, ciò si verifica solo quando tali controlli sono espletati con un'analisi adeguata dei rischi individuati e nei casi in cui gli uffici locali hanno un'autonomia ragionevole per affinare gli output di tali sistemi.

6.33. L'efficacia e l'efficienza dei sistemi di filtraggio negli Stati membri sono ridotte da una serie di fattori, in particolare dalla mancanza di profili transnazionali coordinati, dalla mancanza di un'analisi effettiva dei rischi in molte aree, dalla mancanza di feedback sui risultati dei controlli, dalle insufficienze di taluni sistemi informatizzati e, in alcuni casi, dal fatto che non vengono compresi gli scopi e gli obiettivi di un sistema di identificazione mirata. In un caso la Corte ha rilevato che è stata usata una dichiarazione di profilo di rischio, per cui era stato pagato l'importo massimo del dazio, anziché quelle in cui erano richiesti dazi preferenziali.

6.34. Da questi inconvenienti può conseguire che:

a) operatori economici o merci a rischio non sono individuati a causa di un feedback insufficiente;

b) i rischi reali non sono considerati correttamente poiché sono «sommersi» in una moltitudine di operazioni selezionate applicando criteri troppo generali, ad esempio il limite di valore (cfr. il paragrafo 6.15);

c) gli operatori aggirano, accidentalmente o deliberatamente, i controlli filtranti che risultano da procedure e sistemi informatizzati rigidi (cfr. il paragrafo 6.16) e

d) vi sono incoerenze nel trattamento di rischi simili non solo nel territorio doganale ma anche all'interno dei singoli Stati membri. Ciò può derivare dall'uso, come profili locali, di fattori di rischio che avrebbero dovuto essere considerati di importanza nazionale o perfino comunitaria, come nei due Stati membri in cui non esiste un coordinamento dei criteri di rischio applicati fra uffici doganali.

I controlli posteriori all'importazione e l'analisi di rischio

6.35. A livello nazionale valutazioni appropriate dei rischi nei confronti degli operatori commerciali sono d'importanza fondamentale per un controllo efficace delle risorse proprie della Comunità.

6.36. Risulta chiaramente dai lavori di audit per la DAS, svolti dalla Corte in tutti gli Stati membri negli ultimi anni, che un'entità significativa delle risorse proprie è versata da un numero limitato di grandi operatori commerciali in tutti gli Stati membri. Molti di questi operatori presentano le dichiarazioni doganali su una base mensile differita, nel quadro del sistema delle dichiarazioni periodiche. Le linee direttrici della Commissione sostengono l'uso delle tecniche di analisi di rischio nella selezione degli operatori commerciali da controllare.

6.37. Tutti gli Stati membri visitati procedono a visite di controllo posteriori allo sdoganamento per integrare i controlli svolti al momento dell'importazione o per controllare gli operatori commerciali che si avvalgono delle procedure semplificate.

6.38. In uno Stato membro, il piano di controllo annuale per il servizio di controllo della contabilità e della valutazione non è basato su un'analisi di rischio formale. Le norme nazionali che fissano il numero delle ispezioni da svolgere non sono rispettate.

6.39. Il piano di controllo nazionale del servizio doganale di uno Stato membro prevede l'uso dell'analisi di rischio nei controlli posteriori all'importazione. Questi sono espletati da un servizio ispettivo nazionale e regionale in conformità di limiti finanziari prestabiliti. Sebbene gli operatori commerciali da sottoporre a controllo secondo i programmi annuali debbano essere selezionati applicando tecniche di analisi di rischio, non è stato possibile fornire alla Corte i criteri applicati in casi specifici oggetto di esame. La Corte ha osservato che, quando i controlli posteriori all'importazione svolti secondo questi piani rivelano un pagamento dei dazi inferiore all'importo dovuto, le procedure operanti non consentono di estendere il controllo ad una data recente, richiedendo così un controllo successivo nell'ambito del prossimo programma, e possono causare il mancato accertamento di dazi addizionali alla prima occasione.

6.40. In uno Stato membro, si ritiene che l'autorizzazione che consente agli operatori di avvalersi delle procedure semplificate sia rilasciata in base a condizioni di analisi di rischio, utilizzando tutte le informazioni fiscali registrate sull'operatore. Le istruzioni nazionali richiedono lo svolgimento di una visita di controllo annuale (un audit) in ciascun caso e prevedono visite straordinarie se ritenute necessarie. L'analisi di rischio non è utilizzata formalmente per selezionare gli operatori commerciali oggetto di visite straordinarie.

6.41. In uno Stato membro i piani di controllo prevedono che gli operatori commerciali da sottoporre a controlli posteriori all'importazione siano selezionati in base ad una perdita di reddito potenziale. Un sistema basato sul reddito quantificato a rischio è inteso ad assicurare in termini di «fiducia che qualsiasi divario fra ciò che presumibilmente si verificherà e ciò che si verifica sia accettabile». Il sistema, che mira agli operatori commerciali ed ai regimi doganali di massimo rischio, è stato esaminato in una recente analisi dell'Istituzione di controllo nazionale e, di conseguenza, viene attualmente rivisto. Le critiche rivolte al sistema sono le seguenti: il rischio è adattato in modo da dare il livello desiderato di lavoro di audit; è rigido; le valutazioni dei sistemi sono incomplete; i test sono insufficienti; la formazione e gli orientamenti dati in base al sistema devono inculcare una migliore comprensione delle tecniche e dei principi dell'audit; l'assegnazione delle risorse è statica e non riflette i rischi; ed altri obiettivi in concorrenza dell'amministrazione doganale possono avere come risultato un minor grado di affidabilità.

6.42. I piani di controllo doganale per gli operatori autorizzati a presentare dichiarazioni periodiche in un altro Stato membro devono essere formulati applicando procedure formali di analisi di rischio. Nella maggior parte dei casi questa regola è rispettata, benché qualche incoerenza sia stata rilevata in una serie di uffici visitati.

6.43. In un altro Stato membro, sebbene il piano di controllo nazionale richieda l'uso dell'analisi di rischio per selezionare gli operatori commerciali da controllare, vi erano scarsi elementi probatori di una metodologia formale basata sull'analisi di rischio. Negli uffici doganali visitati le informazioni locali sugli operatori erano applicate nella procedura di selezione, ma informalmente.

6.44. Un sistema di controllo posteriore all'importazione è ampiamente utilizzato dalle autorità doganali in uno Stato membro per far fronte ai rischi. Il sistema è caratterizzato da un procedimento di selezione dei rischi assistito da un elaboratore, con l'uso di fattori di rischio predefiniti. Viene predisposto un piano di audit annuale degli operatori commerciali. Tuttavia, la Corte ha osservato che i dati su cui si basa l'analisi di rischio non erano aggiornati e che livelli diversi di valutazione iniziale dei rischi erano stabiliti per i nuovi operatori a seconda della circoscrizione doganale che procede alla valutazione. Per le circoscrizioni visitate durante l'audit, la Corte ha riscontrato che il numero degli audit pianificati non era raggiunto e che i risultati di audit precedenti non erano utilizzati, in generale, per aggiornare i fattori di rischio nel procedimento di pianificazione.

6.45. Non è chiaro in che modo le procedure in uso negli Stati membri visitati, per provvedere alla selezione degli operatori commerciali a rischio nel piano di audit annuale, siano in grado di individuare operatori che, pur avendo transazioni doganali rilevanti, presentano le loro dichiarazioni in diversi uffici doganali, sia all'interno del paese, sia negli Stati membri confinanti.

I piani di controllo nazionali

6.46. Una condizione indispensabile per creare un approccio omogeneo al controllo doganale in tutta la Comunità è costituita dall'esistenza di piani di controllo nazionali coerenti.

6.47. Sebbene tutti gli Stati membri abbiano piani di controllo, strategie o istruzioni nazionali, solo in tre Stati membri si sono rilevati elementi probatori di una pianificazione del controllo nazionale istituzionalizzata. Ciò nonostante, era palese dall'audit della Corte che la diversità delle prassi di controllo constatata derivava dalla mancanza di un coordinamento sufficiente a livello centrale dell'input locale o regionale al sistema di pianificazione.

I problemi relativi ai controlli posteriori all'importazione

6.48. La Corte ha già riferito in merito ai controlli posteriori all'importazione negli Stati membri nella sua relazione sull'esercizio finanziario 1993. In tale relazione si osserva che diversi Stati membri utilizzano l'analisi di rischio nel predisporre i loro piani di controllo.

6.49. La Corte riscontra che, cinque anni più tardi, si sono compiuti pochi progressi nell'uso dell'analisi di rischio per l'identificazione mirata degli operatori commerciali a rischio. Infatti, anche negli Stati membri in cui l'uso dell'analisi di rischio è stato formalizzato, i risultati sopra descritti indicano che è necessaria ed urgente un'identificazione mirata più formalizzata in questo settore.

6.50. In molti casi i criteri di rischio sono adattati così da corrispondere ad un'assegnazione prestabilita delle risorse. Invece, in un sistema corretto di analisi di rischio, i rischi, come indicato nell'introduzione, dovrebbero essere individuati, valutati e posti in ordine di priorità prima dell'assegnazione delle risorse.

Campione di verifica di dichiarazioni doganali corrispondenti a comunicazioni diffuse in conformità delle disposizioni sulla mutua assistenza

6.51. In tutti i casi gli Stati membri svolgono un esame retrospettivo delle transazioni corrispondenti alle comunicazioni e applicano procedure di recupero posteriori allo sdoganamento laddove opportuno. Tuttavia, riguardo all'uso di queste informazioni come base di un'analisi di rischio continua, i risultati della Corte sono discordanti.

6.52. Le comunicazioni di informazioni nell'ambito della mutua assistenza sono ampiamente diffuse negli uffici doganali di tre Stati membri. Tuttavia, in ciascuno di questi tre Stati membri, i funzionari doganali di questi uffici devono affidarsi alla loro memoria per identificare le dichiarazioni corrispondenti ai criteri in causa. In un sistema le dichiarazioni sono sottoposte ad una verifica documentale e, utilizzando il meccanismo di selezione casuale integrato nel sistema, ogni dichiarazione ha la probabilità di essere selezionata ai fini di un esame fisico.

6.53. In altri tre Stati membri si procede ad un'analisi dei dettagli delle comunicazioni di informazioni, per stabilire se sia necessario inserire profili nazionali nel sistema di filtraggio delle dichiarazioni.

6.54. In un altro Stato membro le informazioni nel contesto della mutua assistenza non sono utilizzate per la creazione di profili nazionali. Si provvede ad una diffusione selettiva delle informazioni, ma non in base all'analisi di rischio.

6.55. Uno degli Stati membri visitati trasmette le comunicazioni nell'ambito della mutua assistenza solo agli uffici doganali in cui, in passato, sono sorti problemi per talune operazioni. In tal modo queste informazioni non sono disponibili per determinare in futuro i rischi in tutte le circoscrizioni.

7. CONCLUSIONE

7.1. Le aspirazioni del Parlamento europeo, del Consiglio, della Commissione e dei capi delle amministrazioni doganali, secondo cui i servizi doganali della Comunità dovrebbero agire come se fossero un solo servizio, operando in modo coordinato per conseguire risultati equivalenti nel territorio doganale comunitario, con un'applicazione effettiva, efficiente e omogenea delle norme comunitarie, sono lungi dal realizzarsi (cfr. i paragrafi 6.2 e 6.6).

7.2. Mentre esiste una volontà diffusa di favorire l'uso dell'analisi di rischio nei servizi doganali, la mancanza di coordinamento, in particolare nel determinare le merci e le circostanze a rischio, rende inefficace una buona parte del lavoro di controllo intrapreso a livello locale (cfr. i paragrafi 6.4, 6.14 6.19).

7.3. Vi erano elementi probanti sufficienti per confermare che molte informazioni sui soggetti a rischio sono trasmesse agli agenti operanti sul campo dei servizi doganali. Tuttavia, in mancanza di un'analisi realmente efficace della pertinenza e del potenziale di questi rischi per i singoli posti di frontiera, questa grande massa di informazioni non serve a migliorare l'assegnazione delle risorse disponibili per il controllo (cfr. i paragrafi 6.9, 6.32 e 6.50).

7.4. I tipi di metodologie di analisi di rischio sono tanti quanti gli Stati membri visitati nel corso di questa indagine. Anche se può esserci un accordo comune sulla necessità di una metodologia per i rischi e le linee direttrici della Commissione danno una buona «carta stradale» per la sua applicazione, le tendenze attuali indicano un'applicazione non coordinata e non uniforme della legislazione comunitaria [cfr. i paragrafi 6.6, 6.33(d), 6.46 e 6.49].

7.5. Cinque anni dopo il completamento del mercato unico e dopo sei anni di funzionamento del programma Matthaeus (21), ci si attenderebbe una maggiore coesione dai programmi di scambio e di formazione iniziati. In alternativa, una certa integrazione delle amministrazioni doganali, creando a livello comunitario unità o servizi comuni specializzati, ad esempio attività di pianificazione e di controllo, può migliorare il coordinamento fra gli Stati membri (cfr. il paragrafo 6.2).

7.6. C'è ancora una considerevole mole di lavoro da svolgere per far sì che un sistema di analisi di rischio efficace, efficiente e omogeneo funzioni in tutti gli Stati membri. La Commissione dovrebbe:

a) provvedere affinché le sue linee direttrici siano recepite in regolamenti vincolanti e formulate in modo da garantire la miglior protezione possibile per la Comunità. La legislazione comunitaria che disciplina tutti gli aspetti dell'attività e del controllo doganali dovrebbe essere emendata senza indugio, così da prevedere l'uso obbligatorio di metodologie basate sui rischi e dei controlli mirati;

b) far sì che i suoi servizi siano dotati di risorse sufficienti per coordinare efficacemente un'analisi significativa di tutti i dati da utilizzare in tutti gli Stati membri e, in particolare, nei settori delle merci e dei regimi a rischio. In specie, la Commissione dovrebbe coordinare le analisi di rischio ed i conseguenti piani di controllo riguardo alle operazioni intracomunitarie od agli operatori commerciali attivi in più di uno Stato membro;

c) prendere provvedimenti per far sì che, nel proporre progetti di nuova legislazione doganale, non vengano aumentati i rischi a causa dell'introduzione di requisiti legislativi inadatti (gravosi o inapplicabili). La Commissione deve anche provvedere ad una supervisione costante ed efficace della legislazione nazionale emanata negli Stati membri, che in alcuni casi fa entrare in vigore la legislazione comunitaria, per impedire che questa legislazione nazionale crei ulteriori rischi;

d) far sì che le attività dei suoi servizi ispettivi e di monitoraggio siano pianificate in base ai rischi, per contribuire al conseguimento di controlli equivalenti in tutti gli Stati membri e ad un livello accettabile;

e) intraprendere le azioni necessarie per inserire nelle sue linee direttrici e nella legislazione le numerose iniziative efficaci ed innovative prese negli Stati membri, ad esempio l'analisi centralizzata dei rischi relativi ai prodotti, l'analisi dei rischi inerenti ai regimi, il ricorso ad unità d'informazione sui trasporti, la selezione casuale mediante algoritmi di rischio. È essenziale che le migliori innovazioni siano riunite per costituire una barriera globale a protezione delle risorse proprie della Comunità;

f) richiedere che sia armonizzato il livello delle verifiche documentali svolte negli Stati membri. La Corte ha osservato che le verifiche documentali variavano dal 17 % in due Stati membri al 100 % in tre Stati membri. Evidentemente, l'uso dell'analisi di rischio in un contesto di verifica al 100 % dà luogo ad uno spreco inutile delle risorse, oltre a distrarre ulteriormente l'attenzione dall'esecuzione delle verifiche in causa. Spesso i controlli a posteriori delle importazioni soffrono di tali circostanze. È necessario porre in risalto l'interesse dell'armonizzazione dei controlli, per porre un onere di controllo uguale sugli operatori commerciali nell'Unione;

g) aiutare gli Stati membri a progettare sistemi di analisi di rischio più strutturati e scientifici, prevedendo mezzi per le perizie, la formazione, la ricerca e il coordinamento.

Questa relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo, nella riunione del 16 e 17 settembre 1998.

Per la Corte dei conti

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

(1) 94/728/CE, Euratom: decisione del Consiglio del 31 ottobre 1994, relativa al sistema delle risorse proprie delle Comunità europee (GU L 293 del 12.11.1994, pag. 9).

(2) Convention on International Trade in Endangered Species (CITES).

(3) GU L 302 del 19.10.1992.

(4) Regolamento (CEE) n. 2454/93 della Commissione, del 2 luglio 1993, che fissa talune disposizioni di applicazione del regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio che istituisce il codice doganale comunitario (GU L 253 dell'11.10.1993, pag. 1).

(5) Regolamento (CEE) n. 2658/87 del Consiglio relativo alla nomenclatura tariffaria e statistica ed alla tariffa doganale comune (GU L 256 del 7.9.1987, pag. 1.), recentemente emendato dal regolamento (CE) n. 2086/97 della Commissione del 14 novembre 1997 recante modifica dell'allegato I del regolamento (CEE) n. 2658/87 del Consiglio (GU L 312 del 14.11.1997, pag. 1).

(6) Il comitato per le questioni doganali si compone dei capi delle amministrazioni doganali negli Stati membri e del direttore generale della DG XXI.

(7) Regolamento (CEE) n. 386/90 del Consiglio, del 12 febbraio 1990, relativo al controllo al momento dell'esportazione di prodotti agricoli che beneficiano di una restituzione o di altri importi (GU L 42 del 16.2.1990, pag. 6).

(8) GU L 33 del 4.2.1997, pag. 24.

(9) GU C 176 del 10.6.1997, pag. 3.

(10) GU C 327 del 7.12.1995, pag. 2.

(11) GU L 312 del 23.12.1995, pag. 1.

(12) GU C 332 del 7.11.1996, pag. 1.

(13) GU C 327 del 24.11.1994, pag. 295 e GU C 348 del 18.11.1997, pag. 39.

(14) GU C 308 del 20.11.1995, pag. 57.

(15) COM (97) 673 def. dell'11.12.1997.

(16) GU C 11 del 15.1.1998, pag. 1.

(17) Interrogazione scritta n. 951/96 dell'on. Viviane REDING alla Commissione. Problemi connessi ai controlli doganali (GU C 322 del 28.10.1996, pag. 16).

(18) GU L 82 del 23.3.1997, pag. 1.

(19) Interrogazione scritta n. 951/96 dell'on. Viviane REDING alla Commissione. Problemi connessi ai controlli doganali (GU C 322 del 28.10.1996, pag. 16).

(20) Codice doganale comunitario, articolo 76.

(21) 91/341/CEE: decisione del Consiglio del 20 giugno 1991 sull'adozione di un programma di azione comunitaria in materia di formazione professionale dei dipendenti delle dogane (programma Matthaeus) (GU L 187 del 13.7.1991, pag. 41).

RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

1. INTRODUZIONE

Nelle sue osservazioni la Corte, contribuendo alla trasparenza della situazione di fatto in materia di controllo doganale, basa le proprie conclusioni su una concezione di gestione dell'unione doganale che anticipa la fase finale dell'esecuzione del programma «Dogane 2000» e va addirittura oltre.

1.2. In generale gli Stati membri hanno l'obbligo di controllare, ma è chiaro che viene data loro anche l'opportunità di valutare le modalità in base alle quali sono esercitati i controlli a titolo generale e nei casi specifici.

Il Consiglio ha previsto alcune norme relative ai metodi di controllo dell'esportazione di prodotti agricoli; benché in questo caso le procedure doganali di esportazione siano in causa, il carattere particolare della normativa in questione è dettato dalla finalità del FEAOG nella quale essa si inserisce. Le modalità di controllo in materia di riscossione dei dazi all'importazione sono state però determinate soltanto in un caso, quello delle banane.

Il regolamento (CE) n. 89/97 della Commissione, del 20 gennaio 1997, ha introdotto un articolo 290 bis ed un allegato 38 ter alle disposizioni d'applicazione del codice che fissa le modalità di controllo delle banane immesse in libera pratica. Le circostanze alla base di questa normativa sono però particolari ed è chiaro che la sua adozione non può essere interpretata come una prova della volontà degli Stati membri di accettare che il settore sia gestito in modo orizzontale mediante la normativa comunitaria.

1.3 La decisione «Dogane 2000» determina il clima istituzionale nel quale devono operare le amministrazioni doganali nazionali. Questo atto si prefigge di definire un equilibrio fra i ruoli rispettivi delle istituzioni comunitarie e degli Stati membri e di mantenere tale equilibrio accettando nel contempo l'idea di un'unità nel partenariato. La Commissione presenterà prossimamente al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione sull'attuazione e sull'impatto del programma «Dogane 2000».

2. LA NECESSITÀ DELL'ANALISI DI RISCHIO

2.3 Nel 1992 il Consiglio ECOFIN ha sottolineato l'importanza dei metodi d'analisi di rischio per i controlli finanziari, ma il quadro relativo alla materia doganale è stato fissato dalla decisione «Dogane 2000» del 1996. Quest'ultima riguarda l'intera normativa doganale e pertanto non è più necessario, senza però escluderlo, inserire riferimenti a tali metodi di lavoro nel dispositivo del codice. Per quanto riguarda i metodi di controllo moderno, la decisione «Dogane 2000» non lascia alcun dubbio sul ruolo della Commissione: esso consiste nel «sostenere» o «incoraggiare» interventi che spetta agli Stati membri definire ed attuare (articolo 9, punto 1).

2.6. Nel quadro d'azione per essa fissato, la Commissione ha messo a punto nel 1997 alcune «linee di condotta» che servono a stabilire «profili di rischio».

6. CONSTATAZIONI

6.1. 6.55. L'assenza di linee di comunicazione strutturate fra gli Stati membri e la Commissione e la mancanza d'informazioni condivise che ne risulta si spiegano col fatto che l'Unione doganale non è gestita da un'amministrazione doganale unica: non dispone infatti di una struttura appropriata.

La messa a punto delle «linee di condotta» da parte della Commissione nel 1997 rappresenta il mezzo per incoraggiare il processo di convergenza dei metodi di lavoro che, come ha rilevato la Corte nella parte delle constatazioni fattuali delle sue osservazioni, potrà avvenire in futuro. I metodi di lavoro utilizzati negli Stati membri sono ancora ampiamente determinati da altri fattori, vale a dire l'organizzazione dei servizi, la formazione del personale, la disponibilità delle risorse o il grado di informatizzazione delle procedure.

7. CONCLUSIONE

7.2. Le condizioni per un miglior coordinamento dovrebbero essere più favorevoli quando saranno informatizzate le procedure doganali. L'evoluzione in questo campo nei vari Stati membri attualmente è piuttosto disuguale. La messa a punto di procedure doganali a struttura transnazionale, come avverrà con l'NCTS (New Computerized Transit System) dovrebbe contribuire al coordinamento voluto, purché venga utilizzato un sistema di identificazione delle merci basato su un codice di nomenclatura.

7.3. La trasmissione intensiva e non strutturata di ogni tipo di informazioni agli uffici doganali periferici rappresenta certamente un problema di metodo da esaminare e da risolvere. In futuro il problema potrà essere affrontato in seno agli organi adeguati chiamati ad attuare la decisione «Dogane 2000».

7.5. I programmi di formazione e di scambi di funzionari previsti nel quadro di «Matthaeus» favoriscono in generale l'apertura mentale e la convergenza dei comportamenti. In prospettiva, dovrebbe trarre vantaggio anche l'armonizzazione dei metodi di lavoro nazionali, anche se, per il momento, essi sono essenzialmente determinati da una serie di altri fattori (vedi il punto 6 precedente).

La creazione di unità specializzate a livello comunitario avrebbe senso soltanto se venisse data loro una funzione operativa. Tale funzione rappresenterebbe probabilmente una struttura adeguata a un sistema di amministrazione doganale unico, concetto che va chiaramente oltre l'obbiettivo dello strumento di gestione basato sul partenariato raccomandato da «Dogane 2000».

In compenso, si potrebbe prendere in considerazione la possibilità che gli Stati membri costituiscano fra loro una struttura a cui sia affidata tale funzione operativa.

7.6. Le osservazioni riguardanti i limiti inerenti alla decisione «Dogane 2000» (vedi l'introduzione) sono necessarie anche per quanto riguarda la raccomandazione della Corte volta a rendere obbligatorie le «linee di condotta» (punto 7.6a) nonché le iniziative innovatrici di alcuni Stati membri (punto 7.6e). Per quanto concerne i controlli documentali la cui importanza varia da uno Stato membro all'altro (punto 7.6f), occorrerebbe probabilmente distinguere tra un'operazione di controllo approfondito ed un'operazione intesa ad effettuare una prima selezione. Sembra infatti che il secondo tipo di operazione dovrà essere effettuato dalle risorse umane finché non saranno state informatizzate le procedure.

Per quanto riguarda infine la necessità di esaminare i progetti legislativi dal punto di vista dei rischi che potrebbero rappresentare (punto 7.6c), la Commissione ritiene tale attività particolarmente importante.

Al momento di elaborare il proprio programma annuo di controllo che rileva alcuni temi particolari, la Commissione utilizza una serie di criteri oggettivi, basati su un'analisi dei rischi legati alle procedure doganali e contabili ritenute più sensibili per quanto riguarda la loro incidenza sulle risorse proprie tradizionali. Questi controlli danno spesso luogo a controlli supplementari da parte degli Stati membri e contribuiscono quindi a far equivalere la natura ed il livello dei controlli effettuati dagli Stati membri (punto 7.6d).

Prefazione alla relazione speciale n. 13/98 sull'audit dell'uso delle tecniche di analisi di rischio nei controlli doganali e nello sdoganamento delle merci ed alla relazione speciale n. 20/98 sull'audit dei controlli fisici espletati sui prodotti agricoli che beneficiano di restituzioni all'esportazione (98/C 375/01)

1. La Corte ha svolto audit dei controlli doganali espletati sulle importazioni, che danno luogo al versamento di risorse proprie a favore del bilancio dell'UE, e sulle esportazioni di prodotti agricoli che beneficiano di restituzioni finanziate dal bilancio comunitario. Entrambi gli audit hanno interessato in particolare l'uso dell'analisi di rischio nell'identificazione mirata dei controlli doganali.

2. È stato necessario redigere relazioni distinte a causa della notevole diversità delle disposizioni legislative in materia di controlli sulle importazioni e sulle esportazioni. Le norme che disciplinano i controlli doganali sulle importazioni, sia al momento, sia a posteriori, sono facoltative e quelle sull'uso dell'analisi di rischio sono limitate. La normativa in materia di controlli doganali sulle esportazioni di prodotti agricoli che beneficiano di restituzioni, prevede controlli obbligatori al momento (compresi quelli fisici) ed a posteriori; mentre per questi ultimi l'analisi di rischio è obbligatoria, essa rimane facoltativa per la selezione delle merci da sottoporre ai controlli fisici.

3. Data questa situazione di base, la Corte ha dovuto dare una definizione dettagliata dell'analisi di rischio per l'identificazione mirata dei controlli doganali sulle importazioni. Naturalmente ne sono anche derivate raccomandazioni più specifiche per migliorare l'efficacia dei controlli sulle restituzioni all'esportazione. Nondimeno, dagli audit è stata tratta una serie di conclusioni comuni, in particolare la necessità di rendere obbligatorio l'uso dell'analisi di rischio, la sorveglianza dell'esecuzione dei controlli, il feedback da parte dei responsabili della gestione, la valutazione delle prestazioni e il coordinamento dei controlli fisici ed a posteriori nel territorio doganale comunitario.

4. Nel contesto della tutela degli interessi finanziari dell'UE, limitare l'uso obbligatorio dell'analisi di rischio alle restituzioni all'esportazione è illogico. L'analisi di rischio è uno strumento di gestione delle risorse per facilitare l'espletamento di controlli efficaci. Pertanto, l'UE necessita di un quadro legislativo più ampio, destinato ad essere applicato dagli Stati membri, che assicuri che le amministrazioni nazionali non si limitino all'identificazione mirata delle operazioni all'interno dei regimi doganali o qualsiasi altro regime comunitario, ma assegnino le risorse di controllo a diversi regimi doganali o comunitari in base ad un confronto dei rischi per il bilancio dell'UE. Al tempo stesso è necessario accrescere le responsabilità degli Stati membri in merito alla qualità dell'identificazione mirata e dell'esecuzione dei controlli.

5. Pertanto, la pubblicazione congiunta delle due relazioni è intesa ad attirare l'attenzione sulla necessità di prendere in considerazione l'applicabilità dell'analisi di rischio a tutti i controlli doganali attinenti ai regimi che incidono sul bilancio dell'UE. Date le circostanze, la Commissione dovrebbe cercare di adottare un approccio globale nel mettere in atto le raccomandazioni della Corte, adoperandosi per conseguire la maggior coerenza possibile in settori strettamente collegati come i controlli sulle importazioni e sulle esportazioni.